Causa T‑167/13

(pubblicazione per estratto)

Comune di Milano

contro

Commissione europea

«Aiuti di Stato – Servizi di assistenza a terra – Apporti in capitale effettuati dalla SEA a favore della SEA Handling – Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato interno e ne dispone il recupero – Nozione di aiuto – Imputabilità allo Stato – Criterio dell’investitore privato – Principio del contraddittorio – Diritti della difesa – Diritto a una buona amministrazione – Legittimo affidamento»

Massime – Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) del 13 dicembre 2018

1.      Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza individuale – Criteri – Decisione della Commissione che dichiara un aiuto incompatibile con il mercato e ne dispone il recupero – Ricorso di una pubblica autorità, che possiede la qualità di erogatrice dell’aiuto – Ricevibilità – Presupposti

(Art. 263, 4° comma, TFUE)

2.      Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Interesse ad agire – Necessità di un interesse reale e attuale

(Art. 263, 4° comma, TFUE)

3.      Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti provenienti da risorse statali – Aiuti concessi da un’impresa pubblica – Risorse dell’impresa costantemente soggette a controllo pubblico – Inclusione

(Art. 107, § 1, TFUE)

4.      Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Interventi consecutivi dello Stato inscindibilmente connessi tra loro – Criteri di valutazione

(Art. 107, § 1, TFUE)

5.      Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti concessi da un’impresa pubblica – Impresa controllata dallo Stato – Imputabilità allo Stato della misura di aiuto – Inclusione – Complesso degli indizi da prendere in considerazione

(Art. 107, § 1, TFUE)

6.      Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il criterio dell’investitore privato – Valutazione alla luce di tutti gli elementi pertinenti dell’operazione controversa e del suo contesto – Presa in considerazione degli elementi disponibili e dei prevedibili sviluppi al momento dell’adozione della decisione relativa alla misura di cui trattasi

(Artt. 107 e 108, §§ 1 e 3, TFUE)

7.      Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il criterio dell’investitore privato – Valutazione alla luce di tutti gli elementi pertinenti dell’operazione controversa e del suo contesto – Onere della prova a carico della Commissione – Portata – Sindacato giurisdizionale – Limiti

(Art. 107, § 1, TFUE)

1.      La posizione giuridica di un organismo diverso da uno Stato membro, che benefici della personalità giuridica e abbia adottato una misura qualificata come aiuto di Stato in una decisione definitiva della Commissione, può essere individualmente interessata da tale decisione se quest’ultima gli impedisce di esercitare, come esso intende, le sue competenze, consistenti in particolare nella concessione dell’aiuto in questione.

Al riguardo, va considerata come erogatrice dell’aiuto un’autorità pubblica che è stata implicata nell’adozione delle misure in questione al punto che esse le sono imputabili conformemente ai criteri enunciati dalla giurisprudenza della Corte.

(v. punti 34, 41)

2.      V. il testo della decisione.

(v. punti 45, 46)

3.      V. il testo della decisione.

(v. punti 60‑62)

4.      Poiché gli interventi statali assumono forme diverse e devono essere analizzati in funzione dei loro effetti, non si può escludere che più interventi consecutivi dello Stato debbano essere considerati un solo intervento ai fini dell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Ciò può verificarsi, in particolare, nel caso in cui interventi consecutivi siano connessi tra loro, segnatamente per quanto riguarda la loro cronologia, il loro scopo e la situazione dell’impresa al momento di tali interventi, in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione.

(v. punto 71)

5.      L’imputabilità di una misura allo Stato non può dedursi dalla sola circostanza che la misura in questione è stata adottata da un’impresa pubblica. Infatti, anche se lo Stato è in grado di controllare un’impresa pubblica e di esercitare un’influenza dominante sulle attività di quest’ultima, l’esercizio effettivo di tale controllo in un caso particolare non può essere automaticamente dato per scontato. Un’impresa pubblica può agire con maggiore o minore indipendenza, a seconda del grado di autonomia ad essa concesso dallo Stato.

Pertanto, il solo fatto che un’impresa pubblica si trovi sotto il controllo dello Stato non è sufficiente per imputare a quest’ultimo misure adottate da tale impresa. Resta ancora da esaminare se deve ritenersi che le autorità pubbliche siano state coinvolte, in qualsiasi modo, nell’adozione di tali misure. A questo proposito non si può pretendere che venga dimostrato, sulla base di un’istruzione precisa, che le autorità pubbliche abbiano concretamente incitato l’impresa pubblica ad adottare i provvedimenti di aiuto in questione. Infatti, da un lato, considerato che tra lo Stato e le imprese pubbliche sussistono relazioni strette, vi è un rischio reale che aiuti statali vengano concessi per il tramite di tali imprese pubbliche in maniera poco trasparente e in violazione del regime previsto dal Trattato per gli aiuti statali. Dall’altro lato, come regola generale, sarà assai difficile per un terzo, proprio a motivo delle relazioni privilegiate che esistono tra lo Stato e una determinata impresa pubblica, dimostrare nel caso concreto che eventuali provvedimenti di aiuto adottati da un’impresa siffatta sono stati effettivamente assunti dietro istruzione delle autorità pubbliche. Per questi motivi, occorre riconoscere che l’imputabilità allo Stato di una misura adottata da un’impresa pubblica può essere dedotta da un insieme di indizi derivanti dalle circostanze del caso e dal contesto nel quale la misura è stata adottata.

Inoltre, qualsiasi altro indizio che indichi, nel caso concreto, un coinvolgimento delle autorità pubbliche o l’improbabilità di un’assenza di coinvolgimento nell’adozione della misura, in considerazione anche della sua portata, del suo contenuto e delle condizioni che essa comporta, potrebbe, eventualmente, essere rilevante per concludere nel senso dell’imputabilità allo Stato di una misura adottata da un’impresa pubblica.

(v. punto 75)

6.      V. il testo della decisione.

(v. punti 102‑105)

7.      Conformemente ai principi relativi all’onere della prova nel settore degli aiuti di Stato, spetta alla Commissione fornire la prova dell’esistenza di un aiuto. A tal riguardo, l’Istituzione è tenuta a condurre in modo diligente e imparziale il procedimento di indagine sulle misure in esame, in modo da poter disporre, all’atto dell’adozione della decisione finale sull’esistenza e, eventualmente, sull’incompatibilità o sull’illegittimità dell’aiuto, di elementi il più possibile completi e affidabili. Quanto al livello di prova richiesto, la natura degli elementi di prova che devono essere prodotti dalla Commissione dipende in ampia misura dalla natura della misura di Stato considerata.

Peraltro, l’esame da parte della Commissione della questione se determinate misure possano essere considerate aiuti di Stato, in quanto le pubbliche autorità non avrebbero agito come un investitore privato, richiede che si proceda ad una valutazione economica complessa. Orbene, nell’ambito del controllo che il giudice dell’Unione esercita sulle valutazioni economiche complesse compiute dalla Commissione nel settore degli aiuti di Stato, non spetta a detto giudice sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione e deve limitare il suo controllo alla verifica del rispetto delle norme riguardanti la procedura e l’obbligo di motivazione, l’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione, l’insussistenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti oppure di sviamento di potere.

Per dimostrare che la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione nell’esame dei fatti, tale da giustificare l’annullamento della decisione impugnata, gli elementi di prova forniti dai ricorrenti devono essere sufficienti per privare di plausibilità le valutazioni dei fatti considerate in detta decisione.

Il giudice dell’Unione è tenuto non solo a verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano la totalità dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se essi siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte.

Pertanto, in sede di applicazione del criterio del creditore privato, spetta alla Commissione effettuare una valutazione globale che tenga conto di tutti gli elementi rilevanti nel caso di specie, che le consentano di determinare se l’impresa beneficiaria non abbia manifestamente ottenuto agevolazioni paragonabili da un creditore privato. A questo riguardo, da un lato, deve considerarsi rilevante qualunque informazione idonea a influenzare, in maniera non trascurabile, il processo decisionale di un creditore privato normalmente prudente e diligente, che si trovi in una situazione il più possibile simile a quella del creditore pubblico e che tenti di ottenere il pagamento delle somme dovutegli da un debitore in situazione di difficoltà di pagamento. Dall’altro lato, ai fini dell’applicazione del criterio del creditore privato sono unicamente pertinenti gli elementi disponibili e le evoluzioni prevedibili al momento dell’adozione di tale decisione. Infatti, la Commissione non ha l’obbligo di esaminare un’informazione nel caso in cui gli elementi di prova prodotti siano stati forniti successivamente all’adozione della decisione di effettuare l’investimento in questione e gli stessi non dispensano lo Stato membro interessato dal procedere ad una valutazione preliminare appropriata della redditività del suo investimento prima di effettuare quest’ultimo.

(v. punti 106‑110)