Zaak T‑167/13

(gedeeltelijke publicatie)

Comune di Milano

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Grondafhandelingsdiensten – Kapitaalinbreng door SEA ten behoeve van SEA Handling – Besluit waarbij de steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de terugvordering ervan wordt gelast – Begrip ‚steun’ – Toerekenbaarheid aan de staat – Criterium van de particuliere investeerder – Beginsel van hoor en wederhoor – Rechten van de verdediging – Recht op behoorlijk bestuur – Gewettigd vertrouwen”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Derde kamer – uitgebreid) van 13 december 2018

1.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Individueel geraakt – Criteria – Besluit van de Commissie waarbij steun onverenigbaar met de markt wordt verklaard en de terugvordering ervan wordt gelast – Beroep van een overheidsinstantie die handelt in de hoedanigheid van steunverlener – Ontvankelijkheid – Voorwaarden

(Art. 263, vierde alinea, VWEU)

2.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Procesbelang – Noodzaak van een bestaand en daadwerkelijk belang

(Art. 263, vierde alinea, VWEU)

3.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steun die met staatsmiddelen is bekostigd – Steunmaatregelen van een overheidsbedrijf – Middelen van de onderneming voortdurend onder toezicht van de overheid – Daaronder begrepen

(Art. 107, lid 1, VWEU)

4.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Opeenvolgende, onlosmakelijk met elkaar verbonden interventies van de staat – Beoordelingscriteria

(Art. 107, lid 1, VWEU)

5.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steunmaatregelen van een overheidsbedrijf – Bedrijf gecontroleerd door de staat – Toerekenbaarheid van de steunmaatregel aan de staat – Daaronder begrepen – Geheel van in aanmerking te nemen aanwijzingen

(Art. 107, lid 1, VWEU)

6.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Beoordeling met inachtneming van alle relevante aspecten van de betrokken operatie en van de context ervan – Inaanmerkingneming van de beschikbare gegevens en van de te voorziene ontwikkelingen op het moment waarop het besluit betreffende de betrokken maatregel wordt genomen

(Art. 107 en 108, leden 1 en 3, VWEU)

7.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Beoordeling met inachtneming van alle relevante aspecten van de betrokken operatie en van de context ervan – Bewijslast rustend op de Commissie – Omvang – Rechterlijke toetsing – Grenzen

(Art. 107, lid 1, VWEU)

1.      De rechtspositie van een lichaam dat geen lidstaat is, maar rechtspersoonlijkheid bezit en een maatregel heeft genomen die in een definitief besluit van de Commissie als staatssteun is gekwalificeerd, kan door dat besluit individueel worden geraakt indien dit het lichaam belet om naar eigen goeddunken zijn bevoegdheden uit te oefenen, die met name in de toekenning van de betrokken steun bestaan.

Een overheidsinstantie die zodanig betrokken was bij de vaststelling van de betrokken maatregelen dat zij volgens de in de rechtspraak van het Hof genoemde criteria aan haar kunnen worden toegerekend, moet worden beschouwd als steunverlener.

(zie punten 34, 41)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 45, 46)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 60‑62)

4.      Aangezien maatregelen van de staten verschillende vormen kunnen aannemen en op basis van hun gevolgen moeten worden onderzocht, kan niet worden uitgesloten dat verschillende opeenvolgende maatregelen van de staat voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU als één enkel optreden moeten worden beschouwd. Dat kan onder meer het geval zijn wanneer opeenvolgende maatregelen, met name gelet op de chronologie en de doeleinden ervan alsook op de toestand waarin de onderneming zich ten tijde van die maatregelen bevond, zo nauw met elkaar verbonden zijn dat zij onmogelijk afzonderlijk kunnen worden bezien.

(zie punt 71)

5.      De toerekenbaarheid van een maatregel aan de staat kan niet worden afgeleid uit de loutere omstandigheid dat de betrokken maatregel door een openbaar bedrijf is genomen. Zelfs indien de staat de mogelijkheid heeft om een openbaar bedrijf te controleren en een dominerende invloed op de activiteiten ervan uit te oefenen, rechtvaardigt dit niet automatisch het vermoeden dat deze controle in een concreet geval ook metterdaad wordt uitgeoefend. Een openbaar bedrijf kan in meer of mindere mate onafhankelijk optreden, afhankelijk van de autonomie die het door de staat is verleend.

Dat een openbaar bedrijf onder staatscontrole staat, volstaat op zich dus niet om door dit bedrijf genomen maatregelen aan de staat toe te rekenen. Daarnaast dient te worden nagegaan of de autoriteiten op een of andere manier bij de vaststelling van deze maatregelen waren betrokken. Dienaangaande kan niet worden geëist dat op basis van een gedetailleerd onderzoek wordt aangetoond dat de overheid het openbare bedrijf er concreet toe heeft aangezet de betrokken steunmaatregelen te nemen. Gelet op de nauwe relatie tussen de staat en de openbare bedrijven is het risico immers reëel dat de via deze bedrijven toegekende staatssteun op weinig transparante wijze en in strijd met de in het Verdrag vastgelegde regeling inzake staatssteun wordt verleend. Verder zal het juist als gevolg van de bevoorrechte betrekkingen tussen de staat en openbare bedrijven voor derden in de regel zeer moeilijk zijn om in een concreet geval aan te tonen dat door dergelijke bedrijven genomen steunmaatregelen werkelijk in opdracht van de overheid zijn getroffen. Op deze gronden dient te worden aangenomen dat de toerekenbaarheid aan de staat van een door een openbaar bedrijf genomen steunmaatregel kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen.

Daarenboven kan elke andere aanwijzing waaruit in het concrete geval blijkt dat de overheid bij de vaststelling van een maatregel betrokken is of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken is, mede gelet op de omvang van deze maatregel, op de inhoud ervan of op de eraan verbonden voorwaarden, in voorkomend geval relevant zijn om een door een openbaar bedrijf genomen steunmaatregel aan de staat te kunnen toerekenen.

(zie punt 75)

6.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 102‑105)

7.      Overeenkomstig de beginselen van bewijsvoering op het gebied van steunmaatregelen, staat het aan de Commissie om het bewijs voor het bestaan van een steunmaatregel aan te voeren. In dat verband moet zij de procedure van onderzoek van de betrokken maatregelen zorgvuldig en onpartijdig voeren, zodat zij haar eindbeslissing inzake het bestaan en, in voorkomend geval, de onverenigbaarheid van de steun kan vaststellen op basis van gegevens die zo volledig en betrouwbaar mogelijk zijn. Wat de vereiste mate van bewijs betreft, is de aard van de door de Commissie te verschaffen bewijzen in grote mate afhankelijk van de aard van de voorgenomen overheidsmaatregel.

Voorts vergt het onderzoek door de Commissie van de vraag of bepaalde maatregelen kunnen worden aangemerkt als staatssteun op grond dat de overheidsinstanties niet op dezelfde manier hebben gehandeld als een particuliere investeerder zou hebben gedaan, een complexe economische beoordeling. Wanneer de Unierechter de complexe economische beoordelingen van de Commissie in steunaangelegenheden toetst, kan hij zijn economische beoordeling echter niet in de plaats van die van de Commissie stellen en moet hij zijn toetsing beperken tot de controle van de naleving van de procedurevoorschriften, de nakoming van de motiveringsplicht, de materiële juistheid van de feiten, het ontbreken van kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten of de afwezigheid van misbruik van bevoegdheid.

Om aan te tonen dat de Commissie bij de beoordeling van de feiten een kennelijke fout heeft gemaakt die de nietigverklaring van het bestreden besluit kan rechtvaardigen, moeten de door verzoekende partijen aangedragen bewijzen afdoende zijn om de in het besluit opgenomen beoordeling van de feiten te ontzenuwen.

De Unierechter dient niet enkel de feitelijke juistheid, de betrouwbaarheid en de samenhang van de aangevoerde gegevens te controleren, maar hij moet ook nagaan of deze gegevens het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen.

Bij de toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser is het dus de taak van de Commissie om een globale beoordeling te verrichten aan de hand van alle relevante gegevens van de zaak op basis waarvan zij kan uitmaken of de begunstigde onderneming kennelijk geen vergelijkbare betalingsfaciliteiten van een particuliere schuldeiser zou hebben gekregen. In deze context moet als relevant worden beschouwd alle informatie die in aanzienlijke mate invloed kan hebben op de besluitvorming van een normaal voorzichtige en verstandige particuliere schuldeiser wiens situatie die van de openbare schuldeiser het dichtst benadert en die betaling wenst te verkrijgen van de bedragen die een schuldenaar in betalingsmoeilijkheden hem verschuldigd is. Verder zijn alleen de gegevens die beschikbaar en de ontwikkelingen die voorzienbaar waren op het ogenblik waarop de beslissing is genomen, relevant voor de toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser. De Commissie is immers niet verplicht om informatie te onderzoeken indien de overgelegde bewijsstukken dateren van na het tijdstip waarop de beslissing om de betrokken investering te doen is genomen, en deze ontslaan de betrokken lidstaat er niet van om de winstgevendheid van zijn investering vooraf adequaat te beoordelen, alvorens deze investering daadwerkelijk te verrichten.

(zie punten 106‑110)