SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 4 de marzo de 2010 (*)
«Incumplimiento de Estado – Directiva 92/43/CEE – Artículo 6, apartados 2 y 3 – Adaptación incorrecta del Derecho interno – Zonas especiales de conservación – Efectos apreciables de un proyecto sobre el medio ambiente – Ausencia de efecto perturbador de determinadas actividades – Evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente»
En el asunto C‑241/08,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 2 de junio de 2008,
Comisión Europea, representada por la Sra. D. Recchia y el Sr. J.-B. Laignelot, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Francesa, representada por el Sr. G. de Bergues y la Sra. A.-L. During, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. J.-C. Bonichot, Presidente de la Sala Cuarta, en funciones de Presidente de la Sala Segunda, y los Sres. C.W.A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris y L. Bay Larsen (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de junio de 2009;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»), al no haber adoptado todas las medidas legales y reglamentarias necesarias para adaptar correctamente su Derecho interno al artículo 6, apartados 2 y 3, de la citada Directiva.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2 El artículo 2, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats dispone que las medidas que se adopten con arreglo a ésta tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.
3 El artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats dispone:
«2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
[…]»
Normativa nacional
4 El artículo L. 414-1, apartado V, del code de l’environnement (Código del medio ambiente) dispone:
«Los espacios Natura 2000 serán objeto de medidas destinadas a mantener en un estado favorable o restablecer para su conservación a largo plazo los hábitats naturales y las poblaciones de especies de fauna y flora silvestres que hayan motivado su delimitación de los espacios. Los espacios de la Red Natura 2000 serán asimismo objeto de medidas de prevención apropiadas para evitar el deterioro de estos hábitats naturales y las alteraciones que pudieran afectar de modo significativo a dichas especies.
Tales medidas serán elaboradas en coordinación con las entidades territoriales interesadas y sus agrupaciones, así como con representantes de los propietarios y explotadores de los terrenos incluidos en el espacio natural.
Tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales y de defensa, así como las particularidades regionales y locales. Se adaptarán a los peligros específicos que amenazan a estos hábitats naturales y a dichas especies. No se prohibirán las actividades humanas cuando éstas no tengan efectos apreciables sobre el mantenimiento o el restablecimiento de un estado de conservación favorable de los hábitats o las especies mencionados en el párrafo anterior. No se considerarán actividades perturbadoras ni tendrán tales efectos las actividades piscícolas, la caza y demás actividades cinegéticas practicadas en las condiciones y en los territorios autorizados por las leyes y reglamentos en vigor.
Las medidas se adoptarán en el marco de los contratos previstos en el artículo L. 414-3 o en aplicación de las disposiciones legales o reglamentarias, principalmente de las relativas a los parques nacionales, las reservas naturales, los biotopos y los espacios naturales clasificados.»
5 El artículo L. 414-2, apartado I, párrafo primero, del Código de medio ambiente establece que, para cada espacio de la red Natura 2000, un plan de objetivos definirá las orientaciones de gestión, las medidas previstas en el artículo L. 414-1, las disposiciones para su aplicación y las normas financieras de desarrollo.
6 El artículo L. 414-3, apartado I, del citado Código establece:
«Para la aplicación del plan de objetivos, los titulares de derechos reales y personales sobre los terrenos situados dentro del espacio natural podrán celebrar con la autoridad administrativa contratos, que se denominarán “contratos Natura 2000”. […]
El contrato Natura 2000 comprende un conjunto de compromisos de conformidad con las directrices y medidas definidas en el documento de objetivos, referidas al mantenimiento y, en su caso, al restablecimiento de los hábitats naturales y las especies que han motivado la creación del espacio Natura 2000. […]
[…]»
7 A tenor del artículo L. 414-4, apartado I, del referido Código:
«Los programas o proyectos de trabajos, obras o adaptaciones que precisen autorización o aprobación administrativa y cuya realización pueda afectar de forma notable a un espacio de la red Natura 2000, deberán someterse a una evaluación de sus repercusiones, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. Para los programas previstos en disposiciones legislativas y reglamentarias y que no precisen ningún estudio de impacto ambiental, la evaluación se regirá por el procedimiento previsto en los artículos L. 122-4 y siguientes de este código.
Los trabajos, obras o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000 estarán exentos del procedimiento de evaluación mencionado en el párrafo anterior.»
8 Con arreglo al artículo R. 414-21, apartado III, punto 1, del Código del medio ambiente, el solicitante debe exponer las razones por las que no existe ninguna otra solución satisfactoria para la realización del programa o del proyecto si este último pudiera tener efectos nocivos notables sobre el estado de conservación de los hábitats naturales y las especies.
Procedimiento administrativo previo
9 El 18 de octubre de 2005, la Comisión dirigió a la República Francesa un escrito de requerimiento en el cual exponía sus dudas acerca de la conformidad de la legislación francesa con el artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva sobre los hábitats.
10 Puesto que la respuesta de las autoridades francesas de 7 de febrero de 2006 no fue considerada satisfactoria por la Comisión, esta última cursó a la República Francesa un dictamen motivado, el 15 de diciembre de 2006, en el que instaba a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse al mismo en un plazo de dos meses a partir de su recepción. Las autoridades francesas respondieron a dicho dictamen motivado mediante escrito de 28 de febrero de 2007.
11 El 2 de junio de 2008, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el recurso
El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats
Admisibilidad
12 Debe observarse que, si bien la Ley nº 2006-1772, de 30 de diciembre de 2006, sobre las aguas y los medios acuáticos (JORF de 31 de diciembre de 2006, p. 20285) modificó las disposiciones nacionales controvertidas, las modificaciones introducidas no alteran sustancialmente las citadas disposiciones ni tampoco tienen repercusión alguna sobre las imputaciones formuladas por la Comisión tanto en su escrito de requerimiento como en su dictamen motivado, tal como ha señalado la Comisión sin ser contradicha por la República Francesa.
13 De ello se deduce que debe declararse la admisibilidad de las imputaciones basadas en la no conformidad con del Derecho comunitario del artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero, tercera y cuarta frases, del Código del medio ambiente.
Primera imputación, basada en la aplicación indiferenciada del criterio del «efecto apreciable» sobre el deterioro de los hábitats y sobre las alteraciones que repercutan en las especies
– Alegación de las partes
14 La Comisión afirma que cuando el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero, tercera frase, del Código del medio ambiente dispone que sólo se pueden prohibir las actividades humanas en los espacios de la red Natura 2000 cuando tengan efectos apreciables sobre el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorables de los hábitats naturales y las especies, aplica el criterio del «efecto apreciable» de una forma indiferenciada tanto al deterioro de los hábitats como a las alteraciones que repercutan en las especies y, por lo tanto, resulta impreciso y menos riguroso que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. En efecto, esta última disposición exige que los Estados miembros adopten las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, por una parte, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies así como las alteraciones que repercutan en las especies, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la Directiva. Dicho de otra forma, las alteraciones de las especies que muy a menudo están limitadas en el tiempo podrían tolerarse hasta un cierto nivel, a diferencia del deterioro de los hábitats, que puede definirse como una degradación física que afecta a tales hábitats y que está rigurosamente prohibida, ya que la perturbación de un hábitat es más grave que la de una especie.
15 Aun cuando la Comisión reconoce que el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo primero, del Código del medio ambiente establece, conforme al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, una distinción entre la necesidad de evitar el deterioro de los hábitats y la de evitar las alteraciones que repercuten en las especies, ya que el criterio basado en el «efecto apreciable» sólo se aplica a estas últimas, reprocha a la legislación francesa controvertida el hecho de no haber establecido tal distinción cuando regula en particular, en el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero, del Código del medio ambiente, actividades que no pueden ser prohibidas por las autoridades competentes, por no tener efectos apreciables.
16 La República Francesa alega que, en virtud del artículo L. 414-1, apartado V, párrafo primero, del Código del medio ambiente, conviene evitar, en todos los casos, el deterioro de los hábitats, conforme a las exigencias establecidas en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Sin embargo, el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero de dicho Código, permite que no se dicte una prohibición pura y simple de algunas actividades humanas cuando no tengan efectos apreciables para la conservación de los hábitats. En virtud del artículo L. 414-1, apartado V, párrafo primero de dicho Código, tales actividades pueden ser objeto de medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats, de la misma forma que las alteraciones que pudieran afectar a dichas especies.
17 Según la República Francesa, al conciliar las exigencias de protección de los hábitats y especies con el mantenimiento de las actividades humanas que cumplan dicha exigencia, el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero, del Código del medio ambiente se ajusta a los objetivos de la Directiva sobre los hábitats y al artículo 2, apartado 3, de ésta, que dispone que las medidas que se adopten tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales. Por el contrario, el planteamiento de la Comisión no es compatible con las exigencias de la mencionada Directiva.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
18 El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats establece una obligación general de adoptar medidas de conservación apropiadas, consistentes en evitar que se produzcan deterioros de los hábitats y alteraciones que repercutan en las especies y que puedan tener efectos apreciables habida cuenta de los objetivos de la citada Directiva.
19 A este respecto, debe destacarse que el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo primero, del Código del medio ambiente dispone que los espacios de la red Natura 2000 serán objeto de medidas de prevención apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y las alteraciones que puedan afectar de modo significativo a las poblaciones de las especies de fauna y flora silvestre que hayan justificado la delimitación de los espacios.
20 En lo que se refiere a las actividades humanas, el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero, del Código del medio ambiente aclara que dichas medidas no deberán llevar a prohibir las actividades humanas cuando éstas no tengan efectos apreciables sobre el mantenimiento o el restablecimiento de un estado de conservación favorable de los hábitats naturales y de las especies.
21 Sobre este particular, procede señalar que el párrafo tercero del apartado V del artículo L. 414-1 del Código del medio ambiente debe interpretarse en relación con el primer párrafo de dicho apartado V y a la luz de éste.
22 Para poder dilucidar si es fundada la imputación formulada por la Comisión, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, incumbe a la Comisión probar la existencia del incumplimiento que se alega. Efectivamente, es dicha institución quien debe aportar al Tribunal de Justicia todos los datos necesarios para que éste pueda verificar la existencia del incumplimiento, sin que pueda basarse en ningún tipo de presunciones (véase, en particular, la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Grecia, C‑293/07, apartado 32 y la jurisprudencia citada).
23 Pues bien, en el presente caso, la Comisión se ha limitado, en sustancia, a alegar que, para adaptar correctamente el Derecho interno al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero, del Código del medio ambiente debe prohibir todos los deterioros, aun cuando no tengan efectos apreciables. Al haber aislado de esta forma la citada disposición, y al no haber tenido suficientemente en cuenta el contexto normativo inmediato en el que ésta se enmarca, la Comisión no ha demostrado, en particular, que las medidas apropiadas adoptadas con arreglo al artículo L. 414-1, apartado V, párrafo primero, del referido Código no permitan efectivamente evitar el deterioro de los hábitats en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la mencionada Directiva.
24 En estas circunstancias, no se ha probado que el artículo L. 414-1, apartado V, del Código del medio ambiente, en su conjunto, no adapte correctamente el Derecho interno al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, desde el punto de vista de la primera imputación.
25 Procede, pues, desestimar la primera imputación.
Segunda imputación, basada en la afirmación general del carácter no perturbador de ciertas actividades
– Alegación de las partes
26 La Comisión sostiene que el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero, cuarta frase, del Código del medio ambiente, que establece que no se considerarán actividades perturbadoras ni tendrán tales efectos las actividades piscícolas, la caza y las demás actividades cinegéticas practicadas en las condiciones y en los territorios autorizados por las leyes y reglamentos en vigor, no garantiza una adaptación clara, precisa y completa del Derecho interno al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. En efecto, la conformidad con una normativa, sin que se haya dado la garantía de que ésta tiene en cuenta las exigencias propias de un espacio particular no puede llevar a priori a la afirmación general de que tales actividades no tienen efecto perturbador alguno.
27 La Comisión considera, en particular, que el plan de objetivos al que se remite el legislador no tiene en cuenta las exigencias específicas de un espacio determinado, ya que el referido plan, redactado sobre una base contractual, no tiene como finalidad regular actividades como la caza o la pesca y carece de efecto coactivo, ya que su incumplimiento no lleva aparejada ninguna sanción.
28 La República Francesa afirma que ha adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, al haber establecido el principio de que, en la medida en que las actividades piscícolas y cinegéticas se practiquen con arreglo a las leyes y reglamentos vigentes, no resultan perturbadoras y que, por consiguiente, se presumen compatibles con los objetivos de conservación perseguidos en el marco de la red ecológica europea Natura 2000.
29 Aun cuando la República Francesa ha reconocido que el plan de objetivos no prevé medidas normativas directamente aplicables, pone de manifiesto que las medidas normativas necesarias, apropiadas para el espacio de que se trata, se aprueban posteriormente mediante una decisión de las autoridades competentes que completa la normativa general existente. La República Francesa alega, además, que la normativa general que regula las actividades piscícolas y cinegéticas puede ser de aplicación a territorios circunscritos y delimitados según unos criterios ecológicos y dar lugar a la fijación de unas cuotas de deducción.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
30 Debe recordarse, en primer lugar, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tanto el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats como el apartado 3 del citado artículo pretenden garantizar el mismo nivel de protección (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, Rec. p. I‑7405, apartado 36 y de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda, C‑418/04, Rec. p. I‑10947, apartado 263).
31 Debe señalarse en segundo lugar que, por lo que atañe al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la posibilidad de dispensar en términos generales a algunas actividades de la necesidad de una evaluación de sus repercusiones sobre el espacio de que se trata, conforme a la normativa en vigor, no se ajusta a la citada disposición. Efectivamente, una dispensa de esta índole no tiene entidad suficiente para garantizar que tales actividades no atenten contra la integridad del lugar protegido (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de enero de 2006, Comisión/Alemania, C‑98/03, Rec. p. I‑53, apartados 43 y 44).
32 Por consiguiente, habida cuenta del nivel de protección similar a que se refieren el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats y el apartado 3 de dicho artículo, el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero, cuarta frase, del Código del medio ambiente que declara, en términos generales, que algunas actividades como la caza y la pesca no se considerarán perturbadoras, sólo puede considerarse conforme con el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva si se garantiza que las citadas actividades no dan lugar a ninguna alteración que pueda afectar de forma significativa a los objetivos de la citada Directiva.
33 La República Francesa afirma a este respecto que se ha elaborado un plan de objetivos para cada espacio y que dicho plan sirve de fundamento para la adopción de medidas concretas con el fin de tener en cuenta las exigencias ecológicas propias del espacio de que se trata. Añade que el ejercicio de las referidas actividades conforme a la normativa general aplicable en esta materia permite tener en cuenta los territorios circunscritos y delimitados según criterios ecológicos o bien fijar cuotas de captura.
34 Procede, pues, examinar si tales medidas o normas permiten efectivamente garantizar que las actividades de que se trata no dan lugar a alteraciones que puedan tener efectos apreciables.
35 Por lo que atañe al plan de objetivos, la República Francesa indica que éste no conlleva la adopción de medidas normativas directamente aplicables y que se trata de un medio diagnóstico que permite con arreglo a los conocimientos científicos disponibles, proponer a las autoridades competentes las medidas que permitan alcanzar los objetivos de conservación perseguidos por la Directiva sobre los hábitats. La propia República Francesa añade que, en la actualidad, tan sólo la mitad de los espacios poseen dicho plan de objetivos.
36 De ello se desprende que dicho plan de objetivos no puede garantizar sistemáticamente y en cualquier caso que las actividades de que se trate no provoquen alteraciones que puedan afectar significativamente a dichos objetivos de conservación.
37 Con mayor motivo se impone esta conclusión cuando se trate de medidas con una finalidad concreta adoptadas para tener en cuenta exigencias ecológicas propias de un espacio, dado que su adopción se basa en el plan de objetivos.
38 En lo que se refiere a las normas generales aplicables a las actividades de que se trata, ha de observarse que si bien, ciertamente, tales normas pueden disminuir el riesgo de alteraciones apreciables, sólo pueden excluir totalmente el riesgo si establecen imperativamente la obligación de respetar el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Pues bien, la República Francesa no afirma que éste sea el caso en el presente asunto.
39 De ello se deriva que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats al haber establecido, con carácter general, que la pesca, las actividades piscícolas, la caza y las demás actividades cinegéticas practicadas en las condiciones y en los territorios autorizados por las leyes y los reglamentos en vigor no constituyen actividades perturbadoras ni tienen tales efectos.
El artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats
Primera imputación, relativa a la exención de los programas o proyectos de obras, trabajos o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000
– Alegación de las partes
40 La Comisión reprocha al artículo L. 414-4, apartado 1, párrafo segundo, del Código del medio ambiente que no constituye una adaptación correcta del Derecho interno al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, ya que exime sistemáticamente a los programas o proyectos de obras, construcciones o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000 del procedimiento de evaluación de sus repercusiones sobre el lugar a que se refiere el citado artículo 6, apartado 3.
41 Según el Derecho francés, los contratos Natura 2000 se firman «para la aplicación del plan de objetivos», que contiene en particular uno o varios pliegos de condiciones tipos aplicables a los contratos Natura 2000 y especifica las prácticas correctas que deben respetarse al ejecutar las medidas contractuales, el objetivo perseguido y las especies y hábitats de que se trata. Según la Comisión, si bien tales contratos tienen que ajustarse al plan de objetivos, nada indica que éstos contengan exclusivamente medidas directamente relacionadas con la gestión del lugar o necesarias para ésta.
42 La República Francesa reconoce que los programas o proyectos de obras, construcciones o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000 están exentos del procedimiento de evaluación de sus repercusiones y considera que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no exige que se sometan tales trabajos, obras o adaptaciones al citado procedimiento de evaluación ya que, en su opinión, no afectan de forma apreciable al lugar.
43 En efecto, los contratos Natura 2000 se firman, con arreglo al artículo L. 414-3 del Código del medio ambiente, para la aplicación del plan de objetivos y está excluido que puedan ser contrarios a los objetivos de conservación de los hábitats o de las especies o contener medidas que no sean necesarias para el buen estado de conservación del lugar.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
44 Debe recordarse que, según el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, cualquier plan o proyecto que sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar.
45 En este sentido, no se discute que las obras, trabajos o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000 pueden calificarse de planes o proyectos en el sentido del citado artículo 6, apartado 3.
46 Procede, pues, examinar si las obras, trabajos o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000 tienen una relación directa con la gestión del lugar o son necesarios para ésta, de forma que su autorización no está sujeta a la obligación de llevar a cabo la evaluación de sus repercusiones a la que se refiere el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
47 Según el artículo L. 414-3, apartado I, del Código del medio ambiente, el contrato Natura 2000 se firma «para la aplicación del plan de objetivos» y conlleva «un conjunto de compromisos de conformidad con las orientaciones y medidas definidas por el plan de objetivos, que se refería a la conservación y, en su caso, al restablecimiento de los hábitats naturales y de las especies que motivaron la creación del espacio Natura 2000».
48 En virtud del artículo L. 414-2, apartado I, párrafo primero, del citado Código el plan de objetivos dispone en particular las orientaciones de gestión así como las medidas de conservación o de restablecimiento.
49 Según la República Francesa, la exención sistemática de las obras, los trabajos o las adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000 de la obligación de someterse a la evaluación de sus repercusiones sobre el lugar prevista en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats está justificada por la idea de que, en la medida en que los contratos tienen por objeto la realización de los objetivos de mantenimiento y de restablecimiento fijados para el espacio, están directamente relacionados con la gestión del espacio si son necesarios para ésta.
50 Este planteamiento presupone, por lo tanto, que las medidas previstas en los contratos Natura 2000 que tienen como finalidad alcanzar los objetivos de conservación y de restablecimiento son también, en todo caso, medidas relacionadas directamente con la gestión del lugar o necesarias para ésta.
51 Con todo, no cabe excluir que las obras, trabajos o adaptaciones previstos en los citados contratos, aun cuando tengan como finalidad la conservación o el restablecimiento de un espacio, no estén relacionados directamente con la gestión de éste ni resulten necesarios para ésta.
52 A este respecto, la República Francesa reconoce, en el marco de la imputación basada en la aplicación indiferenciada del criterio del «efecto significativo», que medidas de conservación de los hábitats pueden ser favorables para determinados hábitats, aun cuando puedan provocar un deterioro de otros tipos de hábitats. La República Francesa cita, como ejemplo, la salicultura: la creación de extensiones horizontales denominadas granjas para la actividad industrial de producción de la sal ocasiona el deterioro del hábitat que constituyen las lagunas, si bien, por otra parte, dicha actividad puede tener efectos benéficos para regenerar el medio, merced al mantenimiento de ciertos tipos de pantanos.
53 De ello se deduce que los objetivos de conservación y de restablecimiento en el marco de la red Natura 2000 pueden exigir, como ha señalado con razón la Abogado General en el punto 71 de sus conclusiones, la resolución de conflictos entre distintos objetivos.
54 Por lo tanto, para que se vea plenamente garantizada la consecución de los objetivos de protección establecidos por la Directiva sobre los hábitats, es preciso, conforme al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, se someta a una evaluación individual de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de éste.
55 De ello se deduce que no puede considerarse suficiente, con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, la mera conformidad de los contratos Natura 2000 con los objetivos de conservación del lugar, para que las obras, trabajos o adaptaciones previstos en los citados contratos estén exentos sistemáticamente de la evaluación de sus repercusiones sobre el lugar.
56 Por consiguiente, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, al haber eximido sistemáticamente del procedimiento de evaluación de las repercusiones a las obras, trabajos o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000.
Segunda imputación basada en la existencia de actividades no sujetas a autorización
– Alegación de las partes
57 La Comisión afirma que el artículo L. 414-4, apartado I, párrafo primero, del Código del medio ambiente no se ajusta al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, ya que tan sólo somete al procedimiento de evaluación de las repercusiones sobre el lugar, previsto en esta última disposición, las operaciones que hayan sido objeto de autorización o de aprobación administrativa. Del citado procedimiento están excluidos los programas o proyectos sujetos a un régimen de declaración. Pues bien, estos últimos tienen efectos apreciables sobre el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación, criterio decisivo para la aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva.
58 La República Francesa no ha cuestionado la fundamentación de tal imputación y se ha limitado a invocar las modificaciones legales que pretende introducir para atenerse a lo dispuesto en la normativa comunitaria, que fueron adoptadas por la Ley nº 2008-757, de 1 de agosto de 2008, relativa a la responsabilidad medioambiental y a distintas disposiciones de adaptación al Derecho comunitario en el ámbito del medio ambiente (JORF de 2 de agosto de 2008, p. 12361).
– Apreciación del Tribunal de Justicia
59 Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la existencia del incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presenta al finalizar el plazo señalado en el dictamen motivado y que el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta los cambios sobrevenidos posteriormente (véase la sentencia de 25 de julio de 2008, Comisión/Italia, C‑504/06, apartado 24 y la jurisprudencia citada).
60 En el presente caso, la República Francesa no ha negado que la disposición nacional controvertida no constituía una adaptación correcta del Derecho interno al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, cuando expiró, el 15 de febrero de 2007, el plazo señalado en el dictamen motivado, es decir, con anterioridad a la aprobación de la Ley nº 2008-757.
61 En estas circunstancias, sin que sea preciso examinar la conformidad de la Ley nº 2008-757 con la Directiva sobre los hábitats, basta señalar que dicha Ley fue adoptada antes de que expirase el plazo señalado en el dictamen motivado.
62 Por consiguiente, al haber eximido sistemáticamente del procedimiento de evaluación de las repercusiones a los programas o proyectos de obras, trabajos o adaptaciones sujetos a un régimen de declaración, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
Tercera imputación, basada en que no se examinaron soluciones alternativas
– Alegación de las partes
63 La Comisión reprocha al artículo R. 414-21, apartado III, punto 1, del Código del medio ambiente no haber impuesto al solicitante, en el marco de la evaluación apropiada de las repercusiones sobre el lugar prevista en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, una descripción de las distintas soluciones alternativas que podían contemplarse para la realización del plan o del proyecto. Efectivamente, dicha evaluación requiere, por una parte, que se haga una descripción de las distintas soluciones alternativas examinadas y se analice su impacto sobre el lugar y, por otra parte, que las autoridades públicas estudien éstas, también en el caso de que no se afecte a la integridad del lugar, antes de poder pronunciarse en virtud del citado artículo 6, apartado 3.
64 La Comisión considera que la única obligación impuesta al solicitante de indicar las razones por las que no existe una solución satisfactoria no basta para garantizar el examen de soluciones alternativas en el marco de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar. Por lo tanto, la normativa francesa no es, por tanto, conforme con la obligación de comprobar la inexistencia de soluciones alternativas, derivada del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
65 La República Francesa alega que la disposición impugnada supone una adaptación correcta del Derecho interno al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Además, la normativa francesa conduce en realidad a los solicitantes a estudiar, describir y cartografiar las soluciones alternativas y a explicar las ventajas y los inconvenientes de cada solución, habida cuenta de los objetivos de conservación del espacio.
66 La República Francesa alega que, en cualquier caso, para disipar cualquier ambigüedad a este respecto, los Decretos de aplicación de la Ley nº 2008-757 prevén expresamente la obligación del solicitante de describir las soluciones alternativas.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
67 Mediante la presente imputación, la Comisión afirma que la evaluación adecuada que debe efectuarse con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, ha de contener también un examen de las soluciones alternativas.
68 Procede observar a este respecto que la citada imputación tiene su origen en una interpretación errónea del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, tanto por lo que atañe al concepto de evaluación adecuada como de la fase de procedimiento en la que se debe llevar a cabo el examen de las soluciones alternativas.
69 Efectivamente, por un lado, según reiterada jurisprudencia, puesto que la evaluación adecuada de las repercusiones sobre el lugar debe llevarse a cabo en virtud del artículo 6, apartado 3, deben identificarse, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o del proyecto que puedan por sí mismos o conjuntamente con otros planes o proyectos, afectar a los objetivos de conservación del espacio de que se trata (sentencias Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, antes citada, apartado 54 y Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 243). Por lo tanto, una evaluación de esta índole no conlleva un examen de las alternativas a un plan o a un proyecto.
70 Por otra parte, procede señalar que la obligación de examinar las soluciones alternativas a un plan o proyecto no se deriva del apartado 3 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, sino del apartado 4 del citado artículo (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2005, Comisión/Países Bajos, C‑441/03, Rec. p. I‑3043, apartados 27 y ss.).
71 En efecto, conforme al artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, el examen previsto en el citado apartado 4, que se refiere en particular a la falta de soluciones alternativas, sólo puede llevarse a cabo si las conclusiones derivadas de la evaluación de las repercusiones efectuada en virtud del artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva son negativas y en el supuesto de que, sin embargo, el plan o el proyecto deba realizarse por razones imperativas de interés público de primer orden (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartados 26 y 27).
72 De esta forma, al término de la evaluación de las repercusiones efectuada con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, y en caso de resultado negativo de la citada evaluación, las autoridades competentes pueden optar entre denegar la autorización para la realización del plan o proyecto de que se trate, o bien concederla con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, siempre que se cumplan los requisitos establecidos por dicha disposición (sentencia de 26 de octubre de 2006, Comisión/Portugal, C‑239/04, Rec. p. I‑10183, apartado 25, y véase, en este sentido, la sentencia Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, antes citada, apartados 57 y 60).
73 En tales circunstancias, el examen de las soluciones alternativas, exigencia establecida en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, no puede constituir un dato que las autoridades nacionales competentes estén obligadas a tener en cuenta cuando efectúan la evaluación adecuada prevista en el apartado 3 del artículo 6 de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 28).
74 De ello se deduce que la Comisión no puede invocar la no conformidad del artículo R. 414-21, apartado III, punto 1, del Código del medio ambiente con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats a este respecto.
75 Por lo tanto, no procede acoger la presente imputación.
76 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que:
La República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben, respectivamente, en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats y del artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva
– al haber establecido, con carácter general, que la pesca, las actividades piscícolas, la caza y las demás actividades cinegéticas practicadas en las condiciones y en los territorios autorizados por las leyes y los reglamentos en vigor no constituyen actividades perturbadoras ni tienen tales efectos,
– al haber eximido sistemáticamente del procedimiento de evaluación de las repercusiones a las obras, trabajos o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000, y
– al haber eximido sistemáticamente de dicho procedimiento de las repercusiones a los programas o proyectos de obras, trabajos o adaptaciones sujetos a un régimen de declaración.
Costas
77 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En virtud del artículo 69, apartado 3, del propio Reglamento, en circunstancias excepcionales o cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una u otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas.
78 En el presente caso, procede tener en cuenta que no se han estimado algunas imputaciones de la Comisión.
79 Procede, pues, condenar a la República Francesa al pago de dos terceras partes de las costas. Debe condenarse también a la Comisión a cargar la otra tercera parte restante.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) La República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y del artículo 6, apartado 3, de esta Directiva,
– al haber establecido, con carácter general, que la pesca, las actividades piscícolas, la caza y las demás actividades cinegéticas practicadas en las condiciones y en los territorios autorizados por las leyes y los reglamentos en vigor no constituyen actividades perturbadoras ni tienen tales efectos, y
– al haber eximido sistemáticamente del procedimiento de evaluación de las repercusiones a las obras, trabajos o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000, y
– al haber eximido sistemáticamente del procedimiento de evaluación de las repercusiones a los programas o proyectos de obras, trabajos o adaptaciones sujetos a un régimen de declaración.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar a la República Francesa a cargar con dos terceras partes de las costas. Condenar a la Comisión Europea a cargar con la tercera parte restante.
Firmas