РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
29 ноември 2012 година(*)
„Присъединяване на Република България към Европейския съюз — Споразумение за асоцииране ЕО—България — Металургичен сектор — Публични помощи за преструктуриране, предоставени преди присъединяването — Условия — Жизнеспособност на ползвателите в края на периода на преструктуриране — Обявяване в неплатежоспособност на ползвател след присъединяването — Съответна компетентност на националните власти и на Европейската комисия — Национално решение, с което се установява публично вземане, представляващо неправомерно отпуснати държавни помощи — Решение № 3/2006 ЕС—България — Приложение V към Акта за присъединяване — Помощи, приложими след присъединяването — Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета — Съществуващи помощи“
По дело C‑262/11
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Административен съд София-град (България) с акт от 12 май 2011 г., постъпил в Съда на 26 май 2011 г., в рамките на производство по дело
„Кремиковци“ АД
срещу
Министъра на икономиката, енергетиката и туризма и заместник-министъра на икономиката, енергетиката и туризма,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: г‑н A. Rosas, изпълняващ функциите на председател на втори състав, г‑н U. Lõhmus, г‑н A. Ó Caoimh (докладчик), г‑н Ал. Арабаджиев и г‑н C. G. Fernlund, съдии,
генерален адвокат: г‑н P. Cruz Villalón,
секретар: г‑н M. Aleksejev, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 4 юли 2012 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за „Кремиковци“ АД, от г‑н Цв. Банков, в качеството на синдик, г‑н К. Атанасов, г‑н Т. Чобанов и г‑н Б. Чолаков,
– за българското правителство, от г‑н Цв. Иванов и г‑жа Д. Драмбозова, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г‑жа A. Stobiecka-Kuik и г‑жа С. Петрова, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуване на разпоредбите на Европейското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните страни членки, от една страна, и Република България, от друга страна, сключено и одобрено от името на Общността с Решение 94/908/ЕОВС, ЕО, Евратом на Съвета и на Комисията от 19 декември 1994 година (ОВ L 358, 1994 г., стр. 1, наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране ЕО—България“ или „Европейското споразумение“), на член 3 от Допълнителния протокол към Европейското споразумение относно удължаване на срока, предвиден в член 9, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение (Решение на Съвета 10827/02, наричан по-нататък „Допълнителният протокол“), изменен с Решение № 3/2006 на Съвета за асоцииране ЕС—България от 29 декември 2006 година (наричано по-нататък „Решение № 3/2006 ЕС—България), до тълкуването на дял 2 от приложение V към Акта относно условията за присъединяване на Република България и Румъния и промените в Учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 157, 2005 г., стр. 203, наричан по-нататък „Актът за присъединяване“), както и до тълкуването на член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (ОВ L 83, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41), изменен с Регламент (ЕО) № 1791/2006 на Съвета от 20 ноември 2006 година (ОВ L 363, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 7, стр. 15) (наричан по-нататък „Регламент № 659/1999“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между „Кремиковци“ АД (в неплатежоспособност) (наричано по-нататък „Кремиковци“), от една страна, и министъра на икономиката, енергетиката и туризма и заместник-министъра на икономиката, енергетиката и туризма, от друга страна, във връзка с Акт за публично държавно вземане (АПДВ № 1 от 4 септември 2008 г., наричан по-нататък „обжалваният акт в главното производство“), с който е установено публично държавно вземане, представляващо предоставена с оглед на преструктурирането на „Кремиковци“ помощ и лихва.
Правна уредба
Споразумението за асоцииране ЕО—България и протоколите към него
3 Съгласно член 3, параграф 2 от Споразумението за асоцииране ЕО—България:
„На равнище министри политическият диалог ще се провежда в рамките на Съвет за асоцииране. Той ще има общата отговорност за всички въпроси, които страните биха желали да поставят на неговото внимание“.
4 Съгласно член 121 от Споразумението за асоцииране ЕО—България то се сключва за неограничен срок, като се запазва възможността да бъде денонсирано от една или повече от страните.
5 Член 9 от Протокол № 2 към Европейското споразумение, отнасящ се до изделията, третирани от Договора за Европейското обединение за въглища и стомана (ОВ L 358, 1994 г., стр. 91, наричан по-нататък „Протокол 2 към Европейското споразумение“), предвижда:
„1. Следните положения са несъвместими с правилното функциониране на Споразумението дотолкова, доколкото те могат да окажат въздействие върху търговията между Общността и България:
[…]
iii) държавна помощ в каквато и да е форма, с изключение на отклоненията, които са в съответствие с Договора за Европейското обединение за въглища и стомана.
2. Каквато и да е практика в противоречие с този член ще бъде оценява на базата на критериите, произтичащи от приложението на […] правилата относно държавната помощ, включително подзаконовите актове.
[…]
4. Договарящите се страни признават, че през първите пет години след влизането в сила на Споразумението и като отклонение от параграф 1 (iii) на този член България може, що се отнася до черните метали и изделията от тях, третирани от Договора за Европейското обединение за въглища и стомана, като изключение да окаже държавна помощ за целите на преструктурирането, при условие че:
– тази помощ допринася за жизнеспособността на предприятията получатели при нормални пазарни условия в края на периода на преструктуриране;
– количеството и интензитетът на такава помощ се ограничават до абсолютно необходимото за възстановяване на тази жизнеспособност и постепенно се намаляват;
– планът за преструктуриране е свързан с цялостно рационализиране и с намаление на капацитета в България.
5. Всяка от страните ще осигури яснота по отношение сферата на държавната помощ посредством пълен и постоянен обмен на информация с другата страна, включваща стойност, интензивност и цел на помощта и подробен план за реструктуриране.
[…]“.
6 Член 1 от подписания на 21 ноември 2002 г. Допълнителен протокол продължава с осем години, считано от 1 януари 1998 г., или до датата на присъединяване на Република България, при което се взема предвид най-близката от тези дати, периода, в който Република България може като изключение да предоставя държавна помощ за преструктурирането на стоманодобивната индустрия.
7 Това продължаване е поставено в зависимост от две условия, предвидени в членове 2 и 3 от Допълнителния протокол. Член 2 изисква на Комисията на Европейските общности да се представи програма за преструктуриране и планове за предприятията, които да отговарят на условията по член 9, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение. Съгласно член 3 от Допълнителния протокол продължаването зависи от крайната оценка на Комисията за тази програмата за преструктуриране и за плановете за предприятията.
8 Съгласно член 4 от Допълнителния протокол последният може да бъде изменян с решение на създадения от Споразумението за асоцииране ЕО—България Съвет за асоцииране (наричан по-нататък „Съветът за асоцииране ЕС—България“).
9 Така протоколът е изменен първоначално с Решение № 1/2004 на Съвета за асоцииране ЕС—България от 28 септември 2004 година (ОВ L 68, 2005 г., стр. 41), с което се заменят членове 2 и 3 от Допълнителния протокол. Видно от съображение 4 на това решение, промяната се отнася до гарантирането на съвместимостта на Допълнителния протокол със съществуващата в Република България институционална организация.
10 Впоследствие Допълнителният протокол е изменен отново с Решение № 3/2006 ЕС—България.
11 Видно от съображение 1 на това решение, в рамките на изменена през 2006 г. програма за преструктуриране Република България е предложила, ако мониторингът на изпълнението на тази програма установи неизпълнение на съответните условия на Протокол 2 към Европейското споразумение и ако основните мерки за преструктуриране не са осъществени или ако в периода на преструктуриране Република България е отпуснала допълнителна държавна помощ за стоманодобивната индустрия, то тя ще възстанови всяка получена помощ в нарушение на тези условия преди или след присъединяването си към Европейския съюз.
12 Съгласно член 1 от Решение № 3/2006 ЕС—България член 3 от Допълнителния протокол се заменя със следния текст:
„От името на Европейската общност Европейската комисия ще извършва регулярен мониторинг на изпълнението на Програмата за преструктуриране и плановете. От страна на България това ще се извършва от Министерство на финансите. В случай че се окаже, че изискванията на член 9 (4) от Протокол 2 от Европейското споразумение не могат да бъдат постигнати, Европейската комисия може да изиска от България да предприеме подходящи стъпки за изменение на Плана за преструктуриране на „Кремиковци“ АД.
Европейската комисия ще реши дали Програмата за преструктуриране и плановете са изцяло изпълнени и дали същите отговарят на изискванията на член 9 (4) от Протокол 2 към Европейското споразумение.
В случай че мониторингът по Програмата за преструктуриране и плановете покаже, че не са изпълнени съответните условия на Протокол 2 към Европейското споразумение и ключови мерки за преструктуриране, включително реализиране на всички инвестиции или че в периода на преструктуриране България е отпуснала допълнителна държавна помощ на стоманодобивната индустрия, и в частност на „Кремиковци“ АД, България ще изиска от получателя да възстанови всяка получена помощ в нарушение на тези условия преди и след присъединяването към Европейския съюз“.
Първично право
13 Съгласно член 97 от Договора за ЕОВС срокът на действие на този Договор е изтекъл на 23 юли 2002 г.
14 Съгласно член 2 от Акта за присъединяване:
„От датата на присъединяване, разпоредбите на Учредителните договори и актовете, които са приети от институциите и от Европейската централна банка преди присъединяването, са задължителни за България и Румъния и се прилагат в тези държави при условията, предвидени в тези договори и в настоящия акт“.
15 Дял 2 от приложение V към Акта за присъединяване предвижда механизъм за контрол на схеми за държавна помощ, които са влезли в сила за България преди датата на нейното присъединяване към Съюза. Съгласно членове 1—3 от този дял:
„1. Следните схеми за помощ и индивидуална помощ, влезли в сила в нова държава членка преди датата на присъединяване и все още приложими след тази дата, се считат при присъединяването за съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 [ЕО]:
а) мерките за помощ, влезли в сила преди 10 декември 1994 г.
б) мерките за помощ, изброени в допълнението към настоящото приложение;
в) мерките за помощ, които са оценени преди датата на присъединяване от органа за контрол върху държавните помощи на новата държава членка и са определени като съвместими с достиженията на правото на ЕС и за които Комисията не е направила възражение на основание на сериозни съмнения относно съвместимостта на мярката с общия пазар съобразно процедурата, предвидена в [член] 2.
Всички мерки, все още приложими след датата на присъединяване, които представляват държавна помощ и не отговарят на изложените по-горе условия, се считат за нова помощ при присъединяването за целите на прилагането на член 88, параграф 3 [ЕО].
[…]
2. […]
Ако Комисията не възрази срещу съществуващата мярка за помощ на основание на сериозни съмнения относно съвместимостта на мярката с общия пазар в срок от три месеца от получаване на пълната информация за тази мярка или от получаване на официалното становище на новата държава членка, с което тя уведомява Комисията, че счита предоставената информация за пълна, тъй като поисканата допълнителна информация не е достъпна или вече е предоставена, се счита, че Комисията не е направила възражение.
Всички мерки за помощ, за които Комисията е уведомена по процедурата, описана в [член] 1, в) преди датата на присъединяване, ще бъдат предмет на горепосочената процедура без оглед на факта, че през периода на проучване заинтересуваната нова държава членка вече е станала член на Съюза.
3. Решение на Комисията за възражение срещу мярка, по смисъла на [член] 1, в) се счита за решение за започване на официална процедура за разследване по смисъла на Регламент [№ 659/1999].
Ако такова решение е прието преди датата на присъединяване, решението влиза в сила от датата на присъединяване“.
Регламент № 659/1999
16 Съгласно съображение 18 от Регламент № 659/1999, за да осигури съвместимост на съществуващите помощи с Общия пазар, Комисията трябва да предложи в съответствие с член 108, параграф 1 ДФЕС подходящи мерки, когато подобни помощи не са или вече не са съвместими с Общия пазар и трябва да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, ако съответната държава членка не приеме предложените мерки.
17 Съгласно член 1 от Регламент № 659/1999:
„За целите на настоящия регламент:
[…]
б) „съществуваща помощ“ означава:
i) без да се накърняват […] към приложение V, [точки] 2 и 3, буква б) и допълнението към споменатото приложение към Акта за присъединяване на България и Румъния, всички помощи, които са съществували преди влизането в сила на Договора в съответните държави членки, тоест схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и все още са приложими след влизането в сила на Договора;
[…]
в) „нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ“.
[…]“.
18 Член 7 от Регламент № 659/1999, озаглавен „Решения на Комисията за закриване на официалната процедура по разследване“, предвижда в своя параграф 5:
„Когато Комисията установи, че помощта, за която е отправено уведомление, не е съвместима с Общия пазар, тя решава помощта да не се въвежда в действие (наричано по-долу „отрицателно решение“)“.
19 Член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999 предвижда:
„Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя […]. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността“.
20 Член 19 от Регламент № 659/1999, озаглавен „Правни последици на предложение за подходящи мерки“, се отнася до съществуващите помощи. Той има следното съдържание:
„1. Когато съответната държава членка приеме предложените мерки и информира Комисията за това, Комисията отбелязва тази констатация и информира държавата членка за това. С приемането ѝ държавата членка е задължена да приложи подходящите мерки.
2. Когато съответната държава членка не приеме предложените мерки и Комисията, след като е взела предвид аргументите на съответната държава членка, продължава да счита, че тези мерки са необходими, тя започва производство съгласно член 4, параграф 4. Членове 6, 7 и 9 се прилагат mutatis mutandis“.
Решението на Комисията от декември 2009 г.
21 Член 1 от Решение на Комисията от 15 декември 2009 година относно националната програма за преструктуриране и индивидуалния бизнес план за българския производител на стомана „Кремиковци“ (резюме от което е поместено в ОВ C 27, 2012 г., стр. 3, наричано по-нататък „решението на Комисията от декември 2009 г.“) определя, че „програмата за преструктуриране и плановете за „Кремиковци“ АД не са изпълнени изцяло и поради това не отговарят на изискванията на член 9, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
22 „Кремиковци“ е българско юридическо лице, капиталът на което е държавна собственост до 1999 г., когато то е приватизирано.
23 Съгласно член 9, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение на Република България е предоставен петгодишен период, от 1 януари 1993 г. до 31 декември 1997 г., през който по изключение тя е могла да предостави държавна помощ за преструктурирането на стоманодобивния сектор.
24 При все това, видно от материалите по делото, след 1997 г. на „Кремиковци“ е предоставяна държавна помощ под различна форма, а именно чрез отписване на задължения към държавата, чрез предоставяне на държавни средства за изплащане на други задължения, както и чрез предоставяне на кредит при благоприятни условия.
25 При тези условия Допълнителният протокол продължава с осем години, считано от 1 януари 1998 г., или до датата на присъединяване на Република България, при което се взема предвид най-близката от тези дати, периода, в който тази държава може по изключение да предостави държавна помощ за преструктурирането на стоманодобивния сектор.
26 В съответствие с условията на член 2 от Допълнителния протокол Република България предоставя на Комисията програма за преструктуриране и развитие на стоманодобивната индустрия в България и план за предприятието относно „Кремиковци“ в качеството му на единствено стоманодобивно предприятие, което е получило държавна помощ за преструктуриране.
27 При изработването на програмата и на плана с Решение от 6 ноември 2003 г. и Решение от 3 февруари 2004 г. Комисията за защита на конкуренцията (българският орган за надзор по отношение на държавните помощи към онзи момент) признава предоставянето в полза на „Кремиковци“ на различни държавни помощи в размер общо на 431 073 159 BGN [български лева]. От материалите по делото следва, че по-голямата част от тази сума е предоставена през 1999 г., а останалата част — през 2004 г., под формата на разсрочване на поетите от „Кремиковци“ задължения към неговите доставчици на газ и електричество.
28 По-точно от съображение 10 от Решение 2004/746/ЕО на Съвета от 18 октомври 2004 година относно спазването на условията по член 3 от Допълнителния протокол към Европейското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните страни членки, от една страна, и Република България, от друга страна, за удължаване на срока, предвиден в член 9, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение (ОВ L 328, стр. 101) следва, че в съответствие с действащия към онзи момент член 3 от Допълнителния протокол Комисията е направила оценка на програмата за преструктуриране и на плана за предприятието. Оценката установява по-специално, че уточненият в този план размер на държавната помощ за преструктуриране ще бъде постепенно намален, преди да изчезне през 2005 г.
29 През 2006 г. на „Кремиковци“ не е предоставяна никаква помощ, видно от доклада на Комисията до Съвета и Европейския парламент от 12 август 2008 г., озаглавен „Първи мониторингов доклад за преструктурирането на стоманодобивната индустрия в България и Румъния“ (COM(2008) 511, окончателен).
30 Към края на 2006 г. е поискано продължаване до края на 2008 г. на срока за осъществяване на посочения план поради свързаните с прехвърлянето на собствеността на „Кремиковци“ промени в инвестиционните намерения и загубеното време. В съображенията към Решение № 3/2006 ЕС—България се споменава за наличието на изменена програма за преструктуриране и изменен план за предприятието. Съгласно акта за преюдициално запитване изменената програма за преструктуриране предвижда процесът на преструктуриране да завърши преди 31 декември 2008 г.
31 На 6 август 2008 г. е открито производство по несъстоятелност на „Кремиковци“. В рамките на това производство 6 юни 2008 г. е официално определената начална дата на неговата неплатежоспособност.
32 С оглед на обявяването на „Кремиковци“ в неплатежоспособност е издаден оспореният в главното производство акт на заместник-министъра на икономиката и енергетиката за публично държавно вземане от 431 073 159 BGN, както и дължимите лихви. Според Административен съд София-град актът се основава на разбирането, съгласно което обявяването в неплатежоспособност на „Кремиковци“ и откриването на производството по несъстоятелност са имали за последица прекратяването на индивидуалния план за жизнеспособност на дружеството. При тези условия „Кремиковци“ не било в състояние да постигне жизнеспособност в пазарни условия, което представлявало нарушение на член 9, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение и правело предоставената държавна помощ неправомерна. Според издателя на обжалвания в главното производство акт възстановяването на помощта се уреждало от актуализираната програма за преструктуриране.
33 По жалба на „Кремиковци“ друг състав на запитващата юрисдикция прогласява нищожността на оспорения в главното производство акт. Съдът е приел по същество, че съгласно действащата нормативна уредба възстановяването на помощта е могло да се осъществи само при условие че министърът на финансите предварително изпрати съобщение до Комисията, по силата на което тя да се произнесе с решение, постановяващо да се възстанови помощта поради нейната неправомерност. В настоящия случай нито едно от тези две условия не било изпълнено.
34 Решението за прогласяване на нищожността е обжалвано от министъра на икономиката, енергетиката и туризма пред Върховния административен съд. Последният отменя решението на предишния състав на Административен съд София-град и връща делото за ново разглеждане на същия съд от друг състав, като дава задължителни указания за произнасяне по съществото на спора, при което първата инстанция следва да се съобрази с представените нови писмени доказателства, включително с решението на Комисията от декември 2009 г.
35 В производството пред запитващата юрисдикция синдикът на „Кремиковци“ депозира искане за спиране на съдебното производство и отправяне на преюдициално запитване до Съда, за да се установи, от една страна, кой е компетентният орган, който може да определи дадена помощ за несъвместима с общия пазар, както и да изиска възстановяването ѝ като неправомерна, и от друга страна, относно правната същност на решението на Комисията от декември 2009 г.
36 При тези условия Административен съд София-град решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Приложими ли са разпоредбите на [Европейското] споразумение, и по-специално на решенията на Съвета за асоцииране ЕС—България по отношение на държавните помощи, отпуснати преди присъединяването на Република България към [Съюза] в съответствие с разпоредбите на споменатото споразумение, и по-специално с член 9, [параграф] 4 от Протокол № 2 [към Европейското споразумение], когато преценката за несъвместимост на така отпусната държавна помощ е след датата на присъединяване на Република България към [Съюза]? В случай че отговорът на този въпрос е положителен, е необходимо да се даде тълкуване на следното:
а) Следва ли член 3, втора алинея от [Допълнителния] протокол да се тълкува в смисъл, че единствено Европейската комисия може да реши дали програмата за преструктуриране и плановете по член 2 от същия Допълнителен протокол са изцяло изпълнени и дали отговарят на изискванията по член 9, [параграф] 4 от Протокол № 2 към Европейското споразумение […]? При отрицателен отговор на този въпрос се поражда необходимостта от следното тълкуване:
б) Следва ли член 3, трета алинея от [Допълнителния] протокол да се тълкува в смисъл, че компетентният национален орган на Република България има право да вземе решение за възстановяването на държавната помощ, която не отговаря на изискванията по член 9, [параграф] 4 от Протокол № 2 към Европейското споразумение […]? Ако Съдът на ЕС отговори отрицателно на посочения въпрос, е необходимо да се помоли да разтълкува въпроса:
2) Следва ли разпоредбата на член 1 от дял 2 относно правилата за конкуренция на приложение V към [Акта за присъединяване] да се тълкува в смисъл, че процесната държавна помощ представлява „нова помощ“ по смисъла на дял 2 от това приложение? Ако отговорът е положителен, прилагат ли се в такъв случай разпоредбите на член 107 [ДФЕС] и член 108 [ДФЕС] (член 87 [ЕО] и член 88 [ЕО]) относно държавните помощи, както и разпоредбите на Регламент № 659/1999 по отношение на такива „нови помощи“?
а) При отрицателен отговор е необходимо да се даде отговор на въпроса следва ли […] приложение V към Акта за присъединяване да се тълкуват в смисъл, че компетентните национални органи не могат да пристъпят към възстановяване на държавната помощ като тази в главното производство, преди Комисията да е приела решение, обявяващо въпросната държавна помощ за несъвместима с общия пазар?
б) В случай че отговорът на предишния въпрос е положителен, следва ли […] Решение[то] на Комисията [от] декември 2009 година да се счита за отрицателно решение относно случай на неправомерна помощ по смисъла на член 14 от Регламент № 659/1999?“.
По преюдициалните въпроси
37 С тези въпроси, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска да установи по същество на какво правно основание трябва да бъдат разгледани и евентуално да се възстановят предоставените преди присъединяването на Република България към Съюза на 1 януари 2007 г. помощи за преструктуриране на стоманодобивното предприятие „Кремиковци“, спрямо което е образувано производство по несъстоятелност и което е обявено в неплатежоспособност през 2008 г., тоест след присъединяването. В частност запитващата юрисдикция иска да установи дали процедурата за възстановяване на предоставената на „Кремиковци“ помощ трябва да се основе на член 3 от Допълнителния протокол, изменен с Решение № 3/2006 ЕС—България, или на механизмите, които произтичат от приложение V към Акта за присъединяване и от Регламент № 659/1999, и дали при всички случаи решение на Комисията е задължителна предпоставка за възстановяването от българските власти на предоставените преди присъединяването помощи.
38 За да се отговори на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, следва в самото начало да се припомнят някои от особените обстоятелства по спора в главното производство, които се съдържат в представените на Съда материали по делото.
39 Установено е, че Протокол 2 към Европейското споразумение съдържа преходни разпоредби по отношение на помощта за преструктуриране, за да се позволи на Република България да предприеме успешно преструктуриране на своя стоманодобивен сектор.
40 Така, съгласно член 9, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение, тази държава може да предоставя помощи за подобно преструктуриране, при условие по-специално че в края на периода на преструктуриране те доведат до жизнеспособност на предприятията получатели при обичайни пазарни условия.
41 Както подчертава Комисията, за разлика от актовете за присъединяване с някои държави (вж. за сравнение Решение от 24 март 2011 г. по дело ISD Polska и др./Комисия, C‑369/09 P, Сборник, стр. I‑2011, точка 7), Актът за присъединяване на Република България не съдържа специални клаузи относно отпуснатите преди присъединяването на държавата към Съюза помощи за предприятията от стоманодобивния сектор. В това отношение от представените на Съда документи следва, че в хода на преговорите за присъединяване Република България е заявила, че няма да предоставя повече помощи за своята стоманодобивна индустрия и оттегля искането си за продължаване на периода, през който биха могли да се предоставят помощи за този сектор.
42 В навечерието на своето присъединяване към Съюза обаче Република България уведомява по същество, че условието за жизнеспособност на „Кремиковци“ не би могло да се изпълни в рамките на националната програма за преструктуриране. Поради това държавата представя изменени програма за преструктуриране и план за предприятието и прави искане за продължаване на периода на преструктуриране до края на 2008 г. „Кремиковци“ е било единственото предприятие, спрямо което е прилагана изменената национална програма за преструктуриране.
43 Видно от съображение 1 от Решение № 3/2006 ЕС—България, в рамките на изменената програма за преструктуриране Република България е предложила по същество, ако мониторингът на изпълнението на тази програма установи неизпълнение на съответните условия на Протокол 2 към Европейското споразумение, тя да възстанови всяка получена в нарушение на тези условия помощ.
44 Комисията оценява изменените програма за преструктуриране и план за предприятието, без да прави възражения по поисканото продължаване.
45 По предложение на Комисията, на 29 декември 2006 г. Съветът за асоцииране ЕС—България приема Решение № 3/2006 ЕС—България.
46 Финансовото положение на „Кремиковци“ продължава да се влошава и то е обявено в несъстоятелност през 2008 г.
47 При тези условия с обжалвания в главното производство акт, основавайки се на член 3, трета алинея от Допълнителния протокол, изменен с Решение № 3/2006 ЕС—България, българските власти образуват производство за възстановяване на помощите за преструктуриране, определени в решенията, споменати в точка 27 от настоящото решение.
48 Актът и правното основание се оспорват в главното производство от „Кремиковци“. По същество според него българските власти не могат самостоятелно да приемат решение за възстановяване при липсата на отрицателно решение на Комисията по смисъла на Регламент № 659/1999.
49 В това отношение трябва да се напомни, че Договорът за ЕО въвежда различни процедури в зависимост от това дали помощта е съществуваща, или нова (вж. по-специално в този смисъл Решение от 30 юни 1992 г. по дело Италия/Комисия, C‑47/91, Recueil, стр. I‑4145, точки 22—24 и Решение от 9 август 1994 г. по дело Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Recueil, стр. I‑3829, точки 10—12). Макар в съответствие с член 88, параграф 3 ЕО за новата помощ да трябва да бъде направено предварително уведомление до Комисията и тя да не може да бъде приведена в действие, преди процедурата да завърши с окончателно решение, то в съответствие с член 88, параграф 1 ЕО съществуващата помощ може да бъде правомерно прилагана, докато Комисията не е установила нейната несъвместимост (вж. по-специално в този смисъл Решение от 15 март 1994 г. по дело Banco Exterior de España, C‑387/92, Recueil, стр. I‑877, точка 20, Решение от 29 април 2004 г. по дело Италия/Комисия, C‑372/97, Recueil, стр. I‑3679, точка 42 и Решение по дело C‑298/00 P, Recueil, стр. I‑4087, точка 47, както и Решение от 18 ноември 2010 г. по дело NDSHT/Комисия, C‑322/09 P, Сборник, стр. I‑11911, точка 52 и цитираната съдебна практика).
50 Освен това от член 2 от Акта за присъединяване следва, че членове 87—89 ЕО, както и Регламент № 659/1999 са приложими в България едва от присъединяването на държавата към Съюза на 1 януари 2007 г. съгласно предвидените в Акта за присъединяване условия.
51 Що се отнася до предоставените в България помощи преди нейното присъединяване към Съюза, дял 2 от приложение V към Акта за присъединяване предвижда механизъм за контрол. Този механизъм се опитва по-специално да обхване различните подобни помощи, които към момента на присъединяването биха могли да се считат за „съществуваща помощ“ по смисъла на член 88, параграф 1 ЕО.
52 Съгласно този механизъм предприетите мерки по предоставяне на помощ преди посоченото присъединяване, но които от една страна са приложими и след присъединяването, и които, от друга страна, към датата на присъединяване са съобразени с кумулативно посочените в член 87, параграф 1 ЕО критерии, са обвързани със специфичните правила на приложение V към Акта за присъединяване било в качеството им на съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 ЕО, когато се отнасят до някоя от трите посочени в това приложение категории, било в качеството им на нова помощ към датата на присъединяване с оглед на прилагането на член 88, параграф 3 ЕО, когато не се отнасят до някоя от тези три категории.
53 Следователно, за да може спрямо тях да се приложат посочените специфични правила на приложение V към Акта за присъединяване, приетите преди присъединяването мерки на държавна подкрепа трябва в частност да бъдат все още „приложими“ по смисъла на това приложение и след присъединяването.
54 Както може да се заключи по-специално от член 1, буква б), подточка i) и буква в) от Регламент № 659/1999 във връзка с член 2 от Акта за присъединяване, едва след присъединяването могат да се прилагат пряко в България критериите по член 87, параграф 1 ЕО като такива, и то единствено с оглед на възникналите след тази дата случаи. Освен това по-специално от посочената в точка 49 от настоящото решение съдебна практика, както и от съображение 18 и член 19 от Регламент № 659/1999 следва, че съществуващите помощи могат евентуално да са предмет само на решение за несъвместимост с действие занапред.
55 В този смисъл следва да се тълкува употребеният в приложение V към Акта за присъединяване израз „все още приложими“ като отнасящ се по същество до приложените преди присъединяването към Съюза мерки, които и след присъединяването запазват възможността да породят разходи за съответната държава членка, да увеличат нейната финансова отговорност или да намалят бюджетните приходи на тази държава.
56 В случая пред Съда не се оспорва, че разглежданите в главното производство публични помощи са били предоставени преди присъединяването на Република България към Съюза.
57 Освен това, видно от предоставените на Съда материали по делото, както и от точки 27 и 28 от настоящото решение, финансовата отговорност на Република България, произтичаща от тези мерки при тяхното осъществяване, е могла да се изчисли точно. Всъщност точните размери на различните предоставени помощи са били официално установени и взети предвид при изработването на програмата за преструктуриране и на плана за предприятието за „Кремиковци“.
58 По този начин, видно по-специално от точки 27—29 от настоящото решение, предоставянето на разглежданите в главното производство публични помощи е било осъществено преди присъединяването на Република България към Съюза. Поради това тези помощи не са могли след присъединяването да доведат до разходи или до по-голяма финансова отговорност за българските държавни органи или да намалят бюджетните приходи на Република България.
59 При тези условия разглежданите в главното производство публични помощи не могат да се считат за „приложими“ след присъединяването по смисъла на приложение V към Акта за присъединяване.
60 Следователно това приложение не е относимо към разглежданите в главното производство мерки за предоставяне на публична помощ. Поради това тези мерки не могат да се считат нито за „съществуваща помощ“, нито за „нова помощ при присъединяването“ по смисъла на посоченото приложение.
61 Съща така тези мерки не попадат и в понятието „съществуваща помощ“ по смисъла на член 1, буква б), подточка i) от Регламент № 659/1999.
62 Освен това, както следва също от точки 17, 50 и 54 от настоящото решение, посочените мерки не попадат и в понятието „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от този регламент.
63 От друга страна, Решение № 3/2006 ЕС—България, прието след подписването на Акта за присъединяване и в контекста, изложен в частност в точки 41—44 и 60—62 от настоящото решение, се отнася конкретно до мерките на държавна подкрепа, предприети в рамките на плана за преструктуриране на стоманодобивния сектор в България.
64 Член 3, първа алинея от Допълнителния протокол, изменен с Решение № 3/2006 ЕС—България, предвижда по същество съвместен надзор от страна на Комисията и на българския министър на финансите на предоставянето на помощите в подкрепа на преструктурирането на „Кремиковци“.
65 По силата на член 3, трета алинея Република България е длъжна да си възстанови всяка публична помощ, която е предоставена на българската стоманодобивна индустрия в нарушение на условията, които произтичат от Протокол 2 към Европейското споразумение. Сред тези условия в частност са реализирането на всички инвестиции, предвидени в програмата за преструктуриране и в плановете за предприятията, както и изискването в края на предоставения период за преструктуриране това преструктуриране да е довело до жизнеспособност на получателите на съответната държавна подкрепа.
66 Действително, съгласно член 3, втора алинея от Допълнителния протокол, изменен с Решение № 3/2006 ЕС—България, Комисията трябва да реши дали програмата за преструктуриране и плановете са осъществени напълно и отговарят на условията по член 9, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение.
67 При все това нищо в текста на член 3 не указва, че прието съгласно същия член 3, втора алинея решение на Комисията представлява предварително условие за предвиденото в трета алинея на същия член възстановяване на сумите.
68 Освен това предвид съображение 1 от Решение № 3/2006 ЕС—България и съвместния надзор, за който е споменато в точка 64 от настоящото решение, нищо и в структурата на посочения член 3 не указва, че случаят е такъв.
69 От друга страна обаче, от член 3, трета алинея от Допълнителния протокол, изменен с Решение № 3/2006 ЕС—България, следва че задължението на Република България да си възстанови публични помощи е налице, ако при мониторинг на осъществяването на плана за преструктуриране и на плана за предприятието „Кремиковци“ Комисията или българските власти установят, че не са изпълнени предвидените в Протокол 2 към Европейското споразумение приложими условия.
70 Накрая следва да се добави, за да се даде пълен отговор на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, че решение, прието на основание член 3, втора алинея от Допълнителния протокол, изменен с Решение № 3/2006 ЕС—България, изобщо не е равностойно на решение, прието съгласно член 14 Регламент № 659/1999, което, видно по-конкретно от точки 50, 61 и 62 от настоящото решение, не е приложимо по отношение на разглежданите в главното производство публични помощи.
71 С оглед на всичко гореизложено на поставените въпроси следва да се отговори, че процедура за възстановяване на предоставени на „Кремиковци“ преди присъединяването на Република България към Съюза публични помощи, представляващи помощни мерки, които след присъединяването не са били „приложими“ по смисъла на приложение V към Акта за присъединяване, трябва в случай на неспазване на условията по член 9, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение да се основе на член 3 от Допълнителния протокол, изменен с Решение № 3/2006 ЕС—България. В този контекст, в съответствие с трета алинея на същия член, компетентните национални органи на Република България могат да приемат решение за възстановяването на публични помощи, които не отговарят на тези условия. Приетото от Комисията на основание член 3, втора алинея от Допълнителния протокол решение не представлява предварително условие за възстановяването от тези органи на подобни помощи.
По съдебните разноски
72 С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Процедура за възстановяване на предоставени на „Кремиковци“ АД преди присъединяването на Република България към Европейския съюз публични помощи, представляващи помощни мерки, които след присъединяването не са били „приложими“ по смисъла на приложение V към Акта за присъединяване на Република България и Румъния и промените в Учредителните договори на Европейския съюз, в случай на неспазване на условията по член 9, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните страни членки, от една страна, и Република България, от друга страна, сключено и одобрено от името на Общността с Решение 94/908/ЕОВС, ЕО, Евратом на Съвета и на Комисията от 19 декември 1994 година, трябва да се основе на член 3 от Допълнителния протокол към това европейско споразумение, изменен с Решение № 3/2006 на Съвета за асоцииране ЕС—България от 29 декември 2006 година. В този контекст, в съответствие с трета алинея на същия член, компетентните национални органи на Република България могат да приемат решение за възстановяването на публични помощи, които не отговарят на тези условия. Приетото от Комисията на основание член 3, втора алинея от Допълнителния протокол решение не представлява предварително условие за възстановяването от тези органи на подобни помощи.
Подписи