SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
29 novembre 2012 (*)
«Adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione europea – Accordo di associazione CE-Bulgaria – Settore siderurgico – Aiuti pubblici alla ristrutturazione concessi prima dell’adesione – Presupposti – Redditività dei beneficiari al termine del periodo di ristrutturazione – Dichiarazione d’insolvenza di un beneficiario successivamente all’adesione – Competenze rispettive delle autorità nazionali e della Commissione europea – Decisione nazionale che accerta l’esistenza di un credito pubblico consistente in aiuti divenuti illegali – Decisione UE-BG n. 3/2006 – Allegato V dell’atto di adesione – Aiuti applicabili dopo l’adesione – Regolamento (CE) n. 659/1999 – Aiuti esistenti»
Nella causa C‑262/11,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Administrativen sad Sofia-grad (Bulgaria), con decisione del 12 maggio 2011, pervenuta in cancelleria il 26 maggio 2011, nel procedimento
Kremikovtzi AD
contro
Ministar na ikonomikata, energetikata i turizma i zamestnik-ministar na ikonomikata, energetikata i turizma,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. A. Rosas, facente funzione di presidente della Seconda Sezione, dai sigg. U. Lõhmus, A. Ó Caoimh (relatore), A. Arabadjiev e C.G. Fernlund, giudici,
avvocato generale: sig. P. Cruz Villalón
cancelliere: sig. M. Aleksejev, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 4 luglio 2012,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Kremikovtzi AD, da T. Bankov, amministratore giudiziario, K. Atanasov, T. Chobanov e B. Cholakov;
– per il governo bulgaro, da T. Ivanov e D. Drambozova, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da A. Stobiecka-Kuik e S. Petrova, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione delle disposizioni dell’accordo europeo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica di Bulgaria, dall’altra, concluso ed approvato a nome della Comunità con decisione 94/908/CECA, CE, Euratom del Consiglio e della Commissione, del 19 dicembre 1994 (GU L 358, pag. 1; in prosieguo: l’«accordo di associazione CE-Bulgaria» o l’«accordo europeo»), dell’articolo 3 del protocollo aggiuntivo dell’accordo europeo, per quanto riguarda la proroga del periodo di cui all’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 all’accordo europeo (consilium 10827/02; in prosieguo: il «protocollo aggiuntivo»), nel testo di cui alla decisione n. 3/2006 del Consiglio di associazione UE-Bulgaria, del 29 dicembre 2006 (in prosieguo: la «decisione UE‑BG n. 3/2006»), del titolo 2 dell’allegato V dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica di Bulgaria e della Romania e agli adattamenti dei Trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2005, L 157, pag. 203, in prosieguo: l’«atto di adesione») nonché dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU L 83, pag. 1), nella versione di cui al regolamento (CE) n. 1791/2006 del Consiglio, del 20 novembre 2006 (GU L 363, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 659/1999»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Kremikovtzi AD (in stato di fallimento) (in prosieguo: la «Kremikovtzi») e i Ministar na ikonomikata, energetikata i turizma i zamestnik-ministar na ikonomikata, energetikata i turizma (Ministro e Viceministro dell’Economia, dell’Energia e del Turismo), in merito ad una decisione su un credito pubblico dello Stato (n. APDV – 01, del 4 settembre 2008, in prosieguo: la «decisione impugnata di cui al procedimento principale»), decisione con la quale era stato accertato un credito pubblico risultante da aiuti concessi allo scopo della ristrutturazione della Kremikovtzi, aumentato degli interessi.
Contesto normativo
L’Accordo di associazione CE-Bulgaria e i suoi protocolli
3 L’articolo 3, paragrafo 2, dell’accordo di associazione CE-Bulgaria così recita:
«A livello ministeriale, il dialogo politico avviene nell’ambito del Consiglio di associazione. A questo spetta la responsabilità generale di tutte le questioni che le Parti ritengono utile sottomettergli».
4 Conformemente al suo articolo 121, l’accordo di associazione CE-Bulgaria è stato concluso per una durata illimitata, salva la facoltà di risoluzione da parte di uno o più membri.
5 Il protocollo 2 dell’accordo europeo, sui prodotti contemplati dal trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (GU 1994, L 358, pag. 91, in prosieguo: il «protocollo 2 dell’accordo europeo»), al suo articolo 9 dispone quanto segue:
«1. Sono incompatibili con il corretto funzionamento del presente accordo, nella misura in cui possano essere pregiudizievoli al commercio tra la Comunità e la Bulgaria:
(...)
iii) qualsiasi forma di aiuti di Stato, fatta eccezione per le deroghe concesse a norma del Trattato CECA.
2. Qualsiasi pratica contraria al presente articolo è valutata sulla base dei criteri risultanti dall’applicazione (...) delle norme sugli aiuti di Stato, compreso il diritto derivato.
(...)
4. Le parti riconoscono che, nei primi cinque anni dopo l’entrata in vigore dell’accordo, in deroga al paragrafo 1, punto iii), la Bulgaria può eccezionalmente, per quanto riguarda i prodotti di acciaio CECA, concedere aiuti di Stato a scopo di ristrutturazione, a condizione che:
– gli aiuti contribuiscano a rendere redditizie le imprese beneficiarie, nelle normali condizioni di mercato, alla fine del periodo di ristrutturazione,
– l’importo e l’intensità degli aiuti siano strettamente limitati alla misura assolutamente necessaria per ripristinare tale redditività e siano progressivamente ridotti,
– il programma di ristrutturazione sia connesso ad un piano globale di razionalizzazione e alla riduzione delle capacità in Bulgaria.
5. Ciascuna delle parti deve garantire la trasparenza nel settore degli aiuti di Stato scambiando ininterrottamente informazioni complete con l’altra parte relative all’importo, all’intensità e alla finalità dell’aiuto, e comunicando un piano di ristrutturazione dettagliato.
(...)».
6 L’articolo 1 del protocollo aggiuntivo, sottoscritto il 21 novembre 2002, ha prorogato per otto anni, a decorrere dal 1° gennaio 1998, o fino alla data di adesione della Repubblica di Bulgaria, a seconda di quale sia la data più prossima, il periodo durante il quale la Repubblica di Bulgaria poteva eccezionalmente concedere aiuti di Stato per la ristrutturazione del settore siderurgico.
7 Tale proroga era subordinata a due condizioni, previste dagli articoli 2 e 3 del protocollo aggiuntivo. L’articolo 2 di questo richiedeva la presentazione alla Commissione delle Comunità europee di un programma di ristrutturazione e di piani aziendali conformi ai requisiti elencati all’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 all’accordo europeo. Ai sensi dell’articolo 3 del protocollo aggiuntivo, la suddetta proroga era subordinata ad una valutazione finale, ad opera della Commissione, di tale programma di ristrutturazione e di tali piani aziendali.
8 Conformemente al suo articolo 4, il protocollo aggiuntivo poteva essere modificato mediante decisione del Consiglio di associazione istituito dall’accordo di associazione CE-Bulgaria (in prosieguo: il «Consiglio di associazione UE‑Bulgaria»).
9 Detto protocollo, quindi, è stato modificato in un primo tempo dalla decisione n. 1/2004 del Consiglio d’associazione UE-Bulgaria, del 28 settembre 2004 (GU 2005, L 68, pag. 41), la quale ha sostituito gli articoli 2 e 3 del protocollo aggiuntivo. Dal considerando quarto della predetta decisione risulta che tale modifica mirava a garantire la conformità tra il protocollo aggiuntivo e l’organizzazione istituzionale della Repubblica di Bulgaria.
10 In un secondo momento, la decisione UE-BG n. 3/2006 ha nuovamente modificato il protocollo aggiuntivo.
11 Dal primo considerando della predetta decisione risulta che la Repubblica di Bulgaria, nell’ambito di un programma di ristrutturazione modificato nel corso del 2006, ha proposto che, se il monitoraggio dell’attuazione di tale programma avesse attestato che le condizioni applicabili del protocollo 2 all’accordo europeo non erano rispettate e che le principali misure di ristrutturazione non erano state realizzate o se, nel corso del periodo di ristrutturazione, la Repubblica di Bulgaria avesse concesso aiuti di Stato ulteriori all’industria siderurgica, tale Stato avrebbe recuperato tutti gli aiuti concessi in violazione di queste condizioni prima o dopo la sua adesione all’Unione europea.
12 In forza del suo articolo 1, la decisione UE-BG n. 3/2006 ha sostituito l’articolo 3 del protocollo aggiuntivo con il testo seguente:
«L’attuazione del programma di ristrutturazione e dei piani viene sottoposta a regolare controllo dalla Commissione europea, e dal ministero delle Finanze per la Repubblica di Bulgaria. La Commissione europea può chiedere alla Bulgaria di prendere i provvedimenti necessari per modificare il piano di ristrutturazione per la società Kremikovtzi AD, qualora sia improbabile che i requisiti di cui all’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 dell’accordo europeo siano soddisfatti.
La Commissione europea decide se il programma di ristrutturazione e i piani siano integralmente realizzati e conformi ai requisiti di cui all’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 dell’accordo europeo.
Qualora dal monitoraggio dell’attuazione del programma di ristrutturazione e dei piani risulti che le condizioni del protocollo 2 dell’accordo europeo e le principali misure di ristrutturazione, compresi tutti gli investimenti effettuati, non sono state realizzate o che durante il periodo di ristrutturazione la Bulgaria ha concesso aiuti di Stato supplementari in favore dell’industria siderurgica, e in particolare alla Kremikovtzi AD, la Bulgaria recupera dal beneficiario tutti gli aiuti concessi in violazione di queste condizioni prima o dopo la sua adesione all’Unione europea».
Il diritto primario
13 Conformemente all’articolo 97 CA, il Trattato CECA è scaduto il 23 luglio 2002.
14 Ai sensi dell’articolo 2 dell’atto di adesione:
«Dalla data di adesione le disposizioni dei trattati originari e gli atti adottati dalle istituzioni e dalla Banca centrale europea prima dell’adesione vincolano la Bulgaria e la Romania e si applicano in tali Stati alle condizioni previste da detti trattati e dal presente atto».
15 L’allegato V dell’atto di adesione prevede, al titolo 2, un meccanismo di controllo delle misure di sostegno statale istituite in Bulgaria prima della data della sua adesione all’Unione. Gli articoli 1-3 di tale titolo dispongono quanto segue:
«1. I seguenti regimi di aiuti e gli aiuti individuali istituiti in un nuovo Stato membro prima della data di adesione e ancora applicabili successivamente a detta data sono da considerare, dopo l’adesione, come aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, [CE]:
a) misure di aiuto istituite prima del 10 dicembre 1994;
b) misure di aiuto elencate nell’appendice del presente allegato;
c) misure di aiuto che anteriormente alla data di adesione sono state esaminate dall’autorità di controllo degli aiuti di Stato del nuovo Stato membro e giudicate compatibili con l’acquis e nei cui confronti la Commissione non ha sollevato obiezioni per seri dubbi sulla compatibilità della misura con il mercato comune, ai sensi della procedura di cui all’articolo 2.
Tutte le misure ancora applicabili dopo la data di adesione che costituiscono un aiuto di Stato e che non soddisfano le condizioni sopra elencate sono considerate, dalla data di adesione, nuovi aiuti ai fini dell’applicazione dell’articolo 88, paragrafo 3, [CE].
(...)
2. (...)
Se, entro tre mesi dalla ricezione delle informazioni complete sulla misura di aiuto esistente o dalla ricezione della dichiarazione del nuovo Stato membro nella quale si informa la Commissione che si ritiene che le informazioni fornite sono complete poiché le ulteriori informazioni richieste non sono disponibili o sono già state fornite, la Commissione non ha espresso seri dubbi sulla compatibilità della stessa con il mercato comune, si ritiene che la Commissione non abbia sollevato obiezioni.
Tutte le misure di aiuto sottoposte alla Commissione in base alla procedura di cui al punto 1, lettera c) prima della data di adesione sono sottoposte alla procedura di cui sopra indipendentemente dal fatto che durante il periodo di esame il nuovo Stato membro interessato sia già divenuto membro dell’Unione.
3. Un’eventuale decisione della Commissione di sollevare obiezioni nei confronti di una misura, ai sensi del punto 1, lettera c), è considerata come una decisione di avviare il procedimento di indagine formale ai sensi del regolamento [nº 659/1999].
Se tale decisione è presa anteriormente alla data di adesione, essa entra in vigore solo dalla data di adesione».
Il regolamento n. 659/1999
16 Dal considerando 18 del regolamento n. 659/1999 risulta che, al fine di assicurare la compatibilità degli aiuti esistenti con il mercato comune, ed a norma dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, la Commissione dovrebbe proporre le opportune misure, qualora tali aiuti già esistenti non siano o non siano più compatibili con il mercato comune, ed avviare il procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE se lo Stato membro interessato rifiuta di attuare le misure proposte.
17 L’articolo 1 del regolamento n. 659/1999 dispone quanto segue:
«Ai fini del presente regolamento si intende per:
(...)
b) “aiuti esistenti”:
i) fatti salvi (...) l’allegato V, [titolo] 2 e [titolo] 3, lettera b), e l’appendice di detto allegato, dell’atto di adesione di Bulgaria e Romania, tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore;
(...)
c) “nuovi aiuti”: tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti;
(...)».
18 L’articolo 7 del regolamento n. 659/1999, intitolato «Decisioni della Commissione che concludono il procedimento d’indagine formale», al suo paragrafo 5 dispone quanto segue:
«La Commissione, se constata che l’aiuto notificato non è compatibile con il mercato comune, decide che all’aiuto in questione non può essere data esecuzione (in seguito denominata “decisione negativa”)».
19 L’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 ha il seguente tenore:
«Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario (...). La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario».
20 L’articolo 19 del regolamento n. 659/1999, dal titolo «Conseguenze giuridiche di una proposta di opportune misure», riguarda gli aiuti esistenti. Esso è così formulato:
«1. Se lo Stato membro interessato accetta le misure proposte dalla Commissione e ne informa quest’ultima, la Commissione ne prende atto e ne informa lo Stato membro. A seguito della sua accettazione, lo Stato membro è tenuto a dare applicazione alle opportune misure.
2. Se lo Stato membro interessato rifiuta di attuare le misure proposte e la Commissione, dopo aver considerato gli argomenti dello Stato membro, continua a ritenere necessaria tale attuazione, la Commissione avvia il procedimento di cui all’articolo 4, paragrafo 4. Si applicano in tal caso, con gli opportuni adattamenti, gli articoli 6, 7 e 9».
La decisione della Commissione del dicembre 2009
21 L’articolo 1 della decisione della Commissione europea, del 15 dicembre 2009, relativa al programma di ristrutturazione nazionale e al piano aziendale individuale per l’impresa siderurgica bulgara Kremikovtzi (sintesi pubblicata sulla GU 2012, C 27, pag. 3; in prosieguo: la «decisione della Commissione del dicembre 2009») indica che il «programma di ristrutturazione e i piani a favore dell’impresa Kremikovtzi AD non sono stati pienamente realizzati e non sono quindi conformi ai requisiti di cui all’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 dell’accordo europeo».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
22 La Kremikovtzi è una persona giuridica di diritto bulgaro il cui capitale era pubblico fino al 1999, anno della sua di privatizzazione.
23 Conformemente all’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 all’accordo europeo, la Repubblica di Bulgaria disponeva di un periodo di cinque anni, dal 1° gennaio 1993 al 31 dicembre 1997, durante il quale essa era eccezionalmente autorizzata a concedere un aiuto di Stato allo scopo della ristrutturazione del settore siderurgico.
24 Tuttavia, dal fascicolo risulta che, successivamente al 1997, la Kremikovtzi ha beneficiato di aiuti di Stato sotto diverse forme, vale a dire la remissione di debiti nei confronti dello Stato, la messa a disposizione di risorse dello Stato per pagare altri debiti nonché condizioni favorevoli di credito.
25 In tali circostanze, il protocollo aggiuntivo ha prorogato di otto anni, a decorrere dal 1° gennaio 1998, o fino alla data di adesione della Repubblica di Bulgaria, a seconda di quale fosse la data più prossima, il periodo durante il quale detto Stato poteva eccezionalmente concedere aiuti di Stato per la ristrutturazione del settore siderurgico.
26 Conformemente alla condizione posta dall’articolo 2 del protocollo aggiuntivo, la Repubblica di Bulgaria ha presentato alla Commissione un programma di ristrutturazione e di sviluppo del settore siderurgico bulgaro ed un piano aziendale per l’unica azienda siderurgica che aveva beneficiato di aiuti di Stato alla ristrutturazione, ossia la Kremikovtzi.
27 Nell’elaborazione di tale programma e di tale piano, con decisioni del 6 novembre 2003 e del 3 febbraio 2004, la Komisia za zashtita na konkurentsiyata (Commissione per la tutela della concorrenza, autorità bulgara incaricata, all’epoca dei fatti, del monitoraggio degli aiuti di Stato) aveva accertato l’attuazione di diversi aiuti di Stato in favore della Kremikovtzi in misura pari ad un totale di BGN 431 073 159. Dal fascicolo risulta che la maggior parte di questa somma è stata versata nel 1999 e che il resto è stato concesso nel 2004, sotto forma di una rinegoziazione del debito che la Kremikovtzi aveva contratto presso i suoi fornitori di gas ed elettricità.
28 Dal considerando 10 della decisione 2004/746/CE del Consiglio, del 18 ottobre 2004, relativa all’osservanza delle condizioni di cui all’articolo 3 del protocollo aggiuntivo all’accordo europeo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e gli Stati membri, da una parte, e la Repubblica di Bulgaria, dall’altra, per quanto riguarda la proroga del periodo di cui all’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 dell’accordo europeo (GU L 328, pag. 101), risulta che, conformemente all’articolo 3 del protocollo aggiuntivo all’epoca in vigore, la Commissione ha effettuato la valutazione finale del programma di ristrutturazione e del piano aziendale. Tale valutazione ha rilevato in particolare che l’entità dell’aiuto di Stato a scopo di ristrutturazione previsto dal programma verrà progressivamente ridotta per poi esaurirsi nel 2005.
29 Secondo la relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 12 agosto 2008, dal titolo «Prima relazione di verifica della ristrutturazione del settore siderurgico in Bulgaria e Romania» [COM(2008) 511 def.], nel 2006 non era stato concesso alcun aiuto alla Kremikovtzi.
30 Verso la fine del 2006, è stata chiesta una proroga fino alla fine del 2008 del termine di attuazione di detto piano, a motivo delle modifiche nei progetti di investimento e del tempo perduto, in connessione con il cambiamento di proprietario della Kremikovtzi. I considerando della decisione UE-BG n. 3/2006 menzionano un programma di ristrutturazione e un piano aziendale modificati. Secondo la decisione di rinvio, il programma di ristrutturazione modificato prevedeva che il processo di ristrutturazione giungesse al termine prima del 31 dicembre 2008.
31 Il 6 agosto 2008 la Kremikovtzi è stata sottoposta ad una procedura fallimentare. Nell’ambito di tale procedura essa veniva dichiarata ufficialmente insolvente a decorrere dal 6 giugno 2008.
32 In considerazione di tale dichiarazione di insolvenza, il Viceministro dell’Economia e dell’Energia ha adottato la decisione impugnata nel procedimento principale per un importo di BGN 431 073 159, aumentato degli interessi. Secondo l’Administrativen sad Sofia‑grad, tale decisione si fonda sulla tesi che la dichiarazione di insolvenza della Kremikovtzi e l’apertura della procedura fallimentare hanno determinato la chiusura del piano individuale per la redditività di tale società. Pertanto, la Kremikovtzi non sarebbe idonea a raggiungere la redditività in condizioni di mercato, in violazione dell’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 all’accordo europeo, circostanza che renderebbe illegale l’aiuto di Stato. Per l’autore della decisione impugnata nel procedimento principale, il recupero dell’aiuto sarebbe disciplinato dal programma di ristrutturazione aggiornato.
33 Adito in via di ricorso dalla Kremikovtzi, il giudice del rinvio (con una diversa composizione) ha dichiarato la nullità della decisione impugnata nel procedimento principale. I giudici di merito hanno ritenuto che, conformemente alla normativa in vigore, il recupero dell’aiuto poteva essere effettuato solo a condizione che il Ministro delle Finanze avesse proceduto preventivamente alla notifica alla Commissione, affinché questa adottasse una decisione con la quale venisse disposto il recupero dell’aiuto a causa della sua illiceità. Nel caso specifico, nessuna di tali due condizioni sarebbe stata soddisfatta.
34 Il suddetto accertamento di nullità è stato oggetto di ricorso da parte del Ministro dell’Economia, dell’Energia e del Turismo, dinanzi al Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa). Quest’ultimo ha annullato la decisione del precedente collegio giudicante dell’Administrativen sad Sofia–grad ed ha ordinato il rinvio della causa ai fini di un riesame ad un altro collegio giudicante, unitamente a indicazioni vincolanti per la soluzione della controversia nel merito, in quanto i giudici del merito dovevano tener conto delle nuove prove scritte, compresa la decisione della Commissione del dicembre 2009.
35 Nel procedimento dinanzi al giudice del rinvio, l’amministratore giudiziario della Kremikovtzi ha depositato una domanda di sospensione del procedimento affinché sia sottoposta alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale al fine di chiarire, da un lato, quale sia l’autorità competente per decidere se un aiuto di Stato sia incompatibile con il mercato comune nonché chiederne il recupero in quanto aiuto illegale e, dall’altro, quale sia la portata giuridica della decisione della Commissione del dicembre 2009.
36 In tali circostanze, l’Administrativen sad Sofia‑grad ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se le disposizioni dell’accordo europeo (...), e in particolare le decisioni del Consiglio d’associazione UE-Bulgaria, siano applicabili agli aiuti di Stato concessi prima dell’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione (...) ai sensi delle disposizioni dell’accordo citato, e in particolare ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 4 del protocollo 2 [all’accordo europeo], qualora la valutazione dell’incompatibilità dell’aiuto di Stato in tal modo concesso avvenga successivamente all’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione (...)Nel caso di soluzione affermativa di tale questione, è necessaria la seguente interpretazione:
a) Se l’articolo 3, secondo comma, del protocollo aggiuntivo (...) debba essere interpretato nel senso che solo la Commissione europea può accertare se il programma di ristrutturazione e i piani di cui all’articolo 2 di tale protocollo aggiuntivo siano stati attuati integralmente e soddisfino i requisiti di cui all’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 dell’accordo europeo. Nel caso di soluzione negativa di tale questione, è necessaria la seguente interpretazione:
b) Se l’articolo 3, terzo comma, del protocollo aggiuntivo (...) debba essere interpretato nel senso che l’autorità nazionale competente della Repubblica di Bulgaria possa adottare una decisione concernente il recupero di un aiuto di Stato che non soddisfi i requisiti di cui all’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 dell’accordo europeo. Qualora la Corte risolva negativamente tale questione, occorre domandare l’interpretazione della seguente questione:
2) Se la disposizione di cui all’articolo 1 del titolo 2 dell’allegato V dell’atto [di adesione] – parte concernente le regole di concorrenza – debba essere interpretata nel senso che l’aiuto di Stato controverso costituisce un “nuovo aiuto” ai sensi del titolo 2 di detto allegato. In caso di soluzione affermativa, se le disposizioni di cui agli articoli 107 TFUE e 108 TFUE (articoli 87 CE e 88 CE) sugli aiuti di Stato, nonché le disposizioni del regolamento n. 659/1999 siano applicabili a siffatti “nuovi aiuti”.
a) Nel caso di soluzione negativa di tale questione, occorre risolvere la seguente questione: se le disposizioni di cui all’allegato V dell’atto di adesione debbano essere interpretate nel senso che le autorità nazionali competenti non possono procedere al recupero di un aiuto di Stato come quello di cui al procedimento principale, prima che la Commissione abbia adottato una decisione che dichiari l’incompatibilità con il mercato comune dell’aiuto di Stato controverso.
b) Nel caso in cui la questione precedente venga risolta affermativamente: se la decisione della Commissione [del] dicembre 2009 (...) debba essere considerata una decisione negativa in relazione ad un aiuto illegale ai sensi dell’articolo 14 del regolamento n. 659/1999».
Sulle questioni pregiudiziali
37 Con le sue questioni, che devono essere esaminate congiuntamente, il giudice del rinvio chiede in sostanza quale sia il fondamento giuridico sulla cui base si debbano valutare e, eventualmente, recuperare gli aiuti alla ristrutturazione concessi, prima dell’adesione, il 1° gennaio 2007, della Repubblica di Bulgaria all’Unione, all’impresa siderurgica Kremikovtzi, la quale è stata assoggettata ad una procedura fallimentare ed è stata dichiarata insolvente nel corso del 2008, ossia successivamente alla suddetta adesione. In particolare, il giudice del rinvio desidera stabilire se un procedimento di recupero degli aiuti concessi alla Kremikovtzi debba fondarsi sull’articolo 3 del protocollo aggiuntivo, nel testo di cui alla decisione UE-BG n. 3/2006, ovvero sui meccanismi stabiliti dall’allegato V dell’atto di adesione e dal regolamento n. 659/1999 e se, in ogni caso, una decisione della Commissione configuri una condizione preliminare necessaria nell’ambito del recupero, da parte delle autorità bulgare, degli aiuti concessi prima della predetta adesione.
38 Per rispondere alle questioni poste dal giudice del rinvio è anzitutto necessario ricordare alcune delle circostanze specifiche della controversia principale che emergono dal fascicolo sottoposto alla Corte.
39 È appurato che il protocollo 2 all’accordo europeo conteneva disposizioni transitorie relative all’aiuto alla ristrutturazione al fine di consentire alla Repubblica di Bulgaria di portare positivamente a termine la ristrutturazione nella propria industria siderurgica.
40 Pertanto, in forza dell’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 all’accordo europeo, tale Stato è stato autorizzato a concedere aiuti ai fini di una siffatta ristrutturazione, subordinatamente alla condizione, in particolare, che essi conducessero alla redditività delle imprese beneficiarie in condizioni normali di mercato al termine del periodo di ristrutturazione.
41 Come sottolineato dalla Commissione, a differenza degli atti di adesione afferenti a taluni Stati (v., a titolo di esempio, sentenza del 24 marzo 2011, ISD Polska e a./Commissione, C‑369/09 P, punto 7), l’atto di adesione relativo alla Repubblica di Bulgaria non contiene clausole particolari concernenti gli aiuti concessi alle imprese del settore siderurgico prima dell’adesione di tale Stato all’Unione. In proposito, dai documenti sottoposti alla Corte risulta che, nel corso delle negoziazioni di adesione, la Repubblica di Bulgaria ha dichiarato che non avrebbe più accordato aiuti alla propria industria siderurgica e che ha ritirato la propria domanda di proroga del periodo durante il quale potevano essere concessi aiuti a tale settore.
42 Tuttavia, poco prima della sua adesione all’Unione, la Repubblica di Bulgaria ha sostanzialmente comunicato che la condizione di redditività della Kremikovtzi non poteva essere soddisfatta nell’ambito del programma nazionale di ristrutturazione. Tale Stato ha quindi sottoposto un programma di ristrutturazione e un piano aziendale modificato ed ha chiesto una proroga del periodo di ristrutturazione fino alla fine del 2008. La Kremikovtzi era l’unica impresa coperta dal programma nazionale di ristrutturazione modificato.
43 Come emerge dal primo considerando della decisione UE-BG n. 3/2006, nell’ambito del programma di ristrutturazione modificato, la Repubblica di Bulgaria ha sostanzialmente proposto che, se il monitoraggio dell’attuazione di tale programma avesse attestato che le condizioni applicabili del protocollo 2 all’accordo europeo non erano rispettate, essa avrebbe recuperato tutti gli aiuti concessi in violazione di queste condizioni.
44 La Commissione ha valutato il programma di ristrutturazione e il piano aziendale modificati in questione e non ha opposto obiezioni alla proroga richiesta.
45 Il 29 dicembre 2006, su proposta della Commissione, il Consiglio d’associazione UE-Bulgaria ha adottato la decisione UE-BG n. 3/2006.
46 La situazione finanziaria della Kremikovtzi ha continuato ad aggravarsi ed essa è fallita nel corso del 2008.
47 In tali condizioni, con la decisione impugnata nel procedimento principale, le autorità bulgare, fondandosi sull’articolo 3, terzo comma, del protocollo aggiuntivo, nel testo di cui alla decisione UE-BG n. 3/2006, hanno avviato un procedimento di recupero degli aiuti alla ristrutturazione identificati nelle decisioni menzionate al punto 27 della presente sentenza.
48 Nella controversia principale, detta decisione e detto fondamento giuridico sono messi in discussione dalla Kremikovtzi. Questa sostiene, essenzialmente, che le autorità bulgare non possono adottare decisioni autonome di recupero in assenza di una decisione negativa della Commissione ai sensi del regolamento n. 659/1999.
49 In proposito, occorre ricordare che il Trattato CE istituisce procedure distinte a seconda che gli aiuti siano esistenti o nuovi (v., in questo senso, segnatamente, sentenze del 30 giugno 1992, Italia/Commissione, C‑47/91, Racc. pag. I‑4145, punti 22-24, e del 9 agosto 1994, Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Racc. pag. I‑3829, punti 10-12). Mentre gli aiuti nuovi, conformemente all’articolo 88, paragrafo 3, CE, devono essere preventivamente notificati alla Commissione e non possono essere attuati prima che la procedura sia conclusa con una decisione definitiva, gli aiuti esistenti possono, ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, CE, essere regolarmente attuati fin tanto che la Commissione non ne abbia constatata l’incompatibilità (v., in questo senso, segnatamente, sentenze del 15 marzo 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, Racc. pag. I‑877, punto 20; del 29 aprile 2004, Italia/Commissione, C‑372/97, Racc. pag. I‑3679, punto 42 e C‑298/00 P, Racc. pag. I‑4087, punto 47, nonché del 18 novembre 2010, NDSHT/Commissione, C‑322/09 P, Racc. pag. I‑11911, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).
50 Inoltre, dall’articolo 2 dell’atto di adesione discende che gli articoli 87 CE-89 CE nonché il regolamento n. 659/1999 sono applicabili in Bulgaria solo a partire dall’adesione di tale Stato all’Unione, in data 1° gennaio 2007, alle condizioni stabilite dall’atto di adesione.
51 Per quanto riguarda gli aiuti istituiti in Bulgaria prima dell’adesione di tale Stato all’Unione, l’allegato V dell’atto di adesione prevede, al suo titolo 2, un meccanismo di controllo. Tale meccanismo mira segnatamente a circoscrivere la gamma di siffatti aiuti che potrebbero, al momento dell’adesione, essere considerati «aiuti esistenti» ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, CE.
52 Conformemente a detto meccanismo, le misure istituite prima della suddetta adesione, ma che, da una parte, sono ancora applicabili successivamente ad essa e che, dall’altra, alla data dell’adesione sono conformi ai criteri cumulativi di cui all’articolo 87, paragrafo 1, CE, sono sottoposte alle norme specifiche stabilite all’allegato V dell’atto di adesione sia in quanto aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, CE, qualora appartengano ad una delle tre categorie menzionate dall’allegato in parola, sia in quanto aiuti nuovi alla data dell’adesione ai fini dell’applicazione dell’articolo 88, paragrafo 3, CE, qualora non appartengano ad alcuna delle tre categorie citate.
53 Ne consegue che, per poter essere sottoposte alle norme specifiche dell’allegato V dell’atto adesione, le misure di sostegno statale adottate prima della data di adesione devono, in particolare, essere ancora «applicabili», ai sensi di tale allegato, successivamente a detta adesione.
54 Come può in particolare dedursi dall’articolo 1, lettere b), i) e c), del regolamento n. 659/1999, in combinato disposto con l’articolo 2 dell’atto di adesione, è solo successivamente a detta adesione che, in Bulgaria, i criteri di cui all’articolo 87, paragrafo 1, CE possono essere applicati direttamente in quanto tali, e ciò esclusivamente per quanto riguarda situazioni che si presentano dopo tale data. Inoltre, dalla giurisprudenza illustrata al punto 49 della presente sentenza, dal considerando 18 del regolamento n. 659/1999 nonché dall’articolo 19 dello stesso regolamento discende, in particolare, che gli aiuti esistenti possono essere oggetto, eventualmente, solo di una decisione di incompatibilità produttiva di effetti per l’avvenire.
55 In quest’ottica, l’espressione «ancora applicabili», che compare nell’allegato V dell’atto di adesione, deve essere interpretata nel senso che si riferisce, essenzialmente, a misure istituite prima dell’adesione all’Unione e che, successivamente a tale adesione, rimangono idonee a produrre spese a carico dello Stato membro interessato o un aumento della responsabilità finanziaria di questo ovvero a diminuire le entrate di bilancio di tale Stato.
56 Nel caso di specie, dinanzi alla Corte non è stato contestato che gli aiuti di Stato di cui al procedimento principale siano stati istituiti prima dell’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione.
57 Inoltre, come risulta dal fascicolo sottoposto alla Corte nonché dai punti 27 e 28 della presente sentenza, era possibile calcolare in modo preciso la responsabilità finanziaria della Repubblica di Bulgaria per le misure in parola al momento della loro istituzione. Difatti, gli importi precisi dei diversi aiuti concessi erano constatati in modo ufficiale e presi in considerazione nell’ambito dell’elaborazione del programma di ristrutturazione e del piano aziendale relativo alla Kremikovtzi.
58 Come emerge segnatamente dai punti 27‑29 della presente sentenza, l’attuazione degli aiuti di Stato di cui trattasi nel procedimento principale è giunta a termine prima dell’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione. Successivamente a detta adesione, pertanto, tali aiuti non erano atti a comportare spese o un’accresciuta responsabilità finanziaria a carico degli organi statali bulgari ovvero a diminuire le entrate di bilancio della Repubblica di Bulgaria.
59 In tali condizioni, gli aiuti di Stato di cui trattasi nel procedimento principale non possono essere considerati «applicabili» dopo l’adesione ai sensi dell’allegato V dell’atto di adesione.
60 Ne consegue che tale allegato non si applica alle misure di aiuto di Stato di cui al procedimento principale. Conseguentemente, tali misure non possono essere considerate dalla data di adesione né «aiuti esistenti», né «nuovi aiuti», ai sensi del suddetto allegato.
61 Allo stesso modo, tali misure non sono neppure sussumibili nella nozione di «aiuti esistenti», ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento n. 659/1999.
62 Inoltre, come discende altresì dai punti 17, 50 e 54 della presente sentenza, le misure in parola non rientrano neppure nella nozione di «nuovi aiuti», ai sensi dell’articolo 1, lettera c), di tale regolamento.
63 Per contro, la decisione UE-BG n. 3/2006, adottata successivamente alla firma dell’atto di adesione e nel contesto descritto in particolare ai punti 41‑44 e 60‑62 della presente sentenza, verte specificamente sulle misure di sostegno statale istituite nell’ambito della ristrutturazione del settore siderurgico in Bulgaria.
64 L’articolo 3, primo comma, del protocollo aggiuntivo, nel testo di cui alla decisione UE-BG n. 3/2006, prevede, in sostanza, una sorveglianza congiunta da parte della Commissione e del Ministero delle Finanze bulgaro dell’attuazione degli aiuti a sostegno della ristrutturazione della Kremikovtzi.
65 A norma del suddetto articolo 3, terzo comma, la Repubblica di Bulgaria è tenuta a recuperare qualsiasi aiuto di Stato versato all’industria siderurgica bulgara in violazione delle condizioni di cui al protocollo 2 dell’accordo europeo. Nel novero di tali condizioni figurano, in particolare, la realizzazione della totalità degli investimenti previsti dal programma di ristrutturazione e dai piani aziendali nonché la condizione per cui, al termine del periodo di ristrutturazione consentito, tale ristrutturazione abbia ripristinato la redditività dei beneficiari dell’aiuto di Stato interessato.
66 È vero che, conformemente all’articolo 3, secondo comma, del protocollo aggiuntivo, nel testo di cui alla decisione UE-BG n. 3/2006, la Commissione deve decidere se il programma di ristrutturazione e i piani siano integralmente realizzati e conformi ai requisiti di cui all’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 dell’accordo europeo.
67 Nondimeno, non vi sono elementi nel testo di tale articolo 3 che facciano ritenere che una decisione della Commissione adottata in forza di detto articolo 3, secondo comma, costituisca una condizione preliminare per il recupero di cui al medesimo articolo, terzo comma.
68 Inoltre, tenuto conto del primo considerando della decisione UE-BG n. 3/2006 e della sorveglianza congiunta di cui viene fatta menzione al punto 64 della presente sentenza, nell’economia del predetto articolo 3 mancano altresì elementi che facciano ritenere che sia questa l’ipotesi.
69 Viceversa, dall’articolo 3, terzo comma, del protocollo aggiuntivo, nel testo di cui alla decisione UE-BG n. 3/2006, risulta che l’obbligo a carico della Repubblica di Bulgaria di recuperare aiuti di Stato sorge se, nell’ambito del monitoraggio dell’attuazione del piano di ristrutturazione e del piano aziendale per la Kremikovtzi, la Commissione o le autorità bulgare rilevino che le condizioni applicabili di cui al protocollo 2 dell’accordo europeo non sono state soddisfatte.
70 Da ultimo si deve aggiungere, al fine di fornire una risposta completa agli interrogativi del giudice del rinvio, che una decisione adottata in forza dell’articolo 3, secondo comma, del protocollo aggiuntivo, nel testo di cui alla decisione UE-BG n. 3/2006, non equivale affatto ad una decisione adottata conformemente all’articolo 14 del regolamento n. 659/1999, il quale, come risulta segnatamente dai punti 50, 61 e 62 della presente sentenza, non è applicabile agli aiuti di Stato di cui trattasi nel procedimento principale.
71 Alla luce di tutto quanto precede, si deve rispondere alle questioni poste dichiarando che una procedura di recupero degli aiuti di Stato concessi alla Kremikovtzi prima dell’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione – misure di aiuto che, successivamente a tale adesione, non erano «applicabili», ai sensi dell’allegato V dell’atto di adesione – deve fondarsi, in caso di violazione delle condizioni poste dall’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 dell’accordo europeo, sull’articolo 3 del protocollo aggiuntivo, nel testo di cui alla decisione UE-BG n. 3/2006. In tale contesto, le autorità nazionali competenti della Repubblica di Bulgaria possono adottare, conformemente al terzo comma di detto articolo, una decisione di recupero degli aiuti di Stato non conformi a tali condizioni. Una decisione adottata dalla Commissione sul fondamento dell’articolo 3, secondo comma, di tale protocollo aggiuntivo non costituisce una condizione preliminare al recupero, da parte di tali autorità, di siffatti aiuti.
Sulle spese
72 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
Una procedura di recupero degli aiuti di Stato concessi alla Kremikovtzi AD prima dell’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione europea – misure di aiuto che, successivamente a tale adesione, non erano «applicabili», ai sensi dell’allegato V dell’atto relativo alle condizioni di adesione all’Unione europea della Repubblica di Bulgaria e della Romania e agli adattamenti dei Trattati sui quali si fonda l’Unione europea – deve fondarsi, in caso di violazione delle condizioni poste dall’articolo 9, paragrafo 4, del protocollo 2 dell’accordo europeo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica di Bulgaria, dall’altra, concluso ed approvato a nome della Comunità con decisione 94/908/CECA, CE, Euratom del Consiglio e della Commissione, del 19 dicembre 1994, sull’articolo 3 del protocollo aggiuntivo a tale accordo europeo, nel testo di cui alla decisione n. 3/2006, del Consiglio di associazione UE-Bulgaria, del 29 dicembre 2006. In tale contesto, le autorità nazionali competenti della Repubblica di Bulgaria possono adottare, conformemente al terzo comma di detto articolo, una decisione di recupero degli aiuti di Stato non conformi a tali condizioni. Una decisione adottata dalla Commissione europea sul fondamento dell’articolo 3, secondo comma, di tale protocollo aggiuntivo non costituisce una condizione preliminare al recupero, da parte di tali autorità, di siffatti aiuti.
Firme