DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 29 november 2012 (*)
”Republiken Bulgariens anslutning till Europeiska unionen – Associeringsavtal EG-Bulgarien – Stålsektorn – Statligt omstruktureringsstöd som beviljats före anslutningen – Villkor – Stödmottagarnas förutsättningar att överleva efter omstruktureringen – En stödmottagare förklarad vara på obestånd efter anslutningen – De nationella myndigheternas respektive Europeiska kommissionens befogenheter – Nationellt beslut som slår fast att det existerar en offentlig fordran bestående av stöd som blivit olagliga – Beslut EU-BG nr 3/2006 – Bilaga V till anslutningsakten – Stöd som tillämpas efter anslutningen – Förordning (EG) nr 659/1999 – Befintliga stöd”
I mål C‑262/11,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarien) genom beslut av den 12 maj 2011, som inkom till domstolen den 26 maj 2011, i målet
Kremikovtzi AD
mot
Ministar na ikonomikata, energetikata i turizma i zamestnik-ministar na ikonomikata, energetikata i turizma,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av A. Rosas, tillförordnad ordförande på andra avdelningen, samt domarna U. Lõhmus, A. Ó Caoimh (referent), A. Arabadjiev och C.G. Fernlund,
generaladvokat: P. Cruz Villalón,
justitiesekreterare: handläggaren M. Aleksejev,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 4 juli 2012,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Kremikovtzi AD, genom T. Bankov, konkursförvaltare, samt K. Atanasov, T. Chobanov och B. Cholakov,
– Bulgariens regering, genom T. Ivanov och D. Drambozova, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom A. Stobiecka-Kuik och S. Petrova, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av bestämmelserna i Europaavtalet mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Bulgarien, å andra sidan, som slöts och godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets och kommissionens beslut 94/908/EKSG, EG, Euratom av den 19 december 1994 (EGT L 358, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 39, s. 3) (nedan kallat associeringsavtalet EG-Bulgarien eller Europaavtalet), av artikel 3 i tilläggsprotokollet till Europaavtalet, vad gäller en förlängning av den tidsperiod som anges i artikel 9.4 i protokoll nr 2 till Europaavtalet (consilium 10827/02, nedan kallat tilläggsprotokollet), i dess lydelse enligt beslut nr 3/2006 av associeringsrådet EU-Bulgarien av den 29 december 2006 (nedan kallat beslut EU-BG nr 3/2006), av avsnitt 2 i bilaga V till akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (EUT L 157, 2005, s. 203) (nedan kallad anslutningsakten) och av artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1791/2006 av den 20 november 2006 (EUT L 363, s. 1) (nedan kallad förordning nr 659/1999).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Kremikovtzi AD (på obestånd) (nedan kallat Kremikovtzi) och Ministar na ikonomikata, energetikata i turizma i zamestnik-ministar na ikonomikata, energetikata i turizma (ministern och viceministern för ekonomi, energi och turism), angående en kungörelse om en statlig offentlig fordran (nr APDV – 01 av den 4 september 2008) (nedan kallad den angripna kungörelsen), där det slås fast att det existerar en sådan offentlig fordran, bestående av stöd som beviljats för omstrukturering av Kremikovtzi, jämte ränta.
Tillämpliga bestämmelser
Associeringsavtalet EG-Bulgarien med protokoll
3 Enligt artikel 3.2 i associeringsavtalet EG-Bulgarien gäller följande:
”På ministernivå ska en politisk dialog äga rum inom associeringsrådet. Rådet ska i allmänhet vara ansvarig för alla frågor som parterna önskar lägga fram för det.”
4 Enligt artikel 121 i associeringsavtalet EG-Bulgarien är avtalet ingått på obestämd tid. Endera parten kan dock säga upp avtalet.
5 Protokoll nr 2 till Europaavtalet, om produkter som omfattas av fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) (EGT L 358, 1994, s. 91) (nedan kallat protokoll nr 2 till Europaavtalet) föreskriver följande i artikel 9:
”1. Följande är oförenligt med avtalets rätta funktion, om det kan påverka handeln mellan gemenskapen och Bulgarien:
…
iii) Varje form av statligt stöd förutom de undantag som tillåts i enlighet med [EKSG-fördraget].
2. Alla förfaranden som strider mot bestämmelserna i denna artikel skall värderas på grundval av de kriterier som följer av tillämpningen av … bestämmelserna om statligt stöd, inklusive den sekundära lagstiftningen.
…
4. De avtalsslutande parterna godkänner att Bulgarien under de första fem åren efter avtalets ikraftträdande och genom undantag från punkt 1 iii i denna artikel i omstruktureringssyfte undantagsvis kan bevilja offentligt stöd för EKSG-stålprodukter, förutsatt att
– det leder till att de företag som erhåller stöd, efter omstruktureringen kan överleva under normala marknadsvillkor,
– stödbeloppet och intensiteten strängt begränsas till det absolut nödvändiga för att återskapa företagens konkurrenskraft, och att stödet gradvis sänks,
– omstruktureringsprogrammet är förbundet med en allmän rationalisering och minskning av produktionskapaciteten i Bulgarien.
5. Båda parterna skall garantera insyn på området för offentligt stöd, genom ett fullständigt och kontinuerligt utbyte av information med den andra parten, inklusive stödets belopp, intensitet och ändamål och en detaljerad omstruktureringsplan.
…”
6 Genom artikel 1 i tilläggsprotokollet, som undertecknades den 21 november 2002, förlängdes den period då Republiken Bulgarien undantagsvis kunde bevilja offentligt stöd för omstrukturering av stålindustrin till åtta år räknat från den 1 januari 1998 eller tills Republiken Bulgarien anslöt sig till Europeiska unionen.
7 Denna förlängning var underkastad två villkor, vilka anges i artiklarna 2 och 3 i tilläggsprotokollet. Enligt artikel 2 skulle Europeiska gemenskapernas kommission föreläggas ett omstruktureringsprogram och företagsplaner som uppfyller kraven i artikel 9.4 i protokoll nr 2 till Europaavtalet. Enligt artikel 3 i tilläggsprotokollet var förlängningen villkorad med en slutgiltig utvärdering från kommissionens sida av omstruktureringsprogrammet och företagsplanerna.
8 Enligt artikel 4 i tilläggsprotokollet kunde detta ändras genom beslut av det associeringsråd som inrättats genom associeringsavtalet EG-Bulgarien (nedan kallat associeringsrådet EU-Bulgarien).
9 Protokollet ändrades för första gången genom beslut nr 1/2004 av associeringsrådet EU-Bulgarien av den 28 september 2004 (EUT L 68, 2005, s. 41), som bytte ut artiklarna 2 och 3 i tilläggsprotokollet. Det framgår av skäl 4 i detta beslut att ändringen syftade till att säkerställa överensstämmelsen mellan tilläggsprotokollet och Republiken Bulgariens institutionella organisation.
10 Genom beslut EU-BG nr 3/2006 ändrades tilläggsprotokollet igen.
11 Det framgår av skäl 1 i det beslutet att Republiken Bulgarien, inom ramen för ett omstruktureringsprogram som ändrats under år 2006, har föreslagit att om det framgår av övervakningen av omstruktureringen att kraven i protokoll 2 i Europaavtalet inte uppfyllts och de viktigaste omstruktureringsåtgärderna inte har genomförts eller att Republiken Bulgarien beviljat ytterligare statligt stöd till stålindustrin under omstruktureringsperioden, skulle den staten återta allt statligt stöd som beviljats i strid med dessa villkor före eller efter landets anslutning till Europeiska unionen.
12 Enligt artikel 1 i beslut EU-BG nr 3/2006 har detta beslut ersatt artikel 3 i tilläggsprotokollet med följande text:
”Europeiska kommissionen skall på Europeiska gemenskapens vägnar regelbundet övervaka genomförandet av det omstruktureringsprogram och de företagsplaner som avses i artikel 2. För Bulgariens del skall övervakningen skötas av finansministeriet. Europeiska kommissionen kan kräva att Bulgarien vidtar lämpliga åtgärder för att ändra omstruktureringsplanen för företaget Kremikovtzi AD om det förefaller som om kraven i artikel 9.4 i protokoll 2 till Europaavtalet sannolikt inte kommer att uppfyllas.
Europeiska kommissionen skall avgöra om omstruktureringsprogrammet och företagsplanerna är förenliga med kraven i artikel 9.4 i protokoll 2 till Europaavtalet.
Om det framgår av övervakningen av omstruktureringsprogrammet och företagsplanerna att de relevanta kraven i protokoll 2 till Europaavtalet inte har uppfyllts eller de viktigaste omstruktureringsåtgärderna, inbegripet samtliga investeringar, inte har genomförts eller att Bulgarien beviljat ytterligare statligt stöd till stålindustrin, särskilt till Kremikovtzi AD, under omstruktureringsperioden, skall Bulgarien från mottagaren återta allt sådant statligt stöd som beviljats i strid med dessa villkor före eller efter landets anslutning till Europeiska unionen.”
Primärrätten
13 I enlighet med artikel 97 KS upphörde EKSG-fördraget att gälla den 23 juli 2002.
14 Artikel 2 i anslutningsakten har följande lydelse:
”Från och med dagen för anslutningen skall bestämmelserna i de grundläggande fördragen och i rättsakter som har antagits av institutionerna och Europeiska centralbanken före anslutningen vara bindande för Bulgarien och Rumänien och skall tillämpas i dessa stater på de villkor som anges i de fördragen och i denna akt.”
15 Bilaga V till anslutningsakten föreskriver i avsnitt 2 en kontrollmekanism för statliga stödåtgärder som vidtagits i Bulgarien innan landet anslöt sig till unionen. Artiklarna 1–3 stadgar följande:
”1. Följande stödordningar och individuellt stöd som införts i en ny medlemsstat före dagen för anslutningen och fortfarande tillämpas efter denna dag skall vid anslutningen betraktas som befintligt stöd enligt artikel 88.1 [EG]:
a) Stödåtgärder som införts före den 10 december 1994.
b) Stödåtgärder som förtecknas i tillägget till denna bilaga.
c) Stödåtgärder som före anslutningen utvärderats av den nya medlemsstatens myndighet för övervakning av statligt stöd och befunnits vara förenliga med regelverket och som kommissionen inte har gjort några invändningar emot på grundval av allvarliga tvivel om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden, i enlighet med förfarandet i [artikel] 2.
Samtliga vid anslutningen ännu tillämpliga åtgärder som utgör statligt stöd och som inte uppfyller villkoren ovan skall vid tillämpningen av artikel 88.3 [EG] anses vara nytt stöd vid anslutningen.
…
2. …
Om kommissionen inte motsätter sig den befintliga stödåtgärden på grundval av allvarliga tvivel om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden inom tre månader efter att ha erhållit uttömmande information om åtgärden eller efter att ha erhållit ett uttalande från den nya medlemsstaten i vilket medlemsstaten underrättar kommissionen om att den anser att den information som lämnats är uttömmande eftersom begärd ytterligare information inte är tillgänglig eller redan har lämnats, skall kommissionen anses ha avstått från att göra några invändningar.
Alla stödåtgärder som före anslutningen har lagts fram för kommissionen enligt förfarandet i [artikel] 1 c skall omfattas av ovannämnda förfarande, oberoende av att den berörda nya medlemsstaten redan har blivit medlem i unionen under undersökningsperioden.
3. Ett beslut av kommissionen om att motsätta sig en åtgärd enligt [artikel] 1 c skall anses som ett beslut att inleda det formella undersökningsförfarandet enligt [förordning nr 659/1999].
Om ett sådant beslut fattas före anslutningen skall beslutet träda i kraft först på dagen för anslutningen.”
Förordning nr 659/1999
16 Det framgår av skäl 18 i förordning nr 659/1999 att för att säkerställa att befintliga stödordningar är förenliga med den gemensamma marknaden bör kommissionen, i enlighet med artikel 108.1 FEUF, föreslå lämpliga åtgärder om sådana stöd inte är eller inte längre är förenliga med den gemensamma marknaden och inleda ett förfarande enligt artikel 108.2 FEUF om den berörda medlemsstaten vägrar att genomföra förslaget.
17 Artikel 1 i förordning nr 659/1999 ger följande definitioner:
”I denna förordning avses med
…
b) befintligt stöd:
i) utan att det påverkar tillämpningen av … bilaga V [avsnitten] 2 och … 3 b och tillägget till nämnda bilaga till anslutningsakten för Bulgarien och Rumänien, allt stöd som fanns innan fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som fortfarande är tillämpliga efter fördragets ikraftträdande,
…
c) nytt stöd: allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd,
…”
18 Artikel 7 i förordning nr 659/1999 har rubriken ”Kommissionens beslut om att avsluta det formella granskningsförfarandet”. I artikel 7.5 föreskrivs följande:
”Om kommissionen finner att det anmälda stödet inte är förenligt med den gemensamma marknaden, skall den besluta att stödet inte får införas (nedan kallat negativt beslut).”
19 Artikel 14.1 i förordning nr 659/1999 har följande lydelse:
”Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd skall kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren … . Kommissionen skall inte återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i gemenskapsrätten.”
20 Artikel 19 i förordning nr 659/1999 har rubriken ”Rättsliga följder av ett förslag om lämpliga åtgärder” och rör befintliga stöd. Den har följande lydelse:
”1. Om den berörda medlemsstaten godtar de föreslagna åtgärderna och underrättar kommissionen om detta, skall kommissionen notera detta förhållande och underrätta medlemsstaten om detta. Medlemsstaten skall genom sitt godtagande vara bunden att genomföra de lämpliga åtgärderna.
2. Om den berörda medlemsstaten inte godtar de föreslagna åtgärderna och kommissionen, efter att ha beaktat den berörda medlemsstatens synpunkter, fortfarande anser att dessa åtgärder är nödvändiga, skall den inleda ett förfarande enligt artikel 4.4. Artiklarna 6, 7 och 9 skall gälla i tillämpliga delar.”
Kommissionens beslut från december 2009
21 Enligt artikel 1 i kommissionens beslut av den 15 december 2009 om det nationella omstruktureringsprogrammet och den individuella affärsplanen för den bulgariska stålproducenten Kremikovtzi (sammanfattning publicerad i EUT C 27, 2012, s. 3) (nedan kallat kommissionens beslut från december 2009) är ”[o]mstruktureringsprogrammet och affärsplanerna för Kremikovtzi AD … inte till fullo genomförda och uppfyller därför inte kraven i artikel 9.4 i protokoll 2 till Europaavtalet”.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
22 Kremikovtzi är en juridisk person enligt bulgarisk rätt som var i statlig ägo till år 1999, då ett avtal ingicks om privatisering.
23 Enligt artikel 9.4 i protokoll nr 2 till Europaavtalet kunde Republiken Bulgarien under fem år, från den 1 januari 1993 till den 31 december 1997, undantagsvis bevilja offentligt stöd för omstrukturering av stålindustrin.
24 Det framgår av handlingarna att efter år 1997 mottog Kremikovtzi ändå olika former av offentligt stöd: efterskänkning av skulder från statens sida, tillgång till statliga resurser för att betala andra skulder samt fördelaktiga kreditvillkor.
25 Genom tilläggsprotokollet förlängdes den period då Republiken Bulgarien undantagsvis kunde bevilja offentligt stöd för omstrukturering av stålindustrin till åtta år räknat från den 1 januari 1998 eller tills denna stat anslöt sig till Europeiska unionen.
26 I enlighet med villkoret i artikel 2 i tilläggsprotokollet lade Republiken Bulgarien fram ett program för omstrukturering och utveckling av den bulgariska stålindustrin för kommissionen samt en företagsplan för det enda stålföretag som hade mottagit offentligt stöd för omstrukturering, det vill säga Kremikovtzi.
27 Vid utarbetandet av programmet och planen konstaterade Komisia za zashtita na konkurentsia (kommissionen för konkurrensskydd, den bulgariska myndighet som då utövade tillsyn över offentligt stöd) i beslut av den 6 november 2003 och den 3 februari 2004 att Kremikovtzi hade mottagit olika slags offentliga stöd, uppgående till sammanlagt 431 073 159 bulgariska leva (BGN). Det framgår av handlingarna i målet att större delen av detta belopp betalades ut år 1999 och att resten beviljades år 2004 i form av en ändring av villkoren för återbetalning av den skuld som Kremikovtzi ådragit sig till företagets gas- och elleverantörer.
28 Det framgår bland annat av skäl 10 i rådets beslut 2004/746/EG av den 18 oktober 2004 om uppfyllande av villkoren i artikel 3 i tilläggsprotokollet till Europaavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Bulgarien, å andra sidan, beträffande förlängning av den period som anges i artikel 9.4 i protokoll 2 till Europaavtalet (EUT L 328, s. 101) att kommissionen gjort en slutgiltig utvärdering av omstruktureringsprogrammet och företagsplanen i enlighet med artikel 3 i tilläggsprotokollet i dess då gällande lydelse. Den konstaterade där att det offentliga stödet för omstruktureringen, enligt vad som preciserats i planen, gradvis minskat för att försvinna helt år 2005.
29 Enligt kommissionens rapport av den 12 augusti 2008 till rådet och Europaparlamentet, ”Första övervakningsrapporten om omstruktureringen av stålindustrin i Bulgarien och Rumänien” (KOM(2008) 511 slutlig), beviljades inte Kremikovtzi något stöd år 2006.
30 Mot slutet av år 2006 begärdes förlängning till slutet av år 2008 av fristen för att verkställa planen, till följd av ändringar i investeringsprojekten samt förlorad tid, detta på grund av ändrade ägarförhållanden i Kremikovtzi. Skälen i beslut EU-BG nr 3/2006 nämner ett ändrat omstruktureringsprogram och en ändrad företagsplan. Enligt begäran om förhandsavgörande angav det ändrade omstruktureringsprogrammet att omstruktureringsprocessen skulle vara avslutad före den 31 december 2008.
31 Den 6 augusti 2008 inleddes ett konkursförfarande avseende Kremikovtzi. Företaget förklarades vara på obestånd från och med den 6 juni 2008.
32 Med hänsyn till denna förklaring om obestånd beslutade viceministern för ekonomi och energi om den angripna kungörelsen, avseende ett belopp på 431 073 159 BGN jämte ränta. Enligt Administrativen sad Sofia-grad grundar sig kungörelsen på den uppfattningen att förklaringen om Kremikovtzis obestånd och inledandet av ett konkursförfarande medförde att den individuella planen för att bolaget skulle kunna överleva inte längre var aktuell. Kremikovtzi saknade under de omständigheterna förutsättningar att överleva under marknadsvillkor, vilket fordras enligt artikel 9.4 i protokoll nr 2 till Europaavtalet, och det offentliga stödet var därmed olagligt. För upphovsmannen till den angripna kungörelsen regleras återkravet av omstruktureringsprogrammet i dess uppdaterade form.
33 Efter överklagande av Kremikovtzi fann den hänskjutande domstolen (i annan sammansättning) att den angripna kungörelsen var ogiltig. Rätten konstaterade att enligt gällande lagstiftning kunde stödet endast återkrävas under förutsättning att finansministern först underrättade kommissionen om saken och att kommissionen då fattade beslut om återkrav av stödet med anledning av att detta var olagligt. I förevarande fall var inget av dessa båda villkor uppfyllda.
34 Detta avgörande från Administrativen Sad Sofia-grad (i tidigare sammansättning) överklagades av ministern för ekonomi, energi och turism till Varhoven administrativen sad (högsta förvaltningsdomstolen), som upphävde det och återförvisade målet till förstnämnda domstol i annan sammansättning med vissa bindande anvisningar för avgörandet av målet i sak. Domstolen i första instans instruerades att beakta de nya skriftliga bevis som ingetts, inbegripet kommissionens beslut från december 2009.
35 I förfarandet vid den hänskjutande domstolen begärde konkursförvaltaren för Kremikovtzi att målet skulle vilandeförklaras och att en begäran om förhandsavgörande skulle hänskjutas till EU-domstolen för att få klarlagt dels vilken myndighet som är behörig att förklara att ett stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden och kräva återbetalning på grund av att stödet är olagligt, dels den rättsliga räckvidden av kommissionens beslut från december 2009.
36 Administrativen sad Sofia-grad beslutade mot denna bakgrund att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Är bestämmelserna i Europaavtalet, och särskilt beslutet från associationsrådet EU-Bulgarien, tillämpliga på statligt stöd som beviljades före Republiken Bulgariens anslutning till Europeiska unionen i enlighet med bestämmelserna i Europaavtalet och i synnerhet i enlighet med artikel 9.4 i protokoll nr 2 [till Europaavtalet] när bedömningen huruvida det på detta sätt beviljade stödet är oförenligt ska äga rum efter tidpunkten för Republiken Bulgariens anslutning till Europeiska unionen? För det fall att denna fråga besvaras jakande, är följande tolkning nödvändig:
a) Ska artikel 3 andra stycket i [tilläggsprotokollet] tolkas så, att endast Europeiska kommissionen kan fastställa huruvida omstruktureringsprogrammet och planerna enligt artikel 2 i tilläggsprotokollet genomfördes fullt ut och uppfyller kraven i artikel 9.4 i protokoll 2 till Europaavtalet? För det fall att denna fråga besvaras nekande är följande tolkning nödvändig:
b) Ska artikel 3 tredje stycket i [tilläggsprotokollet] tolkas så, att den behöriga nationella bulgariska myndigheten har rätt att meddela ett beslut beträffande återbetalning av ett statligt stöd som inte uppfyller kraven i artikel 9.4 i protokoll nr 2 till Europaavtalet? För det fall att domstolen besvarar denna fråga nekande hänskjuts följande fråga för tolkning:
2) Ska bestämmelserna i artikel 1 i avsnitt 2, om konkurrenspolitik, i bilaga V till [anslutningsakten] tolkas så, att det aktuella statliga stödet utgör ett ’nytt stöd’ i den mening som avses i avsnitt 2 i denna bilaga? För det fall att denna fråga besvaras jakande: Ska bestämmelserna i artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF (tidigare artiklarna 87 EG och 88 EG) avseende statligt stöd samt bestämmelserna i förordning nr 659/1999 tillämpas på sådant ’nytt stöd’?
a) För det fall att denna fråga besvaras nekande är det nödvändigt att besvara följande fråga: Ska … bilaga V till anslutningsakten tolkas så, att de behöriga nationella myndigheterna inte kan kräva återbetalning av ett statligt stöd såsom det i målet vid den nationella domstolen innan kommissionen har meddelat ett beslut genom vilket det aktuella statliga stödet förklaras oförenligt med den gemensamma marknaden?
b) För det fall att ovannämnda fråga besvaras jakande: Ska kommissionens beslut [från] december 2009 … uppfattas som ett negativt beslut beträffande ett olagligt stöd i den mening som avses i artikel 14 i förordning nr 659/1999?”
Prövning av tolkningsfrågorna
37 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i vilken som är den rättsliga grunden för att bedöma och i förekommande fall återkräva omstruktureringsstöd som före Republiken Bulgariens anslutning till unionen den 1 januari 2007 beviljades stålföretaget Kremikovtzi, som var föremål för ett konkursförfarande och förklarats vara på obestånd under år 2008, det vill säga efter anslutningen. Den hänskjutande domstolen vill i synnerhet få klarlagt om ett förfarande för återkrav av det stöd som beviljats Kremikovtzi ska grunda sig på artikel 3 i tilläggsprotokollet i dess lydelse enligt beslut EU-BG nr 3/2006 eller på de mekanismer som följer av bilaga V i anslutningsakten och av förordning nr 659/1999 och huruvida ett kommissionsbeslut i alla händelser är en obligatorisk förutsättning för att de bulgariska myndigheterna ska kunna återkräva stöd som beviljats före anslutningen.
38 För att besvara dessa frågor från den hänskjutande domstolen vill EU-domstolen först erinra om vissa särskilda omständigheter i det nationella målet som framgår av de handlingar som ingetts till domstolen.
39 Det är utrett att protokoll nr 2 till Europaavtalet innehöll övergångsbestämmelser rörande stöd för omstrukturering som syftade till att Republiken Bulgarien framgångsrikt skulle kunna genomföra en omstrukturering av sin stålsektor.
40 Enligt artikel 9.4 i protokoll nr 2 till Europaavtalet har denna stat således haft rätt att bevilja stöd för en sådan omstrukturering, under förutsättning, bland annat, att det leder till att de företag som erhåller stöd kan överleva under normala marknadsvillkor efter omstruktureringen.
41 Såsom kommissionen har betonat innehåller anslutningsakten för Republiken Bulgarien, till skillnad från anslutningsakterna för vissa andra stater (jämför dom av den 24 mars 2011 i mål C‑369/09 P, ISD Polska m.fl. mot kommissionen, REU 2011, s. I‑2011, punkt 7), inte några särskilda bestämmelser om stöd som beviljats företag inom stålsektorn före anslutningen till unionen. Det framgår av de handlingar som getts in till domstolen att Republiken Bulgarien under anslutningsförhandlingarna förklarade att den inte längre beviljade stöd till sin stålindustri och drog tillbaka sin begäran om förlängning av den period då stöd fick beviljas inom den sektorn.
42 Kort tid före anslutningen till unionen lät emellertid Republiken Bulgarien meddela att villkoret om överlevnad för Kremikovtzi inte kunde uppfyllas inom ramen för det nationella omstruktureringsprogrammet. Republiken Bulgarien lade därför fram ett ändrat omstruktureringsprogram och en ändrad företagsplan och begärde att omstruktureringsperioden skulle förlängas fram till slutet av år 2008. Kremikovtzi var det enda företag som omfattades av det ändrade nationella omstruktureringsprogrammet.
43 Såsom framgår av skäl 1 i beslut EU-BG nr 3/2006 har Republiken Bulgarien – inom ramen för det ändrade omstruktureringsprogrammet – föreslagit att om det framgår av övervakningen av omstruktureringen att kraven i protokoll 2 till Europaavtalet inte uppfyllts, ska landet återta allt statligt stöd som betalats ut i strid med dessa villkor.
44 Kommissionen utvärderade det ändrade omstruktureringsprogrammet och den ändrade företagsplanen och invände inte mot den begärda förlängningen.
45 Den 29 december 2006 antog associeringsrådet EU-Bulgarien beslut EU-BG nr 3/2006 på förslag från kommissionen.
46 Kremikovtzis ekonomiska situation fortsatte att förvärras, och bolaget försattes i konkurs år 2008.
47 De bulgariska myndigheterna inledde då, genom den angripna kungörelsen och med stöd av artikel 3 tredje stycket i tilläggsprotokollet i dess lydelse enligt beslut EU-BG nr 3/2006, ett förfarande för återkrav av de stöd för omstrukturering som angetts i de ovan i punkt 27 nämnda besluten.
48 Kremikovtzi har i det nationella målet ifrågasatt denna kungörelse och denna rättsliga grund. Kremikovtzi har i huvudsak anfört att de bulgariska myndigheterna inte kan fatta ett självständigt beslut om återkrav om det inte finns något negativt beslut från kommissionen i den mening som avses i förordning nr 659/1999.
49 EG‑fördraget föreskriver olika förfaranden beroende på om ett stöd är befintligt eller nytt (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 30 juni 1992 i mål C‑47/91, Italien mot kommissionen, REG 1992, s. I‑4145, punkterna 22–24, svensk specialutgåva, volym 16, s. I‑145, och av den 9 augusti 1994 i mål C‑44/93, Namur-Les assurances du crédit, REG 1994, s. I‑3829, punkterna 10–12). Även om en ny stödåtgärd enligt artikel 88.3 EG ska anmälas i förväg till kommissionen och inte får genomföras innan förfarandet har lett fram till ett slutligt beslut, får befintliga stödåtgärder i enlighet med artikel 88.1 EG rättsenligt genomföras när kommissionen inte slår fast att de är oförenliga med den gemensamma marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 mars 1994 i mål C‑387/92, Banco Exterior de España, REG 1994, s. I‑877, punkt 20, av den 29 april 2004 i mål C‑372/97, Italien mot kommissionen, REG 2004, s. I‑3679, punkt 42, och i mål C‑298/00 P, Italien mot kommissionen, REG 2004, s. I‑4087, punkt 47, och av den 18 november 2010 i mål C‑322/09 P, NDSHT mot kommissionen, REU 2010, s. I‑11911, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
50 Det framgår vidare av artikel 2 i anslutningsakten att artiklarna 87 EG–89 EG och förordning nr 659/1999 blev tillämpliga i Bulgarien först när den staten anslöt sig till unionen den 1 januari 2007, på de villkor som anges i anslutningsakten.
51 Vad gäller de stödåtgärder som genomfördes i Bulgarien före anslutningen till unionen, föreskriver bilaga V till anslutningsakten i avsnitt 2 en kontrollmekanism som bland annat syftar till att begränsa det spektrum av stödformer som vid anslutningen skulle kunna betraktas som befintligt stöd i den mening som avses i artikel 88.1 EG.
52 I enlighet med den mekanismen ska de stödåtgärder som genomförts före anslutningen men som dels fortfarande tillämpas efter anslutningen, dels uppfyllde de kumulativa villkoren i artikel 87.1 EG vid tidpunkten för anslutningen omfattas av de särskilda bestämmelserna i bilaga V till anslutningsakten, antingen i egenskap av befintligt stöd i den mening som avses i artikel 88.1 EG (när de hör till en av de tre kategorier som nämns i den bilagan) eller i egenskap av nytt stöd vid anslutningen, avseende tillämpningen av artikel 88.3 EG (när de inte hör till någon av dessa tre kategorier).
53 Statliga stödåtgärder som antagits före anslutningen ska alltså, för att kunna omfattas av dessa särskilda bestämmelser i bilaga V till anslutningsakten, framför allt fortfarande tillämpas efter anslutningen, i den mening som avses i nämnda bilaga.
54 Såsom kan utläsas bland annat av artikel 1 b i och 1 c i förordning nr 659/1999, jämförd med artikel 2 i anslutningsakten, kan kriterierna i artikel 87.1 EG direkt tillämpas som sådana i Bulgarien först från och med den dag som landet anslöt sig till unionen, och detta enbart avseende situationer som uppkommer efter den tidpunkten. Vidare följer det bland annat av ovan i punkt 49 nämnda rättspraxis samt av skäl 18 och artikel 19 i förordning nr 659/1999 att befintliga stöd i förekommande fall enbart kan bli föremål för ett beslut om oförenlighet som har verkningar framåt i tiden.
55 Ur det perspektivet ska uttrycken ”fortfarande tillämpas” och ”ännu tillämpliga” i bilaga V till anslutningsakten tolkas som att de väsentligen hänför sig till åtgärder som genomförts före anslutningen till unionen och som efter anslutningen fortfarande kan medföra utgifter för den berörda medlemsstaten eller ett utökat ekonomiskt ansvar eller minskade budgetintäkter för denna stat.
56 I detta fall är det ostridigt inför domstolen att de offentliga stödåtgärderna i fråga genomfördes före Republiken Bulgariens anslutning till unionen.
57 Såsom framgår av de handlingar som getts in till domstolen och av punkterna 27 och 28 ovan, var det också möjligt att exakt beräkna Republiken Bulgariens ekonomiska ansvar som blev en följd av dessa åtgärder då de genomfördes. De exakta beloppen för de olika stöd som beviljades fastställdes nämligen officiellt och beaktades vid utarbetandet av omstruktureringsprogrammet och företagsplanen för Kremikovtzi.
58 Såsom framgår bland annat av punkterna 27–29 ovan, genomfördes de offentliga stödåtgärderna i fråga före Republiken Bulgariens anslutning till unionen. Stödåtgärderna medförde således inte efter anslutningen några utgifter eller något utökat ekonomiskt ansvar för de bulgariska statsorganen. Inte heller innebar stödåtgärderna någon minskning av Republiken Bulgariens budgetintäkter.
59 Det offentliga stödet i fråga kan därför inte anses ”tillämpas” efter anslutningen i den mening som avses i bilaga V till anslutningsakten.
60 Av detta följer att nämnda bilaga V inte är tillämplig på de offentliga stödåtgärder som är i fråga här. De åtgärderna kan följaktligen varken betraktas som ”befintligt stöd” eller som ”nytt stöd vid anslutningen” i den mening som avses i nämnda bilaga.
61 Stödåtgärderna ryms inte heller inom begreppet befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b i i förordning nr 659/1999.
62 Såsom framgår även av punkterna 17, 50 och 54 ovan, utgör dessa åtgärder inte heller något ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i den förordningen.
63 Beslut EU-BG nr 3/2006 däremot, som antogs efter det att anslutningsakten undertecknats och i det sammanhang som det redogjorts för i synnerhet i punkterna 41–44 och 60–62 ovan, rör specifikt de statliga stödåtgärder som genomförts inom ramen för omstruktureringen av stålsektorn i Bulgarien.
64 Artikel 3 första stycket i tilläggsprotokollet, i dess lydelse enligt beslut EU-BG nr 3/2006, föreskriver att kommissionen och det bulgariska finansministeriet gemensamt ska övervaka genomförandet av stödåtgärderna för omstruktureringen av Kremikovtzi.
65 Enligt artikel 3 tredje stycket i tilläggsprotokollet är Republiken Bulgarien skyldig att återkräva allt offentligt stöd som betalats ut till den bulgariska stålindustrin i strid med de villkor som följer av protokoll nr 2 i Europaavtalet. Bland dessa villkor ingår i synnerhet att alla de investeringar som anges i omstruktureringsprogrammet och företagsplanerna genomförs och att omstruktureringen, vid slutet av den beviljade omstruktureringsperioden, har gjort att mottagaren av det berörda statliga stödet kan överleva på marknaden.
66 Förvisso ska kommissionen enligt artikel 3 andra stycket i tilläggsprotokollet, i dess lydelse enligt beslut EU-BG nr 3/2006, avgöra huruvida omstruktureringsprogrammet och företagsplanerna har genomförts fullt ut och uppfyller kraven i artikel 9.4 i protokoll nr 2 i Europaavtalet.
67 Det finns dock inget i ordalydelsen av nämnda artikel 3 som låter förstå att ett kommissionsbeslut som fattats med stöd av artikel 3 andra stycket utgör ett förhandsvillkor för återkrav enligt artikel 3 tredje stycket.
68 Med hänsyn till skäl 1 i beslut EU-BG nr 3/2006 och till den gemensamma övervakning som nämns i punkt 64 ovan, finns det inte heller något i systematiken i artikel 3 som låter förstå att så skulle vara fallet.
69 Det framgår tvärtom av artikel 3 tredje stycket i tilläggsprotokollet, i dess lydelse enligt beslut EU-BG nr 3/2006, att Republiken Bulgarien är skyldig att återkräva offentliga stöd om antingen kommissionen eller de bulgariska myndigheterna, vid övervakningen av genomförandet av omstruktureringsplanen och företagsplanen för Kremikovtzi, konstaterar att de tillämpliga villkoren enligt protokoll nr 2 till Europaavtalet inte har uppfyllts.
70 Slutligen ska det tilläggas – för att den hänskjutande domstolens frågor på så sätt ska kunna ges ett fullständigt svar – att ett beslut som fattas med stöd av artikel 3 andra stycket i tilläggsprotokollet, i dess lydelse enligt beslut EU-BG nr 3/2006, på intet sätt är att likställa med ett beslut som fattas i enlighet med artikel 14 i förordning nr 659/1999, som – såsom framgår bland annat av punkterna 50, 61 och 62 ovan – inte är tillämplig på de offentliga stöd som är i fråga här.
71 Av vad som anförts följer att de hänskjutna frågorna ska besvaras på följande sätt. Ett förfarande för återkrav av offentliga stöd som beviljats Kremikovtzi före Republiken Bulgariens anslutning till unionen – stödåtgärder som efter anslutningen inte ”tillämpades” i den mening som avses i bilaga V till anslutningsakten – ska, vid åsidosättande av villkoren i artikel 9.4 i protokoll nr 2 till Europaavtalet, grunda sig på artikel 3 i tilläggsprotokollet, i dess lydelse enligt beslut EU-BG nr 3/2006. De behöriga nationella myndigheterna i Bulgarien får därvid, i enlighet med artikel 3 tredje stycket i tilläggsprotokollet, fatta beslut om återkrav av offentliga stöd som inte uppfyller de villkoren. Att kommissionen först fattar ett beslut med stöd av artikel 3 andra stycket i tilläggsprotokollet är inte en förutsättning för att de bulgariska myndigheterna ska kunna återkräva sådana stöd.
Rättegångskostnader
72 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Ett förfarande för återkrav av offentliga stöd som beviljats Kremikovtzi AD före Republiken Bulgariens anslutning till Europeiska unionen – stödåtgärder som efter anslutningen inte ”tillämpades” i den mening som avses i bilaga V till akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen – ska, vid åsidosättande av villkoren i artikel 9.4 i protokoll nr 2 till Europaavtalet mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Bulgarien, å andra sidan, som slöts och godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets och kommissionens beslut 94/908/EKSG, EG, Euratom av den 19 december 1994, grunda sig på artikel 3 i tilläggsprotokollet till detta Europaavtal, i dess lydelse enligt beslut nr 3/2006 av associeringsrådet EU-Bulgarien av den 29 december 2006. De behöriga nationella myndigheterna i Bulgarien får därvid, i enlighet med artikel 3 tredje stycket i tilläggsprotokollet, fatta beslut om återkrav av offentliga stöd som inte uppfyller de villkoren. Att Europeiska kommissionen först fattar ett beslut med stöd av artikel 3 andra stycket i tilläggsprotokollet är inte en förutsättning för att de bulgariska myndigheterna ska kunna återkräva sådana stöd.
Underskrifter