Zaak T‑306/11

Schwenk Zement KG

tegen

Europese Commissie

„Mededinging – Administratieve procedure – Besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht – Noodzakelijkheid van gevraagde inlichtingen – Motiveringsplicht – Evenredigheid”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zevende kamer) van 14 maart 2014

1.      Mededinging – Administratieve procedure – Verzoek om inlichtingen – Vermelding van de rechtsgronden en het doel van het verzoek – Draagwijdte – Niet-nakoming van de motiveringsplicht – Geen

(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 18, lid 3)

2.      Mededinging – Administratieve procedure – Eerbiediging van de rechten van de verdediging – Betrokken onderneming kan die rechten pas ten volle uitoefenen na toezending van de mededeling van punten van bezwaar

(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad)

3.      Mededinging – Administratieve procedure – Verzoek om inlichtingen – Vermelding van de rechtsgronden en het doel van het verzoek – Vereiste van een noodzakelijk verband tussen de gevraagde inlichtingen en de onderzochte inbreuk – Beoordelingsmarge van de Commissie – Rechterlijke toetsing – Omvang

(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 18, lid 3)

4.      Mededinging – Administratieve procedure – Verzoek om inlichtingen – Modaliteiten – Keuze die moet worden gemaakt tussen een eenvoudig verzoek om inlichtingen en een besluit – Inachtneming van het evenredigheidsbeginsel – Rechterlijke toetsing

(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 18, leden 1 tot en met 3)

5.      Mededinging – Administratieve procedure – Verzoek om inlichtingen – Rechten van de verdediging – Inachtneming van het algemeen beginsel van Unierecht dat bescherming moet worden geboden tegen willekeurige of buitensporige ingrepen van het openbaar gezag – Draagwijdte

(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 18, lid 3)

6.      Mededinging – Administratieve procedure – Verzoek om inlichtingen – Bevoegdheden van de Commissie – Beperking – Inachtneming van het evenredigheidsbeginsel – Aan de onderneming verleende antwoordtermijn – Beoordeling van de evenredigheid

(Verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 18, lid 3)

7.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Besluit waarbij krachten artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 wordt gelast om inlichtingen te verstrekken – Procesbelang – Feit dat aan het bestreden besluit is voldaan – Geen invloed

(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 18, lid 3)

1.      De essentiële elementen van de motivering van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, worden omschreven in artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 zelf. Volgens deze bepaling moet de Commissie de rechtsgrond voor en het doel van het verzoek vermelden, specificeren welke inlichtingen vereist zijn en de termijn voor het verstrekken van deze inlichtingen vaststellen. Artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 preciseert voorts dat de Commissie ook de sancties bedoeld in artikel 23 vermeldt, dat zij de sancties bedoeld in artikel 24 vermeldt of deze laatste sancties oplegt en dat zij tevens het recht vermeldt om bij het Hof van Justitie beroep tegen het besluit in te stellen. De Commissie hoeft de adressaat van een dergelijk besluit niet in kennis te stellen van alle inlichtingen waarop zij het vermoeden van het bestaan van inbreuken baseert, en evenmin een nauwgezette juridische kwalificatie van die inbreuken te geven, maar zij moet wel een duidelijke omschrijving geven van de vermoedens die zij voornemens is te verifiëren.

De motivering van een besluit dat is geformuleerd in zeer algemene bewoordingen en nader had moeten worden toegelicht, is dus weliswaar op dit punt vatbaar voor kritiek, maar niettemin kan worden vastgesteld dat een verwijzing naar vermoede inbreuken, gelezen in samenhang met een besluit tot inleiding van de procedure overeenkomstig artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003, voldoet aan de minimale vereisten inzake duidelijkheid, zodat kan worden vastgesteld dat aan de voorwaarden van artikel 18, lid 3, van deze verordening is voldaan.

(cf. punten 21, 24, 31, 37)

2.      In het kader van de administratieve procedure van verordening nr. 1/2003 kan de betrokken onderneming pas na de verzending van de mededeling van punten van bezwaar haar rechten van verdediging ten volle uitoefenen. Indien deze rechten werden uitgebreid tot de periode vóór de verzending van de mededeling van punten van bezwaar, zou immers afbreuk worden gedaan aan de doeltreffendheid van het onderzoek van de Commissie, omdat de onderneming dan reeds in de vooronderzoeksfase zou kunnen achterhalen over welke informatie de Commissie beschikt en welke informatie dus nog voor haar verborgen kan worden gehouden.

De door de Commissie in de vooronderzoeksfase genomen onderzoeksmaatregelen, met name de verificaties en verzoeken om inlichtingen, impliceren evenwel naar hun aard dat een inbreuk ten laste wordt gelegd, en kunnen belangrijke consequenties hebben voor de situatie van de verdachte ondernemingen. Derhalve moet worden vermeden dat de rechten van de verdediging in deze fase van de administratieve procedure onherstelbare schade lijden, aangezien de onderzoeksmaatregelen beslissend kunnen zijn voor de levering van het bewijs van de onrechtmatigheid van gedragingen van ondernemingen die tot hun aansprakelijkheid leiden.

De Commissie kan evenwel niet worden verplicht om in de fase van het vooronderzoek naast de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die zij wenst te verifiëren, ook de aanwijzingen mee te delen, dat wil zeggen de feiten die haar ertoe hebben gebracht om aan te nemen dat artikel 101 VWEU mogelijkerwijs is geschonden. Een dergelijke verplichting zou immers afbreuk doen aan het door de rechtspraak gevestigde evenwicht tussen het behoud van de doeltreffendheid van het onderzoek en de bescherming van de rechten van verdediging van de betrokken onderneming.

(cf. punten 27, 28, 32)

3.      De verplichting van de Commissie om de rechtsgrondslag en het doel van het verzoek om inlichtingen te vermelden vormt een fundamenteel vereiste dat ertoe strekt duidelijk te maken dat het tot de betrokken ondernemingen gerichte verzoek om inlichtingen gerechtvaardigd is, maar ook om deze ondernemingen inzicht te geven in de omvang van hun verplichting tot medewerking en tegelijk hun rechten van verdediging veilig te stellen. Hieruit volgt dat de Commissie alleen die inlichtingen kan opvragen die voor haar van nut kunnen zijn bij de verificatie van de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die het onderzoek rechtvaardigen en die in het verzoek om inlichtingen zijn genoemd.

Gelet op de ruime onderzoeks- en controlebevoegdheid van de Commissie, staat het aan haar om te beoordelen of de door haar aan de betrokken ondernemingen gevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn. Wat de controle betreft die het Gerecht op deze beoordeling van de Commissie uitoefent, moet het begrip „nodige inlichtingen” worden uitgelegd tegen de achtergrond van het doel waarvoor de betrokken onderzoeksbevoegdheid aan de Commissie is toegekend. Aan het vereiste dat er een verband bestaat tussen een verzoek om inlichtingen en de vermoede inbreuk is dus voldaan zodra er goede gronden zijn om aan te nemen dat dit verzoek in die fase van de procedure verband houdt met de vermoede inbreuk, in die zin dat de Commissie redelijkerwijze mag aannemen dat het document haar zal helpen om het bestaan van de gestelde inbreuk aan te tonen.

(cf. punten 29, 59, 60)

4.      Het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene Unierechtelijke beginselen, vereist dat de handelingen van de instellingen niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen.

Krachtens artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003 kan de Commissie met een eenvoudig verzoek of bij besluit om inlichtingen verzoeken, zonder dat deze bepaling de vaststelling van een besluit afhankelijk stelt van een voorafgaand eenvoudig verzoek. De keuze die de Commissie dient te maken tussen een eenvoudig verzoek om inlichtingen op grond van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 1/2003 en een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van deze verordening, dient door de Unierechter te worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Deze controle moet geschieden volgens de vereisten van een doeltreffend onderzoek, in het licht van de bijzondere omstandigheden van elk geval.

(cf. punten 47‑50)

5.      Het is een algemeen beginsel van Unierecht dat bescherming moet worden geboden tegen willekeurige of buitensporige ingrepen van het openbaar gezag in de privésfeer van een persoon, ongeacht of het gaat om een natuurlijke persoon dan wel om een rechtspersoon. Een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, voldoet slechts aan dit algemene beginsel indien het beoogt de noodzakelijke bewijsstukken te verzamelen om na te gaan of een bepaalde situatie feitelijk of rechtens waarover de Commissie reeds gegevens in haar bezit heeft, zich werkelijk heeft voorgedaan en wat zij inhoudt.

Of het besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht al of niet willekeurig is, kan evenwel niet worden bepaald aan de hand van de omvang van het verzoek. De Commissie kan op goede gronden een ruim onderzoek voeren wanneer zij voldoende ernstige aanwijzingen heeft dat de onderneming betrokken was bij de verschillende vermoede inbreuken die zij wenst te controleren.

(cf. punten 64‑66)

6.      Verzoeken om inlichtingen die de Commissie tot een onderneming richt, moeten voldoen aan het evenredigheidsbeginsel en de verplichting tot het verstrekken van een inlichting mag de betrokken onderneming geen last opleggen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is.

Ter beoordeling van de vraag of de last die gepaard gaat met de nakoming van de verplichting om de vragen binnen de door de Commissie gestelde termijn te beantwoorden, onevenredig is, moet rekening worden gehouden met het feit dat de adressaat van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003, niet alleen het risico loopt dat hem op grond van artikel 23, lid 1, sub b, en artikel 24, lid 1, sub d, van verordening nr. 1/2003 een geldboete of een dwangsom zal worden opgelegd indien hij onvolledige of geen inlichtingen verstrekt of deze te laat verschaft, maar ook het gevaar loopt dat hem op grond van artikel 23, lid 1, sub b, van deze verordening een geldboete zal worden opgelegd indien de Commissie de verstrekte inlichtingen als onjuist of „misleidend” bestempelt.

Het is dus zeer belangrijk dat wordt onderzocht of bij het besluit waarbij om inlichtingen is verzocht, een passende termijn is verleend. Deze termijn moet de adressaat immers de mogelijkheid bieden om niet alleen materieel een antwoord te verstrekken, maar ook om zich ervan te vergewissen dat de verstrekte inlichtingen volledig, correct en niet misleidend zijn.

(cf. punten 71‑73)

7.      De adressaat van een besluit waarbij wordt gelast om inlichtingen te verstrekken, behoudt zijn belang om tegen dit besluit op te komen, zelfs indien hij dit reeds heeft uitgevoerd. De nietigverklaring van een dergelijk besluit kan immers op zich rechtsgevolgen sorteren, onder meer omdat zij de Commissie ertoe verplicht de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Gerecht en omdat wordt voorkomen dat de Commissie een dergelijke praktijk opnieuw toepast.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de onderneming er belang bij heeft om op te komen tegen het besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, en gerechtigd is om de middelen aan te voeren die volgens haar het Gerecht ertoe kunnen brengen haar vordering toe te wijzen.

(cf. punten 75, 76)