FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. PITRUZZELLA
fremsat den 4. marts 2020(1)
Sag C-104/19
Donex Shipping and Forwarding BV
procesdeltager:
Staatssecretaris van Financiën
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol))
»Præjudiciel forelæggelse – handelspolitik – antidumpingtold – gyldigheden af forordning (EF) nr. 91/2009 – import af visse skruer, bolte, møtrikker og lignende varer af jern eller stål med oprindelse i Kina – forordning (EF) nr. 384/96 – artikel 2, stk. 10 – artikel 6, stk. 7, artikel 19 og 20 – processuelle rettigheder – tilsidesættelse af retten til forsvar – importør i EU, som ikke har deltaget i antidumpingproceduren«
1. Den foreliggende sag vedrører en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol) om gyldigheden af forordning (EF) nr. 91/2009 (2) (herefter »den omtvistede forordning«), hvormed Rådet for Den Europæiske Union indførte en endelig antidumpingtold på importen af visse skruer, bolte, møtrikker og lignende varer af jern eller stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina.
2. Baggrunden for denne anmodning om præjudiciel afgørelse er en ved den forelæggende ret verserende tvist, hvor selskabet Donex Shipping and Forwarding BV (herefter »Donex«) har anlagt sag til prøvelse af en række påkrav om betaling af antidumpingtold for import af varer, som omfattes af anvendelsesområdet for den omtvistede forordning.
3. Ved den forelæggende ret har Donex påberåbt sig flere grunde til, at den omtvistede forordning er ugyldig. Dette forslag til afgørelse fokuserer på spørgsmålet om, hvorvidt en importør i EU som Donex, som ikke deltog i den procedure, som førte til vedtagelsen af en forordning om indførelse af antidumpingtold, kan gøre gældende, at denne forordning er ugyldig, fordi EU-institutionerne angiveligt ikke meddelte de eksporterende producenter, som samarbejdede under denne procedure, de oplysninger, der var nødvendige for effektivt at kunne fremsætte anmodninger om justering af den normale værdi, som blev anvendt med henblik på fastsættelsen af dumpingmargenen.
I. Retsforskrifter
A. Folkeretten
4. Overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO) indeholder i sit bilag 1A aftalen om anvendelsen af artikel VI i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel 1994 (3) (herefter »antidumpingaftalen«).
5. Antidumpingaftalens artikel 2.4 fastsætter:
»2.4. Der foretages en rimelig sammenligning mellem eksportprisen og den normale værdi. Denne sammenligning foretages i samme handelsled, normalt ab fabrik, og for salg, der finder sted på tidspunkter, som ligger så tæt op ad hinanden som muligt. Der tages i hvert enkelt tilfælde behørigt hensyn til forskelle, der har betydning for prisernes sammenlignelighed, herunder forskelle i salgsvilkår, beskatning, handelsled, mængder og fysiske egenskaber samt alle andre forskelle, om hvilke det også påvises, at de har betydning for prisernes sammenlignelighed […]. I de tilfælde, der er omhandlet i stk. 3, bør der også tages hensyn til omkostninger, herunder told og afgifter, der er påløbet mellem indførsel og videresalg, samt til fortjeneste. Er prisernes sammenlignelighed blevet berørt i disse tilfælde, fastsætter myndighederne den normale værdi i et handelsled, der svarer til det, der er gældende for den beregnede eksportpris, eller de foretager de fornødne justeringer i henhold til dette stykke. Myndighederne tilkendegiver over for de pågældende parter, hvilke oplysninger der er nødvendige for at sikre en rimelig sammenligning, og de undlader i den forbindelse at pålægge nævnte parter en urimelig bevisbyrde.«
B. EU-retten
1. Grundforordningen
6. På datoen for vedtagelse af den omtvistede forordning var bestemmelserne om indførelse af antidumpingforanstaltninger fra EU indeholdt i Rådets forordning (EF) nr. 384/96 af 22. december 1995 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (4), som senest ændret ved Rådets forordning nr. 2117/2005 af 21. december 2005 (5) (herefter »grundforordningen«).
7. Grundforordningens artikel 2 med overskriften »Konstatering af dumping« fastsætter i stk. 10, som har overskriften »Sammenligning«:
»Der foretages en rimelig sammenligning mellem eksportprisen og den normale værdi. Denne sammenligning foretages i samme handelsled for salg, der finder sted på tidspunkter, som ligger så tæt op ad hinanden som muligt og med behørig hensyntagen til andre forskelle, som berører sammenligneligheden af priser. Når den normale værdi og den konstaterede eksportpris ikke er umiddelbart sammenlignelige, tages der i hvert enkelt tilfælde i form af justeringer behørigt hensyn til forskelle i faktorer, der påstås og påvises at påvirke priserne og dermed prisernes sammenlignelighed. Enhver dobbeltjustering skal undgås, navnlig i henseende til rabatter, afslag, mængder og handelsled.«
8. Grundforordningens artikel 6, stk. 7, med overskriften »Undersøgelse« foreskriver:
»De klagere, importører og eksportører samt deres repræsentative sammenslutninger, brugere og forbrugerorganisationer, som har givet sig til kende i henhold til artikel 5, stk. 10, samt repræsentanterne for eksportlandet kan på skriftlig anmodning få indsigt i alle oplysninger, som parter i undersøgelsen har indgivet, i modsætning til interne dokumenter udarbejdet af myndighederne i [EU] eller de[n]s medlemsstater, forudsat at disse oplysninger har betydning for fremlæggelsen af deres sag, at de ikke er fortrolige som omhandlet i artikel 19, og at de anvendes som led i undersøgelsen. De pågældende parter kan meddele deres syn på sådanne oplysninger, og der skal tages hensyn til deres bemærkninger i det omfang, de er tilstrækkeligt dokumenteret i svaret.«
9. Grundforordningens artikel 19 har overskriften »Fortrolighed« og bestemmer i stk. 1 og 4:
»1. Oplysninger, som ifølge deres natur er fortrolige (f.eks. fordi fremlæggelsen heraf ville give en konkurrent en væsentlig konkurrencemæssig fordel eller være til betydelig skade for den, der afgiver oplysningerne, eller for den, fra hvem førstnævnte modtog oplysningerne), eller som er stillet til rådighed på et fortroligt grundlag af parter i en undersøgelse, skal, når ønsket herom er berettiget, behandles fortroligt af myndighederne.
[…]
4. Denne artikel udelukker ikke, at [EU-]myndighederne fremlægger generelle oplysninger, og navnlig begrundelserne for de afgørelser, der er truffet i medfør af denne forordning, eller at de fremlægger de beviser, som de har lagt til grund for deres afgørelser, for så vidt dette er nødvendigt for at forklare disse begrundelser i retssager. Ved en sådan fremlæggelse tages der hensyn til de berørte parters berettigede interesse i, at deres forretningshemmeligheder ikke røbes.«
10. Grundforordningens artikel 20, stk. 2-5, som har overskriften »Fremlæggelse af oplysninger«, bestemmer:
»2. [Klagerne, importørerne og eksportørerne og disses repræsentative sammenslutninger samt repræsentanterne for eksportlandet] kan anmode om endelig fremlæggelse af de vigtigste kendsgerninger og betragtninger, på grundlag af hvilke det påtænkes at anbefale indførelse af endelige foranstaltninger eller afslutning af en undersøgelse eller en procedure uden indførelse af foranstaltninger, idet der lægges særlig vægt på at fremlægge sådanne kendsgerninger og betragtninger, som afviger fra dem, der lå til grund for indførelsen af de midlertidige foranstaltninger.
3. Anmodninger om endelig fremlæggelse af oplysninger efter stk. 2 indgives skriftligt til Kommissionen […]. Er der ikke pålagt midlertidig told, skal parterne have lejlighed til at anmode om endelig fremlæggelse af oplysninger inden for frister, som Kommissionen fastsætter.
4. Den endelige fremlæggelse af oplysninger finder sted skriftligt. Oplysningerne fremlægges snarest muligt under behørig hensyntagen til kravet om beskyttelse af fortrolige oplysninger og normalt ikke senere end en måned, før der træffes endelig afgørelse, eller Kommissionen fremlægger forslag om endelige foranstaltninger i henhold til artikel 9. Er Kommissionen ikke i stand til at fremlægge visse kendsgerninger eller betragtninger på det pågældende tidspunkt, skal der fremlægges snarest muligt derefter. Fremlæggelsen af oplysningerne foregriber ikke senere afgørelser, som Kommissionen eller Rådet måtte træffe, men træffes sådanne afgørelser på grundlag af andre kendsgerninger og betragtninger, skal disse fremlægges snarest muligt.
5. Bemærkninger, der fremsættes efter den endelige fremlæggelse af oplysninger, tages kun i betragtning, hvis de modtages inden for en frist, som Kommissionen fastsætter i hvert enkelt tilfælde, og som skal være mindst ti dage, idet der tages behørigt hensyn til sagens hastende karakter.«
2. Den omtvistede forordning og de efterfølgende forordninger om antidumpingtold på importen af visse skruer, bolte, møtrikker og lignende varer af jern eller stål
11. Den 9. november 2007 indledte Kommissionen en procedure for at fastlægge, om der fandt dumping sted i forbindelse med importen af visse skruer, bolte, møtrikker og lignende varer af jern eller stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina (6).
12. Undersøgelsen omfattede perioden fra den 1. oktober 2006 til den 30. september 2007. I undersøgelsen deltog 110 kinesiske virksomheder eller grupper af virksomheder, hvoraf der blev udtaget en stikprøve på ni producenter (7).
13. Efter afslutningen af undersøgelsen vedtog Rådet den 26. januar 2009 den omtvistede forordning om indførelse af en endelig antidumpingtold på importen af visse skruer, bolte, møtrikker og lignende varer af jern eller stål, bortset fra rustfrit stål, med oprindelse i Folkerepublikken Kina.
14. Det fremgår af den omtvistede forordning, at den normale værdi for de kinesiske eksporterende producenter, der ikke var indrømmet markedsøkonomisk behandling, blev fastsat på grundlag af oplysninger fra en producent i et referenceland, i det konkrete tilfælde Indien (8).
15. Henset til deres lave samarbejdsgrad blev dumpingmargenen for ikke-samarbejdende virksomheder fastsat ud fra et gennemsnit af værdien i Eurostats oplysninger og de højeste margener for varetyper, der solgtes i repræsentative mængder af den samarbejdende producent/eksportør med den højeste dumpingmargen. På dette grundlag blev dumpingmargenen fastsat til 115,4% (9).
16. Eftersom skadesmargenen for hele landet blev fastsat til 85%, blev den endelige antidumpingtold for ikke-samarbejdende virksomheder imidlertid fastsat til 85% ved anvendelsen af »reglen om den mindste told« efter grundforordningens artikel 9, stk. 4 (10).
17. Den 28. juli 2011 godkendte WTO’s Tvistbilæggelsesorgan (herefter »tvistbilæggelsesorganet«) rapporten fra appelorganet af 15. juli 2011 (11) og panelrapporten som ændret ved appelorganets rapport i sagen »European Communities – Definitive Anti-Dumping Measures on Certain Iron or Steel Fasteners from China« (De Europæiske Fællesskaber – endelige antidumpingforanstaltninger på visse skruer, bolte, møtrikker og lignende varer af jern eller stål med oprindelse i Kina (WT/DS397)). I disse rapporter blev det bl.a. konstateret, at EU ved at vedtage den omtvistede forordning handlede i modstrid med en række bestemmelser i antidumpingaftalen.
18. Som følge af disse rapporter vedtog Rådet gennemførelsesforordning (EU) nr. 924/2012 af 4. oktober 2012 om ændring af forordning nr. 91/2009 (12), der opretholdt de ved den omtvistede forordning pålagte antidumpingforanstaltninger, men nedbragte den maksimale antidumpingtold fra 85% til 74,1% (13).
II. Faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
19. Donex indgav i 2011 en toldangivelse af visse skruer, bolte, møtrikker og lignende varer af jern eller stål med henblik på overgang til fri omsætning. Som følge af en undersøgelse fra Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) blev det konstateret, at disse varer havde oprindelse i Folkerepublikken Kina og således skulle pålægges antidumpingtold i kraft af den omtvistede forordning.
20. I konsekvens heraf modtog Donex den 4. juni 2014 en række påkrav om betaling af antidumpingtold beregnet ved anvendelsen af toldsatsen på 85%, som var fastsat i den omtvistede forordning for kinesiske eksporterende producenter, som ikke samarbejdede under undersøgelsen.
21. Donex anfægtede disse påkrav ved Rechtbank Noord-Holland (retten i første instans i Nordholland, Nederlandene). Da Donex ikke fik medhold, iværksatte selskabet appel for Gerechtshof Amsterdam (appeldomstolen i Amsterdam, Nederlandene). I sin dom forkastede den sidstnævnte ret appellen og især de af Donex fremsatte anbringender om, at den omtvistede forordning var ugyldig.
22. Donex har indanket appeldomstolens dom til Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol), den forelæggende ret, og har gentaget samme argumenter, på baggrund af hvilke den omtvistede forordning skal erklæres for ugyldig.
23. Den forelæggende ret nærer tvivl om gyldigheden af denne forordning set ud fra to aspekter: for det første angående fastsættelsen af dumpingmargen i den omtvistede forordning i medfør af grundforordningens artikel 2, stk. 11, for det andet hvad angår den rimelige sammenligning efter grundforordningens artikel 2, stk. 10.
24. For så vidt angår dette andet aspekt ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den omtvistede forordning er ugyldig, hvis der tages højde for det af Donex anførte argument om, at EU-institutionerne tilsidesatte grundforordningens artikel 2, stk. 10, fordi de ikke rettidigt meddelte de kinesiske eksporterende producenter, som samarbejdede under undersøgelsen, alle oplysningerne fra den indiske producent vedrørende fastsættelsen af den normale værdi. I denne forbindelse har den forelæggende ret udtrykkeligt henvist til generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Changshu City Standard Parts Factory og Ningbo Jinding Fastener mod Rådet (C-376/15 P og C-377/15 P, EU:C:2016:928, herefter »forslaget til afgørelse Changshu og Ningbo«).
25. I denne sammenhæng har den nationale ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er forordning (EF) nr. 91/2009 ugyldig i forhold til en importør i EU på grund af tilsidesættelse af artikel 2, stk. 11, i forordning (EF) nr. 384/96, fordi Rådet ved fastsættelsen af dumpingmargenen for de pågældende produkter fra ikke-samarbejdende kinesiske [eksporterende producenter] udelukkede den i denne bestemmelse omhandlede sammenligning af eksporttransaktionerne for visse typer af produktet?
2) Er forordning (EF) nr. 91/2009 ugyldig i forhold til en importør i EU på grund af tilsidesættelse af artikel 2, stk. 10, i forordning (EF) nr. 384/96, fordi EU-institutionerne i forbindelse med beregningen af størrelsen af dumpingmargenen for de pågældende produkter ved sammenligningen af [den normale værdi] af produkter fra en indisk producent med eksportprisen for samme kinesiske produkter afslog at tage hensyn til justeringer for importafgifter på råstoffer og indirekte skatter i referencelandet Indien og forskelle i produktionsomkostninger, og/eller fordi EU-institutionerne under undersøgelsen ikke rettidigt havde meddelt de samarbejdende kinesiske [eksporterende producenter] alle oplysninger fra den indiske producent vedrørende fastsættelsen af normalværdien?«
III. Bedømmelse
A. Indledende betragtninger vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse
26. Med den præjudicielle forelæggelse anmoder den forelæggende ret Domstolen om at vurdere gyldigheden af den omtvistede forordning set ud fra tre aspekter: en mulig tilsidesættelse af grundforordningens artikel 2, stk. 11, ved fastsættelsen af dumpingmargenen (det første præjudicielle spørgsmål), en mulig tilsidesættelse af denne forordnings artikel 2, stk. 10, fordi EU-institutionerne angiveligt afslog at tage hensyn til visse justeringer (den første del af det andet præjudicielle spørgsmål), og en mulig tilsidesættelse af den sidstnævnte bestemmelse, fordi EU-institutionerne angiveligt ikke rettidigt meddelte de samarbejdende kinesiske eksporterende producenter alle oplysninger fra den indiske producent vedrørende fastsættelsen af den normale værdi (den anden del af det andet præjudicielle spørgsmål).
27. I overensstemmelse med Domstolens anmodning er dette forslag til afgørelse begrænset til en bedømmelse af den anden del af det andet præjudicielle spørgsmål.
28. I denne forbindelse skal det dog indledningsvis bemærkes for det første, at det fremgår af Domstolens praksis, at Unionens institutioner inden for den fælles handelspolitik og ganske særligt med hensyn til handelsmæssige beskyttelsesforanstaltninger har et vidt skøn som følge af kompleksiteten af de økonomiske, politiske og retlige situationer, de skal undersøge. Hvad angår domstolsprøvelsen af et sådant skøn skal den således begrænses til en kontrol af, at formforskrifterne er overholdt, at de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke det anfægtede valg er foretaget, er materielt rigtige, at der ikke er foretaget en åbenbart urigtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder, og at der ikke foreligger magtfordrejning (14).
29. For det andet vil jeg fremhæve, at den forelæggende ret som grundlag for sin tvivl om gyldigheden af den omtvistede forordning har henvist flere steder til forordning nr. 924/2012, som blev vedtaget efter tvistbilæggelsesorganets beslutning af 28. juli 2011, som nævnes ovenfor i punkt 17. Donex har selv i sine handlinger henvist til den nævnte forordning for at underbygge nogle af sine argumenter om, at den omtvistede forordning er ugyldig. I denne henseende skal det imidlertid bemærkes, at forordning nr. 924/2012 blev vedtaget senere end den omtvistede forordning med henblik på at ændre den sidstnævnte som følge af gennemførelsen af en anden specifik undersøgelse end den, som førte til vedtagelsen af den omtvistede forordning. Efter min opfattelse kan det i lyset af samtlige ovenstående overvejelser konkluderes, at det ikke er muligt at påberåbe sig ugyldigheden af forordning nr. 924/2012 eller fejl i den undersøgelse, som førte til vedtagelsen heraf, med henblik på at anfægte gyldigheden af den omtvistede forordning.
B. Den anden del af det andet præjudicielle spørgsmål
1. Indledende bemærkninger
30. Med den anden del af det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt den omtvistede forordning er ugyldig i forhold til en importør i EU som Donex på grund af tilsidesættelse af grundforordningens artikel 2, stk. 10, fordi EU-institutionerne under den undersøgelse, som førte til vedtagelsen heraf, ikke rettidigt meddelte de kinesiske eksporterende producenter, som samarbejdede under undersøgelsen, alle oplysningerne fra den indiske producent, som blev anvendt for at fastsætte den normale værdi.
31. Dette spørgsmål er rejst i en sammenhæng, hvor EU-institutionerne – som anført ovenfor i punkt 14 – i den omtvistede forordning med hensyn til kinesiske eksporterende producenter, der ikke var indrømmet markedsøkonomisk behandling, fastsatte den normale værdi på grundlag af oplysninger fra en producent i et referenceland, i det konkrete tilfælde Indien.
32. Spørgsmålet fra den forelæggende ret er baseret på de af Donex anførte argumenter, som retten i det væsentlige har gengivet i forelæggelsesafgørelsen. Ifølge Donex bevirkede den angivelige omstændighed, at Kommissionen under undersøgelsen ikke rettidigt meddelte de samarbejdende kinesiske eksporterende producenter de nødvendige oplysninger, især alle oplysningerne fra den indiske producent, at disse virksomheder ikke kunne udøve deres ret til at anmode om justeringer i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 10.
33. Ud over at bestride, at grundforordningens artikel 2, stk. 10, reelt blev tilsidesat i den foreliggende situation, har EU-institutionerne fremsat en formalitetsindsigelse. De har nemlig gjort gældende, at Donex, da virksomheden ikke deltog i den omhandlede antidumpingprocedure, ikke kan påberåbe sig tilsidesættelsen af retten til forsvar for tredjemænd, dvs. de kinesiske eksporterende producenter, som samarbejdede under undersøgelsen.
34. Efter min opfattelse skal der således indledningsvis tages stilling til den af EU-institutionerne fremsatte indsigelse, som har præliminær karakter i forhold til realitetsbehandlingen af spørgsmålet fra den forelæggende ret.
2. Spørgsmålet om, hvorvidt en importør kan påberåbe sig tilsidesættelsen af tredjemænds processuelle rettigheder inden for rammerne af en antidumpingprocedure, som importøren ikke har deltaget i
35. I deres indlæg til Domstolen har EU-institutionerne gjort gældende, at Donex, i sin egenskab af importør af varer, der var omfattet af antidumpingtold, ikke deltog i den procedure, som førte til indførelsen af denne told, og derfor ved den forelæggende ret ikke kan påberåbe sig tilsidesættelsen af retten til forsvar for de kinesiske eksporterende producenter, som samarbejdede under undersøgelsen. Donex ville derfor ikke kunne drage nogen fordel af konstateringen af, at EU-institutionerne i forbindelse med den procedure, som førte til vedtagelsen af den omtvistede forordning, tilsidesatte en angivelig forpligtelse til at meddele ovennævnte eksporterende producenter de oplysninger, der var nødvendige for at kunne fremsætte anmodninger om justering. Denne konklusion skal drages så meget desto mere, fordi de kinesiske eksporterende producenter, fra hvilke Donex importerede toldbelagte varer, end ikke samarbejdede under undersøgelsen.
36. Til støtte for deres argument har EU-institutionerne henvist til dommen af 10. september 2015, Fliesen-Zentrum Deutschland (C-687/13, EU:C:2015:573, herefter »Fliesen-Zentrum-dommen«).
37. I denne dom, på lige fod med den foreliggende sag, forelagde den pågældende nationale ret Domstolen et præjudicielt spørgsmål vedrørende gyldigheden af en forordning om indførelse af en antidumpingtold inden for rammerne af en sag anlagt af en importør af toldbelagte varer. Den nationale ret ønskede bl.a. oplyst, om EU-institutionerne havde tilsidesat den pågældende importørs ret til forsvar, fordi de havde fremlagt vage oplysninger vedrørende den nøjagtige beregning af den normale værdi og hermed gjort det umuligt at indgive underbyggede bemærkninger især angående en justering i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 10 (15).
38. Efter at have konstateret, at det var uomtvistet, at den pågældende importør ikke havde deltaget i den undersøgelsesprocedure, som havde ført til indførelsen af antidumpingtolden, og at den pågældende importør ikke var forbundet med nogen berørt kinesisk producent, fastslog Domstolen i denne dom, at den pågældende importør ikke kunne påberåbe sig en tilsidesættelse af retten til forsvar under en procedure, som importøren ikke havde deltaget i (16).
39. Uden at benægte lighederne mellem den ved Fliesen-Zentrum-dommen afgjorte tvist og den foreliggende sag har Donex imidlertid gjort gældende, at den omstændighed, at institutionerne ikke meddelte de kinesiske eksporterende producenter, som samarbejdede under undersøgelsen, de oplysninger, der var nødvendige for effektivt at kunne fremsætte anmodninger om justering af den normale værdi, ikke udgør en tilsidesættelse af retten til forsvar, men en egentlig fejl ved anvendelsen af grundforordningens artikel 2, stk. 10. Denne fejl havde indflydelse på den rimelige sammenligning mellem eksportprisen og den normale værdi, som blev foretaget i den omtvistede forordning i medfør af den omhandlede bestemmelse, og havde således indvirkning på den dumpingmargen, som blev fastsat for ikke-samarbejdende eksporterende producenter, såsom de virksomheder, hvorfra Donex importerede de omhandlede varer (17). Donex har baseret sine argumenter på antidumpingaftalens artikel 2.4, sidste punktum, som fortolket af tvistbilæggelsesorganet (18), samt på forslaget til afgørelse Changshu og Ningbo (19).
40. I denne sammenhæng er spørgsmålet således, om der af grundforordningens artikel 2, stk. 10, kan udledes en forpligtelse for institutionerne til at meddele eksporterende producenter, som udviser samarbejdsvilje i forbindelse med undersøgelsen – eller mere generelt de berørte parter – de oplysninger, der er nødvendige for effektivt at kunne fremsætte anmodninger om justering, og i konsekvens heraf om en tilsidesættelse af denne forpligtelse skal kvalificeres som en grundlæggende tilsidesættelse af grundforordningens artikel 2, stk. 10, eller som en tilsidesættelse af retten til forsvar eller af andre processuelle rettigheder for disse eksporterende producenter.
41. I denne forbindelse skal det først og fremmest konstateres, at grundforordningens artikel 2, stk. 10, med overskriften »Sammenligning« foreskriver, at der foretages en rimelig sammenligning mellem eksportprisen og den normale værdi med behørig hensyntagen til forskelle, som berører sammenligneligheden af priser, og at når den normale værdi og den konstaterede eksportpris ikke er umiddelbart sammenlignelige, tages der i hvert enkelt tilfælde i form af justeringer behørigt hensyn til forskelle i faktorer, der påstås og påvises at påvirke priserne og dermed prisernes sammenlignelighed, hvilke faktorer er opremset i bestemmelsens litra a)-k).
42. Grundforordningens artikel 2, stk. 10, indeholder i sig selv derfor kun bestemmelser af materiel karakter vedrørende gennemførelsen af den rimelige sammenligning mellem eksportprisen og den normale værdi. Den indeholder derimod ingen processuel bestemmelse, hvorefter EU-institutionerne udtrykkeligt skal meddele de berørte parter specifikke oplysninger.
43. Det skal imidlertid ligeledes konstateres, at bestemmelsen i grundforordningens artikel 2, stk. 10, åbenlyst bygger på antidumpingaftalens artikel 2.4.
44. I denne sammenhæng er det blevet fremhævet, at grundforordningens artikel 2, stk. 10, i første punktum anvender i det væsentlige den samme formulering, som den, der anvendes i antidumpingaftalens artikel 2.4, første punktum. Således kan det konkluderes, at ordlyden af denne bestemmelse bekræfter, at EU-lovgiver i det mindste i forbindelse med forpligtelsen til at gennemføre en »rimelig sammenligning« mellem eksportprisen og den normale værdi har tilkendegivet en vilje til i EU-retten at gennemføre den særlige forpligtelse, der følger af antidumpingaftalens artikel 2.4 (20), som fastslået i dommen af 16. juli 2015, Kommissionen mod Rusal Armenal (C-21/14 P, EU:C:2015:494) (21). På denne baggrund skal Unionens retsinstanser prøve lovligheden af EU-institutionernes retsakter ud fra deres overensstemmelse med denne bestemmelse i antidumpingaftalen, idet begrebet »rimelig sammenligning« gives den betydning, som det har i WTO-retten (22).
45. Til støtte for sine argumenter har Donex imidlertid ikke henvist til første punktum i antidumpingaftalens artikel 2.4, men til artiklens sidste punktum som fortolket i tvistbilæggelsesorganets beslutninger og henstillinger. Dette sidste punktum bestemmer, at »[m]yndighederne tilkendegiver over for de pågældende parter, hvilke oplysninger der er nødvendige for at sikre en rimelig sammenligning, og de undlader i den forbindelse at pålægge nævnte parter en urimelig bevisbyrde«.
46. I denne forbindelse skal det imidlertid konstateres, at grundforordningens artikel 2, stk. 10, til forskel fra første punktum i antidumpingaftalens artikel 2.4 ikke specifikt gentager bestemmelsen i artiklens sidste punktum. Denne bestemmelse er ikke specifikt overført til andre artikler i grundforordningen.
47. Domstolen har i øvrigt ved flere lejligheder fastslået, at selv om det er korrekt, at femte betragtning til grundforordningen angiver, at ordlyden af antidumpingaftalens bestemmelser »i videst muligt omfang« bør overføres til EU-retten, bør dette udtryk dernæst forstås således, at om end EU-lovgiver ved vedtagelsen af grundforordningen ønskede at tage hensyn til antidumpingaftalens regler, tilkendegav denne imidlertid ikke en vilje til at overføre hver enkelt af disse regler til den nævnte forordning (23).
48. I lyset heraf mener jeg, at det ved anvendelsen af de i dommen i sagen Kommissionen mod Rusal Armenal udviklede kriterier hverken af artikel 2, stk. 10, eller af andre bestemmelser i grundforordningen kan udledes, at EU-lovgiver har tilkendegivet en vilje til i EU-retten at gennemføre en særlig forpligtelse, der følger af bestemmelsen i antidumpingaftalens artikel 2.4, sidste punktum.
49. Heraf følger, at Unionens retsinstanser ikke kan prøve lovligheden af den omtvistede forordning ud fra dens overensstemmelse med denne bestemmelse, og at Donex derfor ikke kan påberåbe sig bestemmelsen i antidumpingaftalens artikel 2.4, sidste punktum, som fortolket af tvistbilæggelsesorganet, med henblik på at anfægte gyldigheden af den nævnte forordning (24).
50. Hvad angår de af Donex fremsatte argumenter om den omtvistede forordnings gyldighed, henset til tvistbilæggelsesorganets beslutning af 28. juli 2011, som nævnes ovenfor i punkt 17, har Domstolen i øvrigt allerede konstateret, at denne beslutning blev truffet senere end denne forordning og således ikke kan udgøre retsgrundlaget for denne (25).
51. I modsætning til, hvad Donex har gjort gældende, kan det af ovenstående overvejelser endvidere udledes, at grundforordningens artikel 2, stk. 10, i sig selv ikke fastsætter nogen positiv forpligtelse for EU-institutionerne til at meddele de berørte parter specifikke oplysninger.
52. Dette er ikke ensbetydende med, at grundforordningen ikke tager højde for det i antidumpingaftalens artikel 2.4, sidste punktum, udtrykte krav om, at der over for de berørte parter tilkendegives, hvilke oplysninger der er nødvendige for at sikre en rimelig sammenligning.
53. Dette krav skal henføres til den proceduremæssige ordning, som EU-lovgiver har indført med hensyn til de af EU-institutionerne i kraft af denne forordning gennemførte antidumpingprocedurer.
54. I denne forbindelse er især bestemmelserne i grundforordningens artikel 6, stk. 7, og artikel 20, stk. 2-5, relevante, ifølge hvilke visse berørte parter kan modtage konkrete oplysninger om afviklingen af undersøgelsen og fremsætte bemærkninger herom.
55. I henhold til den første bestemmelse kan klagerne, importørerne og eksportørerne og disses repræsentative sammenslutninger, brugerne og forbrugerorganisationerne samt repræsentanterne for eksportlandet få indsigt i alle oplysninger, som parter i undersøgelsen har indgivet, i modsætning til interne dokumenter udarbejdet af myndighederne i EU eller dens medlemsstater, forudsat at disse oplysninger har betydning for fremlæggelsen af deres sag, at de ikke er fortrolige som omhandlet i grundforordningens artikel 19, og at de anvendes som led i undersøgelsen (26). De berørte parter kan meddele deres syn på sådanne oplysninger, og Kommissionen skal tage hensyn til deres bemærkninger. Denne mulighed er imidlertid underlagt to betingelser: For det første skal disse parter have tilkendegivet deres synspunkter inden for de frister, der er fastsat i meddelelsen om indledning af antidumpingundersøgelsen (27), og for det andet skal de indgive en skriftlig anmodning om at få indsigt i de konkrete oplysninger.
56. I medfør af den anden gruppe af bestemmelser kan klagerne, importørerne og eksportørerne og disses repræsentative sammenslutninger samt repræsentanterne for eksportlandet anmode om endelig fremlæggelse af de vigtigste kendsgerninger og betragtninger, på grundlag af hvilke det påtænkes at anbefale indførelse af endelige foranstaltninger eller afslutning af en undersøgelse eller en procedure uden indførelse af endelige foranstaltninger. Selv i dette tilfælde er muligheden for at modtage endelige oplysninger og på denne baggrund at fremsætte bemærkninger herom betinget af, at der indgives en skriftlig anmodning til Kommissionen (28).
57. Det skal derfor konstateres, at grundforordningen inden for rammerne af ordningen om antidumpingproceduren giver visse berørte parter processuelle rettigheder og garantier (29), hvis udøvelse imidlertid er betinget af disse parters aktive deltagelse i proceduren, hvilket som minimum skal ske ved indgivelsen af en skriftlig anmodning inden for bestemte frister.
58. Det ovennævnte krav om, at der over for de berørte parter tilkendegives, hvilke oplysninger der er nødvendige for at sikre en rimelig sammenligning, som er udtrykt i antidumpingaftalens artikel 2.4, sidste punktum, skal henføres netop til denne proceduremæssige ramme.
59. Til samme proceduremæssige ramme skal efter min opfattelse henføres generaladvokat Mengozzis overvejelser i forslaget til afgørelse Changshu og Ningbo, som Donex har påberåbt sig, og som den forelæggende ret har anført, ifølge hvilke det påhviler institutionerne med henvisning til princippet om god forvaltningsskik som sikret ved artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder at give de eksporterende producenter, der er omfattet af undersøgelsen, tilstrækkelige oplysninger til, at de kan fremlægge anmodninger om justeringer, især i forbindelse med undersøgelser, hvor den normale værdi fastsættes på grundlag af priserne oplyst fra en producent i et referenceland (30).
60. Det følger af ordningen om antidumpingproceduren, sådan som den er konfigureret i grundforordningen, at eftersom de processuelle rettigheder og garantier, som denne forordning giver, er betinget af den aktive deltagelse i undersøgelsen, kan de udelukkende udøves af de parter, som aktivt har deltaget i proceduren. Derfor kan en mulig tilsidesættelse heraf i forbindelse med undersøgelsen, hvilket normalt finder sted som en tilsidesættelse af kravene vedrørende overholdelsen af de berørte parters ret til forsvar (31), såsom eksempelvis retten til at blive hørt (32), kun gøres gældende at den part, som kan udøve denne rettighed eller garanti (33).
61. Det skal endvidere bemærkes, at de berørte parters aktindsigt i oplysningerne indhentet som led i en antidumpingundersøgelse, der sikres i grundforordningens artikel 6, stk. 7, og artikel 20, under alle omstændigheder udtrykkeligt begrænses af disse oplysningers fortrolige karakter. De principper, der regulerer de berørte parters ret til aktindsigt, skal derfor afvejes i forhold til kravet om fortrolighed, navnlig EU-institutionernes pligt til at behandle forretningshemmeligheder fortroligt (34).
62. Grundforordningen indeholder et vist antal bestemmelser, herunder især artikel 19, som gør det muligt at foretage en afvejning af de krav, der er knyttet til de berørte parters ret til forsvar, i forhold til de krav, der er knyttet til nødvendigheden af at beskytte fortrolige oplysninger (35). Behovet for afvejning mellem disse krav er i øvrigt særligt markant i tilfælde som i den omtvistede forordning, hvor den normale værdi fastsættes på grundlag af metoden med et referenceland(36).
3. Den i den anden del af det andet præjudicielle spørgsmål påberåbte grund til, at den omtvistede forordning er ugyldig
63. Med den anden del af det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den omtvistede forordning er ugyldig i forhold til Donex, fordi EU-institutionerne angiveligt ikke meddelte de kinesiske eksporterende producenter, som samarbejdede under undersøgelsen, de oplysninger, der var nødvendige for effektivt at kunne fremsætte anmodninger om justering af den normale værdi, især alle oplysningerne fra den indiske producent, som blev anvendt for at fastsætte denne værdi.
64. Det fremgår imidlertid af analysen i ovenstående punkter i dette forslag til afgørelse, at selv hvis en sådan undladelse reelt fandt sted, ville den udgøre en mulig tilsidesættelse af retten til forsvar for de kinesiske eksporterende producenter, som udøvede deres processuelle rettigheder under den antidumpingprocedure, som førte til vedtagelsen af den omtvistede forordning.
65. Eftersom disse rettigheder, som det fremgår af punkt 60 ovenfor, kun kan udøves af de parter, som deltog i antidumpingproceduren, og da det er uomtvistet, at Donex ikke deltog i den konkrete procedure, skal det konkluderes, at Donex under ingen omstændigheder kan påberåbe sig en mulig tilsidesættelse af denne art med henblik på at anfægte gyldigheden af den omtvistede forordning.
66. Henset til – som EU-institutionerne har gjort gældende ved Domstolen, uden at Donex har bestridt dette – at om ikke samtlige, så i det mindste hovedparten af oplysningerne fra den indiske producent, som blev anvendt for at fastsætte den normale værdi, var af fortrolig karakter, ville EU-institutionerne under ingen omstændigheder have kunnet meddele »alle« oplysninger fra denne producent, som den forelæggende ret har anført i sit præjudicielle spørgsmål.
67. Subsidiært vil jeg endvidere fremhæve, at det fremgår af retspraksis, at en uregelmæssighed angående retten til forsvar kun kan medføre, at den omtvistede forordning annulleres, for så vidt som det er muligt, at den administrative procedure som følge af denne uregelmæssighed ville have kunnet føre til et andet resultat og dermed reelt har påvirket retten til forsvar for den part, som har påberåbt sig denne tilsidesættelse (37).
68. Selv om det (quod non) hævdes, at en importør kan have indtrådt i retsstillingen for den producent/eksportør, hvorfra importøren har erhvervet toldbelagte varer, og således kan påberåbe sig en mulig tilsidesættelse af producentens/eksportørens ret til forsvar, skal det i denne forbindelse fastslås, at det under disse omstændigheder er uomtvistet, at heller ikke de kinesiske eksporterende producenter, hvorfra Donex erhvervede de omhandlede varer, deltog i den undersøgelse, som førte til vedtagelsen af den omtvistede forordning. De udøvede således ingen processuelle rettigheder, som de eventuelt havde kunnet gøre brug af under denne procedure.
69. I lyset af ovenstående betragtninger mener jeg, at den anden del af det andet præjudicielle spørgsmål – i lighed med Domstolens afgørelse i Fliesen-Zentrum-dommen og uden behov for konkret at fastlægge, om EU-institutionerne faktisk tilsidesatte retten til forsvar for de eksporterende producenter, som samarbejdede under undersøgelsen, ved ikke at meddele dem tilstrækkelige oplysninger til, at de kunne fremsætte anmodninger om justering – skal besvares med, at Donex ikke kan påberåbe sig en tilsidesættelse af retten til forsvar for tredjemænd, dvs. de nævnte kinesiske eksporterende producenter, i forbindelse med en procedure, som Donex ikke deltog i, med henblik på ved den forelæggende ret at anfægte gyldigheden af den omtvistede forordning. Den anden del af det andet præjudicielle spørgsmål skal derfor afvises.
IV. Forslag til afgørelse
70. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare den anden del af det andet præjudicielle spørgsmål, som Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol, Nederlandene) har forelagt, på følgende måde:
»En importør i EU af varer, der er omfattet af antidumpingtold i medfør af en forordning såsom Rådets forordning (EF) nr. 91/2009 af 26. januar 2009 om indførelse af en endelig antidumpingtold på importen af visse skruer, bolte, møtrikker og lignende varer af jern eller stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina, som ikke deltog i den procedure, som førte til vedtagelsen af denne forordning, kan efterfølgende ikke ved en national ret gøre gældende, at den omtvistede forordning er ugyldig, ved at påberåbe sig tilsidesættelsen af retten til forsvar for parter, som deltog i denne procedure. Den anden del af det andet præjudicielle spørgsmål skal derfor afvises.«