SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
GIOVANNI PITRUZZELLA
vom 4. März 2020(1)
Rechtssache C‑104/19
Donex Shipping and Forwarding BV,
Beteiligter:
Staatssecretaris van Financiën
(Vorabentscheidungsersuchen des Hoge Raad der Nederlanden [Oberster Gerichtshof der Niederlande])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Handelspolitik – Antidumpingzölle – Gültigkeit der Verordnung (EG) Nr. 91/2009 – Einfuhren bestimmter Verbindungselemente aus Eisen oder Stahl mit Ursprung in China – Verordnung (EG) Nr. 384/96 – Art. 2 Abs. 10 – Art. 6 Abs. 7 und Art. 19 und 20 – Verfahrensrechte – Verletzung der Verteidigungsrechte – Einführer der Union, der nicht am Antidumpingverfahren beteiligt war“
1. Die vorliegende Rechtssache betrifft ein Vorabentscheidungsersuchen des Hoge Raad der Nederlanden (Oberster Gerichtshof der Niederlande) über die Gültigkeit der Verordnung (EG) Nr. 91/2009(2) (im Folgenden: streitige Verordnung), mit der der Rat der Europäischen Union einen endgültigen Antidumpingzoll auf die Einfuhren bestimmter Verbindungselemente aus Eisen oder Stahl mit Ursprung in der Volksrepublik China eingeführt hat.
2. Das Vorabentscheidungsersuchen ergeht im Rahmen eines beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreits über das Rechtsmittel, das die Donex Shipping and Forwarding BV (im Folgenden: Donex) gegen die Aufforderung zur Zahlung von Antidumpingzöllen betreffend die Einfuhr von Waren, die in den Anwendungsbereich der streitigen Verordnung fallen, durch dieses Unternehmen eingelegt hat.
3. Donex macht vor dem vorlegenden Gericht mehrere Gründe für die Ungültigkeit der streitigen Verordnung geltend. Die vorliegenden Schlussanträge konzentrieren sich auf die Frage, ob sich ein Einführer der Union wie Donex, der an dem Verfahren, das zum Erlass einer Verordnung zur Einführung von Antidumpingzöllen geführt hat, nicht beteiligt war, die Ungültigkeit dieser Verordnung geltend machen kann, indem er sich darauf beruft, dass die Unionsorgane es unterlassen hätten, den ausführenden Herstellern, die an diesem Verfahren mitgearbeitet hätten, die Informationen zu übermitteln, die erforderlich seien, um es ihnen zu ermöglichen, Anträge auf Berichtigung des Normalwerts, der zur Bestimmung der Dumpingspanne herangezogen worden sei, sachgerecht zu stellen.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Internationales Recht
4. Das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO) enthält in seinem Anhang 1A das Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1994(3) (im Folgenden: Antidumping-Übereinkommen).
5. Art. 2 Abs. 4 des Antidumping-Übereinkommens sieht vor:
„2.4. Zwischen dem Ausfuhrpreis und dem Normalwert wird ein fairer Vergleich durchgeführt. Dieser Vergleich erfolgt auf derselben Handelsstufe, und zwar normalerweise auf der Stufe ab Werk, und unter Zugrundelegung von Verkäufen, die zu möglichst nahe beieinanderliegenden Zeitpunkten getätigt werden. Dabei werden jedes Mal gebührende Berichtigungen für Unterschiede vorgenommen, die die Vergleichbarkeit der Preise beeinflussen, einschließlich Unterschieden in den Verkaufsbedingungen, der Besteuerung, den Handelsstufen, den Mengen und den materiellen Eigenschaften sowie sonstigen Faktoren, die nachweislich die Vergleichbarkeit der Preise beeinflussen … In den in Absatz 3 genannten Fällen sollten ferner Berichtigungen für die zwischen der Einfuhr und dem Weiterverkauf entstandenen Kosten, einschließlich Zöllen und Steuern, sowie für erzielte Gewinne vorgenommen werden. Ist in diesen Fällen die Vergleichbarkeit der Preise nicht gegeben, so bestimmen die Behörden den Normalwert auf der gleichen Handelsstufe wie den rechnerisch ermittelten Ausfuhrpreis, oder nehmen gemäß diesem Absatz gebührende Berichtigungen vor. Die Behörden setzen die betroffenen Parteien davon in Kenntnis, welche Informationen für einen fairen Vergleich erforderlich sind, und legen diesen Parteien keine unangemessene Beweislast auf.“
B. Unionsrecht
1. Grundverordnung
6. Zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Verordnung waren die Bestimmungen über den Erlass von Antidumpingmaßnahmen durch die Europäische Union in der Verordnung (EG) Nr. 384/96 des Rates vom 22. Dezember 1995 über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern(4) in der zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 2117/2005 des Rates vom 21. Dezember 2005(5)geänderten Fassung (im Folgenden: Grundverordnung) enthalten.
7. Art. 2 („Feststellung des Dumpings“) der Grundverordnung bestimmt in seinem Abs. 10 („Vergleich“):
„(10) Zwischen dem Ausfuhrpreis und dem Normalwert wird ein gerechter Vergleich durchgeführt. Dieser Vergleich erfolgt auf derselben Handelsstufe und unter Zugrundelegung von Verkäufen, die zu möglichst nahe beieinander liegenden Zeitpunkten getätigt werden, sowie unter gebührender Berücksichtigung anderer Unterschiede, die die Vergleichbarkeit der Preise beeinflussen. Ist die Vergleichbarkeit der auf diese Weise ermittelten Normalwerte und Ausfuhrpreise nicht gegeben, werden, auf Antrag, jedes Mal gebührende Berichtigungen für Unterschiede bei Faktoren vorgenommen, die nachweislich die Preise und damit die Vergleichbarkeit der Preise beeinflussen. Dabei wird jede doppelte Berichtigung vermieden, insbesondere für Preisnachlässe, Rabatte, unterschiedliche Mengen und unterschiedliche Handelsstufen.“
8. Art. 6 („Untersuchung“) Abs. 7 der Grundverordnung bestimmt:
„Die Antragsteller, die Einführer und Ausführer sowie ihre repräsentativen Verbände, die Verwender und die Verbraucherorganisationen, die sich gemäß Artikel 5 Absatz 10 selbst gemeldet haben, sowie die Vertreter des Ausfuhrlandes können auf schriftlichen Antrag alle von einer von der Untersuchung betroffenen Partei zur Verfügung gestellten Unterlagen mit Ausnahme der von den Behörden der [Union] oder ihrer Mitgliedstaaten erstellten internen Dokumente einsehen, die für die Darlegung ihres Standpunktes erheblich und nicht vertraulich im Sinne des Artikels 19 sind und bei der Untersuchung verwendet werden. Diese Parteien können zu diesen Unterlagen Stellung nehmen, und ihre Kommentare werden berücksichtigt[,] soweit sie hinreichend begründet worden sind.“
9. Art. 19 („Vertrauliche Informationen“) der Grundverordnung sieht in Abs. 1 und 4 vor:
„(1) Alle Informationen, die ihrer Natur nach vertraulich sind (beispielsweise, weil ihre Preisgabe einem Konkurrenten erhebliche Wettbewerbsvorteile verschaffen würde oder für den Auskunftgeber oder die Person, von der er die Informationen erhalten hat, von erheblichem Nachteil wäre) oder von den Parteien auf vertraulicher Grundlage für eine Antidumpinguntersuchung zur Verfügung gestellt werden, sind bei entsprechender Begründung von den Behörden vertraulich zu behandeln.
…
(4) Dieser Artikel steht der Bekanntgabe allgemeiner Informationen durch die [Unions]organe und insbesondere der Gründe für die in Anwendung dieser Verordnung getroffenen Entscheidungen sowie die Bekanntgabe von Beweisen, auf die sich die [Unions]organe gestützt haben, nicht entgegen, sofern dies zur Erläuterung dieser Gründe in gerichtlichen Verfahren erforderlich ist. Diese Bekanntgabe muss dem berechtigten Interesse der betroffenen Parteien an der Wahrung ihrer Geschäftsgeheimnisse Rechnung tragen.“
10. In Art. 20 („Unterrichtung“) Abs. 2 bis 5 der Grundverordnung heißt es:
„(2) [Die Antragsteller, die Einführer und Ausführer sowie ihre repräsentativen Verbände und die Vertreter des Ausfuhrlandes] können die endgültige Unterrichtung über die wichtigsten Tatsachen und Erwägungen beantragen, auf deren Grundlage beabsichtigt wird, die Einführung endgültiger Maßnahmen oder die Einstellung einer Untersuchung oder eines Verfahrens ohne die Einführung von Maßnahmen zu empfehlen, wobei die Unterrichtung über die Tatsachen und Erwägungen besondere Beachtung verdient, die sich von denjenigen unterscheiden, die für die vorläufigen Maßnahmen herangezogen wurden.
(3) Anträge auf Unterrichtung über die endgültigen Feststellungen gemäß Absatz 2 müssen schriftlich bei der Kommission eingereicht werden … Wurde kein vorläufiger Zoll erhoben, erhalten die Parteien Gelegenheit, die Unterrichtung innerhalb der von der Kommission festgesetzten Frist zu beantragen.
(4) Die Unterrichtung über die endgültigen Feststellungen erfolgt schriftlich. Sie erfolgt unter der erforderlichen Wahrung der Vertraulichkeit der Informationen so bald wie möglich und normalerweise spätestens einen Monat vor einer endgültigen Entscheidung oder der Vorlage eines Vorschlags der Kommission für endgültige Maßnahmen gemäß Artikel 9. Ist die Kommission nicht in der Lage, über bestimmte Tatsachen oder Erwägungen innerhalb dieser Frist zu unterrichten, so werden diese so bald wie möglich danach mitgeteilt. Die Unterrichtung greift einem etwaigen späteren Beschluss der Kommission oder des Rates nicht vor; stützt sich dieser Beschluss jedoch auf andere Tatsachen und Erwägungen, so erfolgt die Unterrichtung darüber so bald wie möglich.
(5) Nach der Unterrichtung über die endgültigen Feststellungen vorgebrachte Bemerkungen werden nur berücksichtigt, wenn sie innerhalb einer von der Kommission im Einzelfall festgesetzten Frist eingehen, die mindestens zehn Tage beträgt, wobei der Dringlichkeit der Angelegenheit gebührend Rechnung getragen wird.“
2. Streitige Verordnung und nachfolgende Verordnungen betreffend Antidumpingzölle auf Einfuhren bestimmter Verbindungselemente aus Eisen oder Stahl
11. Am 9. November 2007 leitete die Kommission ein Verfahren betreffend das Vorliegen von Dumpingpraktiken für bestimmte Verbindungselemente aus Eisen oder Stahl mit Ursprung in der Volksrepublik China ein(6).
12. Die Untersuchung betraf den Zeitraum vom 1. Oktober 2006 bis zum 30. September 2007. Bei der Untersuchung arbeiteten 110 chinesische Gesellschaften oder Gruppierungen, von denen neun als Stichprobe ausgewählt wurden, mit(7).
13. Nach Abschluss der Untersuchung erließ der Rat am 26. Januar 2009 die streitige Verordnung, mit der ein endgültiger Antidumpingzoll auf bestimmte Verbindungselemente aus Eisen oder nicht rostfreiem Stahl mit Ursprung in der Volksrepublik China eingeführt wurde.
14. Aus der streitigen Verordnung geht hervor, dass für die chinesischen ausführenden Hersteller, denen keine Marktwirtschaftsbehandlung gewährt wurde, der Normalwert auf der Grundlage der Informationen ermittelt wurde, die von einem Hersteller aus einem Vergleichsland, im vorliegenden Fall Indien, eingeholt worden waren(8).
15. Was insbesondere die Unternehmen betrifft, die bei der Untersuchung nicht mitgearbeitet hatten, wurde die Dumpingspanne aufgrund der begrenzten Mitarbeit als Durchschnitt des anhand der Eurostat-Daten ermittelten Wertes und der höheren Spannen für Typen von Waren ermittelt, die von dem ausführenden Hersteller, der an der Untersuchung mit der höchsten Dumpingspanne mitgewirkt hatte, in repräsentativer Menge verkauft wurden. Auf dieser Grundlage wurde diese Dumpingspanne mit 115,4 % berechnet(9).
16. Da jedoch die landesweite Schadensspanne gemäß Art. 9 Abs. 4 der Grundverordnung nach der „Regel des niedrigeren Zolls“ auf 85 % festgesetzt wurde(10), wurde der endgültige Antidumpingzollsatz für die Unternehmen, die bei der Untersuchung nicht mitgearbeitet hatten, auf 85 % festgesetzt.
17. Am 28. Juli 2011 nahm das Streitbeilegungsgremium der WTO (Dispute Settlement Body, im Folgenden: DSB) den Bericht des Berufungsgremiums vom 15. Juli 2011(11) sowie den Panelbericht in der durch den Bericht des Berufungsgremiums geänderten Fassung in der Sache „Europäische Gemeinschaften – Endgültige Antidumpingmaßnahmen gegenüber bestimmten Verbindungselementen aus Eisen oder Stahl aus China“ (WT/DS397) an. In diesen Berichten wurde u. a. festgestellt, dass die Union beim Erlass der streitigen Verordnung in einer Weise gehandelt habe, die mit bestimmten Vorschriften des Antidumping-Übereinkommens unvereinbar sei.
18. Im Anschluss an diese Berichte erließ der Rat die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 924/2012 vom 4. Oktober 2012 zur Änderung der Verordnung Nr. 91/2009(12), mit der die mit der streitigen Verordnung eingeführten Antidumpingmaßnahmen aufrechterhalten wurden, aber der höchstmögliche Antidumpingzoll für die Zukunft von 85 % auf 74,1 % gesenkt wurde(13).
II. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
19. Im Jahr 2011 reichte Donex eine Beschwerde ein, mit der sie die Überführung von Verbindungselementen aus Eisen oder Stahl in den zollrechtlich freien Verkehr beanstandete. Im Anschluss an eine Untersuchung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) wurde festgestellt, dass diese Elemente ihren Ursprung in der Volksrepublik China hatten und daher gemäß der streitigen Verordnung Antidumpingzölle anfielen.
20. Infolgedessen erhielt Donex am 4. Juni 2014 Aufforderungen zur Zahlung von Antidumpingzöllen in Höhe eines Betrags, der unter Anwendung des in der streitigen Verordnung für die nicht an der Untersuchung beteiligten chinesischen ausführenden Hersteller festgesetzten Satzes von 85 % berechnet wurde.
21. Donex focht diese Zahlungsaufforderungen vor der Rechtbank Noord-Holland (Gericht Nordholland, Niederlande) an. Nach der Abweisung ihrer Klage legte Donex beim Gerechtshof Amsterdam (Berufungsgericht Amsterdam, Niederlande) Berufung ein. In seinem Urteil wies dieses Gericht das von Donex eingelegte Rechtsmittel zurück und trat dabei u. a. dem Vorbringen entgegen, mit dem Donex die Gültigkeit der streitigen Verordnung in Abrede gestellt hatte.
22. Donex legte gegen das Berufungsurteil Kassationsbeschwerde beim Hoge Raad der Nederlanden (Oberster Gerichtshof der Niederlande), dem vorlegenden Gericht in der vorliegenden Rechtssache, ein, vor dem sie ihr Vorbringen zur Ungültigkeit der streitigen Verordnung wiederholte.
23. Dieses Gericht fragt nach der Gültigkeit dieser Verordnung im Hinblick auf zwei Aspekte: zum Ersten in Bezug auf die Bestimmung der Dumpingspanne in der streitigen Verordnung gemäß Art. 2 Abs. 11 der Grundverordnung und zum Zweiten im Hinblick auf den gerechten Vergleich nach Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung.
24. Was diesen zweiten Aspekt betrifft, möchte das vorlegende Gericht insbesondere wissen, ob die streitige Verordnung vor dem Hintergrund des Vorbringens von Donex gültig ist, wonach die Unionsorgane gegen Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung verstoßen haben, indem sie den chinesischen ausführenden Herstellern, die an der Untersuchung mitgearbeitet hatten, nicht rechtzeitig alle Daten des indischen Herstellers bezüglich der Ermittlung des Normalwerts zur Verfügung stellten. Das vorlegende Gericht bezieht sich insoweit ausdrücklich auf die Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in den verbundenen Rechtssachen Changshu City Standard Parts Factory und Ningbo Jinding Fastener/Rat (C‑376/15 P und C‑377/15 P, EU:C:2016:928, im Folgenden: Schlussanträge in den Rechtssachen Changshu und Ningbo).
25. Unter diesen Umständen hat das vorlegende Gericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Ist die Verordnung Nr. 91/2009 gegenüber einem Einführer in die Union wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 11 der Verordnung Nr. 384/96 ungültig, weil der Rat für die Ermittlung der Dumpingspanne für die betreffenden Waren von nicht kooperierenden chinesischen ausführenden Herstellern bei dem in dieser Vorschrift geregelten Vergleich die Ausfuhrgeschäfte bezüglich bestimmter Typen der Ware nicht berücksichtigt hat?
2. Ist die Verordnung Nr. 91/2009 gegenüber einem Einführer in die Union wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 10 der Verordnung Nr. 384/96 ungültig, weil die Organe der Union sich im Rahmen der Berechnung der Dumpingspanne für die betreffenden Waren bei dem Vergleich des Normalwerts der Waren eines indischen Herstellers mit den Ausfuhrpreisen gleichartiger chinesischer Waren geweigert haben, Berichtigungen im Zusammenhang mit Einfuhrabgaben für Rohstoffe und indirekten Steuern im Vergleichsland Indien sowie Unterschieden bei der Herstellung bzw. den Produktionskosten zu berücksichtigen, und/oder weil die Organe der Union kooperierenden chinesischen ausführenden Herstellern während der Untersuchung nicht alle Daten des indischen Herstellers im Rahmen der Ermittlung des Normalwerts (rechtzeitig) zur Verfügung gestellt haben?
III. Würdigung
A. Vorbemerkungen zur Vorlagefrage
26. Mit seinem Vorabentscheidungsersuchen ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof, die Gültigkeit der streitigen Verordnung unter drei Gesichtspunkten zu prüfen: ein etwaiger Verstoß gegen Art. 2 Abs. 11 der Grundverordnung bei der Bestimmung der Dumpingspanne (erste Vorlagefrage), ein möglicher Verstoß gegen Art. 2 Abs. 10 dieser Verordnung in Bezug auf die angebliche Weigerung der Unionsorgane, bestimmte Berichtigungen zu berücksichtigen (erster Teil der zweiten Vorlagefrage), und ein möglicher Verstoß gegen die letztgenannte Bestimmung im Hinblick auf die angebliche Unterlassung dieser Organe, den chinesischen ausführenden Herstellern, die an der Untersuchung mitgewirkt haben, alle Daten des indischen Herstellers für die Ermittlung des Normalwerts zur Verfügung zu stellen (zweiter Teil der zweiten Vorlagefrage).
27. Entsprechend dem Ersuchen des Gerichtshofs konzentrieren sich die vorliegenden Schlussanträge auf den zweiten Teil der zweiten Vorlagefrage.
28. Hierzu ist jedoch zunächst darauf hinzuweisen, dass zum Ersten nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Unionsorgane im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik und dabei insbesondere im Bereich handelspolitischer Schutzmaßnahmen wegen der Komplexität der von ihnen zu prüfenden wirtschaftlichen und politischen Sachverhalte über ein weites Ermessen verfügen. Die gerichtliche Kontrolle einer entsprechenden Beurteilung ist daher auf die Prüfung der Fragen zu beschränken, ob die Verfahrensvorschriften eingehalten wurden, ob der Sachverhalt, der der beanstandeten Entscheidung zugrunde gelegt wurde, zutreffend festgestellt ist und ob keine offensichtlich fehlerhafte Beurteilung dieses Sachverhalts und kein Ermessensmissbrauch vorliegen(14).
29. Zum Zweiten stelle ich fest, dass sich das vorlegende Gericht zur Stützung einiger seiner Zweifel an der Gültigkeit der streitigen Verordnung mehrfach auf die nach der oben in Nr. 17 erwähnten Entscheidung des DSB vom 28. Juli 2011 erlassene Verordnung Nr. 924/2012 bezieht und dass auch Donex selbst in ihren Schriftsätzen auf diese Verordnung Bezug nimmt, um einige ihrer Argumente zur Ungültigkeit der streitigen Verordnung zu begründen. Hierzu ist jedoch anzumerken, dass die Verordnung Nr. 924/2012 nach der streitigen Verordnung erlassen wurde, um diese letztgenannte Verordnung nach Durchführung einer besonderen Untersuchung zu ändern, und sich diese Untersuchung von derjenigen unterschied, die zum Erlass der streitigen Verordnung führte. Aus alledem ergibt sich meines Erachtens, dass es nicht möglich ist, die Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 924/2012 oder Mängel der Untersuchung, die zu ihrem Erlass geführt hat, geltend zu machen, um die Gültigkeit der streitigen Verordnung in Frage zu stellen.
B. Zum zweiten Teil der zweiten Vorlagefrage
1. Vorbemerkungen
30. Mit dem zweiten Teil seiner zweiten Vorlagefrage richtet das vorlegende Gericht an den Gerichtshof die Frage, ob die streitige Verordnung gegenüber einem Einführer der Union wie Donex wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung deshalb ungültig ist, weil die Unionsorgane während der Untersuchung, die zu ihrem Erlass geführt hat, den chinesischen ausführenden Herstellern, die an der Untersuchung mitgearbeitet haben, nicht alle Daten des indischen Herstellers, die bei der Ermittlung des Normalwerts verwendet wurden, rechtzeitig übermittelt haben.
31. Diese Frage stellt sich in einem Kontext, in dem, wie oben in Nr. 14 ausgeführt, die Unionsorgane in der streitigen Verordnung in Bezug auf die chinesischen ausführenden Hersteller, denen keine Marktwirtschaftsbehandlung gewährt wurde, den Normalwert auf der Grundlage der Informationen ermittelt haben, die sie von einem Hersteller eines Vergleichslandes, im vorliegenden Fall Indien, erhalten hatten.
32. Die Frage des vorlegenden Gerichts stützt sich auf die Argumente, die Donex vor diesem Gericht vorgebracht und vor dem Gerichtshof im Wesentlichen wiederholt hat. Donex ist der Ansicht, dass der Umstand, wonach die Kommission den chinesischen ausführenden Herstellern, die kooperiert hätten, während der Untersuchung nicht rechtzeitig die erforderlichen Informationen und insbesondere alle Daten über den indischen Hersteller übermittelt habe, diese daran gehindert habe, das ihnen gemäß Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung zustehende Recht, Berichtigungen zu beantragen, auszuüben.
33. Abgesehen davon, dass die Unionsorgane in der Sache bestreiten, dass im vorliegenden Fall ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung vorliegt, erheben sie eine der weiteren Prüfung vorgeschaltete Einrede. Sie machen geltend, Donex könne sich nicht auf eine Verletzung der Verteidigungsrechte Dritter, d. h. der chinesischen ausführenden Hersteller, die an der Untersuchung mitgearbeitet hätten, berufen, da sie sich nicht an dem in Rede stehenden Antidumpingverfahren beteiligt habe.
34. Daher ist meines Erachtens zunächst die von den Unionsorganen erhobene Einrede zu prüfen, die der inhaltlichen Prüfung der Frage des vorlegenden Gerichts vorausgeht.
2. Zu der für einen Einführer bestehenden Möglichkeit, sich im Rahmen eines Antidumpingverfahrens, an dem er nicht beteiligt war, auf die Verletzung der Verfahrensrechte Dritter zu berufen
35. In ihren beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen machen die Unionsorgane geltend, als Einführer der einem Antidumpingzoll unterliegenden Waren, der nicht an dem Verfahren beteiligt gewesen sei, das zur Einführung dieses Zolls geführt habe, könne Donex vor dem vorlegenden Gericht keine Verletzung der Verteidigungsrechte chinesischer ausführender Hersteller geltend machen, die an der Untersuchung mitgearbeitet hätten. Donex könne daher keinen Vorteil daraus ziehen, dass in dem Verfahren, das zum Erlass der streitigen Verordnung geführt habe, gegen eine angebliche Pflicht der Unionsorgane verstoßen worden sei, diese ausführenden Hersteller zu informieren, um es ihnen so zu ermöglichen, Berichtigungsanträge zu stellen. Diese Schlussfolgerung sei umso mehr geboten, als die chinesischen ausführenden Hersteller, von denen Donex die zollpflichtigen Waren eingeführt habe, nicht einmal an der Untersuchung mitgearbeitet hätten.
36. Zur Stützung ihres Vorbringens verweisen die Unionsorgane auf das Urteil vom 10. September 2015, Fliesen-Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, im Folgenden: Urteil Fliesen-Zentrum).
37. In diesem Urteil hatte ein nationales Gericht wie im vorliegenden Fall dem Gerichtshof eine Frage nach der Gültigkeit einer Verordnung zur Einführung eines Antidumpingzolls im Rahmen einer bei ihm erhobenen Klage eines Einführers zollpflichtiger Waren zur Vorabentscheidung vorgelegt. Das nationale Gericht stellte sich u. a. die Frage, ob die Unionsorgane die Verteidigungsrechte des betroffenen Einführers dadurch verletzt hatten, dass sie vage Informationen über die genaue Berechnung des Normalwerts geliefert und es somit unmöglich gemacht hatten, eine ordnungsgemäß begründete Stellungnahme in Bezug auf eine auf Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung gestützte Berichtigung abzugeben(15).
38. In diesem Urteil stellte der Gerichtshof fest, dass der betreffende Einführer unstreitig nicht an dem Untersuchungsverfahren, das zur Einführung des Antidumpingzolls geführt hatte, beteiligt war und dass er an keinen betroffenen chinesischen Hersteller gebunden war, und entschied, dass sich dieser Einführer in einem Verfahren, an dem er nicht beteiligt war, nicht auf eine Verletzung der Verteidigungsrechte berufen konnte(16).
39. Donex stellt zwar die Ähnlichkeiten zwischen der Rechtssache, in der das Urteil Fliesen-Zentrum ergangen ist, und dem vorliegenden Fall nicht in Abrede, macht aber geltend, dass das Versäumnis der Organe, den chinesischen ausführenden Herstellern, die an der Untersuchung mitgewirkt hätten, die Informationen zu übermitteln, die erforderlich seien, um ihnen die sachgerechte Einreichung von Anträgen auf Berichtigung des Normalwerts zu ermöglichen, keine Verletzung der Verteidigungsrechte, sondern in Wirklichkeit einen Fehler bei der Anwendung von Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung darstelle. Dieser Fehler, der den gerechten Vergleich zwischen Normalwert und Ausfuhrpreis im Sinne dieser Bestimmung in der streitigen Verordnung beeinflusst habe, habe sich auf die Dumpingspanne ausgewirkt, die in Bezug auf die ausführenden Hersteller ermittelt worden sei, die nicht an der Untersuchung mitgearbeitet hätten, wie z. B. diejenigen, von denen sie die in Rede stehenden Waren eingeführt habe(17)Donex stützt ihr Vorbringen auf Art. 2.4 letzter Satz des Antidumping-Übereinkommens in der Auslegung durch das DSB(18) sowie auf die Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in den Rechtssachen Changshu und Ningbo(19).
40. In diesem Zusammenhang stellt sich daher die Frage, ob aus Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung eine Verpflichtung der Organe abgeleitet werden kann, den an der Untersuchung mitarbeitenden ausführenden Herstellern – oder allgemein den interessierten Parteien – die Informationen zur Verfügung zu stellen, die erforderlich sind, damit sie ihre Berichtigungsanträge sachgerecht stellen können, und anschließend, ob eine mögliche Verletzung dieser Pflicht als wesentlicher Verstoß gegen Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung oder als Verletzung der Verteidigungsrechte oder anderer Verfahrensrechte dieser Hersteller einzustufen ist.
41. Hierzu ist zunächst darauf hinzuweisen, dass nach Art. 2 („Vergleich“) Abs. 10 der Grundverordnung ein gerechter Vergleich zwischen dem Normalwert und dem Ausfuhrpreis vorzunehmen ist und dabei die Unterschiede, die die Vergleichbarkeit der Preise beeinflussen, zu berücksichtigen sind und, wenn die Vergleichbarkeit der auf diese Weise ermittelten Normalwerte und Ausfuhrpreise nicht gegeben ist, gebührende Berichtigungen für Unterschiede bei Faktoren vorgenommen werden, die die Preise und damit die Vergleichbarkeit der Preise im Sinne von Buchst. a bis k dieser Bestimmung beeinflussen.
42. Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung als solcher enthält somit nur materiell-rechtliche Bestimmungen über die Durchführung eines gerechten Vergleichs zwischen Normalwert und Ausfuhrpreis. Er enthält hingegen keine verfahrensrechtliche Bestimmung, die die Unionsorgane ausdrücklich verpflichtet, den interessierten Parteien spezifische Informationen zu übermitteln.
43. Es ist jedoch auch darauf hinzuweisen, dass sich die Bestimmung des Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung offensichtlich an Art. 2.4 des Antidumping-Übereinkommens orientiert.
44. Insoweit ist darauf hingewiesen worden, dass Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung in seinem ersten Satz im Wesentlichen denselben Wortlaut hat wie Art. 2.4 Satz 1 des Antidumping-Übereinkommens. Daraus ließe sich ableiten, dass der Wortlaut dieser Bestimmung zumindest in Bezug auf die Verpflichtung, einen „gerechten Vergleich“ zwischen Normalwert und Ausfuhrpreis vorzunehmen, den klaren Willen des Unionsgesetzgebers zum Ausdruck bringt, die sich aus Art. 2.4 des Antidumping-Übereinkommens ergebende besondere Verpflichtung(20) im Sinne des Urteils vom 16. Juli 2015, Kommission/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494), in Unionsrecht umzusetzen(21). Daraus würde folgen, dass der Unionsrichter die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Union auf der Grundlage ihrer Vereinbarkeit mit dieser Bestimmung des Antidumping-Übereinkommens prüfen und dem Begriff „gerechter Vergleich“ die Bedeutung geben müsste, die er im WTO-Recht hat(22).
45. Zur Stützung ihres Vorbringens verweist Donex jedoch nicht auf Art. 2.4 Satz 1 des Antidumping-Übereinkommens, sondern auf den letzten Satz dieses Artikels, und zwar im Sinne seiner Auslegung durch die Entscheidungen und Empfehlungen des DSB. Gemäß diesem letzten Satz „[setzen] [d]ie Behörden … die betroffenen Parteien davon in Kenntnis, welche Informationen für einen fairen Vergleich erforderlich sind, und legen diesen Parteien keine unangemessene Beweislast auf“.
46. Insoweit ist jedoch festzustellen, dass Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung, anders als Art. 2.4 Satz 1 des Antidumping-Übereinkommens, die Bestimmung im letzten Satz dieses Artikels nicht ausdrücklich übernimmt. Diese Bestimmung scheint nicht gezielt in einen anderen Artikel der Grundverordnung übernommen worden zu sein.
47. Der Gerichtshof hat im Übrigen mehrfach klargestellt, dass nach dem fünften Erwägungsgrund der Grundverordnung zwar die Regeln des Antidumping-Übereinkommens „so weit wie möglich“ in das Unionsrecht übertragen werden sollten, dass diese Formulierung jedoch dahin auszulegen ist, dass der Unionsgesetzgeber zwar beim Erlass der Grundverordnung die Regeln dieses Übereinkommens berücksichtigen wollte, er jedoch nicht den Willen zum Ausdruck gebracht hat, jede dieser Regeln in das Unionsrecht umzusetzen(23).
48. Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass in Anwendung der im Urteil Kommission/Rusal Armenal im Kontext der Grundverordnung entwickelten Kriterien weder aus Art. 2 Abs. 10 noch aus einer anderen Bestimmung dieser Verordnung der eindeutige Wille des Unionsgesetzgebers abgeleitet werden kann, einer besonderen Verpflichtung nachzukommen, die sich aus der Bestimmung im letzten Satz von Art. 2.4 des Antidumping-Übereinkommens ergibt.
49. Folglich kann der Unionsrichter die Rechtmäßigkeit der streitigen Verordnung nicht auf der Grundlage ihrer Vereinbarkeit mit dieser Bestimmung überprüfen, so dass sich Donex nicht auf die Bestimmung im letzten Satz von Art. 2.4 des Antidumping-Übereinkommens in der Auslegung durch das DSB berufen kann, um die Gültigkeit dieser Verordnung in Frage zu stellen(24).
50. Was im Übrigen das Vorbringen von Donex zur Ungültigkeit der streitigen Verordnung betrifft, das auf die oben in Nr. 17 genannte Entscheidung des DSB vom 28. Juli 2011 gestützt ist, hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass diese Entscheidung, da sie nach dieser Verordnung ergangen ist, nicht deren Rechtsgrundlage darstellen kann(25).
51. Aus dem Vorstehenden ergibt sich auch, dass Art. 2 Abs. 10 der Grundverordnung als solcher entgegen dem Vorbringen von Donex keine positive Verpflichtung der Unionsorgane vorsieht, den interessierten Parteien spezifische Informationen zu übermitteln.
52. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Grundverordnung nicht das im letzten Satz von Art. 2.4 des Antidumping-Übereinkommens aufgestellte Erfordernis berücksichtigt hat, wonach den interessierten Parteien die Informationen, die sie zur Durchführung eines gerechten Vergleichs liefern müssen, mitgeteilt werden.
53. Dieses Erfordernis ist Bestandteil des Verfahrenssystems, das der Unionsgesetzgeber im Rahmen der von den Organen nach dieser Verordnung durchgeführten Antidumpingverfahren geschaffen hat.
54. Insoweit sind insbesondere die Bestimmungen von Art. 6 Abs. 7 und Art. 20 Abs. 2 bis 5 der Grundverordnung relevant, die es bestimmten interessierten Parteien ermöglichen, Informationen über den Ablauf der Untersuchung zu erhalten und dazu Stellung zu nehmen.
55. Die erste Bestimmung ermöglicht es den Antragstellern, den Einführern, den Ausführern und ihren repräsentativen Verbänden, den Verwendern und den Verbraucherorganisationen sowie den Vertretern des Ausfuhrlandes von allen für den Schutz ihrer Interessen relevanten Informationen, die die betroffenen Parteien geliefert haben, Kenntnis zu nehmen, mit Ausnahme der von den Unionsbehörden oder den Mitgliedstaaten erstellten internen Dokumente und unter der Voraussetzung, dass diese Informationen nicht vertraulich im Sinne von Art. 19 der Grundverordnung sind und bei der Untersuchung verwendet werden(26). Diese Beteiligten können auch antworten, indem sie Stellungnahmen abgeben, die von der Kommission berücksichtigt werden müssen. Diese Möglichkeit hängt jedoch von zwei Voraussetzungen ab: Zum Ersten müssen sich diese Personen innerhalb der in der Bekanntmachung über die Einleitung des Verfahrens angegebenen Fristen äußern(27), und zum Zweiten müssen sie schriftlich beantragen, von den betreffenden Informationen Kenntnis nehmen zu können.
56. Die zweite Gruppe von Bestimmungen ermöglicht es den Antragstellern, den Einführern, den Ausführern und ihren repräsentativen Verbänden sowie den Vertretern des Ausfuhrlandes, über die wesentlichen Tatsachen und Erwägungen unterrichtet zu werden, auf deren Grundlage beabsichtigt wird, die Einführung endgültiger Maßnahmen oder die Einstellung einer Untersuchung oder eines Verfahrens ohne Einführung endgültiger Maßnahmen zu empfehlen. Selbst in diesem Fall hängt jedoch die Möglichkeit, die endgültige Unterrichtung zu erhalten und anschließend dazu Stellung zu nehmen, von einem schriftlich an die Kommission gerichteten Antrag ab(28).
57. Somit ist festzustellen, dass die Grundverordnung im System des Antidumpingverfahrens bestimmten Beteiligten Rechte und Verfahrensgarantien einräumt(29), deren Ausübung jedoch von der aktiven Beteiligung dieser Personen am Verfahren selbst abhängt, die sich zumindest in der Stellung eines schriftlichen Antrags innerhalb bestimmter Fristen äußern muss.
58. In diesem prozessualen Kontext, in den sich das oben genannte, im letzten Satz von Art. 2.4 des Antidumping-Übereinkommens zum Ausdruck kommende Erfordernis einfügt, sind den interessierten Parteien die Informationen zu übermitteln, um die Durchführung eines gerechten Vergleichs zu ermöglichen.
59. In eben diesen verfahrensrechtlichen Zusammenhängen sind meines Erachtens auch die Ausführungen von Generalanwalt Mengozzi in seinen Schlussanträgen in den Rechtssachen Changshu und Ningbo zu sehen, auf die sich Donex beruft und auf die das vorlegende Gericht hingewiesen hat, wonach es im Hinblick auf den in Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Grundsatz der guten Verwaltung Sache der Organe ist, den von der Untersuchung betroffenen ausführenden Herstellern im Rahmen der Untersuchung ausreichende Informationen zur Verfügung zu stellen, die es ihnen ermöglichen, insbesondere in den Untersuchungen, in denen der Normalwert auf der Grundlage der Preise eines Vergleichslandherstellers ermittelt wird, Berichtigungsanträge zu stellen(30).
60. Aus dem System des Antidumpingverfahrens, wie es durch die Grundverordnung gestaltet wurde, ergibt sich, dass die durch diese Verordnung verliehenen Verfahrensgarantien, da sie von einer aktiven Beteiligung an der Untersuchung abhängen, allein den Personen zustehen, die sich aktiv an diesem Verfahren beteiligt haben. Folglich kann eine etwaige Verletzung dieser Bestimmungen im Laufe der Untersuchung, in der typischerweise eine Verletzung der Erfordernisse der Wahrung der Verteidigungsrechte der betroffenen Personen zu sehen ist(31) und wie dies z. B. beim Anspruch auf rechtliches Gehör der Fall ist(32), nur von der Person geltend gemacht werden, der dieses Recht oder diese Garantie zusteht(33).
61. Außerdem ist anzumerken, dass der Zugang der interessierten Parteien zu den die Antidumpinguntersuchung betreffenden Informationen nach Art. 6 Abs. 7 und Art. 20 der Grundverordnung jedenfalls durch den vertraulichen Charakter dieser Informationen ausdrücklich beschränkt wird. Die Grundsätze des Rechts der Beteiligten auf Unterrichtung müssen daher mit den Erfordernissen der Vertraulichkeit und insbesondere mit der Pflicht der Unionsorgane zur Wahrung des Geschäftsgeheimnisses in Einklang gebracht werden(34).
62. Die Grundverordnung sieht demzufolge eine Reihe von Bestimmungen, wie insbesondere Art. 19 der Grundverordnung, vor, die es ermöglichen, die Erfordernisse im Zusammenhang mit den Rechten der Beteiligten auf sachgerechte Verteidigung ihrer Interessen mit den Interessen in Einklang zu bringen, die mit der Notwendigkeit zusammenhängen, vertrauliche Informationen zu schützen(35). Die Notwendigkeit, diese Erfordernisse miteinander in Einklang zu bringen, erscheint im Übrigen in Fällen besonders wichtig, in denen, wie in der streitigen Verordnung, der Normalwert nach der Vergleichslandmethode ermittelt wird(36).
3. Zu dem im zweiten Teil der zweiten Vorlagefrage angeführten Grund für die Ungültigkeit der streitigen Verordnung
63. Mit dem zweiten Teil seiner zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die streitige Verordnung gegenüber Donex in einem Fall Gültigkeit entfaltet, in dem die Unionsorgane es unterlassen haben, den chinesischen ausführenden Herstellern, die an der Untersuchung mitgewirkt haben, die notwendigen Informationen zur Verfügung zu stellen, die es ihnen ermöglichen, sachgerecht Anträge auf Berichtigung des Normalwerts zu stellen, wozu insbesondere alle Daten des indischen Herstellers gehören, die für die rechnerische Ermittlung dieses Wertes verwendet worden sind.
64. Aus der in den vorstehenden Nummern der vorliegenden Schlussanträge vorgenommenen Prüfung ergibt sich jedoch, dass ein solches Versäumnis, selbst wenn es tatsächlich festgestellt würde, möglicherweise eine Verletzung der Verteidigungsrechte der chinesischen ausführenden Hersteller darstellen würde, die im Laufe des Antidumpingverfahrens, das zum Erlass der streitigen Verordnung geführt hat, ihre Verfahrensrechte ausgeübt haben.
65. Da diese Rechte, wie sich aus der vorstehenden Nr. 60 ergibt, nur den Personen zustehen, die am Antidumpingverfahren beteiligt waren, und da feststeht, dass Donex an diesem Verfahren nicht teilgenommen hat, ist der Schluss zu ziehen, dass sich Donex jedenfalls nicht auf eine mögliche Verletzung dieser Art berufen kann, um die Gültigkeit der streitigen Verordnung in Frage zu stellen.
66. Da zudem, wie die Unionsorgane vor dem Gerichtshof vorgetragen haben, ohne dass Donex dem widersprochen hätte, wenn nicht die Gesamtheit, so doch zumindest der größere Teil der für die Ermittlung des Normalwerts verwendeten Angaben über den indischen Hersteller Daten vertraulicher Natur waren, hätten die Organe jedenfalls nicht „alle“ Daten dieses Herstellers vorlegen können, wie das vorlegende Gericht in seiner Vorlagefrage ausgeführt hat.
67. Hilfsweise ist hinzuzufügen, dass nach der Rechtsprechung das Vorliegen eines Rechtsverstoßes in Bezug auf die Verteidigungsrechte nur dann zur Nichtigerklärung der streitigen Verordnung führen kann, wenn die Möglichkeit besteht, dass wegen dieses Verstoßes das Verwaltungsverfahren zu einem anderen Ergebnis hätte führen können und daraus folgend die Verteidigungsrechte der Partei, die diesen Verstoß geltend macht, konkret verletzt worden wären(37).
68. Insoweit ist, selbst wenn – was nicht der Fall ist – geltend gemacht würde, dass ein Einführer in die Lage des ausführenden Herstellers, von dem er die dem Zoll unterworfenen Waren erworben habe, eintreten und sich auf eine etwaige Verletzung von dessen Verteidigungsrechten berufen könne, unvermeidlich festzustellen, dass im vorliegenden Fall die chinesischen ausführenden Hersteller, von denen Donex die in Rede stehenden Waren gekauft hat, unstreitig an der Untersuchung, die zum Erlass der streitigen Verordnung führte, nicht einmal beteiligt waren. Sie haben also keine Verfahrensrechte ausgeübt, die sie gegebenenfalls im Rahmen eines solchen Verfahrens hätten in Anspruch nehmen können.
69. Im Licht der oben stehenden Erwägungen ist meines Erachtens auf den zweiten Teil der zweiten Vorlagefrage – entsprechend den Feststellungen des Gerichtshofs in dem oben angeführten Urteil Fliesen-Zentrum und ohne dass es erforderlich wäre, festzustellen, ob die Unionsorgane, indem sie es unterließen, den ausführenden Herstellern, die an der Untersuchung mitgearbeitet hatten, ausreichende Informationen zur Verfügung zu stellen, die es ihnen ermöglicht hätten, Berichtigungsanträge zu stellen, möglicherweise deren Verteidigungsrechte verletzt haben – in dem Sinne zu antworten, dass Donex, um vor dem vorlegenden Gericht die Gültigkeit der streitigen Verordnung in Abrede zu stellen, keine Verletzung der Verteidigungsrechte Dritter, nämlich jener der genannten chinesischen ausführenden Hersteller, im Lauf eines Verfahrens geltend machen kann, an dem sie nicht teilgenommen hat. Der zweite Teil der zweiten Vorlagefrage ist daher unzulässig.
IV. Ergebnis
70. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, den zweiten Teil der zweiten Vorlagefrage des Hoge Raad der Nederlanden (Oberster Gerichtshof der Niederlande) wie folgt zu beantworten:
Ein Einführer der Europäischen Union von Waren, die gemäß einer Verordnung wie der Verordnung (EG) Nr. 91/2009 des Rates vom 26. Januar 2009 zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren bestimmter Verbindungselemente aus Eisen oder Stahl mit Ursprung in der Volksrepublik China Antidumpingzöllen unterliegen, der an dem Verfahren, das zum Erlass dieser Verordnung geführt hat, nicht beteiligt war, kann nachfolgend nicht deren Gültigkeit vor einem nationalen Gericht unter Berufung auf die Verletzung der Verteidigungsrechte von Personen, die an diesem Verfahren beteiligt waren, in Abrede stellen. Der zweite Teil der zweiten Vorlagefrage ist daher unzulässig.