KOHTUJURISTI ETTEPANEK
GIOVANNI PITRUZZELLA
esitatud 4. märtsil 2020(1)
Kohtuasi C‑104/19
Donex Shipping and Forwarding BV
menetluses osales:
Staatssecretaris van Financiën
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Hoge Raad der Nederlanden (Madalmaade kõrgeim kohus))
Eelotsusetaotlus – Kaubanduspoliitika – Dumpinguvastased tollimaksud – Määruse (EÜ) nr 91/2009 kehtivus – Teatavate Hiina Rahvavabariigist pärit rauast või terasest kinnitusdetailide import – Määrus (EÜ) nr 384/96 – Artikli 2 lõige 10 – Artikli 6 lõiked 7, 19 ja 20 – Menetlusõigused – Kaitseõiguste rikkumine – Liidu importija, kes ei osalenud dumpinguvastases menetluses
1. Käesoleva kohtuasja ese on Hoge Raad der Nederlandeni (Madalmaade kõrgeim kohus) esitatud eelotsusetaotlus, mis puudutab määruse (EÜ) nr 91/2009(2) (edaspidi „vaidlusalune määrus“) kehtivust, millega Euroopa Liidu Nõukogu kehtestas lõpliku dumpinguvastase tollimaksu teatavate Hiina Rahvavabariigist pärit rauast või terasest kinnitusdetailide impordi suhtes.
2. Eelotsusetaotluse küsimus on esitatud eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva vaidluse kontekstis, milles äriühing Donex Shipping and Forwarding BV (edaspidi „Donex“) vaidlustas maksuotsused tasumisele kuuluva dumpinguvastase tollimaksu kohta, mis puudutasid kõnealuse äriühingu imporditud tooteid, mis kuulusid vaidlusaluse määruse kohaldamisalasse.
3. Donex esitab eelotsusetaotluse esitanud kohtus mitu väidet vaidlusaluse määruse kehtetuse kohta. Käesolevas ettepanekus keskendutakse küsimusele, kas niisugune liidu importija nagu Donex, kes ei osalenud menetluses, mille tulemusel võeti vastu dumpinguvastased tollimaksud kehtestav määrus, võib tugineda selle määruse kehtetusele või mitte, viidates sellele, et liidu institutsioonid on väidetavalt jätnud selles menetluses koostööd teinud eksportivatele tootjatele esitamata vajaliku teabe, et viimased saaksid tõhusalt esitada taotlusi dumpingumarginaali kindlaksmääramiseks kasutatud normaalväärtuse kohandamiseks.
I. Õigusraamistik
A. Rahvusvaheline õigus
4. Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) asutamislepingu lisas 1A sisaldub 1994. aasta üldise tolli- ja kaubanduskokkuleppe VI artikli rakendamise leping(3) (edaspidi „dumpinguvastane leping“).
5. Dumpinguvastase lepingu artikli 2 lõikes 4 nähakse ette järgmist:
„2.4. Ekspordihinda ja harilikku väärtust võrreldakse õiglaselt. Võrdlus tehakse ühel ja samal kaubandustasandil, üldjuhul ex factory hanke tasandil, ning ajaliselt võimalikult lähedaste müükide suhtes. Igal üksikjuhul arvestatakse vastavalt olukorrale maha hindade võrreldavust mõjutavad vahed, sealhulgas müügitingimuste, maksustamise, kaubandustasandite, koguste ja füüsiliste omaduste vahed ning kõik muud hindade võrreldavust mõjutavad vahed […]. Lõikes 3 viidatud juhtudel tuleb samuti maha arvestada kulud, sealhulgas tolli- ja muud maksud, mis tuli maksta impordi ja edasimüügi vahel, ning tekkiv kasum. Kui hindade võrreldavus on sellistel juhtudel mõjutatud, määravad võimuorganid hariliku väärtuse kindlaks kaubandustasandil, mis on võrdväärne tuletatud ekspordihinna kaubandustasandiga, või teevad käesolevas lõikes ettenähtud mahaarvestuse. Võimuorganid teatavad asjaomastele pooltele, millist teavet on vaja õiglase võrdluse jaoks, ega pane nendele pooltele põhjendamata tõendamiskohustust.“
B. Liidu õigus
1. Algmäärus
6. Vaidlusaluse määruse vastuvõtmise kuupäeval sisaldusid sätted, mis puudutasid Euroopa Liidu poolt dumpinguvastaste meetmete võtmist, nõukogu 22. detsembri 1995. aasta määruses (EÜ) nr 384/96 kaitse kohta dumpinguhinnaga impordi eest riikidest, mis ei ole Euroopa Ühenduse liikmed,(4) mida on viimati muudetud nõukogu 21. detsembri 2005. aasta määrusega nr 2117/2005(5) (edaspidi „algmäärus“).
7. Algmääruse artikli 2 pealkirjaga „Dumpingu kindlaksmääramine“ lõikes 10 „Võrdlus“ on sätestatud:
„Ekspordihinna ja normaalväärtuse vahel tehakse õiglane võrdlus. Võrreldakse samal kaubandustasandil enam-vähem samal ajal toimunud müüki ning nõuetekohaselt võetakse arvesse hinna võrreldavust mõjutavaid erinevusi. Kui kindlaksmääratud normaalväärtus ja ekspordihinnad ei ole võrreldavatel alustel, võetakse igal juhul eraldi kohanduste näol nõuetekohaselt arvesse neid tegurite väidetavaid ja ilmnenud erinevusi, mis mõjutavad hindu ja hinna võrreldavust. Kohandamisel välditakse dubleerimist, eelkõige seoses allahindluste, hinnavähendite, koguste ja kaubandustasandiga.“
8. Algmääruse artikli 6 „Uurimine“ lõikes 7 on sätestatud:
„Kaebuse esitajad, importijad, eksportijad ja neid esindavad ühendused ning kasutajad ja tarbijaorganisatsioonid, kes on andnud endast teada artikli 5 lõike 10 kohaselt, samuti ekspordiriigi esindajad võivad kirjaliku taotluse korral tutvuda kogu teabega, mis ükskõik milline uurimisega seotud isik on kättesaadavaks teinud, välja arvatud ühenduse või liikmesriikide asutusesisesed dokumendid, kui see teave on nende huvide esitamiseks oluline, ei ole artikli 19 tähenduses konfidentsiaalne ning kui seda kasutatakse uurimise käigus. Kõnealused isikud võivad nimetatud teabe kohta esitada oma tähelepanekuid, mis võetakse arvesse niivõrd, kuivõrd need on piisavalt põhjendatud.“
9. Algmääruse artikli 19 „Konfidentsiaalsus“ lõigetes 1 ja 4 on sätestatud:
„1. Ametiasutused käsitlevad asjakohase põhjendatuse korral konfidentsiaalsena igasugust teavet, mis on laadilt konfidentsiaalne (näiteks teave, mille avalikustamine annaks konkurendile märkimisväärse eelise või millel oleks oluliselt kahjustav mõju teabe andjale või isikule, kellelt ta kõnealuse teabe sai) või mille uurimise osalised on konfidentsiaalsena saanud.
[…]
4. Käesolev artikkel ei takista ühenduse asutusi avalikustamast üldist teavet ja eriti põhjendusi, millele tuginevad käesoleva määruse alusel vastuvõetud otsused, või tõendusmaterjali, millele ühenduse asutused toetuvad, kui seda on vaja kõnealuste põhjenduste selgitamisel menetluste käigus. Sellise avalikustamise puhul tuleb arvesse võtta asjaomaste isikute õigustatud huve, et nende ärisaladusi välja ei räägitaks.“
10. Algmääruse artikli 20 „Avalikustamine“ lõigetes 2–5 on sätestatud:
„2. [Kaebuse esitajad, importijad, eksportijad ning neid esindavad ühendused ja ekspordiriigi esindajad] võivad taotleda selliste oluliste faktide ja kaalutluste lõplikku avalikustamist, mille alusel kavatsetakse soovitada lõplike meetmete kehtestamist või uurimise või menetluse lõpetamist ilma meetmeid kehtestamata, kusjuures erilist tähelepanu pööratakse selliste faktide ja kaalutluste avalikustamisele, mis erinevad ajutiste meetmete puhul kasutatutest.
3. Lõikes 2 sätestatud lõpliku avalikustamise taotlused adresseeritakse komisjonile kirjalikult […]. Kui ajutist tollimaksu ei ole kohaldatud, antakse isikutele võimalus taotleda lõplikku avalikustamist komisjoni sätestatud tähtaja jooksul.
4. Lõplik avalikustamine toimub kirjalikult. Avalikustamine toimub konfidentsiaalse teabe kaitsmise vajadust nõuetekohaselt arvesse võttes nii kiiresti kui võimalik ning tavaliselt hiljemalt üks kuu enne lõpliku otsuse tegemist või komisjoni poolt artikli 9 kohast lõplikku meedet käsitleva ettepaneku esitamist. Kui komisjonil ei ole võimalik teatavaid asjaolusid ega seisukohti kõnealusel ajal avalikustada, siis avalikustatakse need esimesel võimalusel. Avalikustamine ei piira komisjoni või nõukogu võimaliku hilisema otsuse kohaldamist, aga kui nimetatud otsus toetub teistsugustele faktidele ja kaalutlustele, siis avalikustatakse need nii kiiresti kui võimalik.
5. Märkusi, mis esitatakse pärast lõplikku avalikustamist, võib arvesse võtta ainult juhul, kui need esitatakse komisjoni poolt iga juhtumi kohta eraldi seatava aja jooksul, mille pikkus on vähemalt 10 päeva, kusjuures arvesse võetakse küsimuse kiireloomulisust.“
2. Vaidlusalune määrus ja hilisemad määrused teatavate rauast või terasest kinnitusdetailide impordi suhtes kehtestatud dumpinguvastaste tollimaksude kohta
11. Komisjon algatas 9. novembril 2007 menetluse dumpingu esinemise kohta seoses teatavate Hiina Rahvavabariigist pärit rauast või terasest kinnitusdetailidega.(6)
12. Uurimine käsitles ajavahemikku 1. oktoobrist 2006 kuni 30. septembrini 2007. Uurimisel tegid koostööd 110 Hiina äriühingut või kontserni, kellest 9 kaasati valimisse.(7)
13. Uurimise tulemusel võttis nõukogu 26. jaanuaril 2009 vastu vaidlusaluse määruse, millega kehtestati lõplik dumpinguvastane tollimaks teatavate Hiina Rahvavabariigist pärit rauast või roostevabast terasest kinnitusdetailide suhtes.
14. Vaidlusalusest määrusest nähtub, et Hiina eksportivate tootjate puhul, kellele ei kohaldatud turumajanduse tingimustes tegutsevatele äriühingutele võimaldatud kohtlemist, määrati normaalväärtus kindlaks võrdlusriigi tootjalt, käesoleval juhul Indiast, saadud teabe alusel.(8)
15. Mis puudutab konkreetselt neid äriühinguid, kes uurimises koostööd ei teinud, siis vähese koostöö tõttu määrati dumpingumarginaal kindlaks keskmise väärtusena, mis arvutati Eurostati andmete ning kõrgeima dumpingumarginaaliga koostööd tegeva eksportiva tootja poolt tüüpilises koguses müüdud tooteliikide kõrgeima marginaali põhjal. Selle põhjal arvutatud dumpingumarginaal oli 115,4%.(9)
16. Kuna üleriigiliseks kahjumimarginaaliks määrati algmääruse artikli 9 lõike 4(10) „väiksema tollimaksu reegli“ alusel 85%, kehtestati uurimises mitte koostööd teinud äriühingutele lõpliku dumpinguvastase tollimaksu määraks 85%.
17. 28. juulil 2011 võttis WTO vaidluste lahendamise organ (Dispute Settlement Body, edaspidi „VLO“) vastu apellatsioonikogu 15. juuli 2011. aasta aruande(11) ja apellatsioonikogu aruandega muudetud vaekogu aruande juhtumi kohta „Euroopa Ühendused: lõplik dumpinguvastane meede teatavate Hiinast pärit rauast või terasest kinnitusdetailide kohta“ (WT/DS 397). Nimetatud aruannetes jõuti eelkõige järeldusele, et liit ei toiminud kooskõlas dumpinguvastase lepingu teatavate sätetega.
18. Nende aruannete järgselt võttis nõukogu vastu 4. oktoobri 2012. aasta rakendusmääruse (EL) nr 924/2012, millega muudetakse määrust nr 91/2009,(12) millega säilitati vaidlusaluse määrusega kehtestatud dumpinguvastased meetmed, kuid vähendati edaspidiseks kõrgeimat dumpinguvastast tollimaksu 85%-lt 74,1%-le.(13)
II. Faktid, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
19. Donex deklareeris 2011. aastal vabasse ringlusse lubamiseks rauast või terasest kinnituselemendid. Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluse tulemusena tuvastati, et need elemendid on pärit Hiina Rahvavabariigist ja nende suhtes kohaldatakse seega vaidlusaluse määruse alusel dumpinguvastast tollimaksu.
20. Seetõttu sai Donex 4. juunil 2014 dumpinguvastase tollimaksu maksuotsused summas, mis arvutati vaidlusaluse määrusega kehtestatud 85% määra alusel, mida kohaldati uurimises mitte koostööd teinud Hiina eksportivatele tootjatele.
21. Donex vaidlustas need maksuotsused Rechtbank Noord-Hollandis (Noord-Hollandi esimese astme kohus, Madalmaad). Kuna Donexi kaebus jäeti rahuldamata, esitas ta apellatsioonkaebuse Gerechtshof Amsterdamile (Amsterdami apellatsioonikohus, Madalmaad). Viimati nimetatud kohus jättis oma otsusega Donexi apellatsioonkaebuse rahuldamata, lükates eelkõige tagasi argumendid, millega see äriühing vaidlustas vaidlusaluse määruse kehtivuse.
22. Donex esitas apellatsioonikohtu otsuse peale kassatsioonkaebuse käesolevas kohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohtule Hoge Raad der Nederlandenile (Madalmaade kõrgeim kohus), kus ta kordas oma argumente vaidlusaluse määruse kehtetuse kohta.
23. Kõnealune kohus küsib, kas vaidlusalune määrus on kehtiv, viidates kahele aspektile: esiteks osas, mis puudutab vaidlusaluses määruses kehtestatud dumpingumarginaali kindlaksmääramist algmääruse artikli 2 lõike 11 alusel; teiseks osas, mis puudutab algmääruse artikli 2 lõike 10 mõttes tehtavat õiglast võrdlust.
24. Mis puudutab teist aspekti, siis soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus eelkõige teada, kas vaidlusalune määrus on kehtiv, arvestades Donexi esitatud argumenti, et liidu institutsioonid rikkusid algmääruse artikli 2 lõiget 10, kuna nad jätsid uurimises koostööd teinud Hiina eksportivatele tootjatele õigel ajal esitamata kõik India tootja andmed normaalväärtuse kindlaksmääramise kohta. Selles osas viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus kohtujurist Mengozzi ettepanekule liidetud kohtuasjades Changshu City Standard Parts Factory ja Ningbo Jinding Fastener vs. nõukogu (C‑376/15 P ja C‑377/15 P, EU:C:2016:928, edaspidi „ettepanek kohtuasjades Changshu ja Ningbo“).
25. Neil asjaoludel otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas määrus (EÜ) nr 91/2009 on tooteid Euroopa Liitu importiva isiku suhtes määruse (EÜ) nr 384/96 artikli 2 lõike 11 rikkumise tõttu kehtetu, kuna koostööst hoiduvate Hiina eksportivatelt tootjatelt pärinevate asjaomaste toodete dumpingumarginaali kindlaks määrates ei võtnud nõukogu viidatud sättes ette nähtud võrdlemisel arvesse teatud liiki toodete eksporditehinguid?
2. Kas määrus (EÜ) nr 91/2009 on tooteid Euroopa Liitu importiva isiku suhtes määruse (EÜ) nr 384/96 artikli 2 lõike 10 rikkumise tõttu kehtetu, kuna asjaomaste toodete dumpingumarginaali arvutamisel ei võtnud liidu institutsioonid teatava India tootja toodete normaalväärtuse võrdlemisel samalaadsete Hiina toodete ekspordihindadega arvesse kohandusi seoses tooraine impordimaksude ja kaudsete maksudega võrdlusriigis Indias ning erinevusi tootmises või tootmiskuludes ja/või kuna liidu institutsioonid ei esitanud koostööd tegevatele Hiina eksportivatele tootjatele uurimise ajal normaalväärtuse kindlaksmääramise raames (õigel ajal) kõiki India tootjat puudutavaid andmeid?“
III. Analüüs
A. Sissejuhatavad märkused eelotsusetaotluse kohta
26. Oma eelotsusetaotlusega palub selle esitanud kohus Euroopa Kohtul hinnata vaidlusaluse määruse kehtivust kolmest aspektist: võimalik algmääruse artikli 2 lõike 11 rikkumine, mis puudutab dumpingumarginaali kindlaksmääramist (esimene eelotsuse küsimus); võimalik kõnealuse määruse artikli 2 lõike 10 rikkumine, mis puudutab liidu institutsioonide keeldumist võtta teatavaid kohandamisi arvesse (teise eelotsuse küsimuse esimene osa), ja võimalik viimati nimetatud sätte rikkumine, mis puudutab väidetavat liidu institutsioonide poolt uurimises koostööd tegevatele Hiina eksportivatele tootjatele normaalväärtuse kindlaksmääramise raames kõigi India tootjat puudutavate andmete esitamata jätmist (eelotsuse küsimuse teine osa).
27. Vastavalt Euroopa Kohtu taotlusele keskendutakse käesolevas ettepanekus teise eelotsuse küsimuse teisele osale.
28. Kõigepealt tuleb märkida, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on liidu institutsioonidel ühise kaubanduspoliitika ja iseäranis kaubanduse kaitsemeetmete valdkonnas ulatuslik kaalutlusõigus nende majanduslike ja poliitiliste olukordade keerulisuse tõttu, mida nad peavad analüüsima. Niisiis peab kohtu kontroll seoses selliste hinnangutega piirduma kontrolliga menetlusnormide järgimise üle, vaidlustatud valiku tegemiseks valitud faktiliste asjaolude sisulise paikapidavuse üle, ilmse hindamisvea puudumise üle nende faktiliste asjaolude hindamisel või võimu kuritarvitamise puudumise üle.(14)
29. Teiseks märgin, et oma mõningate kahtluste toetuseks vaidlusaluse määruse kehtivuse kohta viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus korduvalt määrusele nr 924/2012, mis võeti vastu pärast VLO 28. juuli 2011. aasta otsust, mida on mainitud eespool punktis 17. Donex viitab ise oma menetlusdokumentides sellele määrusele, põhjendamaks oma teatud argumente vaidlusaluse määruse kehtetuse kohta. Sellega seoses tuleb siiski märkida, et määrus nr 924/2012 on vaidlusalusest määrusest hilisem ja on vastu võetud selleks, et muuta vaidlusalust määrust pärast konkreetset uurimist, mis on vaidlusaluse määruse vastuvõtmiseni viinud uurimisest erinev. Minu arvates tuleneb eeltoodust, et vaidlusaluse määruse kehtivuse vaidlustamiseks ei ole võimalik tugineda määruse nr 924/2012 õigusvastasusele või selle vastuvõtmiseni viinud uurimises tehtud vigadele.
B. Teise eelotsuse küsimuse teine osa
1. Sissejuhatavad märkused
30. Teise eelotsuse küsimuse teise osaga küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas vaidlusalune määrus on sellise liidu importija nagu Donex suhtes kehtetu algmääruse artikli 2 lõike 10 rikkumise tõttu, kuna liidu institutsioonid ei esitanud selle määruse vastuvõtmiseni viinud uurimise käigus piisavalt aegsasti koostööd teinud Hiina eksportivatele tootjatele kõiki India tootja andmeid, mida kasutati normaalväärtuse kindlaksmääramiseks.
31. See küsimus tekib kontekstis, milles – nagu märgiti eespool punktis 14, mis puudutab Hiina eksportivaid tootjaid, kellele ei võimaldatud turumajanduslikku kohtlemist – liidu institutsioonid määrasid normaalväärtuse kindlaks võrdlusriigi tootjalt, käesoleval juhul Indiast saadud teabe põhjal.
32. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus põhineb Donexi kõnealuses kohtus esitatud väidetel, mida ta sisuliselt Euroopa Kohtus kordas. Donex on seisukohal, et väidetav asjaolu, et komisjon ei esitanud aegsasti uurimises koostööd teinud Hiina eksportivatele tootjatele vajalikku teavet, eelkõige kõiki andmeid India tootja kohta, takistas neil kasutada oma õigust taotleda kohandusi algmääruse artikli 2 lõike 10 alusel.
33. Lisaks sellele, et liidu institutsioonid vaidlustavad käesolevas asjas sisuliselt algmääruse artikli 2 lõike 10 rikkumise, esitavad nad ka esialgse vastuväite, millele tuleb kõigepealt vastata. Nad väidavad, et kuna Donex ei osalenud asjaomases dumpinguvastases menetluses, ei saa ta tugineda kolmandate isikute – st uurimises koostööd teinud Hiina eksportivate tootjate – kaitseõiguste rikkumisele.
34. Minu arvates tuleb seega kõigepealt analüüsida liidu institutsioonide esitatud vastuväidet, mis eelneb eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse sisulisele analüüsile.
2. Importija võimalus tugineda kolmandate isikute menetlusõiguste rikkumisele dumpinguvastase menetluse raames, milles ta ei osalenud
35. Euroopa Kohtule esitatud seisukohtades väidavad liidu institutsioonid, et Donex ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohtus tugineda uurimisel koostööd teinud Hiina eksportivate tootjate kaitseõiguste rikkumisele, sest ta on dumpinguvastase tollimaksuga maksustatud toodete importija, kes ei osalenud menetluses, mille tulemusel see tollimaks kehtestati. Donex ei saa seega mingit kasu võimalusest, et vaidlusaluse määruse vastuvõtmiseni viinud menetluse käigus rikkusid liidu institutsioonid eelmainitud eksportivate tootjate suhtes väidetavat teavitamiskohustust, mille eesmärgiks oli võimaldada viimastel kohandamistaotlusi esitada. See järeldus kehtib seda enam, kuna need Hiina eksportivad tootjad, kellelt Donex tollimaksuga maksustatavaid tooteid importis, ei teinud uurimises isegi koostööd.
36. Oma argumentide põhjendamiseks tuginevad liidu institutsioonid Euroopa Kohtu 10. septembri 2015. aasta otsusele Fliesen-Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573; edaspidi „kohtuotsus Fliesen-Zentrum“).
37. Sarnaselt käesoleva kohtuasjaga esitas liikmesriigi kohus selles kohtuotsuses Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse, mis puudutas ühe dumpinguvastase tollimaksu kehtestanud määruse kehtivust kaebuse raames, mille talle oli esitanud tollimaksuga maksustatavate toodete importija. Liikmesriigi kohtul tekkis muu hulgas küsimus, kas liidu institutsioonid rikkusid asjaomase importija kaitseõigusi, esitades ebamäärast teavet normaalväärtuse täpse arvutamise kohta ja muutes seega võimatuks põhjendatud märkuste esitamise, eelkõige mis puudutab algmääruse artikli 2 lõike 10 alusel tehtud kohandust.(15)
38. Olles tuvastanud, et puudus kahtlus, et asjaomane importija ei osalenud uurimismenetluses, mille tulemusel kehtestati dumpinguvastane tollimaks, ja et see importija ei olnud seotud ühegi asjaomase Hiina tootjaga, otsustas Euroopa Kohus selles kohtuotsuses, et see importija ei saa tugineda kaitseõiguste rikkumisele menetluses, milles ta ei osalenud.(16)
39. Eitamata sarnasusi, mis esinevad eespool viidatud kohtuotsuse Fliesen-Zentrum aluseks olnud põhikohtuasja ja käesoleva kohtuasja vahel, väidab Donex siiski, et liidu institutsioonide poolt uurimises koostööd teinud Hiina eksportivatele tootjatele vajaliku teabe esitamata jätmine, et viimased saaksid tulemuslikult esitada normaalväärtuse kohandamise taotlusi, ei kujuta endast mitte kaitseõiguste rikkumist, vaid tegelikku viga algmääruse artikli 2 lõike 10 kohaldamisel. Kuna see viga mõjutab normaalväärtuse ja ekspordihinna õiglast võrdlemist vaidlusaluse määruse kõnealuse sätte mõttes, siis avaldab see mõju ka dumpingumarginaalile, mis määrati kindlaks eksportivatele tootjatele, kes ei osalenud uurimises, nagu need, kellelt Donex põhikohtuasjas kõne all olevat kaupa importis.(17) Donex tugineb oma argumentide põhjendamisel dumpinguvastase lepingu artikli 2.4 viimasele lausele, nii nagu seda on tõlgendatud VLO,(18) ja kohtujurist Mengozzi ettepanekule kohtuasjades Changshu ja Ningbo.(19)
40. Selles kontekstis tuleb seega kontrollida, kas algmääruse artikli 2 lõikest 10 võib tuletada institutsioonide kohustuse anda uurimises koostööd tegevatele eksportivatele tootjatele – või huvitatud isikutele üldisemalt – vajalik teave, et nad saaksid tulemuslikult esitada oma kohandamistaotlused, ning kas sellest tulenevalt peab selle kohustuse võimaliku rikkumise kvalifitseerima algmääruse artikli 2 lõike 10 oluliseks rikkumiseks või nende eksportivate tootjate kaitseõiguste või muude menetlusõiguste rikkumiseks.
41. Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et algmääruse artikli 2 lõikes 10 „võrdlus“ on ette nähtud, et normaalväärtuse ja ekspordihinna vahel tuleb teha õiglane võrdlus, võttes nõuetekohaselt arvesse hindade võrreldavust mõjutavaid erinevusi, ning juhul, kui normaalväärtus ja ekspordihind ei ole võrreldavad, võetakse igal juhul eraldi kohanduste näol nõuetekohaselt arvesse nende tegurite erinevusi, mis mõjutavad hindu ja hinna võrreldavust, ning mis on sätestatud sama lõike punktides a–k.
42. Algmääruse artikli 2 lõige 10 kui selline sisaldab seega üksnes materiaalõiguslikke sätteid normaalväärtuse ja ekspordihinna õiglase võrdluse tegemise kohta. Seevastu ei sisalda see ühtegi menetlusnormi, mis sõnaselgelt kohustaks liidu institutsioone esitama huvitatud isikutele konkreetset teavet.
43. Siiski tuleb ka märkida, et algmääruse artikli 2 lõige 10 lähtub ilmselgelt dumpinguvastase lepingu artiklist 2.4.
44. Sellega seoses on rõhutatud, et algmääruse artikli 2 lõike 10 esimeses lauses on sisuliselt kasutatud samu väljendeid mis dumpinguvastase lepingu artikli 2.4 esimeses lauses. See võimaldab järeldada, et vähemalt osas, mis puudutab kohustust teha normaalväärtuse ja ekspordihinna vahel „õiglane võrdlus“, näitab kõnealuse sätte tekst liidu seadusandja selget tahet rakendada liidu õiguses konkreetset kohustust, mis tuleneb dumpinguvastase lepingu artiklist 2.4,(20) 16. juuli 2015. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494)(21) mõttes. Järelikult peaks liidu kohus kontrollima liidu aktide õiguspärasust kokkusobivuse osas dumpinguvastase lepingu sätetega, andes mõistele „õiglane võrdlus“ tähenduse, mis sellel on WTO õiguses.(22)
45. Donex ei viita oma argumentatsiooni põhjendamiseks siiski dumpinguvastase lepingu artikli 2.4 esimesele lausele, vaid selle artikli viimasele lausele, nagu seda on tõlgendatud VLO otsustes ja soovitustes. Viimases lauses on kirjas, et „[v]õimuorganid teatavad asjaomastele pooltele, millist teavet on vaja õiglase võrdluse jaoks, ega pane nendele pooltele põhjendamata tõendamiskohustust.“
46. Sellega seoses tuleb siiski tõdeda, et vastupidi dumpinguvastase lepingu artikli 2.4 esimesele lausele ei võta algmääruse artikli 2 lõige 10 konkreetselt üle selle viimases lauses sisalduvat sätet. Näib, et seda sätet ei ole algmääruse üheski teises artiklis konkreetselt üle võetud.
47. Euroopa Kohtul on lisaks olnud võimalus korduvalt täpsustada, et kuigi algmääruse põhjenduses 5 on märgitud, et dumpinguvastase lepingu tingimused tuleks liidu õigusesse üle võtta „võimalikult kiiresti“, tuleb seda väljendit tõlgendada nii, et kuigi liidu seadusandja soovis algmääruse vastuvõtmisel küll arvesse võtta selle lepingu tingimusi, ei ole ta siiski väljendanud tahet võtta kõik need sätted kõnealusesse määrusesse üle.(23)
48. Neil asjaoludel leian, et eespool viidatud kohtuotsuses komisjon vs. Rusal Armenal väljatöötatud kriteeriume algmääruse kontekstis kohaldades ei saa artikli 2 lõikest 10 ega ühestki muust selle määruse sättest tuletada liidu seadusandja selget tahet rakendada dumpinguvastase lepingu artikli 2.4 viimases lauses sisalduvast sättest tulenevat konkreetset kohustust.
49. Sellest järeldub, et liidu kohus ei saa kontrollida vaidlusaluse määruse õiguspärasust selle kooskõla alusel nimetatud sättega ning seega ei saa Donex tugineda dumpinguvastase lepingu artikli 2.4 viimases lauses sisalduvale sättele, nagu seda on tõlgendanud VLO, et vaidlustada kõnealuse määruse kehtivus.(24)
50. Lisaks, mis puudutab Donexi argumente vaidlusaluse määruse kehtetuse kohta, mis põhinevad eespool punktis 17 nimetatud VLO 28. juuli 2011. aasta otsusel, siis on Euroopa Kohus juba leidnud, et kuna see otsus on tehtud pärast kõnealust määrust, ei saa see olla selle õiguslik alus.(25)
51. Eeltoodust tuleneb samuti, et vastupidi Donexi väitele ei näe algmääruse artikli 2 lõige 10 iseenesest liidu institutsioonidele ette mingit positiivset kohustust esitada huvitatud isikutele konkreetset teavet.
52. See ei tähenda siiski, et algmäärus ei võta arvesse dumpinguvastase lepingu artikli 2.4 viimases lauses väljendatud nõuet, et huvitatud isikutele tuleb anda teada, millist teavet on vaja võimalikult õiglase võrdluse jaoks.
53. See nõue tuleb asetada liidu seadusandja loodud dumpinguvastase menetluse süsteemi, mida institutsioonid selle määruse alusel rakendavad.
54. Sellega seoses on eelkõige asjakohased algmääruse artikli 6 lõige 7 ja artikli 20 lõiked 2–5, mis võimaldavad teatud huvitatud isikutel saada teavet uurimise läbiviimise kohta ja esitada selle kohta oma märkused.
55. Esimese sättega antakse kaebuse esitajatele, importijatele, eksportijatele ja neid esindavatele ühendustele ning kasutajatele ja tarbijaorganisatsioonidele, samuti ekspordiriigi esindajatele õigus tutvuda kogu teabega, mis ükskõik milline uurimisega seotud isik on kättesaadavaks teinud, välja arvatud liidu või liikmesriikide asutusesisesed dokumendid, kui see teave on artikli 19 tähenduses konfidentsiaalne ning kui seda kasutatakse uurimise käigus.(26) Need isikud võivad selle teabe kohta ka oma märkused esitada, mida komisjon peab arvestama. See võimalus sõltub kahest tingimusest: esiteks peavad nimetatud isikud olema endast teada andnud menetluse algatamise teates esitatud nõuete kohaselt,(27) teiseks peavad nad esitama kirjaliku avalduse kõnealuse teabega tutvumiseks.
56. Teise rühma sätted võimaldavad kaebuse esitajatel, importijatel, eksportijatel ja neid esindavatel ühendustel ning ekspordiriigi esindajatel taotleda selliste oluliste faktide ja kaalutluste lõplikku avalikustamist, mille alusel kavatsetakse soovitada lõplike meetmete kehtestamist või uurimise või menetluse lõpetamist ilma lõplikke meetmeid kehtestamata. Kuid isegi sel juhul sõltub lõpliku teabe saamise ja seejärel selle kohta oma märkuste esitamise võimalus komisjonile kirjaliku taotluse esitamisest.(28)
57. Seega tuleb tõdeda, et dumpinguvastase menetluse süsteemis annab algmäärus teatavatele huvitatud isikutele menetluslikke õigusi ja tagatisi,(29) mille kasutamine sõltub siiski nende isikute aktiivsest osalemisest selles menetluses, mis peab avalduma vähemalt kirjaliku taotluse esitamises kindlaksmääratud tähtaja jooksul.
58. Just selles menetluslikus raamistikus tuleb piiritleda eespool nimetatud nõue, mida on väljendatud dumpinguvastase lepingu artikli 2.4 viimases lauses ja mille kohaselt peab huvitatud isikutele andma teada, millist teavet tuleb esitada õiglase võrdluse tagamiseks.
59. Samas menetluslikus raamistikus tuleb minu arvates piiritleda ka kohtujurist Mengozzi järeldused kohtuasjades Changshu ja Ningbo esitatud ettepanekus, millele Donex viitab ja mida on maininud eelotsusetaotluse esitanud kohus ning mille kohaselt peavad institutsioonid Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 41 sätestatud hea halduse põhimõtet arvestades andma uurimisse hõlmatud eksportivatele tootjatele piisavat teavet, mis võimaldaks neil esitada kohandamistaotlusi eelkõige uurimiste raames, milles tehakse normaalväärtus kindlaks võrdlusriigi tootja hindade põhjal.(30)
60. Algmäärusega kehtestatud dumpinguvastase menetluse süsteemist tuleneb, et kuna selle määrusega antud menetluslikud õigused ja tagatised sõltuvad aktiivsest uurimises osalemisest, kuuluvad need ainult isikutele, kes on selles menetluses aktiivselt osalenud. Järelikult saavad nende õiguste võimalikule rikkumisele uurimise käigus, mis väljendub tavaliselt selles, et on rikutud asjaomaste isikute kaitseõiguste järgimisega seotud nõudeid,(31) näiteks õigust olla ära kuulatud,(32) tugineda üksnes isikud, kellele see õigus või tagatis kuulub.(33)
61. Lisaks tuleb veel märkida, et huvitatud isikute õigus tutvuda dumpinguvastase uurimisega seotud teabega algmääruse artikli 6 lõike 7 ja artikli 20 alusel on igal juhul sõnaselgelt piiratud selle teabe konfidentsiaalse laadiga. Põhimõtted, mis reguleerivad huvitatud isikute õigust teabele, tuleb seega viia kooskõlla konfidentsiaalsuse nõuetega ja eelkõige liidu institutsioonide kohustusega hoida ärisaladust.(34)
62. Seepärast näeb algmäärus ette rea sätteid, sealhulgas eelkõige algmääruse artikkel 19, mis võimaldavad omavahel tasakaalustada huvitatud isikute vajadust kaitsta tõhusalt oma huve ja vajadust kaitsta konfidentsiaalset teavet.(35) Nende huvide tasakaalustamise vajadus näib muu hulgas eriti oluline olukorras – nagu vaidlusaluse määruse puhul –, kus normaalväärtus määratakse kindlaks võrdlusriigi meetodit kasutades.(36)
3. Vaidlusaluse määruse kehtetuse alus, mis on esitatud teise eelotsuse küsimuse teises osas
63. Oma teise eelotsuse küsimuse teise osaga soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas vaidlusalune määrus on Donexi suhtes kehtiv, kuna väidetavalt ei ole liidu institutsioonid esitanud uurimises koostööd teinud Hiina eksportivatele tootjatele vajalikku teavet, et nad saaksid tulemuslikult esitada normaalväärtuse kohandamise taotlusi, eelkõige kõiki India tootja andmeid, mida selle väärtuse arvutamisel kasutati.
64. Käesoleva ettepaneku eelmistes punktides esitatud analüüsist nähtub siiski, et isegi kui eeldada, et sellise tegematajätmise saab faktiliselt tuvastada, kujutaks see endast nende Hiina eksportivate tootjate kaitseõiguste rikkumist, kes on kasutanud oma menetlusõigusi vaidlusaluse määruse vastuvõtmiseni viinud dumpinguvastases menetluses.
65. Kuna need õigused kuuluvad üksnes dumpinguvastases menetluses osalenud isikutele, nagu ilmneb eespool punktist 60, ja kuna on selge, et Donex selles menetluses ei osalenud, siis tuleb järeldada, et Donex ei saa vaidlusaluse määruse kehtivuse vaidlustamiseks igal juhul tugineda seda liiki võimalikule rikkumisele.
66. Lisaks, arvestades, et – nagu märkisid Euroopa Kohtus liidu institutsioonid, ilma et Donex oleks sellele vastu vaielnud – kui mitte kõik, siis vähemalt suurem osa normaalväärtuse arvutamisel kasutatud India tootjat puudutavatest andmetest oli konfidentsiaalne, ei oleks institutsioonid igal juhul saanud esitada selle tootja „kõiki“ andmeid, nagu märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma eelotsuse küsimuses.
67. Märgin veel täiendavalt, et kohtupraktikast tuleneb, et kaitseõiguste rikkumise esinemine saab viia vaidlusaluse määruse tühistamiseni üksnes juhul, kui on võimalik, et selle rikkumise tõttu oleks haldusmenetlus võinud viia teistsuguse tulemuseni, mõjutades seega konkreetselt selle poole kaitseõigusi, kes sellele rikkumisele tugineb.(37)
68. Sellega seoses, isegi kui väidetakse – mida ei ole tehtud –, et importija võib asendada eksportivat tootjat, kellelt ta omandas tolliõigustega hõlmatud kauba, ja ta võib tugineda viimase kaitseõiguste võimalikule rikkumisele, tuleb siiski tõdeda, et siinses asjas ei ole vaidlust selles, et Hiina eksportivad tootjad, kellelt Donex kõnealused tooted ostis, ei osalenud ka ise vaidlusaluse määruse vastuvõtmiseni viinud uurimises. Need tootjad ei kasutanud järelikult oma menetlusõigusi, mida nad oleks võinud kasutada sellises menetluses.
69. Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb minu arvates vastata teise eelotsuse küsimuse teisele osale – sarnaselt sellega, mida leidis Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuses Fliesen-Zentrum – ja ilma, et oleks vaja tegelikult tuvastada, kas liidu institutsioonid rikkusid või ei rikkunud uurimises koostööd teinud eksportivate tootjate kaitseõigusi, jättes neile esitamata piisava teabe, mis oleks võimaldanud neil kohandamistaotlusi esitada; et Donex ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohtus vaidlusaluse määruse kehtivuse vaidlustamiseks tugineda kolmandate isikute – ehk Hiina eksportivate tootjate – kaitseõiguste rikkumisele, sest ta ei osalenud ise menetluses. Seetõttu on teise eelotsuse küsimuse teine osa vastuvõetamatu.
IV. Kokkuvõte
70. Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Hoge Raad der Nederlandeni (Madalmaade kõrgeim kohus) teise eelotsuse küsimuse teisele osale järgmiselt:
Selliste toodete Euroopa Liidu importija, kelle suhtes kohaldatakse dumpinguvastast tollimaksu sellise määruse alusel nagu nõukogu 26. jaanuari 2009. aasta määrus (EL) nr 91/2009, millega kehtestatakse lõplik dumpinguvastane tollimaks teatavate Hiina Rahvavabariigist pärit rauast või terasest kinnitusdetailide impordi suhtes, ja kes ei osalenud selle määruse vastuvõtmiseni viinud menetluses, ei saa järgnevalt vaidlustada selle kehtivust liikmesriigi kohtus, tuginedes selles menetluses osalenud isikute kaitseõiguste rikkumisele. Seetõttu on teise eelotsuse küsimuse teine osa vastuvõetamatu.