MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE
od 4. ožujka 2020.(1)
Predmet C‑104/19
Donex Shipping and Forwarding BV
uz sudjelovanje:
Staatssecretaris van Financiën
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Trgovinska politika – Antidampinške pristojbe – Valjanost uredbe (EZ) br. 91/2009 – Uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje podrijetlom iz Kine – Uredba (EZ) br. 384/96 – Članak 2. stavak 10. – Članak 6. stavak 7., članci 19. i 20. – Postupovna prava – Povreda prava na obranu – Uvoznik iz Unije koji nije sudjelovao u antidampinškom postupku”
1. Ovaj se predmet odnosi na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) u vezi s valjanosti Uredbe (EZ) br. 91/2009(2) (u daljnjem tekstu: sporna uredba) kojom je Vijeće Europske unije uvelo konačnu antidampinšku pristojbu na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje podrijetlom iz Narodne Republike Kine.
2. Zahtjev za prethodnu odluku upućuje se u okviru postupka koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev i koji se odnosi na tužbu društva Donex Shipping and Forwarding BV (u daljnjem tekstu: Donex) protiv naloga za plaćanje antidampinških pristojbi koje se odnose na uvoz proizvoda koji je izvršilo to društvo, a koji su obuhvaćeni područjem primjene sporne uredbe.
3. Društvo Donex pred sudom koji je uputio zahtjev ističe nekoliko razloga nevaljanosti sporne uredbe. Ovo se mišljenje odnosi na pitanje može li uvoznik iz Unije, kao što je društvo Donex, koji nije sudjelovao u postupku koji je doveo do donošenja uredbe o uvođenju antidampinških pristojbi, isticati nevaljanost te uredbe, pri čemu se poziva na navodni propust institucija Unije da proizvođačima izvoznicima koji surađuju u tom postupku stave na raspolaganje podatke koji su im potrebni kako bi učinkovito podnijeli zahtjeve za provođenje prilagodbi stvarne vrijednosti korištene za utvrđivanje dampinške marže?
I. Pravni okvir
A. Međunarodno pravo
4. Sporazum o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije (WTO) u svojem Prilogu 1.A sadržava Sporazum o provedbi članka VI. Općeg sporazuma o carinama i trgovini iz 1994.(3) (u daljnjem tekstu: Sporazum o antidampingu).
5. Članak 2. stavak 4. Sporazuma o antidampingu propisuje:
„2.4. Provest će se primjerena usporedba izvozne cijene i normalne vrijednosti. Usporedba će se provesti na istoj razini trgovine, na paritetu ex‑factory i to na temelju prodaje ostvarene u što je moguće bližem vremenskom razdoblju. Pri tome će se uzeti u obzir […] razlike u uvjetima i rokovima prodaje, porezima, razini trgovine, količinama, fizičkim karakteristikama, kao i bilo kojim drugim razlikama za koje se može pokazati da utječu na usporedivost cijena […]. U slučajevima iz stavka 3., potrebno je također predvidjeti sredstva radi pokrića troškova, uključujući davanja i poreze, koje treba podmiriti između uvoza i ponovne prodaje, kao i za dobit. Ako je u ovim slučajevima došlo do utjecaja na usporedivost cijena, nadležna tijela će utvrditi normalnu vrijednost na razini trgovine koja je jednaka razini trgovine kod konstruirane izvozne cijene, ili će dopustiti odgovarajuća prilagođavanja kao što je to predviđeno odredbama ovog stavka. Nadležna tijela ukazat će strankama u postupku koje su informacije potrebne radi osiguranja primjerene usporedbe i neće tim strankama nepotrebno otežavati podnošenje dokaza”.
B. Pravo Unije
1. Osnovna uredba
6. Odredbe kojima Europska unija uređuje usvajanje antidampinških mjera nalazile su se u vrijeme donošenja sporne uredbe u Uredbi Vijeća (EZ) br. 384/96 od 22. prosinca 1995. o zaštiti od dampinškog uvoza iz zemalja koje nisu članice Europske zajednice(4), kako je zadnje izmijenjena Uredbom Vijeća br. 2117/2005 od 21. prosinca 2005.(5) (u daljnjem tekstu: Osnovna uredba).
7. Članak 2. Osnovne uredbe, naslovljen „[u]tvrđivanje dampinga”, u stavku 10. naslovljenom „[u]sporedba” određuje:
„Izvozna cijena i stvarna vrijednost uspoređuju se primjereno. Usporedba se provodi na istoj razini trgovine i obuhvaća prodaje, što je moguće u bližem vremenu, pri čemu se u obzir uzimaju druge razlike koje utječu na usporedivost cijena. Ako stvarna vrijednost i utvrđena izvozna cijena nisu usporedive, provode se odgovarajuće prilagodbe za svaki pojedini slučaj, a s obzirom na razlike među čimbenicima za koje se tvrdi, i dokazano je, da utječu na cijene i usporedivost cijena. Kod prilagodbe cijena izbjegavaju se dupliciranja, posebno u odnosu na popuste, rabate, količine i razinu trgovine” [neslužbeni prijevod].
8. Članak 6. stavak 7. Osnovne uredbe, naslovljen „[i]spitni postupak” određuje:
„Podnositelji zahtjeva, uvoznici i izvoznici i udruženja koja ih predstavljaju, korisnici i udruge potrošača, a koji su se uključili u skladu s člankom 5. stavkom 10., kao i predstavnici zemlje izvoznice mogu, na pisani zahtjev, pregledati sve podatke koje je dostavila stranka u ispitnom postupku, osim internih dokumenata koje pripremaju nadležna tijela [Unije] ili njezinih država članica, a koji su relevantni za zaštitu njihovih interesa i koji nisu povjerljivi u smislu članka 19. te se koriste u ispitnom postupku. Navedene stranke mogu odgovoriti na podatke, a njihovi se komentari uzimaju u obzir ako su u odgovoru dovoljno argumentirani” [neslužbeni prijevod].
9. Članak 19. Osnovne uredbe, naslovljen „[p]ovjerljivost”, u stavcima 1. i 4. propisuje:
„1. Sa svim podacima koji su po svojoj prirodi povjerljivi (na primjer, jer bi njihovo objavljivanje davalo znatne komparativne prednosti konkurentu ili bi imalo značajne štetne učinke na osobu koja daje podatke ili na osobu od koje je primila podatke), ili koje stranke u ispitnom postupku pružaju na povjerljivoj osnovi, nadležna tijela postupaju kao s takvima, ako postoji osnovanost takvog zahtjeva.
[…]
4. Ovim člankom ne isključuje se otkrivanje općih podataka od strane tijela [Unije], a posebno razloga na kojima se temelje odluke donesene prema ovoj Uredbi, niti otkrivanje dokaza na koje se oslanjaju tijela [Unije] u mjeri u kojoj je potrebno objasniti razloge sudskih postupaka. Kod otkrivanja treba voditi računa o legitimnim interesima dotičnih stranaka kako se ne bi otkrile njihove poslovne tajne.” [neslužbeni prijevod].
10. U skladu s člankom 20. stavcima 2. do 5. Osnovne uredbe, naslovljenim „[o]tkrivanje podataka”:
„2. [Podnositelji zahtjeva, uvoznici i izvoznici i njihove predstavničke udruge, i predstavnici zemlje izvoza] mogu zatražiti konačno otkrivanje osnovnih činjenica i razmatranja na temelju kojih se namjerava preporučiti uvođenje konačnih mjera ili okončanje ispitnog postupka ili postupka bez uvođenja mjera, pritom vodeći posebno računa o otkrivanju podataka i rasprava koje su različite od onih korištenih za privremene mjere.
3. Zahtjevi za konačno otkrivanje, kako je definirano stavkom 2., upućuju se Komisiji u pisanom obliku […]. Ako privremena pristojba nije uvedena, stranke imaju mogućnost zatražiti konačno otkrivanje u rokovima koje odredi Komisija.
4. Konačno otkrivanje daje se u pisanom obliku. Obavlja se vodeći računa o zaštiti povjerljivih podataka, u najkraćem roku, i uobičajeno, ne dulje od mjesec dana prije konačne odluke ili podnošenja prijedloga Komisije za konačnu mjeru prema članku 9. Ako Komisija ne može objaviti određene činjenice ili razmatranja u to vrijeme, objavljuje ih najranije moguće nakon tog roka. Otkrivanje ne isključuje niti jednu naknadnu odluku koju mogu donijeti Komisija ili Vijeće, ali ako je odluka utemeljena na različitim činjenicama ili razmatranjima, oni se objavljuju što je ranije moguće.
5. Nakon konačnog otkrivanja, prigovori se uzimaju u obzir samo ako su primljeni unutar razdoblja koje je odredila Komisija za svaki pojedinačni slučaj, vodeći računa o žurnosti pitanja, a koje nije kraće od 10 dana.” [neslužbeni prijevod]
2. Sporna uredba i naknadne uredbe koje se odnose na antidampinške pristojbe na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje
11. Komisija je 9. studenoga 2007. pokrenula postupak u vezi s postojanjem praksi dampinga za određene željezne ili čelične elemente za pričvršćivanje podrijetlom iz Narodne Republike Kine(6).
12. Taj se ispitni postupak odnosio na razdoblje od 1. listopada 2006. do 30. rujna 2007. U ispitnom postupku surađivalo je 110 kineskih trgovačkih društava ili grupacija, od kojih je devet odabrano kao uzorak(7).
13. Nakon ispitnog postupka, Vijeće je 26. siječnja 2009. donijelo spornu uredbu kojom je uvedena konačna antidampinška pristojba na određene željezne ili čelične elemente za pričvršćivanje, osim od nehrđajućeg čelika, podrijetlom iz Narodne Republike Kine.
14. Iz sporne uredbe proizlazi da je za kineske proizvođače izvoznike, kojima nije bio odobren tretman tržišnog gospodarstva, stvarna vrijednost utvrđena na temelju podataka dobivenih od proizvođača iz analogne zemlje, u ovom slučaju iz Indije(8).
15. Što se konkretno tiče društava koja ne surađuju u ispitnom postupku, zbog niske razine suradnje dampinška marža utvrđena je kao prosjek vrijednosti dobivene iz podataka Eurostata i najviših marži za vrste proizvoda koje je proizvođač izvoznik koji surađuje u ispitnom postupku prodao u reprezentativnoj količini s najvišom dampinškom maržom. Na temelju toga, ta je dampinška marža izračunana na 115,4 %(9).
16. Međutim, s obzirom na to da je marža štete na cijelom području zemlje određena na 85 % primjenom „pravila niže pristojbe” u skladu s člankom 9. stavkom 4. Osnovne uredbe(10), stopa konačne antidampinške pristojbe za društva koja ne surađuju u ispitnom postupku iznosi 85 %.
17. Dana 28. srpnja 2011. Dispute Settlement Body (Tijelo za rješavanje sporova Svjetske trgovinske organizacije, u daljnjem tekstu: DSB) usvojio je izvješće Žalbenog tijela od 15. srpnja 2011.(11) i izvješće Povjerenstva kako je izmijenjeno izvješćem Žalbenog tijela u sporu „Europske zajednice – konačne antidampinške mjere za određene željezne ili čelične elemente za pričvršćivanje iz Kine” (WT/DS397). U tim je izvješćima, među ostalim, utvrđeno da donošenjem sporne uredbe Europska unija nije postupala u skladu s određenim odredbama Sporazuma o antidampingu.
18. Nakon tih izvješća Vijeće je donijelo Provedbenu uredbu (EU) br. 924/2012 od 4. listopada 2012. o izmjeni Uredbe br. 91/2009(12), kojom su zadržane antidampinške mjere uvedene spornom uredbom, ali je buduća najviša antidampinška pristojba smanjena s 85 % na 74,1 %(13).
II. Činjenice, glavni postupak i prethodna pitanja
19. Društvo Donex prijavilo je 2011. puštanje u slobodni promet željeznih, odnosno čeličnih elemenata za pričvršćivanje. Nakon ispitnog postupka Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) utvrđeno je da su ti elementi podrijetlom iz Narodne Republike Kine i da stoga podliježu primjeni antidampinških pristojbi na temelju sporne uredbe.
20. Slijedom toga, društvo Donex primilo je 4. lipnja 2014. naloge za plaćanje antidampinških pristojbi u iznosu koji je izračunan primjenom stope od 85 % koja je u spornoj uredbi utvrđena za kineske proizvođače izvoznike koji ne surađuju u ispitnom postupku.
21. Društvo Donex pobijalo je te naloge pred Rechtbankom Noord‑Holland (Sud za Sjevernu Holandiju, Nizozemska). Nakon što je njegova tužba odbijena, društvo Donex podnijelo je žalbu Gerechtshofu Amsterdam (Žalbeni sud u Amsterdamu, Nizozemska). Potonji je sud u svojoj presudi odbio žalbu društva Donex, pri čemu je konkretno odbio argumente kojima je to društvo osporavalo valjanost sporne uredbe.
22. Protiv presude donesene povodom žalbe, društvo Donex podnijelo je žalbu u kasacijskom postupku Hoge Raadu der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske), sudu koji je uputio zahtjev u ovom predmetu pred kojim je ponovilo svoje argumente o nevaljanosti sporne uredbe.
23. Navedeni sud postavlja pitanje o valjanosti te uredbe u odnosu na dva aspekta: kao prvo, s obzirom na utvrđivanje dampinške marže provedeno spornom uredbom primjenom članka 2. stavka 11. Osnovne uredbe; kao drugo, s obzirom na primjerenu usporedbu provedenu na temelju članka 2. stavka 10. Osnovne uredbe.
24. Što se tiče drugog aspekta, sud koji je uputio zahtjev konkretno postavlja pitanje o valjanosti sporne uredbe s obzirom na argument koji je istaknulo društvo Donex u skladu s kojim su institucije Unije povrijedile članak 2. stavak 10. Osnovne uredbe tako što kineskim proizvođačima izvoznicima koji surađuju u ispitnom postupku nisu pravodobno stavile na raspolaganje sve podatke indijskog proizvođača u okviru utvrđivanja stvarne vrijednosti. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev izričito upućuje na mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u spojenim predmetima Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Vijeće (C‑376/15 P i C‑377/15 P, EU:C:2016:928, u daljnjem tekstu: mišljenje u predmetima Changshu i Ningbo).
25. U tim okolnostima, sud koji je uputio zahtjev odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Je li Uredba (EZ) br. 91/2009 nevaljana u pogledu uvoznika iz Unije zbog povrede članka 2. stavka 11. Uredbe (EZ) br. 384/96 jer Vijeće, za utvrđivanje dampinške marže za predmetne proizvode kineskih proizvođača izvoznika koji ne surađuju, prilikom usporedbe predviđene tom odredbom nije uzelo u obzir izvozne transakcije s određenim vrstama proizvoda?
2. Je li Uredba (EZ) br. 91/2009 nevaljana u pogledu uvoznika iz Unije zbog povrede članka 2. stavka 10. Uredbe (EZ) br. 384/96 jer su institucije Unije u okviru izračuna dampinške marže za predmetne proizvode, prilikom usporedbe stvarne vrijednosti proizvoda indijskog proizvođača s izvoznim cijenama sličnih kineskih proizvoda odbile uzeti u obzir prilagodbe koje se odnose na uvozne carine za sirovine i neizravne poreze u analognoj zemlji Indiji kao i razlike u proizvodnim troškovima, i/ili jer institucije Unije kineskim proizvođačima izvoznicima koji surađuju nisu tijekom ispitnog postupka (pravodobno) stavile na raspolaganje sve podatke indijskog proizvođača u okviru utvrđivanja stvarne vrijednosti?
III. Analiza
A. Uvodna razmatranja o zahtjevu za prethodnu odluku
26. Svojim zahtjevom za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da ocijeni valjanost sporne uredbe s obzirom na tri aspekta: eventualnu povredu članka 2. stavka 11. Osnovne uredbe prilikom utvrđivanja dampinške marže (prvo prethodno pitanje); eventualnu povredu članka 2. stavka 10. navedene uredbe u vezi s navodnim odbijanjem institucija Unije da uzmu u obzir određene prilagodbe (prvi dio drugog prethodnog pitanja); i eventualnu povredu potonje odredbe u pogledu navodnog propusta tih institucija da kineskim proizvođačima izvoznicima koji surađuju u ispitnom postupku stave na raspolaganje sve podatke indijskog proizvođača u okviru utvrđivanja stvarne vrijednosti (drugi dio drugog prethodnog pitanja).
27. U skladu sa zahtjevom Suda, ovo se mišljenje odnosi na drugi dio drugog prethodnog pitanja.
28. Međutim, smatram da je potrebno najprije podsjetiti da, kao prvo, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, u području zajedničke trgovinske politike i osobito u području mjera za zaštitu trgovine, institucije Unije raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću zbog složenosti gospodarskih i političkih pitanja koja moraju razmatrati. Sudski nadzor tih ocjena mora se stoga ograničiti na provjeru poštovanja pravila postupka, materijalne točnosti činjenica koje su uzete u obzir prilikom pobijanog izbora, nepostojanje očite pogreške prilikom ocjene tih činjenica odnosno nepostojanje zlouporabe ovlasti(14).
29. Kao drugo, ističem da se u prilog svojim određenim dvojbama u vezi s valjanosti sporne uredbe sud koji je uputio zahtjev u više navrata poziva na Uredbu br. 924/2012 donesenu nakon DSB‑ove odluke od 28. srpnja 2011. i navedenu u točki 17. ovog mišljenja, te da i samo društvo Donex u svojim pismenima upućuje na tu uredbu kako bi potkrijepilo neke od svojih argumenata koji se odnose na nevaljanost sporne uredbe. Međutim, u tom pogledu valja primijetiti da je Uredba br. 924/2012 donesena nakon sporne uredbe i da je donesena kako bi se ta uredba izmijenila nakon provođenja posebnog ispitnog postupka koji se razlikuje od ispitnog postupka koji je doveo do donošenja sporne uredbe. Prema mojem mišljenju, iz svega prethodno navedenog proizlazi da se nije moguće pozvati na nezakonitost Uredbe br. 924/2012 ili na nedostatke u ispitnom postupku koji je doveo do njezina donošenja kako bi se osporila valjanost sporne uredbe.
B. Drugi dio drugog prethodnog pitanja
1. Uvodna razmatranja
30. Drugim dijelom svojeg drugog prethodnog pitanja sud koji je uputio zahtjev pita Sud je li sporna uredba nevaljana u pogledu uvoznika iz Unije, kao što je društvo Donex, zbog povrede članka 2. stavka 10. Osnovne uredbe, s obzirom na to da institucije Unije kineskim proizvođačima izvoznicima koji surađuju tijekom ispitnog postupka, nisu pravodobno stavile na raspolaganje sve podatke indijskog proizvođača korištene u okviru utvrđivanja stvarne vrijednosti.
31. To se pitanje postavlja u kontekstu u kojem su, kao što se to navodi u točki 14. ovog mišljenja, u spornoj uredbi za kineske proizvođače izvoznike kojima nije odobren tretman tržišnog gospodarstva, institucije Unije utvrdile stvarnu vrijednost na temelju podataka dobivenih od proizvođača iz analogne zemlje, u ovom slučaju iz Indije.
32. Pitanje suda koji je uputio zahtjev temelji se na argumentima koje je društvo Donex iznijelo pred tim sudom, a koje je taj sud u biti ponovio pred Sudom. Prema mišljenju društva Donex, navodna okolnost da Komisija tijekom ispitnog postupka kineskim proizvođačima izvoznicima koji surađuju nije pravodobno stavila na raspolaganje potrebne podatke, a posebno sve podatke koji se odnose na indijskog proizvođača, spriječila je potonje proizvođače da ostvare svoje pravo da zahtijevaju prilagodbe na temelju članka 2. stavka 10. Osnovne uredbe.
33. Osim što u ovom slučaju meritorno osporavaju postojanje povrede članka 2. stavka 10. Osnovne uredbe, institucije Unije ističu prigovor koja je preliminarne prirode. Tvrde da se društvo Donex, s obzirom na to da nije sudjelovalo u predmetnom antidampinškom postupku, ne može pozvati na povredu prava na obranu trećih osoba, odnosno kineskih proizvođača izvoznika koji surađuju u ispitnom postupku.
34. Stoga prema mojem mišljenju najprije valja ispitati prigovor koji su istaknule institucije Unije i koji je preliminarne prirode u odnosu na analizu merituma pitanja koje je postavio sud koji je uputio zahtjev.
2. Mogućnost uvoznika da se pozove na povredu postupovnih prava trećih osoba u okviru antidampinškog postupka u kojem nije sudjelovao
35. U svojim očitovanjima podnesenima Sudu, institucije Unije tvrde da se društvo Donex, kao uvoznik proizvoda koji podliježu antidampinškoj pristojbi koji nije sudjelovao u postupku koji je doveo do uvođenja te pristojbe, pred sudom koji je uputio zahtjev ne može pozivati na povredu prava na obranu kineskih proizvođača izvoznika koji surađuju u ispitnom postupku. Stoga društvo Donex ne bi moglo imati nikakvu korist od eventualne povrede, tijekom postupka koji je doveo do donošenja sporne uredbe, navodne obveze institucija Unije da dostave podatke navedenim proizvođačima izvoznicima, kako bi se tim proizvođačima omogućilo da podnesu zahtjeve za provođenje prilagodbi. Taj je zaključak tim više neminovan ako se u obzir uzme činjenica da kineski proizvođači izvoznici od kojih je Donex uvezao proizvode koji podliježu pristojbi nisu niti surađivali u ispitnom postupku.
36. U prilog svojoj argumentaciji, institucije Unije pozivaju se na presudu od 10. rujna 2015., Fliesen‑Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573; u daljnjem tekstu: presuda Fliesen‑Zentrum).
37. U toj je presudi, kao u ovom slučaju, nacionalni sud uputio Sudu prethodno pitanje o valjanosti uredbe kojom se uvodi antidampinška pristojba u okviru spora koji je pred njim pokrenuo uvoznik proizvoda na koje se primjenjuje pristojba. Nacionalni sud pitao je, među ostalim, jesu li institucije Unije povrijedile pravo na obranu predmetnog uvoznika pružanjem neodređenih podataka o točnom izračunu stvarne vrijednosti i, posljedično, onemogućavanjem iznošenja osnovanih očitovanja, osobito u pogledu prilagodbe provedene na temelju članka 2. stavka 10. Osnovne uredbe(15).
38. U toj je presudi Sud, nakon što je utvrdio da je nesporno da predmetni uvoznik nije sudjelovao u ispitnom postupku koji je doveo do uvođenja antidampinške pristojbe i da taj uvoznik nije bio povezan ni s jednim kineskim proizvođačem na kojeg se to odnosi, presudio da se taj uvoznik nije mogao pozvati na povredu prava na obranu tijekom postupka u kojem nije sudjelovao(16).
39. Ne osporavajući postojeće sličnosti između predmeta u kojem je donesena prethodno navedena presuda Fliesen‑Zentrum i ovog slučaja, društvo Donex, međutim, smatra da propust institucija da kineskim proizvođačima izvoznicima koji surađuju u ispitnom postupku stave na raspolaganje podatke koji su im potrebni kako bi učinkovito podnijeli zahtjeve za provođenje prilagodbi stvarne vrijednosti, ne predstavlja povredu prava na obranu nego predstavlja stvarnu i pravu pogrešku u primjeni članka 2. stavka 10. Osnovne uredbe. Ta se pogreška, koja utječe na primjerenu usporedbu između stvarne vrijednosti i izvozne cijene iz sporne uredbe u smislu te odredbe, odrazila na dampinšku maržu utvrđenu za proizvođače izvoznike koji ne surađuju u ispitnom postupku, kao što su to oni od kojih je društvo Donex uvezlo predmetnu robu(17). Društvo Donex svoju argumentaciju temelji na posljednjoj rečenici članka 2.4. Sporazuma o antidampingu, kako ga tumači DSB(18), kao i na mišljenju nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetima Changshu i Ningbo(19).
40. Stoga se u tom kontekstu postavlja pitanje proizlazi li iz članka 2. stavka 10. Osnovne uredbe obveza institucija da proizvođačima izvoznicima koji surađuju u ispitnom postupku ili, općenitije, strankama u ispitnom postupku, stave na raspolaganje podatke koji su im potrebni kako bi učinkovito podnijeli zahtjeve za provođenje prilagodbi stvarne vrijednosti i, slijedom toga, treba li eventualnu povredu te obveze kvalificirati kao bitnu povredu članka 2. stavka 10. Osnovne uredbe ili kao povredu prava na obranu ili drugih postupovnih prava tih proizvođača izvoznika?
41. U tom pogledu najprije valja istaknuti da članak 2. stavak 10. Osnovne uredbe, naslovljen „usporedba”, predviđa da se treba provesti primjerena usporedba između stvarne vrijednosti i izvozne cijene, pri čemu se u obzir uzimaju razlike koje utječu na usporedivost cijena i, u slučaju ako stvarna vrijednost i utvrđena izvozna cijena nisu usporedive, provode se odgovarajuće prilagodbe, a s obzirom na razlike među čimbenicima koji utječu na cijene a time i na usporedivost cijena, koje su navedene u točkama (a) do (k) te odredbe.
42. Stoga članak 2. stavak 10. Osnovne uredbe kao takav sadržava isključivo materijalne odredbe koje se odnose na provedbu primjerene usporedbe stvarne vrijednosti i izvozne cijene. Međutim, taj članak ne sadržava nijednu postupovnu odredbu koja izričito obvezuje institucije Unije da zainteresiranim strankama stave na raspolaganje određene podatke.
43. Valja istaknuti i da se odredba članka 2. stavka 10. Osnovne uredbe ipak očito temelji na članku 2.4. Sporazuma o antidampingu.
44. U tom se pogledu ističe da se u prvoj rečenici članka 2. stavka 10. Osnovne uredbe u biti upotrebljavaju isti pojmovi koji se koriste u prvoj rečenici članka 2.4. Sporazuma o antidampingu. Iz toga bi se moglo zaključiti da, barem što se tiče obveze „primjerene usporedbe” između stvarne vrijednosti i izvozne cijene, tekst te odredbe dokazuje jasnu volju zakonodavca Unije da u pravo Unije provede posebnu obvezu iz članka 2.4. Sporazuma o antidampingu(20), u smislu presude od 16. srpnja 2015., Komisija/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494)(21). Iz toga slijedi da je na sudu Unije da nadzor zakonitosti akata Unije provede na temelju njihove usklađenosti s tom odredbom Sporazuma o antidampingu na način da pojmu „primjerene usporedbe” mora dati smisao koji ima u pravilima WTO‑a(22).
45. Međutim, kako bi potkrijepilo svoju argumentaciju, društvo Donex ne poziva se na prvu rečenicu članka 2.4. Sporazuma o antidampingu, nego na posljednju rečenicu tog članka, kako se tumači u DSB‑ovim odlukama i preporukama. U skladu s tom posljednjom rečenicom, „[n]adležna tijela ukazat će strankama u postupku koje su informacije potrebne radi osiguranja primjerene usporedbe i neće tim strankama nepotrebno otežavati podnošenje dokaza”.
46. Međutim, u tom pogledu valja utvrditi da se u članku 2. stavak 10. Osnovne uredbe, suprotno onomu što je slučaj kod prve rečenice članka 2.4. Sporazuma o antidampingu, ne preuzima posebno odredba sadržana u posljednjoj rečenici tog sporazuma. Čini se da ta odredba nije posebno prenesena ni u jedan drugi članak Osnovne uredbe.
47. Osim toga, Sud je u više navrata imao priliku pojasniti da, iako uvodna izjava 5. Osnovne uredbe određuje da pravila Sporazuma o antidampingu treba prenijeti u pravo Unije „u što je moguće većoj mjeri”, taj izraz treba shvatiti u smislu da iako je zakonodavac Unije prilikom donošenja Osnovne uredbe zasigurno namjeravao uzeti u obzir pravila navedenog sporazuma, taj zakonodavac nije, međutim, izrazio volju za prenošenje svakog od tih pravila u navedenu uredbu(23).
48. U tim okolnostima smatram da primjenom kriterija utvrđenih u prethodno navedenoj presudi Komisija/Rusal Armenal, u kontekstu Osnovne uredbe, iz članka 2. stavka 10. niti iz bilo koje druge odredbe navedene uredbe ne proizlazi jasna volja zakonodavca Unije da provede posebnu obvezu koja proizlazi iz odredbe posljednje rečenice članka 2.4. Sporazuma o antidampingu.
49. Iz toga slijedi da sud Unije ne može nadzirati zakonitost sporne uredbe na temelju njezine sukladnosti s tom odredbom i da se stoga društvo Donex ne može pozvati na odredbu posljednje rečenice članka 2.4. Sporazuma o antidampingu, kako je tumači DSB, radi osporavanja valjanosti navedene uredbe(24).
50. Osim toga, što se tiče argumenata koje je iznijelo društvo Donex u pogledu nevaljanosti sporne uredbe koji se temelje na odluci DSB‑a od 28. srpnja 2011. navedenoj u točki 17. ovog mišljenja, Sud je već utvrdio da, s obzirom na to da je donesena nakon te uredbe, ta odluka ne može činiti njezinu pravnu osnovu(25).
51. Iz prethodno navedenog također proizlazi da, suprotno onomu što tvrdi društvo Donex, članak 2. stavak 10. Osnovne uredbe kao takav ne predviđa nikakvu pozitivnu obvezu institucija Unije da strankama koje sudjeluju u postupku stave na raspolaganje određene podatke.
52. Međutim, to ne znači da se u Osnovnoj uredbi ne uzima u obzir zahtjev naveden u posljednjoj rečenici članka 2.4. Sporazuma o antidampingu prema kojem se strankama u postupku ukazuje koje informacije trebaju pružiti radi osiguranja primjerene usporedbe.
53. Taj zahtjev valja razmotriti u kontekstu postupovnog sustava koji je zakonodavac Unije uspostavio u okviru antidampinških postupaka koje institucije provode na temelju te uredbe.
54. U tom se pogledu osobito ističu odredbe članka 6. stavka 7. i članka 20. stavaka 2. do 5. Osnovne uredbe, koje određenim zainteresiranim subjektima omogućuju primanje podataka o odvijanju ispitnog postupka i podnošenje očitovanja u tom pogledu.
55. Prva odredba omogućuje podnositeljima zahtjeva, uvoznicima, izvoznicima i udruženjima koja ih predstavljaju, korisnicima i udrugama potrošača, kao i predstavnicima zemlje izvoznice da pregledaju sve podatke koje je dostavila stranka u ispitnom postupku, osim internih dokumenata koje pripremaju nadležna tijela Unije ili njezinih država članica, a koji su relevantni za zaštitu njihovih interesa i koji nisu povjerljivi u smislu članka 19. Osnovne uredbe te se koriste u ispitnom postupku(26). Navedene stranke mogu i odgovoriti na podatke, a njihova će očitovanja Komisija uzeti u obzir. Međutim, ta mogućnost podliježe dvama uvjetima: kao prvo, da su se navedene osobe očitovale u rokovima navedenima u obavijesti o pokretanju postupka(27) i, kao drugo, da su podnijele pisani zahtjev da pregledaju predmetne informacije.
56. Druga skupina odredbi omogućuje podnositeljima zahtjeva, uvoznicima, izvoznicima i udruženjima koja ih predstavljaju, kao i predstavnicima zemlje izvoznice da zatraže informacije u pogledu osnovnih činjenica i razmatranja na temelju kojih se namjerava preporučiti uvođenje konačnih mjera ili okončanje ispitnog postupka ili postupka bez uvođenja mjera. Međutim, čak i u tom slučaju, mogućnost primitka konačnih informacija i, slijedom toga, podnošenja očitovanja o tom pitanju, uvjetovana je podnošenjem pisanog zahtjeva Komisiji(28).
57. Stoga valja utvrditi da se u sustavu antidampinškog postupka Osnovnom uredbom određenim zainteresiranim subjektima dodjeljuju prava i postupovna jamstva(29), čije ostvarivanje ovisi, međutim, o aktivnom sudjelovanju tih subjekata u samom postupku koje treba provesti barem u obliku podnošenja pisanog zahtjeva u određenim rokovima.
58. Upravo u tom postupovnom kontekstu valja promatrati navedeni zahtjev koji se ističe u posljednjoj rečenici članka 2.4. Sporazuma o antidampingu i koji se odnosi na to da se strankama u postupku ukazuje na to koje su informacije potrebne radi osiguranja primjerene usporedbe.
59. Prema mojem mišljenju, upravo u istom postupovnom kontekstu valja također promatrati tvrdnje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u njegovom mišljenju u predmetima Changshu i Ningbo na koje se poziva društvo Donex i koje navodi sud koji je uputio zahtjev, u skladu s kojima je, s obzirom na načelo dobre uprave utvrđeno u članku 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, na institucijama da pruže proizvođačima izvoznicima nad kojima se provodi ispitni postupak dovoljno podataka da mogu podnijeti zahtjeve za provođenje prilagodbi, osobito u okviru ispitnih postupaka u kojima se stvarna vrijednost utvrđuje na temelju cijena proizvođača analogne zemlje(30).
60. Iz sustava antidampinškog postupka koji se uspostavlja Osnovnom uredbom proizlazi da, s obzirom na to da su postupovna prava i jamstva dodijeljena tom uredbom uvjetovani aktivnim sudjelovanjem u ispitnom postupku, ta prava i jamstva pripadaju samo osobama koje aktivno sudjeluju u tom postupku. Slijedom toga, na njihovu se eventualnu povredu tijekom ispitnog postupka, koja obično nastaje u obliku povrede zahtjeva povezanih s poštovanjem prava na obranu dotičnih subjekata(31), kao što je to pravo na saslušanje(32), može pozvati samo osoba kojoj to pravo ili jamstvo pripada(33).
61. Osim toga, valja još primijetiti da je pristup stranaka koje sudjeluju u ispitnom postupku podacima koji se odnose na antidampinški ispitni postupak na temelju članka 6. stavka 7. i članka 20. Osnovne uredbe u svakom slučaju izričito ograničen podacima koji su po svojoj prirodi povjerljivi. Načela kojima se uređuje pravo stranaka koje sudjeluju u ispitnom postupku na pristup podacima trebaju stoga biti usklađena sa zahtjevima o povjerljivosti, a osobito s obvezom institucija Unije da poštuju poslovnu tajnu(34).
62. Stoga se osnovnom uredbom predviđa određen broj odredbi, među kojima konkretno članak 19. Osnovne uredbe, kojima se omogućuje usklađivanje zahtjeva koji se odnose na prava stranaka koje sudjeluju u ispitnom postupku da učinkovito brane svoje interese sa zahtjevima koji se odnose na potrebu zaštite povjerljivih podataka(35). Potreba usklađivanja tih zahtjeva čini se, uostalom, osobito relevantnom u slučajevima u kojima se, kao u spornoj uredbi, stvarna vrijednost određuje primjenom metode analogne zemlje(36).
3. Razlog nevaljanosti sporne uredbe istaknut u drugom dijelu drugog prethodnog pitanja
63. U drugom dijelu prethodnog pitanja sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje o valjanosti sporne uredbe u pogledu društva Donex zbog navodnog propusta institucija Unije da kineskim proizvođačima izvoznicima koji surađuju u ispitnom postupku stave na raspolaganje podatke koji su im potrebni kako bi učinkovito podnijeli zahtjeve za provođenje prilagodbi stvarne vrijednosti, konkretno, sve podatke indijskog proizvođača koji su korišteni za izračun te vrijednosti.
64. Međutim, iz analize provedene u prethodnim točkama ovog mišljenja proizlazi da, čak i pod pretpostavkom da se takav propust činjenično utvrdi, on bi eventualno predstavljao povredu prava na obranu kineskih proizvođača izvoznika koji su ostvarili svoja postupovna prava tijekom antidampinškog postupka koji je doveo do donošenja sporne uredbe.
65. Budući da, kao što to proizlazi iz točke 60. ovog mišljenja, ta prava pripadaju samo osobama koje su sudjelovale u antidampinškom postupku i da je nesporno da društvo Donex nije sudjelovalo u tom postupku, valja zaključiti da se društvo Donex ni u kojem slučaju ne može pozvati na takvu eventualnu povredu kako bi osporilo valjanost sporne uredbe.
66. Osim toga, s obzirom na to da je, kao što su pred Sudom istaknule institucije Unije, a društvo Donex to nije osporilo, veći dio podataka, ako ne i svi podaci koji se odnose na indijskog proizvođača i kojima se koristilo za izračun stvarne vrijednosti, po svojoj prirodi bio povjerljiv, institucije ni u kojem slučaju nisu mogle dostaviti „sve” podatke tog proizvođača, kao što to u svojem prethodnom pitanju navodi sud koji je uputio zahtjev.
67. Podredno, također napominjem da iz sudske prakse proizlazi da postojanje nepravilnosti u vezi s pravima na obranu može dovesti do poništenja sporne uredbe samo ako postoji mogućnost da bi zbog te nepravilnosti upravni postupak mogao dovesti do drukčijeg rezultata, što konkretno štetno utječe na prava na obranu stranke koja se poziva na tu povredu(37).
68. U tom pogledu, čak i kad bi se, quod non, smatralo da uvoznik može preuzeti položaj proizvođača izvoznika od kojeg je stekao robu koja podliježe pristojbama i da se može pozvati na moguću povredu prava na obranu tog proizvođača izvoznika, potrebno je utvrditi da je u konkretnom slučaju nesporno da ni kineski proizvođači izvoznici od kojih je društvo Donex steklo predmetne proizvode nisu sudjelovali u ispitnom postupku koji je doveo do donošenja sporne uredbe. Oni dakle nisu iskoristili postupovna prava koja su eventualno mogli ostvarivati u okviru tog postupka.
69. S obzirom na prethodna razmatranja, prema mojem mišljenju na drugi dio drugog prethodnog pitanja valja odgovoriti – slično kao što je to Sud presudio u prethodno navedenoj presudi Fliesen‑Zentrum, a da pritom nije potrebno činjenično utvrditi jesu li institucije Unije, time što proizvođačima izvoznicima koji surađuju u ispitnom postupku nisu stavile na raspolaganje dovoljno podataka koji bi im omogućili da podnesu zahtjeve za provođenje prilagodbi, eventualno povrijedile njihova prava na obranu – na način da se društvo Donex ne može, kako bi pred sudom koji je uputio zahtjev osporilo valjanost sporne uredbe, pozvati na povredu prava na obranu trećih osoba, odnosno navedenih kineskih proizvođača izvoznika, tijekom postupka u kojem to društvo nije sudjelovalo. Drugi dio drugog prethodnog pitanja stoga je nedopušten.
IV. Zaključak
70. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na drugi dio drugog prethodnog pitanja koje je postavio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odgovori na sljedeći način:
Uvoznik u Europsku uniju proizvoda koji podliježu antidampinškim pristojbama na temelju uredbe kao što je to Uredba Vijeća (EZ) br. 91/2009 od 26. siječnja 2009. o uvođenju konačne antidampinške pristojbe na uvoz određenih željeznih ili čeličnih elemenata za pričvršćivanje podrijetlom iz Narodne Republike Kine, koji nije sudjelovao u postupku koji je doveo do donošenja te uredbe, ne može nakon toga osporavati valjanost te uredbe pred nacionalnim sudom pozivajući se na povredu prava na obranu osoba koje su sudjelovale u navedenom postupku. Drugi dio drugog prethodnog pitanja stoga je nedopušten.