CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
dell’8 settembre 2022 (1)
Causa C‑162/21
Pesticide Action Network Europe e a.
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio)]
«Agricoltura – Mercato interno – Protezione della salute – Regolamento (CE) n. 1107/2009 – Prodotti fitosanitari – Neonicotinoidi – Protezione delle api – Sostanze attive il cui impiego è stato vietato dalla Commissione per determinate applicazioni – Articolo 53 – Autorizzazione da parte dello Stato membro all’immissione sul mercato per un uso limitato e controllato a causa di un pericolo che non può essere contenuto in alcun altro modo ragionevole – Proporzionalità – Casi eccezionali»
I. Introduzione
1. L’impiego dei cosiddetti neonicotinoidi nei prodotti fitosanitari ha impegnato ripetutamente la Corte di giustizia. Tali sostanze sono, da un lato, particolarmente idonee per taluni impieghi, dall’altro, vi è motivo di ritenere che siano particolarmente nocive per le api. La Corte ha quindi esaminato, in un primo tempo, un divieto nazionale di tali sostanze attive (2) e, successivamente, restrizioni significative del loro impiego decise dalla Commissione (3). La presente domanda di pronuncia pregiudiziale è volta a chiarire per la prima volta in che misura uno Stato membro possa comunque derogare a tali restrizioni mediante una cosiddetta autorizzazione di emergenza, al fine di contenere un pericolo per determinate coltivazioni, derivante dall’impiego di neonicotinoidi.
2. Il fondamento giuridico di una siffatta autorizzazione di emergenza è l’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari (4). Tale disposizione esige una verifica della proporzionalità, per cui è necessario ponderare i rischi inerenti all’impiego di un prodotto fitosanitario con la sua utilità, ciò che costituisce l’oggetto di una questione pregiudiziale. Le altre questioni riguardano la possibilità di conciare le sementi con i prodotti fitosanitari, immetterle sul mercato e seminarle, la possibilità di derogare alle restrizioni espressamente stabilite dalla Commissione al momento dell’approvazione di una sostanza attiva, nonché la qualità necessaria del pericolo che l’autorizzazione di emergenza intende prevenire. Le risposte a tali questioni chiariscono che nel processo di ponderazione devono essere rispettati determinati limiti.
II. Contesto normativo
3. L’ottavo considerando del regolamento sui prodotti fitosanitari descrive gli scopi fondamentali della normativa:
«Scopo del presente regolamento è di assicurare un livello elevato di protezione sia della salute umana e animale sia dell’ambiente, salvaguardando nel contempo la competitività dell’agricoltura della Comunità. Particolare attenzione dovrebbe essere prestata alla tutela dei gruppi vulnerabili della popolazione, tra cui donne incinte, neonati e bambini. Il principio di precauzione dovrebbe essere applicato e il presente regolamento dovrebbe assicurare che l’industria dimostri che le sostanze o i prodotti fabbricati o immessi sul mercato non hanno alcun effetto nocivo sulla salute umana o degli animali o alcun impatto inaccettabile sull’ambiente».
4. Il considerando 24 del regolamento sui prodotti fitosanitari descrive le condizioni per ottenere l’autorizzazione di un prodotto fitosanitario nei seguenti termini:
«Le disposizioni che disciplinano l’autorizzazione devono assicurare un livello elevato di protezione. In particolare, nel rilasciare le autorizzazioni di prodotti fitosanitari, è opportuno dare priorità all’obiettivo di proteggere la salute umana e animale e l’ambiente rispetto all’obiettivo di migliorare la produzione vegetale. Pertanto, prima d’immettere sul mercato i prodotti fitosanitari, è opportuno dimostrare che essi sono chiaramente utili per la produzione vegetale, non hanno alcun effetto nocivo sulla salute umana o degli animali, inclusi i gruppi vulnerabili, o alcun effetto inaccettabile sull’ambiente».
5. Il considerando 32 del regolamento sui prodotti fitosanitari precisa i poteri di emergenza degli Stati membri, ai sensi del suo articolo 53:
«In casi eccezionali, agli Stati membri dovrebbe essere consentito di autorizzare prodotti fitosanitari che non soddisfano le condizioni previste nel presente regolamento, ove ciò sia reso necessario da un pericolo o da una minaccia per la produzione vegetale o per gli ecosistemi che non possano essere contenuti con alcun altro mezzo ragionevole. Tali autorizzazioni temporanee dovrebbero essere esaminate a livello comunitario».
6. L’articolo 2, paragrafo 1, del medesimo regolamento contiene una definizione dei prodotti fitosanitari:
«Il presente regolamento si applica ai prodotti, nella forma in cui sono forniti all’utilizzatore, contenenti o costituiti da sostanze attive, antidoti agronomici o sinergizzanti, destinati ad uno dei seguenti impieghi:
a) proteggere i vegetali o i prodotti vegetali da tutti gli organismi nocivi o prevenire gli effetti di questi ultimi, a meno che non si ritenga che tali prodotti siano utilizzati principalmente per motivi di igiene, piuttosto che per la protezione dei vegetali o dei prodotti vegetali;
(…)
Tali prodotti sono chiamati “prodotti fitosanitari”».
7. Presentano altresì interesse le definizioni delle nozioni di organismi nocivi e di ambiente di cui all’articolo 3 del regolamento sui prodotti fitosanitari:
«Ai sensi del presente regolamento, si intende per:
(…)
7. “Organismi nocivi” qualsiasi specie, ceppo o biotipo appartenente al regno animale o vegetale nonché altri agenti patogeni nocivi per i vegetali o i prodotti vegetali.
(…)
13. “Ambiente” le acque (comprese quelle sotterranee, di superficie, di transizione, costiere e marine), i sedimenti, il suolo, l’aria, il territorio, le specie della flora e fauna selvatiche e le loro interrelazioni, nonché le relazioni con altri organismi viventi».
8. L’approvazione delle sostanze attive è disciplinata nel Capo II, sezione 1, sottosezioni 1 e 2, del regolamento sui prodotti fitosanitari (articoli da 4 a 13).
9. L’articolo 4 di detto regolamento enuncia i criteri di approvazione. In particolare, ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, devono essere esclusi gli effetti nocivi sulla salute umana e animale e gli effetti inaccettabili sull’ambiente.
10. L’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento sui prodotti fitosanitari consente, a determinate condizioni, di approvare sostanze attive che non soddisfano i requisiti generali:
«In deroga al paragrafo 1, se, sulla base di documentata evidenza inclusa nella domanda, una sostanza attiva è necessaria per controllare una grave emergenza fitosanitaria che non può essere contenuta con altri mezzi disponibili, compresi i metodi non chimici, tale sostanza attiva può essere approvata per un periodo limitato, necessario per controllare tale grave emergenza ma non superiore a cinque anni, anche se non soddisfa i criteri di cui ai punti 3.6.3., 3.6.4., 3.6.5. o 3.8.2. dell’allegato II, purché l’impiego della sostanza attiva sia soggetto a misure di mitigazione del rischio per ridurre al minimo l’esposizione degli esseri umani e dell’ambiente. (…)
(…)
Gli Stati membri possono autorizzare prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive approvate a norma del presente paragrafo solo quando è necessario controllare una grave emergenza fitosanitaria nel loro territorio.
Nel contempo, essi elaborano un piano di eliminazione graduale riguardante il controllo della grave emergenza con altri mezzi, inclusi i metodi non chimici, e lo trasmettono senza indugio alla Commissione».
11. L’articolo 6 del regolamento sui prodotti fitosanitari prevede condizioni e restrizioni all’approvazione:
«L’approvazione può essere soggetta a condizioni e restrizioni, quali:
(…)
c) le restrizioni derivanti dalla valutazione delle informazioni di cui all’articolo 8, tenendo conto delle condizioni agricole, fitosanitarie e ambientali in questione, comprese quelle climatiche;
(…)
e) le modalità e le condizioni d’uso;
(…)
h) l’indicazione di aree in cui l’uso di prodotti fitosanitari, compresi prodotti per il trattamento del suolo, contenenti la sostanza attiva non può essere autorizzato o può essere autorizzato a determinate condizioni;
j) qualsiasi altra condizione particolare, che scaturisca dalla valutazione d’informazioni rese disponibili nel contesto del presente regolamento».
12. Il contenuto di un’approvazione delle sostanze attive risulta dall’articolo 13, paragrafo 2, di detto regolamento:
«Sulla base della relazione di esame, di altri fattori che è legittimo prendere in considerazione con riferimento alla materia trattata e, ove opportuno, del principio di precauzione stabilito dall’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 178/2002, è adottato un regolamento secondo la procedura di regolamentazione di cui all’articolo 79, paragrafo 3. Tale regolamento dispone quanto segue:
a) la sostanza attiva è approvata, eventualmente alle condizioni e con le restrizioni di cui all’articolo 6; oppure
b) la sostanza attiva non è approvata; oppure
c) le condizioni dell’approvazione sono modificate».
13. Ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1, del medesimo regolamento, un prodotto fitosanitario deve essere autorizzato dallo Stato membro interessato:
«Un prodotto fitosanitario non è immesso sul mercato o impiegato a meno che sia stato autorizzato nello Stato membro interessato conformemente al presente regolamento».
14. I requisiti per l’autorizzazione sono stabiliti dall’articolo 29 del regolamento:
«1. Fatto salvo l’articolo 50, un prodotto fitosanitario è autorizzato soltanto se, in base ai principi uniformi di cui al paragrafo 6, soddisfa i seguenti requisiti:
a) le sostanze attive, gli antidoti agronomici e i sinergizzanti in esso contenuti sono stati approvati;
b) (…)».
15. Ai sensi dell’articolo 49, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, gli Stati membri non vietano l’immissione sul mercato e l’impiego di sementi conciate con prodotti fitosanitari autorizzati per tale uso in almeno uno Stato membro. L’articolo 49, paragrafo 2, prevede l’adozione di misure per rispondere a fondati motivi per temere che le sementi conciate comportano verosimilmente un rischio grave per la salute umana o degli animali o per l’ambiente.
16. L’articolo 53 del regolamento, recante il titolo «Situazioni di emergenza fitosanitaria» consente agli Stati membri di autorizzare, a titolo derogatorio, prodotti fitosanitari che non soddisfano i requisiti generali:
«1. In deroga all’articolo 28, in circostanze particolari uno Stato membro può autorizzare, per non oltre centoventi giorni, l’immissione sul mercato di prodotti fitosanitari per un uso limitato e controllato, ove tale provvedimento appaia necessario a causa di un pericolo che non può essere contenuto in alcun altro modo ragionevole.
Lo Stato membro interessato informa immediatamente gli altri Stati membri e la Commissione del provvedimento adottato, fornendo informazioni dettagliate sulla situazione e sulle misure prese per garantire la sicurezza dei consumatori.
2. La Commissione può chiedere all’Autorità di emettere un parere o di fornire assistenza scientifica o tecnica.
L’Autorità fornisce alla Commissione il suo parere o i risultati del suo lavoro entro un mese dalla data della richiesta.
3. Se necessario, è adottata una decisione secondo la procedura di regolamentazione di cui all’articolo 79, paragrafo 3, per stabilire quando e a quali condizioni lo Stato membro:
a) possa o meno prorogare o ripetere la durata del provvedimento, o
b) revochi o modifichi il provvedimento.
4. (...)».
III. Fatti e domanda di pronuncia pregiudiziale
17. Il tiametoxam e il clothianidin sono sostanze insetticide del gruppo dei neonicotinoidi, usati in agricoltura per la concia delle sementi. Inizialmente tali sostanze erano approvate nell’Unione. Nel 2018 la Commissione ha rivisto le approvazioni per il clothianidin (5) e il thiamethoxam (6), imponendo restrizioni estremamente rigorose in ragione dei rischi per le api. Tali disposizioni vietano, a partire dal 19 dicembre 2018, l’impiego di prodotti fitosanitari contenenti queste sostanze attive, salvo che in serre permanenti. Anche le sementi conciate con tali sostanze attive possono essere impiegate solo in tali serre. A quanto risulta, tali approvazioni limitate sono scadute nel 2019 e non sono state sostituite (7). Pertanto, i prodotti fitosanitari a base di tali sostanze attive non possono più essere approvati nell’Unione in base alla procedura di autorizzazione ordinaria.
18. Nell’autunno 2018, lo Stato belga ha tuttavia concesso sei autorizzazioni per l’impiego di prodotti fitosanitari a base di sostanze attive clothianidin e thiamethoxam per la concia di sementi di determinate colture, tra cui la barbabietola da zucchero, l’immissione sul mercato di tali sementi e la loro semina in campo aperto. Il periodo di autorizzazione comprendeva sostanzialmente la primavera del 2019. Orbene, i prodotti di cui trattasi erano già approvati e utilizzati in Belgio da diversi anni.
19. In particolare, dagli argomenti presentati dalla SESVanderhave S.A., interveniente a sostegno dello Stato belga nel procedimento principale, risulta che l’impiego autorizzato dei prodotti fitosanitari serve a combattere gli afidi, i quali trasmettono virus che danneggerebbero le colture di cui trattasi, in particolare le barbabietole da zucchero.
20. Due associazioni impegnate nella lotta contro i pesticidi e nella promozione della biodiversità e un apicoltore (in prosieguo: i «ricorrenti») hanno presentato ricorso avverso tali autorizzazioni dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio). Essi affermano che numerosi studi scientifici avrebbero dimostrato che l’impiego di tali neonicotinoidi comporta rischi significativi per le api, i bombi e altri insetti bottinatori. L’autorizzazione all’immissione sul mercato e all’impiego all’aperto di sementi conciate sarebbe incompatibile con il diritto dell’Unione.
21. Lo Stato belga ritiene, per contro, che le condizioni di impiego consentirebbero di evitare un rischio inaccettabile per le api. Poiché le colture di cui trattasi vengono raccolte prima della fioritura, sarebbe possibile evitare ogni contatto tra le api e la pianta. Diverse imprese e rappresentanti degli interessi dell’industria bieticola belga e dei produttori di zucchero sono intervenuti nella causa a favore dello Stato belga.
22. In tale contesto, il Conseil d’État (Consiglio di Stato) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Se l’articolo 53 del regolamento sui prodotti fitosanitari debba essere interpretato nel senso che consente a uno Stato membro di concedere, a determinate condizioni, un’autorizzazione al trattamento, alla vendita o alla semina di sementi conciate con prodotti fitosanitari.
2. In caso di risposta affermativa alla prima questione, se l’articolo 53 succitato possa applicarsi, a determinate condizioni, ai prodotti fitosanitari che contengono sostanze attive la cui messa in vendita o il cui impiego sono limitati o vietati nel territorio dell’Unione europea.
3. Se nelle “circostanze particolari” richieste dall’articolo 53 del regolamento sui prodotti fitosanitari ricadano le situazioni in cui il sopraggiungere di un pericolo non è certo ma soltanto plausibile.
4. Se nelle “circostanze particolari” richieste dall’articolo 53 del regolamento sui prodotti fitosanitari ricadano le situazioni in cui il sopraggiungere di un pericolo è prevedibile, normale se non ciclico.
5. Se l’espressione “che non può essere contenuto in alcun altro modo ragionevole” utilizzata all’articolo 53 del regolamento debba essere interpretata nel senso che, tenuto conto della lettera dell’ottavo considerando del regolamento, essa attribuisce eguale importanza, da una parte, alla garanzia di un elevato livello di protezione sia della salute umana e animale sia dell’ambiente e, dall’altra parte, alla salvaguardia della competitività dell’agricoltura della Comunità».
23. I ricorrenti, il Regno del Belgio e la SESVanderHave S.A., interveniente nel procedimento principale, nonché la Finlandia, la Repubblica francese, la Repubblica ellenica, l’Ungheria e la Commissione europea, hanno presentato osservazioni scritte in relazione a tali questioni. I ricorrenti, il Belgio, la Grecia, la Francia e la Commissione hanno partecipato all’udienza del 17 marzo 2022.
IV. Valutazione giuridica
24. Ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari un prodotto fitosanitario deve essere autorizzato dallo Stato membro interessato. Conformemente all’articolo 29, tale autorizzazione richiede, tra l’altro, che la Commissione abbia approvato le sostanze attive, gli antidoti agronomici e i sinergizzanti conformemente agli articoli da 4 a 13.
25. Nondimeno, l’articolo 53, paragrafo 1, del medesimo regolamento, consente agli Stati membri di autorizzare altri prodotti fitosanitari in caso di situazioni di emergenza.
26. Le cinque questioni sollevate dalla domanda di pronuncia pregiudiziale vertono su diversi elementi, che devono essere considerati nell’ipotesi di una siffatta autorizzazione di emergenza. Affronterò in primo luogo la quinta questione, la cui risposta rende particolarmente evidente il funzionamento di tale disposizione. Esaminerò poi la seconda, la terza e la quarta questione e, infine, la prima questione.
A. Quinta questione: ponderazione degli interessi
27. La quinta questione mira a chiarire come ponderare, nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, i due scopi dell’ottavo considerando, vale a dire, da un lato, la garanzia di un elevato livello di protezione sia della salute umana e animale sia dell’ambiente e, dall’altro, la salvaguardia della competitività dell’agricoltura della Comunità.
28. La questione fa riferimento al fatto che un’autorizzazione di emergenza ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, di detto regolamento, è ammissibile solo se appare necessaria a causa di un pericolo che non può essere contenuto in alcun altro modo ragionevole. Ai sensi del considerando 32 agli Stati membri è consentito, in casi eccezionali, di autorizzare prodotti fitosanitari ove ciò sia reso necessario da un pericolo o da una minaccia per la produzione vegetale o per gli ecosistemi che non possano essere contenuti con alcun altro mezzo ragionevole.
29. In tal modo, il legislatore dell’Unione ha subordinato l’esercizio del potere di cui all’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, a un controllo di proporzionalità.
30. In base al principio di proporzionalità, le misure che comportano oneri sono legittime solo se sono idonee e necessarie alla realizzazione degli obiettivi legittimamente perseguiti. Per questo, quando sia possibile una scelta tra più misure (altrettanto (8)) appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva. Inoltre, gli oneri imposti debbono essere proporzionati agli obiettivi perseguiti (9).
31. Nell’ambito dell’articolo 53, paragrafo 1, di detto regolamento, l’«onere» consiste non già nel limitare la libertà o l’uguaglianza dei titolari di diritti fondamentali, bensì nel ridurre la portata della tutela dell’ambiente e della salute garantita dalle disposizioni generali del regolamento. È vero che tali obiettivi sono sanciti dagli articoli 35 e 37 della Carta dei diritti fondamentali e che, quantomeno in relazione all’articolo 37, la Corte ha già menzionato un «diritto» disciplinato dai trattati ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 2, della Carta (10), ciò non toglie che le condizioni di un’autorizzazione di emergenza non possono costituire una concretizzazione di limitazioni ai diritti fondamentali ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, seconda frase, della Carta. Tuttavia, anche in questo caso, le fasi dell’esame del principio di proporzionalità richiedono un bilanciamento tra gli interessi in conflitto.
32. Nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, occorre anzitutto identificare il pericolo o la minaccia per la produzione vegetale o per gli ecosistemi che occorre eliminare. È questo l’obiettivo della misura.
33. In seguito si deve stabilire se l’impiego di un prodotto fitosanitario che si intende autorizzare sia idoneo a contenere tale pericolo.
34. Una volta accertata l’idoneità, si può valutare la necessità dell’autorizzazione di tale prodotto fitosanitario. Conformemente al testo dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, occorre esaminare se il pericolo non possa essere contenuto in alcun altro modo ragionevole. Al riguardo si potrebbero considerare, ad esempio, altri prodotti fitosanitari a base di sostanze attive il cui impiego sia stato approvato dalla Commissione, l’utilizzo di varietà vegetali resistenti a tale pericolo, o una riconversione della produzione verso altri prodotti.
35. Già in sede di tale esame delle diverse misure può essere necessario procedere alla ponderazione dei diversi interessi giuridicamente protetti. Il considerando 32 del regolamento sui prodotti fitosanitari rispecchia tale considerazione precisando che l’autorizzazione è possibile solo se il pericolo non può essere contenuto con alcun altro mezzo ragionevole. Se l’efficacia degli altri mezzi non è manifestamente equivalente o superiore, occorre infatti valutare se la minore efficacia possa essere accettata alla luce dei pericoli presentati dal prodotto fitosanitario da autorizzare.
36. Infine, qualora non esistano altri mezzi ragionevoli idonei a prevenire il pericolo, occorre valutare se i rischi associati al prodotto fitosanitario siano proporzionati alla protezione delle colture contro il pericolo. È infatti difficile giustificare che l’impiego del prodotto sia «necessario» ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, o «ragionevole», ai sensi del considerando 32, se i rischi che presenta sono prevalenti rispetto ai vantaggi.
37. La ponderazione deve essere effettuata alla luce del principio di precauzione dal momento che, in base al considerando 8 e all’articolo 1, paragrafo 4, le disposizioni del regolamento sui prodotti fitosanitari si fondano, nel loro insieme, su tale principio (11). Ciò esige, in primo luogo, l’individuazione delle conseguenze potenzialmente negative sulla salute e sull’ambiente derivanti dall’uso delle sostanze attive e dei prodotti fitosanitari (12) e, in secondo luogo, una valutazione completa dei rischi basata sui dati scientifici più affidabili disponibili e sui risultati più recenti della ricerca internazionale (13).
38. Al riguardo, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, non è in linea di principio censurabile che il richiedente fornisca le informazioni e le perizie necessarie ai fini di un’autorizzazione di emergenza, dal momento che tale procedura è prevista anche nelle altre procedure del regolamento sui prodotti fitosanitari (14).
39. Tuttavia, il principio di buona amministrazione, che gli Stati membri devono rispettare nell’applicazione del diritto dell’Unione, esige che le autorità competenti procedano ad un esame diligente e imparziale di tutti gli aspetti pertinenti e si assicurino di disporre, al momento dell’adozione, degli elementi il più possibile completi e affidabili a tal fine (15). Ciò significa, in particolare, che non devono limitarsi a recepire le informazioni fornite dal richiedente senza verificarle, ma devono valutarle criticamente e tenere conto anche di informazioni pertinenti provenienti da altre fonti.
40. Nell’ambito della ponderazione, le autorità competenti devono contrapporre i rischi così determinati ai vantaggi dell’impiego in questione, anch’essi individuati sulla base delle migliori conoscenze scientifiche.
41. Ai fini di tale ponderazione, dall’ottavo considerando del regolamento sui prodotti fitosanitari risulta, prima facie, che la garanzia di un livello elevato di protezione della salute umana e animale e dell’ambiente, da un lato, e la garanzia di competitività dell’agricoltura, dall’altro, godono di un’importanza astrattamente equivalente nell’applicazione di tale regolamento e quindi, in particolare, nel contesto della ponderazione di cui al suddetto articolo 53, paragrafo 1. I due scopi devono, infatti, devono essere raggiunti «al contempo».
42. Nondimeno, l’ottavo considerando stabilisce altresì che le sostanze e i prodotti da autorizzare al fine di conseguire tali obiettivi non devono avere alcun effetto nocivo sulla salute umana o degli animali o alcun impatto inaccettabile sull’ambiente. Dimostrarlo spetterebbe all’industria, vale a dire all’impresa che presenta la domanda di autorizzazione di cui trattasi.
43. Né risulta alcunché di diverso dal considerando 24 del regolamento sui prodotti fitosanitari, esaminato nell’ambito del presente procedimento. In base a tale disposizione, al momento del rilascio di un’autorizzazione di prodotti fitosanitari l’obiettivo di proteggere la salute umana e animale e dell’ambiente dovrebbe prevalere sull’obiettivo di migliorare la produzione vegetale. Pertanto, prima d’immettere sul mercato i prodotti fitosanitari, sarebbe opportuno dimostrare che essi sono chiaramente utili per la produzione vegetale, non hanno alcun effetto nocivo sulla salute umana o degli animali, inclusi i gruppi vulnerabili, o alcun effetto inaccettabile (16) sull’ambiente.
44. Lo stesso obiettivo di evitare effetti nocivi sulla salute umana o degli animali e un impatto inaccettabile sull’ambiente risulta altresì dal decimo considerando nonché dall’articolo 4, paragrafi 2 e 3, dall’articolo 23, paragrafo 2, dall’articolo 27, paragrafo 1, dall’articolo 54, paragrafo 1, e dall’articolo 56, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari.
45. Ciò dimostra in primo luogo che, nell’ambito del contemperamento necessario in sede di applicazione dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, la garanzia di un livello elevato di protezione della salute umana e animale e dell’ambiente, da un lato, e la garanzia di competitività dell’agricoltura, dall’altro, non rivestono un’importanza astrattamente equivalente. Piuttosto, in linea di principio, anche tale ponderazione deve attribuire priorità alla prevenzione degli effetti nocivi sulla salute umana o degli animali o di un impatto inaccettabile sull’ambiente, rispetto a considerazioni di ordine economico. Ciò si riflette anche nel titolo dell’articolo 53, che si riferisce ad una situazione di emergenza, nonché nel considerando 32, che limita l’applicazione a casi eccezionali.
46. In secondo luogo, nel contesto della ponderazione, la prevenzione degli effetti nocivi sulla salute umana o animale in sede di applicazione del regolamento sui prodotti fitosanitari riveste un peso significativamente maggiore rispetto alla prevenzione degli effetti negativi sull’ambiente. Infatti, il regolamento è volto ad escludere solo gli effetti inaccettabili sull’ambiente, e tutti gli effetti nocivi sulla salute umana o animale. Secondo il legislatore sono quindi ipotizzabili anche conseguenze negative accettabili per l’ambiente, che possono essere accettate in sede di autorizzazione di prodotti fitosanitari.
47. Pertanto, qualora l’uso di un prodotto fitosanitario comporti effetti nocivi per la salute umana e animale, un’autorizzazione d’emergenza può essere rilasciata, conformemente all’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari solo se è necessaria per prevenire pericoli particolarmente gravi. Sono ipotizzabili, ad esempio, rischi concreti per la sicurezza alimentare della popolazione, che devono essere evitati tramite l’autorizzazione di emergenza, mentre mere considerazioni economiche non dovrebbero essere sufficienti.
48. Per contro, se le conseguenze sono «unicamente» negative per l’ambiente, il margine per una ponderazione è maggiore. In alcune circostanze, quindi, interessi economici rilevanti possono prevalere su effetti nocivi non significativi sull’ambiente.
49. Al riguardo, la demarcazione tra la protezione della salute degli animali e la protezione dell’ambiente può essere ricavata indirettamente dalla definizione di ambiente contenuta nell’articolo 3, punto 13, del regolamento sui prodotti fitosanitari. Ai sensi di tale disposizione, in particolare le specie di fauna selvatica sono attribuibili all’ambiente. Poiché talune specie di fauna selvatica che costituiscono organismi nocivi ai sensi dell’articolo 3, punto 7, ad esempio gli afidi controversi nella specie, sono contrastabili con l’impiego di prodotti fitosanitari ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), sarebbe contraddittorio anche dover escludere qualsiasi effetto nocivo sulla loro salute.
50. Le preoccupazioni concernenti i neonicotinoidi riguardano gli effetti sulle api, ivi comprese le api utilizzate in apicoltura (17). A differenza delle api o dei bombi selvatici non si tratta di specie selvatiche per cui, quantomeno da questo punto di vista, è interessato l’obiettivo di protezione prevalente, ossia la tutela della salute degli animali.
51. Occorre quindi rispondere alla quinta questione nel senso che l’applicazione dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari richiede un esame concreto, alla luce del principio di precauzione, per stabilire se i vantaggi della salvaguardia della competitività dell’agricoltura attraverso l’utilizzo di cui trattasi di un prodotto fitosanitario prevalgano sui rischi inerenti all’impiego di tale prodotto. Qualora l’impiego di un prodotto fitosanitario comporti effetti nocivi per la salute umana o animale, un’autorizzazione di emergenza può essere rilasciata solo se è necessaria per prevenire rischi particolarmente gravi. Per contro, se le conseguenze sono «unicamente» negative per l’ambiente, il margine di ponderazione è maggiore.
B. Seconda questione: sostanze attive la cui vendita o il cui impiego sono limitati o vietati
52. La seconda questione mira a stabilire se, in forza dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, gli Stati membri possano autorizzare prodotti fitosanitari che contengono sostanze attive la cui messa in vendita o il cui impiego sono limitati o vietati. Sebbene il Consiglio di Stato sollevi tale questione solo in caso di risposta affermativa alla prima questione, ritengo utile esaminarla anche indipendentemente da ciò.
53. Alla luce del procedimento principale, occorre chiarire la questione se gli Stati membri possano autorizzare prodotti fitosanitari per impieghi contrari alle restrizioni imposte dalla Commissione nel quadro dell’approvazione delle sostanze attive utilizzate.
54. Una misura ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari può essere adottata in deroga all’articolo 28. Ai sensi di detta disposizione un prodotto fitosanitario deve essere autorizzato dallo Stato membro interessato. Tale autorizzazione presuppone in particolare, conformemente all’articolo 29, paragrafo 1, lettera a), che le sostanze attive di detto prodotto siano state approvate. Detta approvazione è a sua volta concessa dalla Commissione in cooperazione con il Comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali, conformemente agli articoli 13 e 79.
55. Di conseguenza, l’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, consente agli Stati membri di autorizzare proprio i prodotti fitosanitari le cui sostanze attive non sono state approvate dalla Commissione.
56. Orbene, secondo i ricorrenti, ciò è vero solo per le sostanze attive sulle quali la Commissione non si è ancora pronunciata. Per contro, gli Stati membri non dovrebbero autorizzare, ai sensi di tale disposizione, i prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive la cui immissione sul mercato o il cui uso siano stati limitati o vietati dalla Commissione. Di conseguenza, le autorizzazioni belghe oggetto della controversia non sarebbero compatibili. Le autorizzazioni della Commissione per i due neonicotinoidi oggetto della controversia vietano espressamente l’impiego di sementi conciate fuori serra, mentre le autorizzazioni belghe consentono precisamente l’impiego all’aperto di sementi conciate.
57. La formulazione dell’articolo 53, paragrafo 1, e dell’articolo 28 del regolamento sui prodotti fitosanitari, non imporrebbe l’interpretazione proposta dai ricorrenti, ma quantomeno la consentirebbe. Il potere attribuito agli Stati membri dall’articolo 53, paragrafo 1, sarebbe limitato alle sostanze attive non approvate, mentre le sostanze attive approvate dalla Commissione con condizioni limitative non sarebbero contemplate. Tali limitazioni non potrebbero essere superate in forza dell’articolo 53, paragrafo 1.
58. Tale interpretazione è corroborata dal fatto che la Commissione valuta i rischi di una sostanza attiva già al momento di approvarla, fissando, conformemente all’articolo 6 del regolamento sui prodotti fitosanitari, condizioni e restrizioni che ostano a determinati usi.
59. Il considerando 32 del medesimo regolamento mostra tuttavia che l’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento, ha una portata nettamente più ampia. Infatti, secondo tale disposizione, agli Stati membri sarebbe consentito autorizzare prodotti fitosanitari che non soddisfano le condizioni previste dal regolamento. Vi rientrano non solo le sostanze attive che la Commissione non ha approvato, ma anche gli impieghi di sostanze attive approvate, che la Commissione ha escluso con una limitazione o una condizione concernente l’approvazione (18).
60. Ne consegue che, in forza dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, gli Stati membri sono chiamati a decidere se, in via eccezionale, le esigenze fitosanitarie concretamente esistenti in loco prevalgano sui rischi inerenti ad un prodotto fitosanitario che hanno indotto la Commissione ad imporre condizioni o restrizioni e giustifichino quindi un’autorizzazione di emergenza.
61. È vero che in base a tale interpretazione, l’articolo 53, paragrafo 1, di detto regolamento consente agli Stati membri di accettare taluni rischi che hanno indotto la Commissione ad escludere l’impiego in questione. Tuttavia, nel concedere un’autorizzazione di emergenza gli Stati membri devono tenere in considerazione tali rischi, dal momento che, come menzionato, devono fondare la loro decisione su elementi il più possibile completi e affidabili a tal fine (19).
62. Il rischio che le preoccupazioni della Commissione vengano trascurate è inoltre limitato dal fatto che, quando concedono un’autorizzazione di emergenza, gli Stati membri sono soggetti al controllo della Commissione. Lo Stato membro interessato è infatti tenuto ad informare la Commissione e gli altri Stati membri ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento sui prodotti fitosanitari. Ai sensi dell’articolo 53, paragrafi 2 e 3, la Commissione può esaminare o, se necessario, addirittura vietare l’autorizzazione all’emergenza.
63. È vero che i ricorrenti sostengono che la Commissione esercita tale potere di controllo con molta prudenza, tuttavia ciò contrasterebbe con il fatto che gli Stati membri eccedono le loro competenze ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, di detto regolamento, quantomeno secondo la Commissione. Peraltro, nell’ipotesi in cui la Commissione violasse in tal senso il regolamento sui prodotti fitosanitari e, in particolare, il suo articolo 53, in virtù delle recenti modifiche del regolamento di Aarhus (20), le associazioni per la tutela dell’ambiente potrebbero chiedere un esame ulteriore o alternativo a procedimenti come quello di cui trattasi e, se del caso, adire i giudici dell’Unione.
64. Occorre pertanto rispondere alla seconda questione nel senso che, nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, gli Stati membri devono valutare, in particolare, se le esigenze concrete di protezione delle colture prevalgano eccezionalmente sui rischi inerenti ad un prodotto fitosanitario per la salute umana o animale o per l’ambiente e consentano, pertanto, l’autorizzazione di emergenza di un impiego che la Commissione ha vietato al momento dell’approvazione della sostanza attiva di cui trattasi.
C. Terza e quarta questione: interpretazione della nozione di «circostanze particolari»
65. La terza e la quarta questione vertono sul fatto che, secondo quasi tutte le versioni linguistiche dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, uno Stato membro può adottare misure in circostanze «particolari», ove tale provvedimento appaia necessario a causa di un pericolo che non può essere contenuto in alcun altro modo ragionevole. Solo la versione tedesca utilizza al riguardo l’espressione «bestimmten Umständen» [circostanze determinate].
66. Il Consiglio di Stato desidera sapere se in tali circostanze ricadano situazioni in cui il sopraggiungere di un pericolo non è certo, ma soltanto plausibile (terza questione), o in cui il sopraggiungere di un pericolo è prevedibile, normale, se non ciclico (quarta questione).
1. Terza questione: plausibilità o certezza del pericolo
67. La terza questione mira a precisare la probabilità del pericolo, necessaria per giustificare un’autorizzazione di emergenza ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari.
68. Tale questione si spiega con il fatto che, al momento dell’impiego del prodotto fitosanitario per la concia delle sementi in autunno e in inverno, è difficile valutare la gravità dei rischi di pregiudizio alle colture nella stagione del raccolto in primavera e in estate dell’anno successivo. L’estensione dello sviluppo degli afidi che propagano il virus di cui trattasi può non essere prevedibile con certezza né al momento della concia delle sementi, né al momento della semina.
69. La formulazione dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari e, in particolare, la nozione di «circostanze particolari» evocata nella questione non sono veramente utili per rispondere a tale questione.
70. Se è vero che il considerando 32 e il titolo dell’articolo 53, indicano che tali circostanze devono riguardare solo casi eccezionali o situazioni di emergenza, non è tuttavia necessario che un pericolo sia «certo» per configurare una siffatta ipotesi. Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, non è richiesta una particolare urgenza o un pericolo imminente per presumere un caso del genere.
71. La soluzione risiede piuttosto nella già evocata funzione dell’articolo 53, paragrafo 1, del medesimo regolamento, consistente nel far prevalere, in caso di emergenza o in presenza di circostanze particolari, un giusto equilibrio tra gli interessi in gioco (21).
72. In questa prospettiva, anche la prevenzione di un pericolo meramente plausibile può essere proporzionata se non è disponibile alcun altro mezzo ragionevole. Per contro, aspettare che il pericolo sia certo potrebbe impedire, come sostenuto da più intervenienti, che il pericolo possa essere evitato mediante il prodotto fitosanitario di cui trattasi. In tal caso, un’autorizzazione di emergenza non sarebbe più idonea a raggiungere il suo obiettivo, o quantomeno non nella stessa misura. In tal caso, un ritardo nell’ottenimento dell’autorizzazione di emergenza non costituirebbe un approccio alternativo meno gravoso ai fini della fase di valutazione della necessità (22).
73. Il riferimento dei ricorrenti alla prassi nel Regno Unito (23) dimostra, tuttavia, che può essere possibile contemplare un’autorizzazione di emergenza rilasciata in uno stadio precoce che aumenti le probabilità che il prodotto fitosanitario sia utilizzato solo se effettivamente necessario. In tale paese, un’autorizzazione di emergenza per i neonicotinoidi era effettivamente stata concessa in autunno, ma era stata monitorata l’evoluzione della situazione e in primavera ne era stato sospeso l’impiego, in quanto il rischio appariva meno grave di quanto inizialmente previsto.
74. In linea generale, tuttavia, l’elemento determinante è la ponderazione dei rispettivi vantaggi e svantaggi: è vero che un pericolo plausibile ha un peso minore rispetto ad un pericolo certo, tuttavia, il rischio solo plausibile di un danno particolarmente grave può avere un peso simile a quello del rischio certo di un danno minore. Le due opzioni non possono quindi essere integrate o escluse in maniera astratta dall’applicazione dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari. Se un pericolo meramente plausibile sia sufficiente per giustificare un’autorizzazione di emergenza dipende piuttosto dalla questione se esso prevalga sui rischi per la salute umana e animale e per l’ambiente inerenti all’impiego del prodotto fitosanitario.
75. Peraltro, la stessa questione può sorgere nel caso dei suddetti pericoli, poiché anch’essi possono essere plausibili o certi. È la giurisprudenza relativa al principio di precauzione che permette di determinare in quale misura essi debbano essere considerati. È giustificata l’adozione di misure restrittive qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito a causa della natura insufficiente, non concludente o imprecisa dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per l’ambiente nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse (24). Si tratta di rischi che, pur non essendo certi, appaiono nondimeno sufficientemente documentati, vale a dire che esistono indizi seri e concludenti (25).
76. Peraltro, per poter ponderare i rischi per la salute umana o animale o dell’ambiente così determinati rispetto al rischio per l’agricoltura che l’autorizzazione di emergenza intende contenere, è necessario applicare lo stesso metodo di valutazione per determinare entrambi. Ciò significa, in pratica, che anche il rischio per l’agricoltura deve essere valutato sulla base degli studi esistenti e che l’autorizzazione di emergenza può essere concessa solo in presenza di indizi seri e concludenti.
77. Occorre dunque rispondere alla terza questione che l’autorizzazione all’impiego di un prodotto fitosanitario ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, non dipende dal carattere certo o plausibile del pericolo che l’impiego mira a prevenire, bensì dalla questione se i vantaggi di tale impiego prevalgano sugli inconvenienti ad esso inerenti. Al riguardo, i vantaggi e gli svantaggi dell’impiego di cui trattasi, compreso il grado di probabilità del pericolo in questione, devono essere sufficientemente documentati e quindi dedotti da indizi seri e concludenti.
2. Quarta questione: pericolo prevedibile, normale e ciclico
78. Anche la quarta questione verte sul pericolo che dovrebbe giustificare l’autorizzazione di emergenza. Il Consiglio di Stato desidera infatti sapere se a tal fine sia sufficiente anche un pericolo prevedibile, normale se non ciclico.
79. Tale questione nasce dal fatto che il rischio inerente agli afidi e alle malattie virali sembra essere prevedibile e normale in Belgio, in particolare secondo le dichiarazioni di SESVanderHave. Pertanto, autorizzazioni simili dirette a prevenire rischi analoghi sono già state rilasciate in passato e sono attese anche per il futuro.
80. Già sotto il profilo della ponderazione dei vantaggi e degli inconvenienti dell’impiego delle sostanze attive in questione, si giungerebbe alla conclusione che il fatto che il rischio sia o meno prevedibile, normale se non ciclico non è rilevante. Infatti, anche tali rischi possono prevalere sui rischi inerenti all’impiego del prodotto fitosanitario di cui trattasi e potrebbero quindi costituire circostanze determinate o particolari ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari.
81. La genesi dell’articolo 53, paragrafo 1, di detto regolamento, messa in evidenza dalla Commissione, conferma tale analisi prima facie. In effetti, la Commissione ambiente, sanità pubblica e sicurezza alimentare del Parlamento non era riuscita a far prevalere la proposta di subordinare tale potere a un pericolo imprevedibile o a un’altra situazione di emergenza (26), analogamente a quanto previsto dall’articolo 8, paragrafo 4, e dal considerando 18 della direttiva sui prodotti fitosanitari (27) precedentemente in vigore.
82. Su tale punto, tuttavia, il considerando 32 del regolamento sui prodotti fitosanitari contiene un chiarimento che restringe il margine di discrezionalità in sede di ponderazione. Infatti, secondo tale disposizione, l’applicazione dell’articolo 53, paragrafo 1, riguarda solo «casi eccezionali». Anche pericoli prevedibili o ciclici possono costituire casi eccezionali se sopravvengano raramente, ossia in via eccezionale. Al contrario, un pericolo normale, che sopravviene cioè frequentemente, non è un caso eccezionale già secondo il significato dei termini. Né costituisce una «situazione di emergenza», quale menzionata nel titolo dell’articolo 53.
83. Inoltre, la limitazione a rare situazioni eccezionali o di emergenza corrisponde alla prescrizione dell’articolo 53, paragrafo 1, del medesimo regolamento, che prevede che l’impiego in questione sia autorizzato in modo «limitato». Per contro, se l’impiego è volto a prevenire un rischio normale, esso deve essere autorizzato, in pratica, in modo permanente, vale a dire a tempo indeterminato.
84. Il confronto con la direttiva sui prodotti fitosanitari sottolinea l’importanza delle nozioni di «deroga» e «situazione di emergenza», dal momento che non figuravano nella direttiva. Il loro utilizzo nel regolamento sui prodotti fitosanitari deve quindi essere considerato come una limitazione intenzionale del potere di autorizzazione previsto dall’articolo 53.
85. La conseguenza di tale interpretazione non è che rischi normali devono necessariamente essere accettati. Se anche a seguito di un’approfondita ricerca non vengono individuati altri mezzi per contenere il pericolo, nel decidere in merito all’approvazione di sostanze attive la Commissione deve tenere conto di tali pericoli e, in talune circostanze, può indicare, in applicazione dell’articolo 6 del regolamento sui prodotti fitosanitari, aree in cui le sostanze attive possono essere utilizzate in misura maggiore rispetto ad altre aree dell’Unione, in ragione di pericoli che sopravvengono normalmente. L’articolo 6, lettera h), mostra che tali restrizioni geografiche alle autorizzazioni di sostanze attive sono possibili. Se le condizioni generali di autorizzazione vi si oppongono, dovrebbe quantomeno essere possibile ricorrere, al riguardo, all’articolo 4, paragrafo 7, di tale regolamento
86. Occorre pertanto rispondere alla quarta questione nel senso che un’autorizzazione di emergenza ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, può essere concessa solo in via eccezionale. Un pericolo normale, che sopravviene frequentemente, non costituisce un caso eccezionale e non è quindi sufficiente.
D. Prima questione: sementi conciate con prodotti fitosanitari
87. La prima questione mira a chiarire se l’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari debba essere interpretato nel senso che consente a uno Stato membro di concedere, a determinate condizioni, un’autorizzazione al trattamento, nonché alla vendita o alla semina di sementi conciate con prodotti fitosanitari.
88. Poiché l’articolo 53, paragrafo 1, di tale regolamento, consente agli Stati membri di autorizzare l’impiego di un prodotto fitosanitario, in tale potere rientra già, come risulta dal suo tenore letterale, l’autorizzazione a conciare le sementi con il prodotto fitosanitario autorizzato, dal momento che ciò costituirebbe un impiego del prodotto.
89. Tale regolamento si fonda del resto sulla presunzione che i prodotti fitosanitari vengano utilizzati in tal modo, dal momento che fa ripetutamente riferimento alla concia delle sementi e, al suo articolo 49, disciplina perfino l’immissione sul mercato di queste ultime.
90. Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, l’obiettivo dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento, non osta neppure ad un’estensione della concia delle sementi la quale, per sua natura, avviene molto prima del sopravvenire dell’eventuale infestazione successiva da parte di organismi nocivi. Infatti, come già rilevato (28), tale normativa non mira esclusivamente a prevenire i rischi imminenti.
91. Sebbene l’autorizzazione ad immettere sul mercato o seminare sementi conciate con prodotti fitosanitari non sia espressamente menzionata dall’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, in definitiva si tratta parimenti indirettamente di un impiego del prodotto fitosanitario. Questo perché è solo attraverso la semina delle sementi conciate che il prodotto può svolgere la sua funzione. L’immissione sul mercato, vale a dire la distribuzione agli agricoltori, ha lo scopo di rendere possibile la semina.
92. Tale conclusione è corroborata anche dalla tesi avanzata dalla Francia e dal Belgio, secondo cui le sementi conciate potrebbero essere considerate prodotti fitosanitari anche ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari.
93. Orbene, lo Stato membro deve limitare sia l’immissione sul mercato che la semina all’area del proprio territorio in cui si presenta il pericolo da contenere. Infatti, un impiego più ampio delle sementi conciate non può essere giustificato da tale pericolo. Piuttosto, già la formulazione dell’articolo 53, paragrafo 1, di detto regolamento consente l’autorizzazione solo per un impiego limitato e controllato. Tale limitazione necessaria deve altresì definire l’ambito dell’utilizzo possibile.
94. Ne consegue, peraltro, che l’autorizzazione all’immissione sul mercato di sementi conciate ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari non produce l’effetto della regolamentazione dell’Unione relativa all’immissione sul mercato di sementi conciate prevista dall’articolo 49. Tale articolo consente, infatti, il libero commercio in tutta l’Unione di sementi conciate con un prodotto fitosanitario autorizzato in forza dell’articolo 28. Orbene, questo non costituirebbe precisamente un impiego limitato e controllato.
95. Occorre quindi rispondere alla prima questione nel senso che l’autorizzazione di emergenza di un prodotto fitosanitario ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento sui prodotti fitosanitari, può includere la concia di sementi con il prodotto fitosanitario, nonché la vendita o la semina di sementi conciate con il prodotto fitosanitario nel territorio coperto dall’autorizzazione.
V. Conclusione
96. Propongo pertanto alla Corte di rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale nei seguenti termini:
1) Occorre rispondere alla quinta questione nel senso che l’applicazione dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1107/2009, relativo all’immissione in commercio di prodotti fitosanitari, richiede un esame concreto, alla luce del principio di precauzione, per stabilire se i vantaggi della salvaguardia della competitività dell’agricoltura attraverso l’utilizzo di cui trattasi di un prodotto fitosanitario prevalgano sui rischi inerenti all’impiego di tale prodotto. Qualora l’impiego di un prodotto fitosanitario comporti effetti nocivi per la salute umana o animale, un’autorizzazione di emergenza può essere rilasciata solo se è necessaria per prevenire rischi particolarmente gravi. Per contro, se le conseguenze sono «unicamente» negative per l’ambiente, il margine di ponderazione è maggiore.
2) Alla seconda questione occorre rispondere nel senso che, nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1107/2009, gli Stati membri devono valutare, in particolare, se le esigenze concrete di protezione fitosanitaria prevalgano eccezionalmente sui rischi inerenti ad un prodotto fitosanitario per la salute umana o animale o per l’ambiente e consentano, pertanto, l’autorizzazione di emergenza di un impiego che la Commissione ha vietato al momento dell’approvazione della sostanza attiva di cui trattasi.
3) Occorre rispondere alla terza questione che l’autorizzazione di emergenza dell’impiego di un prodotto fitosanitario ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1107/2009, non dipende dal carattere certo o plausibile del pericolo che l’impiego mira a prevenire, bensì dalla questione se i vantaggi di tale impiego prevalgano sugli inconvenienti ad esso inerenti. Al riguardo, i vantaggi e gli svantaggi dell’impiego di cui trattasi, compreso il grado di probabilità del pericolo in questione, devono essere sufficientemente documentati e quindi dedotti da indizi seri e concludenti.
4) Occorre rispondere alla quarta questione nel senso che un’autorizzazione di emergenza ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1107/2009, può essere concessa solo in via eccezionale. Un pericolo normale, che sopravviene frequentemente, non costituisce un caso eccezionale e non è quindi sufficiente.
5) Occorre rispondere alla prima questione nel senso che l’autorizzazione di emergenza di un prodotto fitosanitario ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1107/2009, può includere la concia di sementi con il prodotto fitosanitario, nonché la vendita o la semina di sementi conciate con il prodotto fitosanitario nel territorio coperto dall’autorizzazione.