ROZSUDEK TRIBUNÁLU (pátého senátu)
6. června 2013(*)
„Zemědělství – Výjimečná opatření, pokud jde o uvolnění cukru nepodléhajícího kvótám na trh Unie a o otevření celní kvóty – Žaloba na neplatnost – Nařizovací akt vyžadující přijetí prováděcích opatření – Nedostatek osobního dotčení – Nepřípustnost – Žaloba na náhradu škody“
Ve věci T‑279/11,
T&L Sugars Ltd, se sídlem v Londýně (Spojené království),
Sidul Açúcares, Unipessoal Lda, se sídlem v Santa Iria de Azóia (Portugalsko),
zastoupené D. Waelbroeckem, advokátem, a D. Slaterem, solicitor,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, původně zastoupené P. Rossim a A. Demeneix, poté P. Rossim, A. Demeneix a N. Donnellym, a nakonec P. Rossim a P. Ondrůškem jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Radou Evropské unie, zastoupenou E. Sitbonem a A. Westerhof Löfflerovou, jako zmocněnci,
a
Francouzskou republikou, zastoupenou G. de Berguesem a C. Candat, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicemi řízení,
jejímž předmětem je návrh na zrušení nařízení Komise (EU) č. 222/2011 ze dne 3. března 2011, kterým se stanoví výjimečná opatření, pokud jde o uvolnění cukru a isoglukózy nepodléhajících kvótám na trh Unie při snížené dávce z přebytku v hospodářském roce 2010/11 (Úř. věst. L 60, s. 6), prováděcího nařízení Komise (EU) č. 293/2011 ze dne 23. března 2011 o stanovení přídělového koeficientu, o odmítnutí dalších žádostí a o ukončení období pro podání žádostí o dostupná množství cukru nepodléhajícího kvótám, jež mají být prodána na trhu Unie při snížené dávce z přebytku (Úř. věst. L 79, s. 8), prováděcího nařízení Komise (EU) č. 302/2011 ze dne 28. března 2011 o otevření výjimečné dovozní celní kvóty pro určité množství cukru pro hospodářský rok 2010/11 (Úř. věst. L 81, s. 8), a prováděcího nařízení Komise (EU) č. 393/2011 ze dne 19. dubna 2011, kterým se stanoví koeficienty přidělení pro vydávání dovozních licencí na produkty v odvětví cukru v rámci některých celních kvót, o něž bylo zažádáno od 1. do 7. dubna 2011, a kterým se pozastavuje podávání žádostí o tyto licence (Úř. věst. L 104, s. 39) a krom toho návrh na náhradu způsobené škody,
TRIBUNÁL (pátý senát),
ve složení S. Papasavvas, předseda, V. Vadapalas (zpravodaj) a K. O’Higgins, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: S. Spyropoulos, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 17. ledna 2013,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Žalobkyně, T&L Sugars Ltd a Sidul Açúcares, Unipessoal Lda, jsou rafinérie třtinového cukru usazené v Evropské unii. Jejich společná výrobní kapacita představuje přibližně polovinu běžných zásobovacích potřeb průmyslu výroby třtinového cukru v Unii.
2 Nabídka cukru na unijním trhu zahrnuje cukr vyrobený zaprvé zpracováním cukrové řepy pocházející z domácí produkce v Unii a dále rafinací třtinového cukru dováženého ze třetích zemí s tím, že konečný produkt má v obou případech totožné chemické složení. Surový třtinový cukr pocházející z Unie, tedy z francouzských zámořských departementů a z Azorských ostrovů, představuje méně než 2 % výroby cukru v Unii.
3 V období od 3. března do 19. dubna 2011 přijala Evropská komise některá opatření na zvýšení přísunu cukru na unijním trhu, který se potýkal s jeho nedostatkem.
4 Předmětem těchto opatření bylo umožnit producentům Unie prodávat omezené množství cukru i isoglukózy přesahující kvótu domácí výroby, a navíc zavést celní kvótu umožňující všem zúčastněným hospodářským subjektům dovážet omezené množství cukru, aniž budou muset platit dovozní clo.
5 Tato opatření byla přijata v rámci těchto aktů (dále jen „napadená nařízení“):
– nařízení Komise (EU) č. 222/2011 ze dne 3. března 2011, kterým se stanoví výjimečná opatření, pokud jde o uvolnění cukru a isoglukózy nepodléhajících kvótám na trh Unie při snížené dávce z přebytku v hospodářském roce 2010/11 (Úř. věst. L 60, s. 6);
– prováděcí nařízení Komise (EU) č. 293/2011 ze dne 23. března 2011 o stanovení přídělového koeficientu, o odmítnutí dalších žádostí a o ukončení období pro podání žádostí o dostupná množství cukru nepodléhajícího kvótám, jež mají být prodána na trhu Unie při snížené dávce z přebytku (Úř. věst. L 79, s. 8);
– prováděcí nařízení Komise (EU) č. 302/2011 ze dne 28. března 2011 o otevření výjimečné dovozní celní kvóty pro určité množství cukru pro hospodářský rok 2010/11 (Úř. věst. L 81, s. 8);
– prováděcí nařízení Komise (EU) č. 393/2011 ze dne 19. dubna 2011, kterým se stanoví koeficienty přidělení pro vydávání dovozních licencí na produkty v odvětví cukru v rámci některých celních kvót, o něž bylo zažádáno od 1. do 7. dubna 2011 a kterým se pozastavuje podávání žádostí o tyto licence (Úř. věst. L 104, s. 39).
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
6 Žalobkyně podaly projednávanou žalobu návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 30. května 2011.
7 Usnesením předsedy pátého senátu Tribunálu ze dne 20. října 2011 bylo Radě Evropské unie a Francouzské republice povoleno vedlejší účastenství ve sporu na podporu návrhových žádání Komise. Vzhledem k tomu, že žalobkyně požádaly o zachování důvěrnosti vůči vedlejším účastnicím řízení, bylo doručování procesních písemností omezeno na nedůvěrná znění.
8 Dne 26. října 2011 podala Komise samostatným podáním námitku nepřípustnosti.
9 Společnosti RAR – Refinerias de açùcar reunidas, SA, DAI – Sociedade de desenvolvimento agro‑industrial, SA, Gruppo SFIR SpA a SFIR Raffineria di Brindisi SpA na straně jedné i Evropský výbor výrobců cukru na straně druhé předložily návrhy na vstup do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání žalobkyň, resp. Komise. Rozhodnutí o těchto návrzích bylo odloženo do rozhodnutí Tribunálu o námitce nepřípustnosti.
10 Žalobkyně předložily svá vyjádření k námitce nepřípustnosti dne 13. ledna 2012. Rada a Francouzská republika své spisy vedlejších účastníků omezené na otázku přípustnosti žaloby předložily dne 10. dubna, resp. 16. dubna 2012. Komise a žalobkyně předložily svá vyjádření ke spisům vedlejších účastníků dne 22. května, resp. 18. června 2012.
11 Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření upravených článkem 64 jednacího řádu Tribunálu položil účastníkům řízení písemné otázky. Účastníci řízení na tyto otázky odpověděli ve stanovených lhůtách.
12 Řeči účastníků řízení a odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 17. ledna 2013.
13 Žalobkyně ve své žalobě navrhují, aby Tribunál:
– zrušil napadená nařízení;
– podpůrně prohlásil ustanovení čl. 186 písm. a) a článku 187 nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty (jednotné nařízení „o společné organizaci trhů“) (Úř. věst. L 299, s. 1) za protiprávní a zrušil napadená nařízení v rozsahu, v němž se přímo nebo nepřímo zakládají na těchto ustanoveních;
– uložil Unii zastoupené Komisí náhradu škody utrpěné žalobkyněmi na základě porušení povinností Komise a stanovil výši náhrady škody za období od 1. října 2009 do 31. března 2011 na částku 35 485 746 eur navýšenou o ušlý zisk žalobkyň vzniklý i po tomto datu či o jakoukoli jinou částku, odrážející škodu v průběhu řízení, tak jak ji prokáží žalobkyně;
– nařídil zaplacení splatné částky úroků plynoucích ode dne vyhlášení rozsudku Tribunálu až do skutečného zaplacení jistiny dluhu ve výši stanovené v dotčené době Evropskou centrální bankou pro hlavní refinanční operace navýšené o dva procentní body anebo v jakékoli jiné přiměřené výši;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
14 Kromě toho z bodů 174 až 180 žalobního návrhu vyplývá, že žalobkyně rovněž vznáší „pouze z preventivních důvodů“, pro případ, že by žaloba směřující proti nařízení č. 222/2011 a prováděcímu nařízení č. 302/2011 nebyla uznána za přípustnou, vůči těmto nařízením námitku protiprávnosti.
15 Žalobkyně ve svých vyjádřeních k námitce nepřípustnosti navrhují, aby Tribunál,
– v případě žaloby na neplatnost:
– nakládal s procesním úkonem podaným Komisí, nazvaným „Námitka nepřípustnosti“, jako s žalobní odpovědí a vyvodil z této rekvalifikace procesní důsledky;
– podpůrně, aby odmítl tento procesní prostředek jakožto nepřípustný z důvodu porušení čl. 114 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu;
– každopádně zamítl námitku nepřípustnosti jakožto neopodstatněnou;
– prohlásil žalobu za přípustnou a opodstatněnou;
– podpůrně vyhověl námitce protiprávnosti čl. 186 písm. a) a článku 187 nařízení č. 1234/2007 a zrušil napadená nařízení v rozsahu, v němž se přímo nebo nepřímo zakládají na těchto ustanoveních;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení;
– v případě žaloby na náhradu škody:
– vydal rozsudek pro zmeškání;
– podpůrně, aby zamítl námitku nepřípustnosti jako neopodstatněnou;
– vyhověl žalobě na náhradu škody, pokud jde o návrh směřující k tomu, aby byla částka požadovaná jako jistina navýšena o úroky;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
16 Komise, podporovaná Radou a Francouzskou republikou, navrhuje ve své námitce nepřípustnosti, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jakožto nepřípustnou;
– uložil žalobkyním náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
17 Podle čl. 114 odst. 1 a 4 jednacího řádu, požaduje‑li některý účastník řízení samostatným podáním, aby Tribunál vydal rozhodnutí o nepřípustnosti, rozhodne o něm Tribunál spolu s věcí samou.
18 V projednávaném případě rozhodl Tribunál na základě námitky nepřípustnosti předložené Komisí, aniž došlo k projednání věci samé.
19 Nejprve je třeba vyjádřit se k návrhům žalobkyň směřujícím k tomu, aby Tribunál odmítl námitku nepřípustnosti vznesenou Komisí jakožto nepřípustnou a aby vydal rozsudek pro zmeškání.
K přípustnosti námitky nepřípustnosti
20 Žalobkyně zpochybňují přípustnost návrhu předloženého Komisí podle článku 114 jednacího řádu a tvrdí, že tento návrh ve skutečnosti představuje žalobní odpověď a krom toho že je nepřípustný v rozsahu, v němž porušuje čl. 114 odst. 1 jednacího řádu.
21 Podle čl. 114 odst. 1 jednacího řádu, požaduje‑li některý účastník řízení, aby Tribunál vydal rozhodnutí o nepřípustnosti, aniž se bude zabývat věcí samou, předloží svůj návrh samostatným podáním. Návrh musí obsahovat skutkové a právní důvody, na nichž je založen, návrhové žádání a musí k němu být přiloženy písemnosti, jichž se dovolává.
22 Je nutné poznamenat, že návrh předložený Komisí v projednávaném případě je obsažen v samostatném podání obsahujícím návrhová žádání žalované, jakož i důvody, na nichž jsou založena. Tento návrh je ostatně nadepsaný „Námitka nepřípustnosti“ a jasně se dovolává článku 114 jednacího řádu.
23 Ačkoli se určité argumenty Komise mohou týkat věci samé, jak tvrdí žalobkyně, nemůže se tato úvaha nicméně dotknout dostatečnosti důvodů uvedených na podporu návrhových žádání znějících na prohlášení žaloby za nepřípustnou.
24 Je tedy třeba konstatovat, že námitka nepřípustnosti odpovídá podmínkám stanoveným v čl. 114 odst. 1 jednacího řádu, a je tudíž přípustná.
Návrh na vydání rozsudku pro zmeškání
25 Žalobkyně tvrdí, že Komisí vznesená námitka nepřípustnosti se týká pouze žaloby na neplatnost, a nikoli žaloby na náhradu škody. Tvrdí, že Komise nepředložila žalobní odpověď, pokud jde o jejich návrhové žádání na náhradu škody a vyzývají Tribunál, aby ohledně posledně uvedených návrhových žádání vydal rozsudek pro zmeškání.
26 V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 122 odst. 1 jednacího řádu stanoví, že jestliže žalovaný nepředloží žalobní odpověď ve stanovené formě a lhůtě, může žalobce navrhnout, aby Tribunál vydal rozsudek pro zmeškání.
27 V projednávaném případě je nutné podotknout, že žalobkyně podaly pouze jeden žalobní návrh obsahující návrhová žádání na zrušení a návrhová žádání na náhradu škody.
28 Komise ve svém návrhu podle čl. 114 odst. 1 jednacího řádu, který byl podán ve stanovené formě a lhůtě, požaduje nepřípustnost žaloby v plném rozsahu.
29 Za těchto podmínek může řízení v souladu s čl. 114 odst. 4 jednacího řádu pokračovat pouze v případě, že Tribunál zamítne návrh Komise nebo si vyhradí rozhodnout o něm spolu s věcí samou.
30 Dokonce i za předpokladu, že Komise, jak tvrdí žalobkyně, nevznáší žádný relevantní argument k nepřípustnosti návrhových žádání na náhradu škody, spadá tato úvaha do posouzení opodstatněnosti návrhu a nemůže představovat neposkytnutí odpovědi na žalobu stanovenou formou.
31 Vzhledem k tomu, že podmínky stanovené v čl. 122 odst. 1 jednacího řádu nebyly v projednávaném případě splněny, není namístě vydat ohledně návrhových žádání na náhradu škody rozsudek pro zmeškání.
K přípustnosti žaloby na zrušení
32 Podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU „[k]aždá fyzická nebo právnická osoba může za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností [proti nařizovacím aktům], které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření.“
33 V projednávaném případě zakládají žalobkyně svou aktivní legitimaci ve vztahu k napadeným nařízením na skutečnosti, že se jedná o nařizovací akty, které se jich bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření, nebo podpůrně, že se jich napadená nařízení bezprostředně a osobně dotýkají.
34 Komise podporovaná Radou a Francouzskou republikou uplatňuje argument, že napadená nařízení, ačkoli se jedná o nařizovací akty, se žalobkyň nedotýkají osobně ani bezprostředně, a vyžadují navíc přijetí prováděcích opatření.
35 Tribunál má za to, že je zaprvé nutné zkoumat námitku nepřípustnosti uplatňovanou z důvodu, že napadená nařízení vyžadují přijetí prováděcích opatření, a zadruhé námitku založenou na nedostatku osobního dotčení.
K námitce nepřípustnosti vycházející ze skutečnosti, že napadená nařízení vyžadují přijetí prováděcích opatření
36 Je třeba podotknout, že napadená nařízení přestavují nařizovací akty ve smyslu čl. 263 odst. 4 SFEU, jelikož se jedná o akty s obecnou působností, které nebyly přijaty řádným legislativním postupem nebo zvláštním legislativním postupem ve smyslu čl. 289 odst. 1 až 3 SFEU [viz v tomto smyslu rozsudek Tribunálu ze dne 25. října 2011, Microban International a Microban (Europe) v. Komise, T‑262/10, Sb. rozh. s. II‑7697, bod 21]. Tento bod ostatně není účastníky řízení zpochybňován.
37 U otázky, zda napadená nařízení vyžadují přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 odst. 4 SFEU, je třeba připomenout, že cílem dotčených aktů je umožnit unijním výrobcům prodej omezeného množství cukru, jakož i isoglukózy přesahující kvótu domácí výroby, a mimoto zavést celní kvótu umožňující všem zúčastněným hospodářským subjektům dovoz omezeného množství cukru s využitím pozastavení dovozního cla.
38 Na jedné straně, v případě uvedení cukru nepodléhajícího kvótám na trh umožňuje nařízení č. 222/2011 prodej 500 000 tun cukru, vyjádřených ekvivalentem bílého cukru a 26 000 tun isoglukózy nad rámec kvót a s nulovým clem namísto cla ve výši 500 eur/tunu, které se běžně uplatňuje na přebytkový cukr.
39 Článek 2 odst. 4 nařízení č. 222/2011 stanoví, že k tomu, aby výrobci mohli využívat tohoto výjimečného množství, musí požádat o osvědčení příslušné orgány členského státu, ve kterém jsou schváleni. Podle článku 4 uvedeného nařízení se tyto orgány vysloví k přípustnosti žádostí s ohledem na kritéria stanovená týmž nařízením a dále sdělí Komisi přípustné žádosti.
40 Z článku 5 a článku 6 nařízení č. 222/2011 vyplývá, že jakmile je množství stanovené pro cukr nepodléhající kvótám překročeno, stanoví Komise přídělový koeficient za účelem rozdělení množství, které je k dispozici, jednotným způsobem, odmítne žádosti, které ještě nebyly oznámeny, a uzavře období pro podávání žádostí. Vnitrostátní orgány vydávají každý týden osvědčení, která opravňují ke snížení cla pro žádosti, které byly Komisi oznámeny v uplynulém týdnu podle vzoru certifikátu v příloze nařízení.
41 Podle článku 1 prováděcího nařízení č. 293/2011 definovala Komise přídělový koeficient ve výši 67,106224 %, který vnitrostátní orgány musejí aplikovat na žádosti podané od 14. do 18. března 2011 a oznámené Komisi. Mimoto odmítla pozdější žádosti a uzavřela období pro podávání žádostí.
42 Na druhé straně pak k výjimečné dovozní celní kvótě prováděcí nařízení č. 302/2011 stanoví, že dovozní clo na množství 300 000 tun cukru se pozastavuje od 1. dubna 2011 do 30. září 2011.
43 Pokud jde o správu uvedené kvóty, obsahuje prováděcí nařízení č. 302/2011 odkaz na nařízení Komise (ES) č. 891/2009 ze dne 25. září 2009 o otevření a správě některých celních kvót Společenství v odvětví cukru (Úř. věst. L 254, s. 82), které opět odkazuje na nařízení Komise (ES) č. 1301/2006 ze dne 31. srpna 2006, kterým se stanoví společná pravidla ke správě dovozních celních kvót pro zemědělské produkty, které podléhají režimu dovozních licencí (Úř. věst. L 238, s. 13), jakož i na nařízení Komise (ES) č. 376/2008 ze dne 23. dubna 2008, kterým se stanoví společná prováděcí pravidla k režimu dovozních a vývozních licencí a osvědčení o stanovení náhrady předem pro zemědělské produkty (kodifikované znění) (Úř. věst. L 114, s. 3).
44 Podle článků 5 a 6 nařízení č. 1301/2006 a článku 12 nařízení č. 376/2008 se v rámci správy kvót vnitrostátním orgánům předkládají žádosti o dovozní licence, a tyto orgány přitom dohlížejí na to, aby byly splněny podmínky přípustnosti. Dále podle článků 7 a 11 nařízení č. 1301/2006 a článků 8 a 9 nařízení č. 891/2009 oznámí tyto orgány Komisi předložené žádosti, vydají dovozní licence hospodářským subjektům a informují Komisi o přidělených množstvích.
45 Prováděcí nařízení č. 393/2011 definuje přídělový koeficient, který činí 1,8053 % pro žádosti o dovozní licence podané od 1. do 7. dubna 2011, u nichž bylo překročeno dostupné množství, a zastavuje podávání nových žádostí až do konce hospodářského roku 2010/2011.
46 Ve světle těchto úvah je třeba podotknout, že k tomu, aby bylo možné uvádět na trh nebo dovážet cukr s využitím výjimečných režimů stanovených napadenými nařízeními, musejí zainteresované hospodářské subjekty předem podat žádost u vnitrostátních orgánů.
47 Osvědčení opravňující ke snížení cla i dovozní licence ostatně vydávají vnitrostátní orgány, které v této souvislosti uplatňují přídělové koeficienty stanovené prováděcími nařízeními č. 293/2011 a 393/2011.
48 Z toho vyplývá, že napadená nařízení, ať se již týkají prodeje cukru nepodléhajícího kvótám, nebo celní kvóty, nemohou mít vůči dotčeným hospodářským subjektům právní účinky bez opatření přijatých vnitrostátními orgány.
49 Z napadených nařízení navíc vyplývá, že opatření přijatá na vnitrostátní úrovni mají povahu rozhodnutí, neboť vnitrostátní orgány jsou podle čl. 2 odst. 4 nařízení č. 222/2011 oprávněny uložit žadatelům určité formální podmínky, podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 222/2011 a článku 6 nařízení č. 1301/2006 jsou oprávněny rozhodovat o přípustnosti žádostí a podle článku 6 nařízení č. 222/2011 a článku 7 nařízení č. 1301/2006 vydávat osvědčení opravňující ke snížení poplatků, jakož i dovozní licence.
50 Napadená nařízení tedy předpokládají individuální rozhodnutí přijatá na vnitrostátní úrovni, bez nichž jimi nemůže být dotčeno právní postavení dotyčných fyzických a právnických osob.
51 Uvedená nařízení tudíž nelze kvalifikovat jako akty nevyžadující přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 odst. 4 SFEU.
52 Toto konstatování nelze zpochybnit ani argumentem žalobkyň, které namítají cíl sledovaný čl. 263 odst. 4 SFEU a zdůrazňují skutečnost, že vnitrostátní orgány při výkonu napadených nařízení nemají žádný prostor pro uvážení, neboť jejich role je „čistě mechanická“, tedy mají roli „pouhé poštovní schránky“
53 Z judikatury Tribunálu vyplývá, že otázka, zda napadený nařizovací akt vnitrostátním orgánům pověřeným prováděcími opatřeními ponechává prostor pro uvážení či nikoli, není relevantní pro určení toho, zda tento nařizovací akt vyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 odst. 4 SFEU (usnesení Tribunálu ze dne 4. června 2012, Hüttenwerke Krupp Mannesmann a další v. Komise, T‑379/11, bod 51, a Eurofer v. Komise, T‑381/11, bod 59).
54 Pokud žalobkyně s odvoláním na výše uvedený rozsudek Microban International a Microban (Europe) v. Komise argumentují, že dotčená prováděcí opatření nejsou „skutečná“, ale pouze „podpůrná“, je třeba podotknout, že okolnosti uvedené v dovolávaném rozsudku se liší od dotčených okolností v projednávané věci.
55 Ve výše uvedeném rozsudku Microban International a Microban (Europe) v. Komise (bod 29) totiž Tribunál uvedl, že zákaz prodeje dotyčné chemické látky je automatický a povinný počínaje určitým datem, přestože členské státy mají možnost přijmout na přechodnou dobu prováděcí opatření. Jelikož přechodné období stanovené napadeným rozhodnutím mělo ve vztahu k zákazu, jehož legalita byla předmětem sporu, podpůrnou povahu, nebyla prováděcí opatření přijatá během uvedeného období při zkoumání aktivní legitimace k podání žaloby proti danému zákazu zohledněna.
56 Naproti tomu v projednávané věci nejsou napadená nařízení automatická v rozsahu, v němž stanoví právo prodávat nebo dovážet cukr za zvláště výhodných podmínek, ale vyžadují přijetí vnitrostátních opatření umožňujících vyvolání právních účinků vůči jednotlivcům.
57 Řešení stanovené ve výše uvedeném rozsudku Microban International a Microban (Europe) v. Komise (bod 29) tudíž nelze použít za podmínek nastolených v projednávané věci.
58 Dále je k cíli sledovanému čl. 263 odst. 4 SFEU třeba připomenout, že cílem tohoto ustanovení je především umožnit fyzické nebo právnické osobě podat žalobu proti nařizovacím aktům, které se dané osoby bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření, a vyvarovat se tak případů, kdy by taková osoba musela porušit právo, aby se mohla obrátit na soud (viz v tomto smyslu výše uvedené usnesení Eurofer, bod 60).
59 Toto ustanovení tak představuje provedení práva na účinnou právní ochranu zaručeného článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie (Úř. věst. 2010, C 83, s. 389).
60 V projednávané věci žalobkyně netvrdí, že k tomu, aby bylo možné obrátit se na soud, je třeba porušit právo. Uvádějí nicméně, že možnost podat žalobu proti vnitrostátním opatřením přijatým v rámci provádění napadených nařízení je pro ně nadále přinejmenším nejistá.
61 Žalobkyně tvrdí, že podle portugalského práva nelze napadnout „pouhé prováděcí akty“, jakými jsou rozhodnutí vnitrostátního orgánu, jejichž cílem je vydání osvědčení, ledaže by byly stiženy jinou právní vadou než protiprávností základního aktu. Podle žalobkyň tedy portugalské právo neumožňuje dovolávat se protiprávnosti unijního aktu zpochybněním osvědčení vydaného vnitrostátními orgány.
62 Žalobkyně navíc tvrdí, že na vnitrostátní úrovni nemohou zpochybnit opatření přijatá k provedení nařízení č. 222/2011 a 293/2011, jejichž adresáty byli pouze producenti cukru v Unii. Jednalo se o nezveřejněná osvědčení vydaná ve prospěch třetích osob, obsahující důvěrné údaje, a žalobkyně se tedy nemohly dozvědět o jejich existenci, ani se seznámit s jejich obsahem a zpochybnit je.
63 Komise, která byla k této otázce dotázána Tribunálem, sice uvádí, že nemůže poskytnout definitivní odpověď, ale domnívá se, že žalobkyně zřejmě nebyly legitimovány k napadení prováděcích opatření přijatých členskými státy k provedení nařízení č. 222/2011 a 293/2011, neboť se jich dotyčná opatření nedotýkají ani se na ně nevztahují, a nemohou tedy pravděpodobně prokázat dostatečný zájem na podání žaloby. Dodává nicméně, že otázka, zda soud členského státu uzná či neuzná aktivní legitimaci osoby z toho důvodu, že nemůže prokázat dostatečný zájem na podání žaloby, není relevantní k posouzení přípustnosti žaloby s ohledem na podmínky čl. 263 odst. 4 SFEU.
64 Francouzská republika v tomto ohledu tvrdí, že z pohledu francouzských správních soudů mají opatření přijatá vnitrostátními orgány na základě napadených nařízení povahu rozhodnutí způsobilého vyvolat právně závazné účinky, a představují tudíž napadnutelné akty. Poznamenává ostatně, pokud jde o právní zájem na podání žaloby u jiných osob než adresátů rozhodnutí, že právní zájem na podání žaloby případných žalobců je francouzskými správními soudy pojímán široce a uznáván například tehdy, pokud hospodářský subjekt napadá rozhodnutí vydané ve prospěch soutěžitele.
65 K této diskusi je třeba podotknout, že v projednávaném případě nelze s jistotou prokázat, že žalobkyně mají k dispozici procesní prostředek, který jim umožní zpochybnit opatření přijatá vnitrostátními orgány v rámci provádění napadených nařízení.
66 Na rozdíl od určitých jiných oblastí, jako je například oblast celních předpisů (viz v tomto smyslu rozsudek Tribunálu ze dne 9. července 2008, Trubowest Handel a Makaron v. Rada a Komise, T‑429/04, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 43), není takový procesní prostředek na vnitrostátní úrovni výslovně stanoven v sekundárním unijním právu.
67 Vyjádření účastníků řízení navíc v případě procesních prostředků stanovených vnitrostátním právem ukazují, že právní řády členských států se ohledně možnosti podat žalobu umožňující zpochybnit napadená nařízení rozcházejí.
68 V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU stanoví, že členské státy stanoví prostředky k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých unijním právem.
69 Použití podmínky týkající se absence prováděcích opatření Tribunálem, jak je tato podmínka stanovena v čl. 263 odst. 4 SFEU, však nemůže být podmíněno účinným procesním prostředkem v rámci právních systémů členských států, umožňujícího zpochybnit platnost napadeného unijního aktu.
70 Takový režim by totiž vyžadoval v každém konkrétním případě, aby unijní soud zkoumal a vykládal vnitrostátní procesní právo, což by přesahovalo jeho pravomoc v rámci přezkumu legality unijních aktů (viz v tomto smyslu rozsudky Soudního dvora ze dne 25. července 2002, Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, C‑50/00 P, Recueil, s. I‑6677, bod 43, a ze dne 1. dubna 2004, Komise v. Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Recueil, s. I‑3425, bod 33).
71 Tento závěr ostatně nelze zpochybnit ani argumentací žalobkyň, které se dovolávají práva na účinnou soudní ochranu a tvrdí, že procesní prostředek na vnitrostátní úrovni by zjevně nebyl účinný, jelikož soudy členských států nemají pravomoc k tomu, aby unijní akt prohlásily za protiprávní.
72 Unijní soud totiž nemůže – aniž překročí své pravomoci – vykládat podmínky, za kterých může jednotlivec podat žalobu proti nařízení, způsobem, jenž vede k odchýlení se od příslušných podmínek, které jsou výslovně stanoveny ve Smlouvě, a to ani s přihlédnutím k zásadě účinné soudní ochrany (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, bod 44, a Komise v. Jégo‑Quéré, bod 36).
73 Ve světle všech těchto úvah je třeba vyhovět námitce nepřípustnosti vycházející ze skutečnosti, že napadená nařízení nejsou nařizovacími akty, které nevyžadují přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 odst. 4 SFEU.
K námitce nepřípustnosti vycházející z nedostatku osobního dotčení
74 Komise tvrdí, že napadená nařízení představují akty s obecnou působností a nedotýkají se osobně žalobkyň.
75 Žalobkyně tvrdí, že jsou osobně dotčeny „přinejmenším“ prováděcím nařízením č. 393/2011, které stanoví nulový přídělový koeficient celních kvót pro dovoz cukru.
76 Podle ustálené judikatury je k tomu, aby se akt s obecnou působností osobně dotýkal fyzické nebo právnické osoby, třeba, aby byla daným aktem dotčena z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ni zvláštní, nebo faktické situace, která ji vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám, a tím ji individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát aktu (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 15. července 1963, Plaumann v. Komise, 25/62, Recueil, s. 197, 223, a výše uvedený rozsudek Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, bod 36).
77 V projednávané věci je třeba konstatovat, že napadená nařízení zakládají právní účinky pro kategorie osob vymezené obecně a abstraktně vzhledem k tomu, že se tato nařízení použijí na všechny producenty cukru v Unii, resp. na všechny dovozce cukru, aniž jsou žalobkyně jakkoli individualizovány.
78 K nařízení č. 222/2011, č. 293/2011 a č. 302/2011 žalobkyně neuvádějí žádný argument, který by prokázal, že se jich osobně dotýkají.
79 V případě prováděcího nařízení č. 393/2011 žalobkyně uplatňují argument, že toto nařízení se týká uzavřené kategorie subjektů, když definuje přídělový koeficient za účelem možnosti přidělení celní kvóty pouze mezi dovozce, kteří podali své žádosti v období od 1. do 7. dubna 2011. Počet dotčených osob byl tak pevně stanoven v okamžiku přijetí tohoto nařízení.
80 Je třeba podotknout, že prováděcí nařízení č. 393/2011, přijaté dne 19. dubna 2011, stanoví přídělový koeficient použitelný pouze na žádosti o osvědčení podané od 1. do 7. dubna 2011.
81 Toto nařízení se tak týká určitého počtu hospodářských subjektů vymezeného v okamžiku jeho přijetí, který nelze rozšířit. Kromě toho je nesporné, že žalobkyně podaly své žádosti mezi těmito dvěma daty a jsou součástí skupiny dotčených subjektů.
82 V tomto ohledu je nutné připomenout, že pokud se napadený akt dotýká skupiny osob, jež byly nebo mohly být známy v okamžiku přijetí tohoto aktu, a tyto osoby mohou být na základě kritérií vlastních členům skupiny daným aktem osobně dotčeny, neboť patří k omezenému okruhu hospodářských subjektů (rozsudek Soudního dvora ze dne 22. června 2006, Belgie a Forum 187 v. Komise, C 182/03 a C 217/03, Sb. rozh. s. I‑5479, bod 60; viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 26. června 1990, Sofrimport v. Komise, C‑152/88, Recueil, s. I‑2477, bod 11).
83 Skutečností však zůstává, že pouhá možnost určit v okamžiku přijetí napadeného opatření více či méně přesně počet, nebo dokonce i totožnost právních subjektů, na něž se opatření použije, nikterak neznamená, že tyto subjekty musí být považovány za osobně dotčené tímto opatřením, je-li nesporné, že se toto použití uskutečňuje na základě objektivní právní nebo faktické situace definované dotčeným aktem (usnesení Soudního dvora ze dne 21. června 1993, Chiquita Banana a další v. Rada, C‑276/93, Recueil, s. I‑3345, bod 8, a ze dne 28. června 2001, Eridania a další v. Rada, C‑352/99 P, Recueil, s. I‑5037, bod 59).
84 Konkrétně, pokud omezený okruh vyplývá ze samotné povahy režimu zavedeného napadenou právní úpravou, nemůže příslušnost k tomuto okruhu dotyčnou osobu individualizovat (viz v tomto smyslu rozsudky Soudu ze dne 10. července 1996, Weber v. Komise, T‑482/93, Recueil, s. II‑609, body 65 a 66, ze dne 7. listopadu 1996 a Roquette Frères v. Rada, T‑298/94, Recueil, s. II‑1531, body 41 a 43).
85 V projednávaném případě je vytvořený přídělový koeficient stanoven v čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1301/2006 za předpokladu, že množství, kterých se týkají žádosti o osvědčení, překračují množství, které je k dispozici pro celní kvótu. Z metody výpočtu stanovené tímto ustanovením vyplývá, že koeficient je funkcí dostupného množství a požadovaného množství, aniž je zohledňován obsah individuálních žádostí nebo specifická situace žadatelů.
86 Prováděcí nařízení č. 393/2011 tak stanoví jednotný přídělový koeficient pro účely rozdělení omezeného množství stanoveného pro celní kvótu mezi všechny subjekty, které předložily žádost o dovoz.
87 Toto nařízení má tudíž vliv na právní postavení žadatelů z důvodu právní a faktické situace určené objektivně.
88 Přijetí jednotného koeficientu umožňující rozdělit dostupné množství by ostatně nebylo možné bez znalosti celkového počtu platně podaných žádostí. Podání žádostí tak bylo nezbytně pozastaveno před přijetím napadeného rozhodnutí, a vytvoření omezeného okruhu tedy vyplývá ze samotné povahy režimu zavedeného nařízením č. 302/2011.
89 Z toho vyplývá, že každá žalobkyně je dotčena napadeným nařízením z důvodu svého objektivního postavení jakožto producenta, který podal žádost o osvědčení, a stejným způsobem, jako všichni ostatní producenti, kteří tak učinili před pozastavením. Za těchto podmínek nemůže příslušnost k omezenému okruhu, vyplývající ostatně ze samotné povahy dotčené právní úpravy, žalobkyně individualizovat.
90 Navíc, pokud žalobkyně tvrdí, že jejich situace je charakteristická s ohledem na povinnost Komise přihlédnout k jejich situaci při přijetí napadeného rozhodnutí, je nutné podotknout, že takováto povinnost nebyla prokázána.
91 Argument, který žalobkyně dovozují z ustanovení čl. 26 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 318/2006 ze dne 20. února 2006 o společné organizaci trhů v odvětví cukru (Úř. věst. L 58, s. 1), zaprvé není relevantní, neboť uvedené nařízení bylo zrušeno nařízením č. 1234/2007, a nebylo již tedy v době rozhodné z hlediska skutkového stavu platné.
92 Dále pak, jestliže žalobkyně odkazují rovněž na čl. 186 písm. a) a na článek 187 nařízení č. 1234/2007, které stanoví zejména, že „Komise může přijmout nezbytná opatření […] pokud jde o produkty v odvětvích cukru […] jestliže ceny těchto produktů na trhu Společenství výrazně vzrostou nebo klesnou“, resp. že „může zejména zcela nebo částečně pozastavit dovozní cla na určitá množství“, je třeba poznamenat, že ze znění těchto ustanovení nikterak nevyplývá, že by Komise byla povinna při přijímání prováděcího nařízení č. 393/2011 zohlednit situaci rafinérií třtinového cukru, natož situaci žalobkyň.
93 Nařízení č. 393/2011 konečně v rozporu s tím, co tvrdí žalobkyně, nelze považovat ani za akt sestávající ze svazku individuálních rozhodnutí, neboť se týká skupiny subjektů definované obecně bez přihlédnutí k obsahu individuálních žádostí a specifické situaci každého žadatele.
94 Je tudíž třeba konstatovat, že žalobkyně nejsou osobně dotčeny napadenými nařízeními, ani konkrétněji prováděcím nařízením č. 393/2011.
95 Vzhledem k výše uvedenému a proto, že napadená nařízení vyžadují přijetí prováděcích opatření a žalobkyň se nedotýkají osobně, musí být žaloba na neplatnost směřující proti těmto aktům prohlášena za nepřípustnou, aniž je třeba zkoumat námitku nepřípustnosti vycházející z nedostatku bezprostředního dotčení.
96 K námitce protiprávnosti vznesené podpůrně žalobkyněmi proti čl. 186 písm. a) a článku 187 nařízení č. 1234/2007, jakož i proti nařízením č. 222/2011 a č. 302/2011, je třeba připomenout, že možnost namítat nepoužitelnost aktu s obecnou působností podle článku 277 SFEU nepředstavuje samostatné právo podat žalobu a toto právo nelze vykonávat, neexistuje‑li právo na podání hlavní žaloby (viz usnesení Soudu ze dne 8. července 1999, Area Cova a další v. Rada, T‑194/95, Recueil, I‑2271, bod 78 a citovaná judikatura).
97 Vzhledem k tomu, že žaloba na neplatnost byla prohlášena za nepřípustnou, musí být proto odmítnuta i námitka protiprávnosti vznesená v souvislosti s touto žalobou.
K přípustnosti žaloby na náhradu škody
98 Z námitky nepřípustnosti vyplývá, že Komise navrhuje, aby byla žaloba prohlášena za nepřípustnou v plném rozsahu.
99 Komise ostatně s odkazem na újmu, jíž se dovolávají žalobkyně, tvrdí, že „tyto důvody nemohou být předmětem žaloby podle čl. 263 odst. 4 […] SFEU, neboť žaloba není přípustná.“
100 Komise mimoto na jednání upřesnila, že navrhuje, aby byla návrhová žádání na náhradu škody prohlášena za nepřípustná s ohledem na skutečnost, že jsou neoddělitelně spjata s návrhem na zrušení napadených nařízení, a že tudíž nejsou autonomní.
101 Žalobkyně uvádějí, že žaloba na náhradu škody představuje autonomní procesní prostředek, a odmítnutím návrhu na zrušení pro jeho nepřípustnost tudíž žaloba na náhradu škody nemůže být dotčena.
102 Je třeba připomenout, že žaloba na náhradu škody byla zavedena jako autonomní procesní prostředek, který má v rámci systému procesních prostředků zvláštní funkci a podléhá podmínkám výkonu stanoveným s ohledem na jeho zvláštní účel (rozsudek Soudního dvora ze dne 2. prosince 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt v. Rada, 5/71, Recueil, s. 975, bod 3), takže nepřípustnost návrhu na zrušení automaticky neznamená nepřípustnost návrhu na náhradu škody (rozsudek Soudního dvora ze dne 26. února 1986, Krohn Import‑Export v. Komise, 175/84, Recueil, s. 753, bod 32).
103 Meze této zásady je stanovena zákazem zneužití řízení. Žalobce se nemůže žalobou na náhradu škody domáhat podobného výsledku jako v případě zrušení aktu, zatímco žaloba na neplatnost směřující proti tomuto aktu by byla nepřípustná (rozsudek Soudního dvora ze dne 15. prosince 1966, Schreckenberg v. Komise, 59/65, Recueil, s. 785, 797).
104 Žalobu na náhradu škody tak lze prohlásit za nepřípustnou, týká-li se stejné protiprávnosti a má-li stejný finanční cíl jako žaloba na neplatnost, jejíž včasné podání žalobce zanedbal (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Soudního dvora Krohn Import‑Export v. Komise, bod 33, a ze dne 14. září 1999, Komise v. AssiDomän Kraft Products a další, C‑310/97 P, Recueil, s. I‑5363, bod 59).
105 O tento výjimečný případ se však v projednávané věci nejedná, jelikož žalobkyně nezanedbaly podání žaloby na neplatnost a jejich návrhová žádání na náhradu škody se každopádně netýkají téže protiprávnosti a nemají stejné finanční cíle jako návrhová žádání na neplatnost.
106 V rámci svých návrhových žádání na náhradu škody se totiž žalobkyně nedovolávají jen protiprávnosti napadených nařízení, ale i porušení zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, zákazu diskriminace, proporcionality, jakož i povinnosti náležité péče a řádné správy, kterými je Komise vázána.
107 Jejich návrh na náhradu škody navíc směřuje k náhradě škody způsobené utrpěnou ztrátou a ušlým ziskem vyplývajícími jak z nemožnosti rafinerií uspokojit své potřeby zásobování, tak i z placení dovozního cla. Náhrada této škody se přitom neshoduje s cíli sledovanými návrhem na zrušení napadených nařízení.
108 Za těchto podmínek nemůže vést nepřípustnost návrhových žádání znějících na zrušení automaticky k nepřípustnosti návrhových žádání znějících na náhradu škody.
109 K návrhovým žádáním na náhradu škody Komise mimoto nevznáší žádnou autonomní námitku nepřípustnosti.
110 V rozsahu, v němž Rada ve svém spisu vedlejšího účastníka řízení tvrdí, že nepřípustnost návrhových žádání znějících na zrušení zjevně zbavuje opodstatněnosti návrhová žádání na náhradu škody, je třeba podotknout, že Komise nenavrhla zamítnutí uvedených návrhových žádání jakožto neopodstatněných. Autonomní návrhové žádání, jež v tomto smyslu formulovala Radou jakožto vedlejší účastník řízení, je tudíž nepřípustné.
111 Z toho vyplývá, že námitka nepřípustnosti musí být zamítnuta v rozsahu, v němž směřuje proti návrhovým žádáním na náhradu škody.
112 Jelikož se jedná o dva autonomní procesní prostředky, lze v tomto ohledu při rozhodování o námitce nepřípustnosti prohlásit žalobu za částečně nepřípustnou, pokud jde o návrh na zrušení, a současně určit, že žaloba zůstává zachována, pokud jde o návrh na náhradu škody (viz v tomto smyslu usnesení Soudního dvora ze dne 21. června 1993, Van Parijs a další v. Rada a Komise, C‑257/93, Recueil, s. I‑3335, body 14 a 15).
113 V projednávané věci je tudíž třeba určit, že žaloba zůstává zachována v rozsahu, v němž směřuje k náhradě utrpěné újmy.
K nákladům řízení
114 Jelikož žaloba zůstává zachována v rozsahu, v němž směřuje k náhradě utrpěné újmy, je namístě určit, že o náhradě nákladů řízení bude rozhodnuto později.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (pátý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se odmítá jako nepřípustná v rozsahu, v němž směřuje ke zrušení nařízení Komise (EU) č. 222/2011 ze dne 3. března 2011, kterým se stanoví výjimečná opatření týkající se uvolnění cukru a isoglukózy nepodléhajících kvótám na trh Unie při snížené dávce z přebytku v hospodářském roce 2010/11, prováděcího nařízení Komise (EU) č. 293/2011 ze dne 23. března 2011 o stanovení přídělového koeficientu, o odmítnutí dalších žádostí a o ukončení období pro podání žádostí o dostupná množství cukru nepodléhajícího kvótám, jež mají být prodána na unijním trhu při snížené dávce z přebytku, prováděcího nařízení Komise (EU) č. 302/2011 ze dne 28. března 2011 o otevření výjimečné dovozní celní kvóty pro určité množství cukru pro hospodářský rok 2010/11 a prováděcího nařízení Komise (EU) č. 393/2011 ze dne 19. dubna 2011, kterým se stanoví koeficienty přidělení pro vydávání dovozních licencí na produkty v odvětví cukru v rámci některých celních kvót, o něž bylo zažádáno od 1. do 7. dubna 2011, a kterým se pozastavuje podávání žádostí o tyto licence.
2) Námitka nepřípustnosti se zamítá, pokud jde o návrh na náhradu utrpěné újmy.
3) O nákladech řízení bude rozhodnuto později.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 6. června 2013.
Podpisy.