Yhdistetyt asiat T‑208/11 ja T‑508/11

Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetut rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Varojen jäädyttäminen – Asetuksen (EY) N:o 2580/2001 soveltaminen aseellisiin selkkauksiin – Mahdollisuus luokitella kolmannen valtion viranomainen yhteisessä kannassa 2001/931 (YUTP) tarkoitetuksi toimivaltaiseksi viranomaiseksi – Varojen jäädyttämistä koskevien päätösten tosiasiallinen perusta – Viittaus terroritekoihin – Yhteisessä kannassa 2001/931 tarkoitetun toimivaltaisen viranomaisen päätöksen tarpeellisuus

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kuudes jaosto) 16.10.2014

1.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetut erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Varojen jäädyttäminen – Asetus N:o 2580/2001 – Soveltamisala – Kansainvälisessä humanitäärisessä oikeudessa tarkoitettu aseellinen selkkaus – Kuuluminen soveltamisalaan

(Neuvoston yhteinen kanta 2001/931; neuvoston asetus N:o 2580/2001)

2.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetut erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Varojen jäädyttämistä koskeva päätös – Tekeminen tai pysyttäminen tutkinnan tai syytteeseenpanon aloittamista koskevan kansallisen päätöksen perusteella – Mainitun kansallisen päätöksen tekemiseen toimivaltainen viranomainen – Käsite – Hallintoviranomainen – Kuuluminen soveltamisalaan – Edellytykset

(Neuvoston yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohta)

3.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetut erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Varojen jäädyttämistä koskeva päätös – Tekeminen tai pysyttäminen tutkinnan tai syytteeseenpanon aloittamista koskevan kansallisen päätöksen perusteella – Ei edellytetä, että kansallinen päätös tehdään rikosasiassa ilmaisun suppeassa merkityksessä – Edellytykset

(Neuvoston yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohta)

4.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetut erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Varojen jäädyttämistä koskeva päätös – Tekeminen tai pysyttäminen tutkinnan tai syytteeseenpanon aloittamista koskevan kansallisen päätöksen perusteella – Lojaalin yhteistyön periaate – Ei sovelleta unionin ja kolmansien maiden välillä – Ei vaikuta kolmannen valtion viranomaisten luokitteluun toimivaltaisiksi viranomaisiksi

(SEUT 4 artiklan 3 kohta; neuvoston yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohta; neuvoston asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohta)

5.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetut erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Varojen jäädyttämistä koskeva päätös – Tekeminen tai pysyttäminen tutkinnan tai syytteeseenpanon aloittamista koskevan kansallisen päätöksen perusteella – Kansallisen päätöksen tekemiseen toimivaltainen viranomainen – Kolmannen valtion viranomainen – Hyväksyttävyys – Edellytykset – Neuvosto tutkii, onko olemassa lainsäädäntö, joka vastaa neuvoston yhteisessä kannassa 2001/931 toimivaltaisille viranomaisille asetettuja edellytyksiä

(Neuvoston yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohta)

6.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Varojen jäädyttämistä koskeva päätös, joka on kohdistettu tiettyihin terrorismista epäiltyihin henkilöihin ja yhteisöihin – Päätös, joka koskee henkilöä tai yhteisöä, joka on aikaisemmin toteuttanut terroritekoja – Vähimmäisedellytykset – Päätöksen tosiasiallisena perustana oltava levättävä toimivaltaisten kansallisten viranomaisten päätöksissä konkreettisesti tutkitut ja vahvistetut seikat

(Neuvoston yhteinen kanta 2001/931)

7.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetut erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Varojen jäädyttämistä koskeva päätös – Tekeminen tai pysyttäminen tutkinnan tai syytteeseenpanon aloittamista koskevan kansallisen päätöksen perusteella – Uudelleentarkastelu varojen jäädyttämistä koskevassa luettelossa pysyttämisen oikeuttamiseksi – Perusteluvelvollisuus neuvostolla – Ulottuvuus

(Neuvoston yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohta; neuvoston asetus N:o 2580/2001)

8.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetut erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Varojen jäädyttämistä koskeva päätös – Tekeminen tai pysyttäminen tutkinnan tai syytteeseenpanon aloittamista koskevan kansallisen päätöksen perusteella – Uudelleentarkastelu varojen jäädyttämistä koskevassa luettelossa säilyttämisen oikeuttamiseksi – Neuvoston ja toimivaltaisten viranomaisten välinen yhteistyö – Ulottuvuus

(Neuvoston yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohta; neuvoston asetus N:o 2580/2001)

9.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetut erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Varojen jäädyttämistä koskeva päätös – Henkilöt tai yhteisöt, jotka ovat aikaisemmin toteuttaneet terroritekoja – Kuuluminen soveltamisalaan – Edellytykset

(Neuvoston yhteinen kanta 2001/931; neuvoston asetus N:o 2580/2001)

10.    Kumoamiskanne – Kumoamistuomio – Vaikutukset – Unionin tuomioistuimen asettamat rajoitukset – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetut rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Asetuksen kumoamispäätös tulee voimaan muutoksenhakua varten asetetun ajan kuluttua tai muutoksenhaun hylkäämisestä lähtien – Tämän määräajan soveltaminen päätöksen kumoamisen voimaantuloon

(SEUT 264 artiklan toinen kohta; unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan ensimmäinen kohta ja 60 artiklan toinen kohta; täytäntöönpanoasetus N:o 790/2014)

1.      Kansainvälisen humanitaarisen oikeuden soveltaminen aseelliseen selkkaukseen ja tässä yhteydessä tehtyihin tekoihin ei merkitse, että näihin tekoihin ei voitaisi soveltaa terrorismia koskevaa säännöstöä.

Ensiksi kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa tarkoitetun aseellisen selkkauksen olemassaolo ei sulje pois terrorismia koskevien unionin oikeussääntöjen soveltamista tässä yhteydessä mahdollisesti tehtyihin terroritekoihin. Erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi annetussa yhteisessä kannassa 2001/931 ei tehdä sen soveltamisalan osalta mitään eroa sen mukaan, onko kyseessä oleva teko tehty kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa tarkoitetun aseellisen selkkauksen yhteydessä vai ei. Toisaalta unionin ja sen jäsenvaltioiden tavoitteena on terrorismin, esiintyi se missä muodossa hyvänsä, torjunta voimassa olevan kansainvälisen oikeuden tavoitteiden mukaisesti.

Toiseksi kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa otetaan nimenomaisesti huomioon aseellisen selkkauksen osapuolen toteuttamat terroriteot ja tuomitaan ne sellaisina. Kansainvälisessä humanitäärisessä oikeudessa tarkoitetun aseellisen selkkauksen olemassaolo ei, jos tämän konfliktin yhteydessä tehdään terroritekoja, näytä sulkevan pois erityisesti terrorismia koskevien kansainvälisen oikeuden säännösten ja määräysten soveltamista humanitaarisen oikeuden säännösten ja määräysten ohella sodankäyntiä koskevan oikeuden rikkomisiin.

(ks. 56–58, 62 ja 63 kohta)

2.      Vaikka erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi annetun yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa annetaan etusija oikeusviranomaisten tekemille päätöksille, siinä ei millään tavoin suljeta pois hallintoviranomaisten tekemien päätösten huomioon ottamista, kun yhtäältä näille viranomaisille tosiasiallisesti annetaan kansallisessa oikeudessa toimivalta tehdä rajoittavia päätöksiä terrorismiin osallistuvia ryhmiä vastaan ja kun toisaalta näitä viranomaisia, vaikka ne ovatkin vain hallintoviranomaisia, voidaan kuitenkin pitää oikeusviranomaisia ”vastaavina” viranomaisina.

(ks. 107 kohta)

3.      Erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi annetussa yhteisessä kannassa 2001/931 ei edellytetä, että toimivaltaisen viranomaisen päätös tehdään rikosasiassa ilmaisun suppeassa merkityksessä, vaikka useimmiten näin onkin. Kun otetaan huomioon yhteisen kannan 2001/931 tavoitteet Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1373 (2001) täytäntöönpanossa, kyseisen kansallisen menettelyn tavoitteena on kuitenkin oltava terrorismin torjuminen laajassa merkityksessä.

Lisäksi yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun ”esitutkinnan tai syytteeseenpanon aloittamista” koskevan päätöksen on, jotta neuvosto voisi siihen pätevästi vedota, sisällyttävä sellaiseen kansalliseen menettelyyn, jonka tarkoituksena on suoraan ja pääasiallisesti ennaltaehkäisevän tai repressiivisen toimenpiteen kohdistaminen asianomaiseen terrorismin torjumisen nimissä ja sillä perusteella, että asianomainen on osallistunut terrorismiin.

(ks. 113 ja 114 kohta)

4.      Ks. tuomion teksti.

(ks.132–136 kohta)

5.      Ei ole poissuljettua, että kolmannen valtion viranomaista voitaisiin pitää erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi annetussa yhteisessä kannassa 2001/931 tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena.  Neuvoston on kuitenkin ennen kolmannen valtion viranomaisen tekemään päätökseen nojautumista tutkittava huolellisesti, että tämän valtion asian kannalta merkityksellisessä lainsäädännössä turvataan puolustautumisoikeuksien suoja ja oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan vastaavalla tavalla kuin unionin tasolla on taattu. Ei voi myöskään esiintyä seikkoja, jotka osoittavat, että kolmas valtio jättää käytännössä noudattamatta tätä lainsäädäntöä. Tässä tapauksessa edellä mainitut edellytykset muodollisesti täyttävän lainsäädännön perusteella ei nimittäin voitaisi päätellä, että kyse on yhteisessä kannassa 2001/931 tarkoitetusta toimivaltaisesta viranomaisesta.

Jos kolmannen valtion lainsäädännössä taatun suojan ja unionin tasolla taatun suojan taso eivät vastaa toisiaan, kolmannen valtion kansallisen viranomaisen tunnustaminen yhteisessä kannassa 2001/931 tarkoitetuksi toimivaltaiseksi viranomaiseksi merkitsee erilaista kohtelua niiden henkilöiden välillä, joita unionin varojen jäädyttämistä koskevat toimenpiteet koskevat, riippuen siitä, ovatko näiden toimenpiteiden taustalla olevat kansalliset päätökset lähtöisin kolmansien valtioiden vai jäsenvaltioiden viranomaisilta.

(ks. 135, 139 ja 140 kohta)

6.      Erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi annetussa yhteisessä kannassa 2001/931 edellytetään asianomaisten henkilöiden suojaamiseksi ja unionin omien tutkintakeinojen puuttuessa, että varojen jäädyttämistä terrorismin alalla koskevan unionin päätöksen tosiasiallinen perusta ei lepää neuvoston lehdistöstä tai internetistä ottamien tietojen vaan yhteisessä kannassa 2001/931 tarkoitettujen toimivaltaisten kansallisten viranomaisten päätöksissä konkreettisesti tutkittujen ja vahvistettujen seikkojen varassa.

Ainoastaan tällaisen luotettavan tosiasiallisen perustan nojalla neuvoston on sitten käytettävä laajaa harkintavaltaa, joka sille kuuluu varojen jäädyttämistä koskevien päätösten tekemisessä unionin tasolla, erityisesti siltä osin kuin kyse on niistä tarkoituksenmukaisuusnäkökohdista, joihin tällaiset päätökset perustuvat.

(ks.187 ja 188 kohta)

7.      Vaikka uudelleentarkastelussa ratkaiseva kysymys on se, onko tosiasiallinen tilanne muuttunut sen jälkeen, kun kyseisen henkilön nimi on sisällytetty varojen jäädyttämistä koskevaan luetteloon, tai edellisen tarkistamisen jälkeen siten, ettei sen perusteella enää voida tehdä samaa päätelmää asianomaisen henkilön sekaantumisesta terrorismiin, mistä on seurauksena, että neuvosto voi tarvittaessa ja laajan harkintavaltansa puitteissa päättää säilyttää henkilön varojen jäädyttämistä koskevassa luettelossa, jos tosiasiallinen tilanne ei ole muuttunut, on kuitenkin niin, että jokaisen uuden terroriteon, jonka neuvosto tässä uudelleentarkastelussa lisää perusteluunsa perustellakseen asianomaisen henkilön säilyttämisen varojen jäädyttämistä koskevassa luettelossa, on erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi annetun yhteisen kannan 2001/931 kaksitasoisessa päätösjärjestelmässä ja sen vuoksi, että neuvostolla ei ole tutkintakeinoja, oltava ollut tässä yhteisessä kannassa tarkoitetun toimivaltaisen viranomaisen tutkimuksen ja päätöksen kohteena. Neuvoston velvollisuus perustella varojen jäädyttämistä koskevat päätöksensä terrorismin alalla toimivaltaisten viranomaisten tekemistä päätöksistä johdetulla tosiasiallisella perustalla perustuu suoraan yhteisellä kannalla 2001/931 käyttöön otettuun kaksitasoiseen järjestelmään. Tämä velvollisuus ei siis ole riippuvainen asianomaisen henkilön tai ryhmän käyttäytymisestä. Neuvoston on perusteluvelvollisuuden nojalla, joka on olennainen menettelymääräys, ilmoitettava varojen jäädyttämistä koskevien päätöstensä perusteluissa ne toimivaltaisten kansallisten viranomaisten päätökset, joissa on konkreettisesti tutkittu ja vahvistettu terrorismia koskevat tosiseikat, jotka se ottaa omien päätöstensä tosiasialliseksi perustaksi.

(ks. 204 ja 206 kohta)

8.      Erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi annetun yhteisen kannan 2001/931 kaksitasoisessa järjestelmässä ja terrorismin torjunnan tehokkuuden varmistamiseksi jäsenvaltioiden on toimitettava säännöllisesti neuvostolle toimivaltaisten viranomaisten näissä jäsenvaltioissa tekemät päätökset sekä näiden päätösten perustelut, ja neuvoston on ne kerättävä. Vaikka neuvostolla ei tästä tietojen toimittamisesta huolimatta olisi käytettävissään toimivaltaisen viranomaisen päätöstä erityisestä teosta, joka voi olla terroriteko, sen tehtävänä on, koska sillä ei ole omia tutkintakeinoja, pyytää toimivaltaista kansallista viranomaista arvioimaan tätä tekoa, jotta tämä viranomainen tekisi päätöksen. Neuvosto voi tätä varten kääntyä 28 unionin jäsenvaltion puoleen ja niiden joukosta erityisesti sellaisten jäsenvaltioiden puoleen, jotka ovat mahdollisesti jo tutkineet asianomaisen henkilön tai ryhmän tilanteen. Se voi kääntyä myös sellaisen kolmannen valtion puoleen, joka täyttää vaadittavat puolustautumisoikeuksien suojaa ja tehokasta oikeussuojakeinoa koskevat edellytykset. Kyseessä olevan päätöksen, jonka on yhteisen kannan 2001/931 mukaan merkittävä ”tutkinnan tai syytteeseenpanon aloittamista – – tai tuomitsemista”, ei tarvitse välttämättä olla kansallinen päätös, joka koskee asianomaisen henkilön tai ryhmän kansalliseen varojen jäädyttämistä koskevaan luetteloon merkitsemisen määräaikaista uudelleentarkastelua. Myöskään tässä viimeksi mainitussa tapauksessa se, että kansallisella tasolla määräaikaisen uudelleentarkastelun rytmi poikkeaa unionin tasolla voimassa olevasta, ei kuitenkaan voi oikeuttaa sitä, että asianomainen jäsenvaltio lykkää neuvoston pyytämää teon tutkimista. Kun otetaan huomioon sekä yhteisellä kannalla 2001/931 käyttöön otetun järjestelmän kaksitasoisuus että jäsenvaltioiden ja unionin välillä vallitsevan lojaalin yhteistyön vastavuoroiset tehtävät, jäsenvaltioiden on viipymättä noudatettava neuvoston pyyntöä arvioinnin ja tarvittaessa yhteisessä kannassa 2001/931 tarkoitetun toimivaltaisen viranomaisen päätöksen saamiseksi teosta, joka voi olla terroriteko.

(ks. 210, 212 ja 213 kohta)

9.      Se, ettei tietyllä puolivuosikaudella ilmene uutta terroritekoa, ei merkitse millään tavoin, että neuvoston pitäisi poistaa asianomainen henkilö tai ryhmä varojen jäädyttämistä koskevasta luettelosta. Mikään yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä terrorismin torjumiseksi annetun asetuksen N:o 2580/2001 ja erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi yhteisen kannan 2001/931 säännöksissä ei estä kohdistamasta rajoittavia toimenpiteitä sellaisiin henkilöihin ja yhteisöihin, jotka ovat aikaisemmin toteuttaneet terroritekoja, tai säilyttämästä näitä toimenpiteitä siitä huolimatta, ettei olisikaan näyttöä, joka osoittaisi niiden toteuttavan nykyisin tällaisia tekoja tai osallistuvan tällaisiin tekoihin, mikäli tämä on olosuhteiden perusteella oikeutettua. Velvoite, jonka mukaan terroritekojen uusia syyksi lukemisia voidaan tehdä vain toimivaltaisten viranomaisten antamien päätösten perusteella, ei millään tavoin poista neuvoston oikeutta säilyttää asianomainen henkilö varojen jäädyttämistä koskevassa luettelossa myös varsinaisen terroritoiminnan päättymisen jälkeen, mikäli tämä on olosuhteiden perusteella oikeutettua.

(ks. 215 kohta)

10.    Ks. tuomion teksti.

(ks. 228 ja 229 kohta)