SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
de 16 de diciembre de 2021 (*)
«Procedimiento prejudicial — Artículo 63 TFUE — Libre circulación de capitales — Tráfico por carretera — Matriculación y tributación de vehículos automóviles — Conductor domiciliado en un Estado miembro — Vehículo matriculado en otro Estado miembro — Vehículo puesto a disposición por breve tiempo y de forma gratuita — Normativa nacional que prohíbe a las personas que lleven más de sesenta días residiendo en Italia circular en dicho Estado miembro con un vehículo matriculado en el extranjero»
En el asunto C‑274/20,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Giudice di pace di Massa (Juez de Paz de Massa, Italia), mediante resolución de 16 de junio de 2020, recibida en el Tribunal de Justicia el 19 de junio de 2020, en el procedimiento entre
GN,
WX
y
Prefettura di Massa Carrara — Ufficio Territoriale del Governo di Massa Carrara,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por el Sr. L. Bay Larsen, Vicepresidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Presidente de la Sala Sexta, y los Sres. N. Jääskinen (Ponente) y M. Safjan, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Rantos;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de GN y WX, por la Sra. M. Kòsa, avvocato;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. P. Garofoli, avvocato dello Stato;
– en nombre del Gobierno checo, por los Sres. M. Smolek y J. Vláčil y por la Sra. J. Očková, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno finlandés, por la Sra. M. Pere, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. E. Montaguti y por los Sres. B.‑R. Killmann y L. Malferrari, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 18 TFUE, 21 TFUE, 26 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE a 55 TFUE y 56 TFUE a 62 TFUE.
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre GN y WX, por un lado, y la Prefettura di Massa Carrara — Ufficio Territoriale del Governo di Massa Carrara (Prefectura de Massa Carrara — Oficina Territorial del Gobierno de Massa Carrara, Italia) (en lo sucesivo, «Prefectura»), por otro, en relación con un acta de infracción.
Marco jurídico
3 El artículo 93, apartado 1 bis, del decreto legislativo no 285 — Nuovo codice della strada (Decreto Legislativo n.o 285 — Nuevo Código de Circulación), de 30 de abril de 1992 (suplemento ordinario a la GURI n.o 114, de 18 de mayo de 1992), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Código de Circulación»), establece:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 ter, se prohíbe circular con un vehículo matriculado en el extranjero a quienes residan en Italia durante un período superior a sesenta días.»
4 De la resolución de remisión se desprende que la infracción del artículo 93, apartado 1 bis,de dicho Código se sanciona con una multa administrativa de un importe de 712 a 2 848 euros.
5 El artículo 93, apartado 1 ter, del mencionado Código, dispone:
«En el caso de los vehículos en régimen de arrendamiento financiero o alquiler sin conductor de una empresa constituida en otro Estado miembro de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo que no tenga una sucursal u otro establecimiento en Italia, así como de los vehículos cedidos a un residente en Italia en el marco de una relación laboral o de colaboración con una empresa constituida en otro Estado miembro de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo que no tenga en Italia una sucursal u otro establecimiento de conformidad con lo dispuesto en el código aduanero comunitario, se deberá llevar en el vehículo un documento, firmado por la persona a cuyo nombre figura matriculado y en el que conste una fecha cierta, que acredite la titularidad y la duración de la disponibilidad del vehículo. A falta de dicho documento, se considerará que el vehículo ha sido puesto a disposición del conductor.»
6 El artículo 43 del Codice Civile (Código Civil), en su versión aplicable al litigio principal, define la «residencia» como «el lugar en el que la persona tiene su vivienda habitual».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
7 GN reside en Italia, mientras que su esposa, WX, reside en Eslovaquia.
8 El 17 de febrero de 2019, hallándose WX en Italia, GN y WX utilizaron el vehículo de esta última, matriculado en Eslovaquia, para desplazarse a un supermercado.
9 Este vehículo fue conducido en un primer momento por WX y posteriormente por GN.
10 En estas circunstancias, la policía de tráfico de Massa Carrara (Italia) les ordenó detenerse para proceder a un control. Con motivo de este control policial, se expidió un acta de infracción contra GN, conductor del vehículo en ese momento y contra WX como propietaria del mismo, y se decidió la inmovilización del vehículo por infracción del artículo 93, apartado 1 bis, del Código de Circulación, dado que GN, residente desde hacía más de sesenta días en Italia, estaba conduciendo un vehículo matriculado en el extranjero.
11 El órgano jurisdiccional remitente señala que, en virtud del Derecho nacional aplicable, las personas que lleven residiendo más de sesenta días en Italia no están autorizadas a circular en dicho país con un vehículo automóvil matriculado en el extranjero, estando por tanto obligadas a matricular dicho vehículo en Italia y a llevar a cabo formalidades administrativas complejas y costosas.
12 Dicho órgano jurisdiccional precisa que la matriculación de un automóvil en Italia, al margen de los gastos de matriculación y de los complejos trámites administrativos, implica que el interesado tiene la obligación de pasar la revisión del vehículo de nuevo en Italia, de pagar el impuesto de circulación en dicho país, incluido el relativo al año en curso, aunque ya se haya pagado el impuesto equivalente en el extranjero, y de adquirir una nueva póliza de seguro con una compañía italiana.
13 El citado órgano jurisdiccional considera que la prohibición de circular en Italia con un vehículo automóvil matriculado en otro Estado miembro, sea cual fuere la persona a cuyo nombre está matriculado el vehículo, impuesta por la normativa italiana a toda persona que lleve residiendo en Italia más de sesenta días, constituye una discriminación por razón de nacionalidad. Además, dicho órgano jurisdiccional entiende que la obligación de matricular en Italia vehículos automóviles ya matriculados en otro Estado miembro puede dificultar o limitar, de manera indirecta pero relevante, a los ciudadanos de la Unión afectados, el ejercicio de determinados derechos consagrados por el Tratado FUE.
14 En estas circunstancias, el Giudice di pace di Massa (Juez de Paz de Massa, Italia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el concepto de prohibición de “discriminación por razón de la nacionalidad”, que figura en el artículo 18 TFUE, en el sentido de que se prohíbe a los Estados miembros adoptar cualquier normativa que, aunque sea indirectamente o de forma encubierta o tangible, pueda crear dificultades a los ciudadanos de los otros Estados miembros?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿puede crear dificultades a los ciudadanos de los otros Estados miembros (que posean un vehículo con matrícula extranjera) y, por tanto, tener carácter discriminatorio por razón de la nacionalidad el artículo 93, apartado 1 bis, del Codice della Strada (Código de Circulación), que establece la prohibición de circular con un vehículo con matrícula extranjera (independientemente de la persona a cuyo nombre esté matriculado) una vez transcurridos sesenta días de residencia en Italia?
3) ¿Deben interpretarse los conceptos contenidos en las disposiciones que se indican a continuación:
a) “derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros” (artículo 21 TFUE);
b) “mercado interior” que “implic[a] un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones de los Tratados” (artículo 26 TFUE);
c) “quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión” (artículo 45 TFUE);
d) “quedarán prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro” (artículos 49 TFUE a 55 TFUE), y
e) “quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación” (artículos 56 TFUE a 62 TFUE)
en el sentido de que también quedan prohibidas las disposiciones nacionales que, aunque sea indirectamente o de forma encubierta o tangible, puedan limitar o dificultar a los ciudadanos europeos el ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros, del derecho de libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión, de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios o afectar de algún modo a tales derechos y libertades?
4) En caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión, ¿puede verse limitado, dificultado o afectado de algún modo el ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros, del derecho de libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión, de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, a causa del artículo 93, apartado 1 bis, del Codice della Strada (Código de Circulación), que establece la prohibición de circular con un vehículo con matrícula extranjera (independientemente de la persona a cuyo nombre esté matriculado) una vez transcurridos sesenta días de residencia en Italia?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
15 Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 18 TFUE, 21 TFUE, 26 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE a 55 TFUE y 56 TFUE a 62 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una disposición de Derecho nacional por la que se prohíbe a toda persona que lleve residiendo más de sesenta días en un Estado miembro circular en este con un vehículo automóvil matriculado en otro Estado miembro, sea cual fuere la persona a cuyo nombre esté matriculado dicho vehículo.
16 A este respecto, procede señalar que, aunque formalmente el órgano jurisdiccional remitente haya dirigido sus cuestiones prejudiciales a la interpretación de los artículos 18 TFUE, 21 TFUE, 26 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE a 55 TFUE y 56 TFUE a 62 TFUE, ello no obsta para que el Tribunal de Justicia le proporcione todos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que puedan serle útiles para enjuiciar el asunto de que conoce, con independencia de que ese órgano jurisdiccional se haya o no referido a ellos en el enunciado de dichas cuestiones (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de octubre de 2015, Nagy, C‑583/14, EU:C:2015:737, apartado 20 y jurisprudencia citada).
17 Así, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, respecto de un préstamo acordado entre residentes en distintos Estados miembros, que el préstamo de uso transfronterizo, a título gratuito, de un vehículo automóvil es un movimiento de capitales en el sentido del artículo 63 TFUE (sentencia de 29 de octubre de 2015, Nagy, C‑583/14, EU:C:2015:737, apartado 23 y jurisprudencia citada).
18 Toda vez que el artículo 63 TFUE es aplicable y establece normas específicas de no discriminación, no ha lugar a aplicar el artículo 18 TFUE (sentencia de 29 de octubre de 2015, Nagy, C‑583/14, EU:C:2015:737, apartado 24).
19 Por otra parte, los artículos 49 TFUE a 55 TFUE, que prohíben las restricciones a la libertad de establecimiento, no son pertinentes en el marco del litigio principal, puesto que, según las indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente, este litigio no se refiere ni al acceso a actividades no asalariadas ni al ejercicio de estas.
20 Del mismo modo, habida cuenta de que la documentación remitida al Tribunal de Justicia no contiene ningún elemento que permita establecer un vínculo entre la situación controvertida en el litigio principal y el ejercicio de la libertad de prestación de servicios prevista en los artículos 56 TFUE a 62 TFUE, la interpretación de estos artículos tampoco resulta pertinente para la resolución del referido litigio.
21 Además, la resolución de remisión no contiene ningún elemento que permita establecer un vínculo entre esa situación y el ejercicio de la libre circulación de los trabajadores, proclamada en el artículo 45 TFUE.
22 Por último, dado que, con arreglo al artículo 26 TFUE, el mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores en el que, en particular, la libre circulación de capitales estará garantizada según las disposiciones de los Tratados, y que es aplicable el artículo 63 TFUE, no procede aplicar aquel artículo.
23 De esta manera, en la medida que el litigio principal atañe al préstamo de un vehículo por una residente de Eslovaquia a un residente de Italia, procede comenzar examinando las cuestiones planteadas a la luz del artículo 63 TFUE, y después, en su caso, a la luz del artículo 21 TFUE (sentencia de 29 de octubre de 2015, Nagy, C‑583/14, EU:C:2015:737, apartado 25).
24 Por consiguiente, para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, procede reformular las cuestiones planteadas y considerar que, mediante estas, dicho órgano jurisdiccional pregunta, en esencia, si los artículos 21 TFUE y 63 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro por la que se prohíbe a toda persona que haya residido en ese Estado miembro por un período superior a sesenta días circular en él con un vehículo automóvil matriculado en otro Estado miembro, sea cual fuere la persona a cuyo nombre esté matriculado dicho vehículo.
Sobre la existencia de una restricción
25 Constituyen restricciones, en el sentido del artículo 63 TFUE, apartado 1, las medidas impuestas por un Estado miembro que puedan disuadir a sus residentes de solicitar préstamos en otros Estados miembros (véase la sentencia de 29 de octubre de 2015, Nagy, C‑583/14, EU:C:2015:737, apartado 26 y jurisprudencia citada).
26 A tenor del artículo 93, apartado 1 bis, del Código de Circulación, se prohíbe a toda persona que haya residido en Italia durante un período superior a sesenta días circular con un vehículo matriculado en el extranjero.
27 En consecuencia, una persona que lleve residiendo en Italia más de sesenta días, como GN, que dispone de un vehículo automóvil matriculado en otro Estado miembro y que desea circular con él por Italia, está obligada a matricularlo en este último Estado miembro, lo que, como señala el órgano jurisdiccional remitente, implica el pago de gastos e impuestos, así como el cumplimiento de complejas formalidades administrativas.
28 Ahora bien, puesto que el elemento esencial del préstamo de uso es la facultad de utilizar la cosa prestada, procede observar que al imponer, a quienes residen en Italia durante un período superior a sesenta días, el pago de un impuesto con motivo de la utilización en la red viaria italiana de un vehículo matriculado en otro Estado miembro, aunque el vehículo haya sido prestado a título gratuito por un residente en otro Estado miembro, la normativa nacional controvertida en el litigio principal supone gravar el préstamo de uso transfronterizo a título gratuito de vehículos de motor (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de abril de 2012, van Putten y otros, C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246, apartado 39). Por el contrario, el préstamo de uso a título gratuito de un vehículo matriculado en Italia no está sometido a ese impuesto.
29 Tal diferencia de trato, en función del Estado en el que esté matriculado el vehículo prestado, puede por tanto disuadir a los residentes en Italia de aceptar un préstamo de un vehículo matriculado en otro Estado miembro que le proponga un residente en ese otro Estado [véase, en este sentido, el auto de 10 de septiembre de 2020, Wallonische Region (Matriculación de vehículo prestado), C‑41/20 a C‑43/20, no publicado, EU:C:2020:703, apartado 48 y jurisprudencia citada].
30 Por consiguiente, la legislación nacional a la que se ha hecho referencia en el apartado 24 de la presente sentencia, en la medida que puede disuadir a los residentes en Italia de solicitar préstamos de otros Estados miembros, constituye una restricción a la libre circulación de capitales, en el sentido del artículo 63 TFUE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de abril de 2012, van Putten y otros, C‑578/10 a 580/10, EU:C:2012:246, apartados 40 y 41).
Sobre la justificación de la restricción
31 Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que una restricción de una de las libertades fundamentales consagradas por el Tratado FUE solo puede admitirse si persigue un objetivo legítimo compatible con dicho Tratado y está justificada por razones imperiosas de interés general. En tal caso, además, la aplicación de la medida de que se trate debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no excederse de lo que sea necesario para alcanzar dicho objetivo [véanse, en particular, la sentencia de 29 de octubre de 2015, Nagy, C‑583/14, EU:C:2015:737, apartado 31, y el auto de 23 de septiembre de 2021, Wallonische Region (Immatriculation d’un véhicule d’une société sans personnalité juridique), C‑23/21, no publicado, EU:C:2021:770, apartado 48 y jurisprudencia citada].
32 El Gobierno italiano alega, en esencia, que el objetivo de la normativa controvertida en el litigio principal es evitar que, mediante la utilización habitual en el territorio nacional de vehículos matriculados en el extranjero, las personas que residen y trabajan en Italia puedan cometer actos ilícitos, como el impago de exacciones, impuestos y peajes, evadir sanciones o disfrutar de primas de seguro más ventajosas, así como que se dificulte o impida a las fuerzas policiales encargadas de realizar controles la identificación de quienes efectivamente conducen esos vehículos.
33 A este respecto, procede recordar que, por lo que respecta, en particular, a los objetivos de la lucha contra el fraude fiscal en los ámbitos de los impuestos de matriculación y de circulación, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de señalar que un Estado miembro puede gravar con un impuesto de matriculación un vehículo automóvil matriculado en otro Estado miembro cuando el vehículo se destina a ser utilizado esencialmente en el territorio del primer Estado miembro con carácter permanente o cuando de hecho se utiliza de tal manera (véase, en este sentido la sentencia de 26 de abril de 2012, van Putten y otros, C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246, apartado 46 y jurisprudencia citada).
34 En cambio, si no se reúnen estos requisitos, la vinculación con un Estado miembro del vehículo matriculado en otro Estado miembro es menor, de modo que se necesita otra justificación de la restricción de que se trate (sentencia de 26 de abril de 2012, van Putten y otros, C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246, apartado 47 y jurisprudencia citada).
35 Por lo tanto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar la duración del préstamo de que se trata en el litigio principal y la naturaleza del uso efectivo del vehículo tomado en préstamo (véase la sentencia de 26 de abril de 2012, van Putten y otros, C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246, apartado 49).
36 Por otra parte, en relación con el objetivo de prevenir abusos, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, si bien los justiciables no pueden invocar el Derecho de la Unión de forma abusiva o fraudulenta, una presunción general de abuso no puede fundamentarse en el hecho de que un residente en Italia utilice, en el territorio de ese Estado miembro, un vehículo matriculado en otro Estado miembro que le haya sido prestado a título gratuito por un residente en este otro Estado miembro [auto de 10 de septiembre de 2020, Wallonische Region (Matriculación de vehículo prestado), C‑41/20 a C‑43/20, no publicado, EU:C:2020:703, apartado 53 y jurisprudencia citada].
37 En cuanto a la justificación ligada a la necesidad de la eficacia de los controles en carretera, invocada por el Gobierno italiano en sus observaciones escritas, procede señalar que no se especifica cuáles son las razones por las que se dificulta o impide a las fuerzas policiales encargadas de realizar controles la identificación de las personas que efectivamente conducen los vehículos matriculados en el extranjero.
38 Además, por lo que respecta al objetivo de que el conductor de que se trate no disfrute de primas de seguro más ventajosas, esgrimido por dicho Gobierno, ni de la resolución de remisión ni de las observaciones escritas del mencionado Gobierno se desprende que este objetivo constituya un objetivo legítimo compatible con el Tratado FUE y que esté justificado por razones imperiosas de interés general, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 31 de la presente sentencia. Pues bien, a este respecto, se debe recordar que incumbe al Estado miembro que invoca una razón para justificar la restricción de una de las libertades fundamentales garantizadas por dicho Tratado demostrar la existencia concreta de una razón de interés general (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2003, ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, apartado 69).
39 Finalmente, según reiterada jurisprudencia, la reducción de ingresos fiscales no puede considerarse una razón imperiosa de interés general susceptible de ser invocada para justificar una medida contraria, en principio, a una libertad fundamental [véanse, en particular, las sentencias de 7 de septiembre de 2004, Manninen, C‑319/02, EU:C:2004:484, apartado 49; de 22 de noviembre de 2018, Sofina y otros, C‑575/17, EU:C:2018:943, apartado 61, y el auto de 10 de septiembre de 2020, Wallonische Region (Matriculación de un vehículo prestado), C‑41/20 a C‑43/20, no publicado, EU:C:2020:703, apartado 55].
40 Por consiguiente, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 63 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa por la que un Estado miembro prohíbe a toda persona que lleve residiendo más de sesenta días en ese Estado miembro circular por él con un vehículo automóvil matriculado en otro Estado miembro, sea cual fuere la persona a cuyo nombre esté matriculado dicho vehículo, sin tener en cuenta el tiempo que este haya sido utilizado en el primer Estado miembro y sin que la persona afectada pueda invocar una exención cuando ese mismo vehículo no esté destinado esencialmente a utilizarse en el primer Estado miembro de forma permanente ni, de hecho, se haya utilizado de esta forma.
41 En tales circunstancias, no es necesario pronunciarse sobre la interpretación del artículo 21 TFUE.
Costas
42 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) declara:
El artículo 63 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa por la que un Estado miembro prohíbe a toda persona que lleve residiendo más de sesenta días en ese Estado miembro circular por él con un vehículo automóvil matriculado en otro Estado miembro, sea cual fuere la persona a cuyo nombre esté matriculado dicho vehículo, sin tener en cuenta el tiempo que este haya sido utilizado en el primer Estado miembro y sin que la persona afectada pueda invocar una exención cuando ese mismo vehículo no esté destinado esencialmente a utilizarse en el primer Estado miembro de forma permanente ni, de hecho, se haya utilizado de esta forma.
Firmas