FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM
(tredje avdelningen i utökad sammansättning)
den 6 februari 1998
(1)
"Kommissionens beslut 94/90 om allmänhetens tillgång till kommissionens
handlingar - Beslut att avslå begäran om tillgång till handlingar - Skydd för det
allmänna samhällsintresset (rättsliga förfaranden)"
I mål T-124/96,
Interporc Im- und Export GmbH, bolag bildat enligt tysk rätt, Hamburg
(Tyskland), företrätt av advokaten Georg M. Berrisch, Hamburg, delgivningsadress:
advokatbyrån Guy Harles, 8-10, rue Mathias Hardt, Luxemburg,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Ulrich Wölker, rättstjänsten,
i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz,
Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
angående en begäran om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 29 maj
1996 genom vilket kommissionen fastställer sitt avslag på sökandens begäran om
tillgång till vissa handlingar vid kommissionen,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(tredje avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden B. Vesterdorf samt domarna C.P. Briët, P. Lindh,
A. Potocki och J.D. Cooke,
justitiesekreterare: byrådirektören A. Mair,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet den
21 oktober 1997,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
- 1.
- Till slutakten till Fördraget om Europeiska unionen, undertecknat i Maastricht den
7 februari 1992, fogade medlemsstaterna en förklaring (nr 17) om rätten till tillgång
till information med följande lydelse:
"Konferensen anser att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas
demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Därför
rekommenderar konferensen att kommissionen senast 1993 lägger fram en rapport
för rådet angående åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den
information som institutionerna har tillgång till."
- 2.
- Till följd av förklaringen i Maastricht genomförde kommissionen en jämförande
studie av allmänhetens tillgång till information i de olika medlemsstaterna samt i
vissa tredje länder och offentliggjorde resultaten av sina efterforskningar i
meddelandet 93/C 156/05 om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar
(EGT C 156, s. 5, nedan kallat 1995 års meddelande), vilket riktades till rådet,
parlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén den 5 maj 1993. I detta
meddelande drog kommissionen slutsatsen att det fanns anledning att skapa en mer
omfattande tillgång till handlingar på gemenskapsnivån.
- 3.
- Den 2 juni 1993 utfärdade kommissionen meddelande 93/C 166/04 om öppenhet
i gemenskapen (EGT C 166, s. 4). I meddelandet redogjorde kommissionen för de
grundläggande principerna för tillgång till handlingar.
- 4.
- Den 6 december 1993 utarbetade och antog rådet och kommissionen gemensamt
en uppförandekodex för allmänhetens tillgång till kommissionens och rådets
handlingar (nedan kallad uppförandekodexen) och åtog sig att var och en för sig
vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra de där angivna principerna före den
1 januari 1994.
- 5.
- För att säkerställa att detta åtagande uppfylldes fattade kommissionen med stöd
av artikel 162 i EG-fördraget den 8 februari 1994 beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom
om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, s. 58; svensk
specialutgåva, område 16, volym 2, s. 66; nedan kallat beslut 94/90). I artikel 1 i
detta beslut antogs formellt uppförandekodexen, vars text fogades till beslutet.
- 6.
- Uppförandekodexen i kommissionens lydelse ger uttryck för följande allmänna
princip:
"Allmänheten skall ha största möjliga tillgång till kommissionens och rådets
handlingar. Med handling avses all skriven text, oavsett materiell form med
befintlig information som är i kommissionens eller rådets besittning"
- 7.
- I uppförandekodexen räknas följande omständigheter upp som kan åberopas av en
institution som motiv för att avslå en ansökan om tillgång till handlingar:
"Institutionerna skall vägra tillgång till en handling om ett offentliggörande kan
skada
-skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella
förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och
undersökningar),
-skyddet för den enskilde och privatlivet,
-skyddet för företagshemligheter*,
-skyddet av gemenskapens finansiella intressen,
-skyddet för den förtrolighet som begärts av den fysiska eller juridiska person som
tillhandahållit informationen eller som krävs av lagstiftningen i den medlemsstat
som tillhandahållit informationen.
De får också vägra tillgång för att skydda institutionens intresse med avseende på
sekretess vid dess överläggningar." [*I rådets direktiv 76/308/EEG används däremot
begreppet "kommersiella och industriella hemligheter"]
- 8.
- Den 4 mars 1994 utfärdade kommissionen ett meddelande om att förbättra
tillgången till handlingar (EGT C 67, s. 5, nedan kallat 1994 års meddelande) i
vilket kriterierna för verkställigheten av beslut 94/90 angavs närmare. Av 1994 års
meddelande framgår att "vem som helst kan ... begära att få tillgång till varje icke
offentliggjort beslut av kommissionen, inklusive handlingar av förberedande och
förklarande karaktär". Där framgår också att "[k]ommissionen garanterar att
ansökningar om tillgång till handlingar behandlas i vederbörlig ordning och inom
en skälig tidsfrist". Vad beträffar de undantag som föreskrivs i uppförandekodexen
anges i meddelandet att "[k]ommissionen kan bedöma att tillgång till en handling
skall vägras, eftersom dess offentliggörande skulle kunna skada det allmänna
samhällsintresset eller den enskildes privatliv eller institutionens goda förvaltning..."
I detta hänseende förtydligas i meddelandet att "[u]ndantagen inte beviljas med
automatik och ansökningarna om tillgång till handlingar bedöms efter
omständigheterna i varje enskilt fall".
Bakgrund
- 9.
- Gemenskapen fastställer varje år vad som brukar kallas en "Hiltonkvot". Inom
denna kvot kan en viss mängd nötkött av hög kvalitet (så kallad Hilton Beef) från
Argentina importeras avgiftsfritt till gemenskapen. För att någon skall beviljas ett
sådant undantag från avgiftsskyldigheten, skall ett ursprungsintyg som utfärdas av
argentinska myndigheter uppvisas.
- 10.
- Då kommissionen underrättades om att det förekom förfalskningar av sådana
ursprungsintyg började den i samarbete med medlemsstaternas tullmyndigheter
undersöka saken i slutet av år 1992 och i början av år 1993. I de fall
tullmyndigheterna fastställde att förfalskade ursprungsintyg hade uppvisats, begärde
de att importavgifter skulle inbetalas i efterhand.
- 11.
- Efter det att förfalskningarna upptäcktes begärde de tyska myndigheterna att
sökanden i efterhand skulle inbetala importavgifter. Sökanden begärde eftergift av
importavgifterna och gjorde gällande att den hade ingivit ursprungsintygen i god tro
och att det var de argentinska myndigheterna och kommissionen som var ansvariga
för bristerna i kontrollen av intygen.
- 12.
- Kommissionen fastslog i ett beslut av den 26 januari 1996 riktat till
Förbundsrepubliken Tyskland att sökandens begäran om eftergift av
importavgifterna var obefogad.
- 13.
- Sökandens ombud begärde genom en skrivelse av den 23 februari 1996 riktad till
kommissionens generalsekreterare samt till generaldirektörerna för
generaldirektoraten (nedan kallade GD) I, VI och XXI, att få tillgång till vissa
handlingar rörande kontrollen av import av nötkött (s.k. Hilton Beef) och till de
undersökningar som föranlett de tyska myndigheternas beslut att i efterhand
utkräva importavgifter. Begäran åsyftade tio kategorier av handlingar, nämligen 1)
medlemsstaternas deklarationer av de kvantiteter nötkött, s.k. Hilton Beef, som
importerades från Argentina mellan år 1985 och år 1992, 2) de argentinska
myndigheternas deklarationer rörande de kvantiteter nötkött, s.k. Hilton Beef, som
exporterades till gemenskapen under samma tidsperiod, 3) kommissionens interna
uppgifter på grundval av dessa deklarationer, 4) de handlingar som rör
upprättandet av en s.k. Hiltonkvot, 5) de handlingar som rör utseendet av organ
som skall ansvara för utfärdandet av ursprungsintyg, 6) de handlingar som rör det
avtal som gemenskapen och Argentina ingått om en minskning av kvoten till följd
av upptäckten av förfalskningar, 7) de eventuella undersökningsrapporterna om
kommissionens kontroll åren 1991 och 1992 av Hiltonkvoten, 8) de handlingar som
rör undersökningarna av eventuella felaktigheter i samband med den import som
skedde mellan år 1985 och år 1988, 9) yttrandena från GD VI och GD XXI
rörande de beslut som fattats i andra liknande ärenden, samt 10) protokollen från
de möten som medlemsstaternas expertgrupp höll den 2 och den 4 december 1995.
- 14.
- Generaldirektören för GD VI avslog genom en skrivelse av den 22 mars 1996
begäran om tillgång till dels skriftväxlingen mellan kommissionen och de
argentinska myndigheterna samt protokollen från de diskussioner som föregått
beviljandet och upprättandet av Hiltonkvoterna, dels skriftväxlingen mellan
kommissionen och de argentinska myndigheterna efter upptäckten av de
förfalskade ursprungsintygen. Avslaget grundades på det undantag som motiveras
av skyddet för det allmänna samhällsintresset (internationella förbindelser).
Generaldirektören avslog även begäran om tillgång till handlingar från
medlemsstaterna eller argentinska myndigheter med motiveringen att sökanden
skulle vända sig direkt till den som utfärdat respektive handling med sin begäran.
- 15.
- Generaldirektören för GD XXI avslog genom en skrivelse av den 25 mars 1996
begäran om tillgång till den interna undersökningen av de förfalskningar som
kommissionen upptäckt och åberopade det undantag som har sin grund i skyddet
för den enskilde och privatlivet. Vad beträffar de ställningstaganden som gjorts av
GD VI och GD XXI rörande andra ansökningar om undantag från skyldigheten att
erlägga importtullar samt protokollen från de möten som hållits av gruppen av
experter från medlemsstaterna avslog generaldirektören för GD XXI begäran om
tillgång till handlingarna och åberopade det undantag som har sin grund i skyddet
för institutionens intresse med avseende på sekretess vid dess överläggningar. I
övrigt avslog han begäran om tillgång till handlingar från medlemsstaterna med
motiveringen att sökanden skulle vända sig direkt till den som utfärdat respektive
handling med sin begäran.
- 16.
- Sökandens ombud ingav en skrivelse av den 27 mars 1996 till kommissionens
generalsekreterare och begärde omprövning av avslaget i den mening som avses i
uppförandekodexen. I skrivelsen anfördes att de skäl som generaldirektörerna för
GD VI respektive GD XXI angivit för att avslå begäran om tillgång till
handlingarna saknade grund.
- 17.
- Sökanden väckte tillsammans med två andra tyska företag genom ansökan som
inkom till förstainstansrättens kansli den 12 april 1996 talan om ogiltigförklaring av
kommissionens beslut av den 26 januari 1996 (mål T-50/96, Primex m.fl. mot
kommissionen).
- 18.
- Kommissionens generalsekreterare avslog genom en skrivelse av den 29 maj 1996
begäran om omprövning av avslaget. Skrivelsen (nedan kallad det omtvistade
beslutet) har följande lydelse:
"Efter att ha granskat Er begäran måste jag tyvärr upplysa Er om att jag av
följande skäl bekräftar det beslut som fattats av GD VI och GD XXI.
De begärda handlingarna rör alla ett beslut av kommissionen av den 26 januari
1996 (COM C(96) 180 slutligt) som i mellantiden har blivit föremål för en talan om
ogiltigförklaring som väckts genom Ert ombud (mål T-50/96).
Utan att det påverkar tillämpningen av andra undantag som skulle kunna motivera
ett avslag beträffande tillgång till de begärda handlingarna är följaktligen det
undantag som avser skyddet för det allmänna samhällsintresset (rättsliga
förfaranden) tillämpligt här. Kommissionen kan inte på grundval av
uppförandekodexen vara skyldig att inom ramen för ett pågående mål tillställa
motparten handlingar som rör den rättsliga tvisten".
- 19.
- Sökanden begärde genom en skrivelse som inkom till förstainstansrättens kansli den
25 juni 1996 att förstainstansrätten i förfarandet i mål T-50/96 som en åtgärd för
processledning skulle infordra de begärda handlingarna.
Förfarandet och parternas yrkanden
- 20.
- Genom en ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 9 augusti 1996
väckte sökanden talan mot kommissionens beslut. Målet tilldelades en avdelning
bestående av tre domare. Efter att parterna hade hörts beslutade
förstainstansrätten den 11 januari 1996 att hänskjuta målet till tredje avdelningen
i utökad sammansättning bestående av fem domare.
- 21.
- Mot bakgrund av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (tredje
avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet utan att
vidta föregående åtgärder för bevisupptagning.
- 22.
- Parterna avgav muntliga yttranden och besvarade förstainstansrättens muntliga
frågor vid det offentliga sammanträdet den 21 oktober 1997.
- 23.
- Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall:
- ogiltigförklara det omtvistade beslutet,
- fastställa att kommissionen inte har rätt att förvägra sökanden tillgång till
vissa, särskilt angivna handlingar i sökandens ombuds skrivelse av den 23
februari 1996 till kommissionens generalsekreterare,
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
- 24.
- Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall:
- avvisa yrkandet om att rätten skall meddela föreläggande,
- ogilla talan i övriga delar,
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Det första yrkandet: ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet
- 25.
- Sökanden har till stöd för sin talan åberopat tre grunder. Som första grund har
sökanden anfört att uppförandekodexen och beslut 94/90 har åsidosatts, och som
andra grund att artikel 190 i fördraget har åsidosatts. Som tredje grund, vilken
sökanden åberopade först vid sammanträdet, har sökanden anfört att rätten till
försvar har åsidosatts genom att generalsekreteraren i det omtvistade beslutet har
stött sig på ett nytt skäl för avslag som inte tidigare gjorts gällande.
- 26.
- Med hänsyn till omständigheterna i förevarande fall anser förstainstansrätten att
de två första grunderna bör prövas tillsammans.
Den första och den andra grunden: åsidosättande av uppförandekodexen och beslut
94/90 samt av artikel 190 i fördraget
Parternas argument
- Åsidosättande av beslut 94/90 och uppförandekodexen
- 27.
- Sökanden har inledningsvis gjort gällande att kommissionen har avslagit dess
begäran om tillgång till handlingar av det enda skälet att undantaget rörande skydd
för det allmänna samhällsintresset (rättsliga förfaranden) var tillämpligt. Genom att
göra så, har kommissionen enligt sökanden emellertid åsidosatt de bestämmelser
om undantag från rätten till tillgång till handlingar som föreskrivs i
uppförandekodexen och följaktligen även beslut 94/90.
- 28.
- Sökanden har erinrat om att beslut 94/90 och uppförandekodexen är rättsligt
bindande för kommissionen. Genom dessa rättsakter åläggs kommissionen enligt
sökanden en rättslig skyldighet att i största möjliga omfattning ge allmänheten
tillgång till handlingar som den innehar (förstainstansrättens dom av den 5 mars
1997 i mål T-105/95, WWF UK mot kommissionen, REG 1997, s. II-313, punkt 55,
och av den 19 oktober 1995 i mål T-194/94, Carvel och Guardian Newspapers mot
rådet, REG 1995, s. II-2765, som rör ett motsvarande beslut av rådet (beslut
93/731/EG av den 20 december 1993 om allmänhetens tillgång till rådets
handlingar, EGT L 340, s. 43; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 64;
nedan kallat beslut 93/731).
- 29.
- Undantagen från rätten till tillgång till handlingar bör enligt sökanden tolkas
restriktivt för att inte motverka det särskilda syftet med uppförandekodexen, vilket
är att ge allmänheten "största möjliga tillgång till information".
- 30.
- Sökanden har gjort gällande att kommissionen inte kan åberopa undantagen
generellt. För att avgöra om offentliggörandet av en handling omfattas av något av
undantagen måste kommissionen för det första väga de intressen som skall skyddas
genom undantaget i fråga mot det allmänna syftet med uppförandekodexen. För
det andra måste den för varje handling fastställa de "tvingande skälen" för att
villkoren för tillämpning av undantagen är uppfyllda (domstolens beslut av den 6
december 1990 i mål C-2/88 Imm, Zwartveld m.fl., REG 1988, s. I-4405, punkterna
11 och 12).
- 31.
- Kommissionen har enligt sökanden felaktigt ansett sig kunna avslå en begäran om
tillgång till varje handling som rör ett beslut som är föremål för talan om
ogiltigförklaring genom att stödja sig på undantaget rörande skyddet för det
allmänna samhällsintresset. Kommissionens inställning skulle rent av kunna hindra
det rättsliga förfarandet.
- 32.
- Eftersom avslaget på begäran om tillgång till handlingarna motiverats med att dessa
eventuellt skulle kunna komma att användas mot kommissionen i egenskap av
svarande i ett rättsligt förfarande, kan det omtvistade beslutet medföra att flera av
kommissionens beslut inte kan underställas en rättslig prövning. Kommissionen skall
inte, i egenskap av offentlig myndighet som handlar i allmänhetens intresse, ha rätt
att begränsa en sådan kontroll av de rättsakter den antar genom att hålla dem
hemliga.
- 33.
- Undantaget i fråga skall tolkas i enlighet med punkt 2.2 i 1993 års meddelande där
de intressen räknas upp som kan skyddas av det nämnda undantaget från
medlemsstaternas rättigheter. Undantaget omfattar i praktiken endast uppgifter
som om de offentliggörs riskerar att skada straffrättsliga undersökningar och
förfaranden.
- 34.
- Avslutningsvis strider kommissionens inställning i förevarande mål mot dess
yttranden i mål T-50/96 (Primex m.fl. mot kommissionen) beträffande den begäran
om åtgärder för processledning som syftar till att erhålla samma handlingar. I det
senare målet ansåg kommissionen enligt sökanden att handlingarna inte var
relevanta för förfarandet.
- 35.
- Även om kommissionen erkänner den politiska betydelsen av att allmänheten får
tillgång till handlingar som förvaras hos gemenskapens institutioner, ifrågasätter
kommissionen den rättsliga betydelsen av principen om tillgång till handlingar,
såsom denna framgår av förklaringarna om öppenhet. Vad beträffar det rättsliga
värdet av beslut 94/90, har den understrukit att detta beslut fattades på grundval
av behörigheten att reglera den egna interna organisationen, vilken tillåter att
nödvändiga åtgärder vidtas för att säkerställa en väl fungerande intern verksamhet
med hänsyn till intresset av en väl fungerande förvaltning (domstolens dom av den
30 april 1996 i mål C-58/94, Nederländerna mot rådet, REG 1996, s. I-2169, punkt
37).
- 36.
- Kommissionen har för det första gjort gällande att undantaget rörande skyddet för
det allmänna samhällsintresset (rättsliga förfaranden) tillåter den att inom ramen
för beslut 94/90 avslå begäran om att ge allmänheten - och sökanden - tillgång till
samtliga handlingar som rör en anhängig tvist. För att detta undantag skall vara
tillämpligt är det enligt kommissionen tillräckligt att de begärda handlingarna rör
den anhängiga tvisten eller hänför sig till dess syfte. Detta är enligt kommissionen
fallet här.
- 37.
- Varje annan tolkning riskerar att allvarligt inskränka kommissionens rätt till försvar
och följaktligen det allmänna samhällsintresset. Även om dess rätt till försvar
förmodligen inte hotas av att varje dokument för sig offentliggörs, anser
kommissionen att den inte skulle kunna försvara sig på vederbörligt sätt om den,
som sökanden påstår, var tvungen att visa att varje handling har betydelse för
domstolsförfarandet. I detta hänseende har kommissionen bestritt att den skulle
vara skyldig att åberopa "tvingande skäl" för att kunna avslå en begäran om
tillgång till handlingarna.
- 38.
- 1993 års meddelande ger enligt kommissionen inte anledning till någon annan
tolkning. Det undantag som förekommer i uppförandekodexen har ett större
tillämpningsområde än motsvarande undantag i nationell rätt, eftersom
uppförandekodexen inte innehåller det begränsande kriteriet "sekretess hos
domstolar" som tillagts vid utformningen av motsvarande undantag i nationell rätt.
- 39.
- För det andra har kommissionen påstått att problemet om huruvida sökanden kan
få tillgång till de begärda handlingarna skall lösas på grundval av bestämmelserna
om processledning i förstainstansrättens rättegångsregler och inte på grundval av
bestämmelserna i uppförandekodexen. Kodexen utgör inte, och syftade inte till att
utgöra, den lämpliga grunden för att lösa den fråga som uppkommit i förevarande
fall.
- 40.
- Då sökandena i mål T-50/96 (Primex m.fl. mot kommissionen) har begärt att
förstainstansrätten skall vidta åtgärder för processledning, ankommer det på
förstainstansrätten att med stöd av sina rättegångsregler avgöra hur den skall
behandla denna begäran. Frågan om huruvida de handlingar som sökanden begärt
få tillgång till verkligen är relevanta för tvisten om beslutet av den 26 januari 1996
(se ovan punkt 12) kan besvaras endast inom ramen för förfarandet i det målet.
- Åsidosättande av artikel 190 i fördraget
- 41.
- Sökanden har gjort gällande att motiveringen av det omtvistade beslutet inte
uppfyller kraven i artikel 190 i fördraget.
- 42.
- Det framgår enligt sökanden inte av det omtvistade beslutets lydelse om
omständigheterna i det enskilda fallet har granskats. Inte heller har kommissionen
preciserat skälen för att den anser att undantaget rörande skyddet för det allmänna
samhällsintresset (rättsliga förfaranden) är tillämpligt.
- 43.
- Kommissionen har enligt sökanden i strid med sina skyldigheter underlåtit att för
varje handling ange de "tvingande skälen" för att det skulle kunna inverka menligt
på skyddet för det allmänna samhällsintresset om handlingarna offentliggjordes.
- 44.
- Avslutningsvis har sökanden hävdat att kommissionen i detta fall inte kan grunda
sig på andra undantag i uppförandekodexen, eftersom det omtvistade beslutet i
detta hänseende är otillräckligt motiverat.
- 45.
- Kommissionen har bestritt att den har åsidosatt artikel 190 i fördraget.
Motiveringen sammanfattar enligt kommissionen tydligt den väsentliga frågan. Vad
beträffar sökandens invändning om att beslutet inte innehåller en bedömning av
"de särskilda omständigheterna" i fallet, anser kommissionen att den inte för varje
handling behöver visa att ett offentliggörande skulle skada det allmänna
samhällsintresset.
Förstainstansrättens bedömning
- 46.
- Förstainstansrätten erinrar om att beslut 94/90 är en rättsakt som ger medborgarna
rätt att få tillgång till handlingar som innehas av kommissionen (domen i det
ovannämnda målet WWF UK mot kommissionen, punkt 55).
- 47.
- Den omständigheten att artikel 162 i fördraget har angivits som rättslig grund för
beslutet ändrar inte detta. Beslut 94/90 har fattats med stöd av en bestämmelse
som rör kommissionens interna organisation. Inget hindrar emellertid att
bestämmelser om den interna organisationen av arbetet vid en institution har
rättsverkan gentemot tredje man (domen i det ovannämnda målet Nederländerna
mot rådet, punkt 38).
- 48.
- Det följer av systematiken i beslut 94/90 att det är avsett att tillämpas generellt på
ansökningar om tillgång till handlingar. Enligt beslutet kan vem som helst begära
att få tillgång till vilken som helst av kommissionens handlingar som inte
offentliggjorts, utan att det fordras att begäran motiveras (se beträffande detta 1993
års meddelande (EGT L 156, 1993, s. 6) och 1994 års meddelande (EGT C 67,
1994, s. 5).
- 49.
- Enligt uppförandekodexen är rätten till tillgång till handlingar emellertid
underkastad undantag. Dessa skall tolkas restriktivt, så att tillämpningen av den
allmänna principen att allmänheten skall ges "största möjliga tillgång till de
handlingar som innehas av kommissionen" inte omöjliggörs (domen i det
ovannämnda målet WWF UK mot kommissionen, punkt 56).
- 50.
- Som fastslogs i punkt 57 i domen i det ovannämnda målet WWF UK mot
kommissionen, finns det två kategorier undantag i uppförandekodexen (se ovan
punkt 7).
- 51.
- Den första kategorin, inom vilken det i detta mål aktuella undantaget faller, har
följande lydelse: "[i]nstitutionerna skall vägra tillgång till en handling om ett
offentliggörande kan skada skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän
säkerhet, internationella förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden,
inspektioner och undersökningar)...".
- 52.
- Det följer av användandet av verbet kunna att kommissionen, innan den fattar
beslut med anledning av en begäran om tillgång till dess handlingar, är skyldig att
för varje handling som begärs utlämnad pröva om dess offentliggörande, med
anledning av de uppgifter handlingen innehåller, verkligen skulle kunna skada något
av de intressen som skyddas av den första kategorin undantag. Om så är fallet, är
kommissionen skyldig att vägra tillgång till handlingen i fråga, eftersom det i
uppförandekodexen stadgas att institutionerna i sådana fall skall "vägra" tillgång.
- 53.
- Ett sådant beslut av en institution skall vara motiverat i enlighet med artikel 190
i fördraget. Enligt fast rättspraxis skall det av den motivering som krävs enligt
artikel 190 i EG-fördraget på ett klart och otvetydigt sätt framgå hur den
gemenskapsmyndighet som är upphovsman till den omtvistade rättsakten har
resonerat, så att de berörda personerna kan få kännedom om skälen för den
vidtagna åtgärden och gemenskapsdomstolarna ges möjlighet att utöva sin kontroll
(domstolens dom av den 15 maj 1997 i mål C-278/95 P, Siemens mot
kommissionen, REG 1997, s. I-2507, punkt 17, och domen i det ovannämnda målet
WWF UK mot kommissionen, punkt 66).
- 54.
- Motiveringen av ett beslut om avslag på en begäran om tillgång till handlingar skall
således - åtminstone för varje berörd kategori av handlingar - innehålla skälen för
att kommissionen anser att de begärda handlingarna omfattas av något av
undantagen i den första kategorin (domen i det ovannämnda målet WWF UK mot
kommissionen, punkterna 64 och 74) så att det är möjligt för den som beslutet är
riktat till att försäkra sig om att den prövning som nämns i punkt 52 ovan verkligen
har gjorts och att bedöma om skälen för avslaget är välgrundade.
- 55.
- I det föreliggande målet innehåller det omtvistade beslutet endast ett påstående om
att undantaget rörande skyddet för det allmänna samhällsintresset (rättsliga
förfaranden) är tillämpligt (se ovan punkt 18). Beslutet innehåller inte någon
förklaring ens avseende de olika kategorierna av handlingar som gör det möjligt att
kontrollera om samtliga begärda handlingar, av vilka vissa är flera år gamla, på
grund av att de uppvisar ett samband med det beslut av vilket ogiltigförklaring
yrkats i mål T-50/96 (Primex m.fl. mot kommissionen), verkligen omfattas av det
åberopade undantaget.
- 56.
- Under dessa omständigheter är det omtvistade beslutet otillräckligt motiverat.
- 57.
- Av det ovan anförda följer att det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras utan att
det är nödvändigt att pröva den grund som avser åsidosättande av rätten till
försvar.
Det andra yrkandet: fastställelse av att kommissionen inte har rätt att förvägra
sökanden tillgång till de handlingar som anges i sökandens skrivelse av den 23
februari 1996 till kommissionens generalsekreterare
- 58.
- Sökanden har till stöd för detta yrkande gjort gällande att det enligt
uppförandekodexen ankommer på generalsekreteraren att då han mottar en
begäran om omprövning av ett avslag granska det ursprungliga avslaget på begäran
om tillgång till de begärda handlingarna. Av detta följer enligt sökanden att
generalsekreteraren skall fatta ett slutligt beslut beträffande de skäl han avser att
lägga till grund för det slutliga avslaget på begäran.
- 59.
- För att det förfarande som föreskrivs i beslut 94/90 inte skall fråntas sin
ändamålsenliga verkan skall kommissionen, enligt sökanden, efter det att en dom
om ogiltigförklaring meddelats, inte i ett efterföljande administrativt förfarande
kunna åberopa andra skäl för att avslå en begäran om tillgång till handlingar. I
annat fall skulle sökanden vara tvungen att på nytt väcka talan vid
förstainstansrätten, vilket enligt sökanden inte kan fordras.
- 60.
- För att undvika ytterligare ett rättsligt förfarande har sökanden följaktligen begärt
att förstainstansrätten skall fastställa att kommissionen saknar grund för att vägra
tillgång till de olika handlingar som nämns i skrivelsen av den 23 februari 1996 (se
ovan punkt 13), eftersom kommissionen har uttömt sin rätt att avslå begäran om
tillgång till handlingarna genom att åberopa nya skäl.
- 61.
- Förstainstansrätten konstaterar att detta yrkande, som syftar till att förelägganden
riktas till kommissionen, inte kan prövas i sak. Gemenskapsdomstolarna har
nämligen inom ramen för sin behörighet att ogiltigförklara en rättsakt enligt artikel
173 i fördraget inte rätt att rikta förelägganden till gemenskapens institutioner (se
exempelvis dom av den 26 februari 1987 i mål 15/85, Consorzio Cooperative
d'Abruzzo mot kommissionen, REG 1987, s. 1005, punkt 18, och
förstainstansrättens dom av den 9 november 1995 i mål T-346/74, France-Aviation
mot kommissionen, REG 1995, s. II-2841, punkt 42).
Rättegångskostnader
- 62.
- Enligt artikel 87.2 i rättegångskostnaderna skall tappande part ersätta
rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har tappat
huvuddelen av målet och eftersom sökanden har yrkat att svaranden skall förpliktas
att ersätta rättegångskostnaderna, skall sökandens yrkande bifallas.
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(tredje avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
- 1.
- Kommissionens beslut av den 29 maj 1996 om avslag på sökandens
begäran om tillgång till vissa handlingar som innehas av kommissionen
ogiltigförklaras.
- 2.
- Talan avvisas i den del den syftar till att förelägganden riktas till
kommissionen.
- 3.
- Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna.
VesterdorfBriët
Lindh
Potocki Cooke
|
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 6 februari 1998.
H. Jung
B. Vesterdorf
Justitiesekreterare
Ordförande