PRESUDA OPĆEG SUDA (šesto vijeće)
13. rujna 2013.(*)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Analize koje je Komisija primila u vezi s prenošenjem direktiva na području zaštite okoliša – Djelomično odbijanje pristupa – Izuzeće u vezi sa zaštitom svrhe inspekcija, istraga i revizija – Konkretno i pojedinačno ispitivanje – Usklađenost s Arhuškom konvencijom – Prevladavajući javni interes – Posljedice prekoračenje roka za donošenje izričite odluke – Doseg obveze aktivne razdiobe informacija o okolišu“
U predmetu T‑111/11,
ClientEarth, sa sjedištem u Londonu (Ujedinjena Kraljevina), koji zastupa P. Kirch, avocat,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju su zastupali P. Oliver i C. ten Dam, zatim P. Oliver i C. Zadra, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom, na početku, zahtjeva za poništenje prešutne odluke Komisije kojom je tužitelju odbijen pristup određenim dokumentima koji se odnose na usklađenost zakonodavstva država članica s pravom okoliša Europske unije, a zatim, povodom zahtjeva za poništenje naknadne izričite odluke od 30. svibnja 2011. kojom je djelomično odbijen pristup jednom dijelu tih dokumenata.
OPĆI SUD (šesto vijeće)
u sastavu: H. Kanninen (izvjestitelj), predsjednik, S. Soldevila Fragoso i G. Berardis, suci,
tajnik : N. Rosner, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 10. travnja 2013.,
donosi sljedeću
Presudu
Činjenice
1 Tužitelj, ClientEarth, udruga je engleskog prava čiji je cilj zaštita okoliša. Dana 8. rujna 2010. on je Glavnoj upravi za okoliš Europske komisije podnio zahtjev za pristup dokumentima na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) kao i na temelju Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Arhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.). Taj zahtjev (u daljnjem tekstu: prvotni zahtjev) odnosio se na više dokumenata spomenutih u dokumentu Glavne uprave za okoliš naslovljenom „Upravljački plan za 2010.“ koji je bio objavljen na internetskoj stranici te glavne uprave.
2 Porukom elektroničke pošte od 16. rujna 2010. Komisija je potvrdila primitak prvotnog zahtjeva i navela da je isti registriran 14. rujna 2010.
3 Dopisom od 29. listopada 2010. Komisija je djelomično odbila prvotni zahtjev. Ona je tužitelju dostavila jedan od traženih dokumenata i navela da su drugi dokumenti obuhvaćeni izuzećima predviđenim u članku 4. stavku 2. trećoj alineji i stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 koji se odnose na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija te na zaštitu procesa odlučivanja institucija.
4 Tužitelj je 10. studenoga 2010. podnio na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 ponovni zahtjev tražeći od Komisije da preispita svoj stav u odnosu na više dokumenata u pogledu kojih je pristup bio odbijen (u daljnjem tekstu: ponovni zahtjev).
5 Dopisom od 1. prosinca 2010. Komisija je obavijestila tužitelja da je u skladu s člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001 rok za odgovor na ponovni zahtjev produljen za 15 radnih dana.
6 Dopisom od 15. prosinca 2010. Komisija je saopćila tužitelju da i dalje nije u mogućnosti odgovoriti na ponovni zahtjev.
7 Dopisom od 20. prosinca 2010. tužitelj je saopćio Komisiji da rok za odgovor na ponovni zahtjev ističe 22. prosinca 2010. Tužitelj je pozvao Komisiju da mu dostavi dokumente zatražene prije 22. siječnja 2011. te je pojasnio da u suprotnom namjerava podnijeti tužbu Općem sudu protiv Komisijine prešutne odluke o odbijanju ponovnog zahtjeva (u daljnjem tekstu: prešutna odluka).
8 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 21. veljače 2011. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak i zahtijevao poništenje prešutne odluke.
9 Dana 30. svibnja 2011. Komisija je donijela izričitu odluku kojom je odlučila o ponovnom zahtjevu (u daljnjem tekstu: izričita odluka) koja je tužitelju priopćena istog dana.
10 U izričitoj odluci Komisija je prvo razgraničila doseg ponovnog zahtjeva. Ona je smatrala da se taj zahtjev odnosi, među ostalim, na 63 analize u vezi s usklađenošću zakonodavstva više država članica s pravom okoliša Europske unije, a koje je izradio jedan vanjski poduzetnik za račun Komisije i koje je Komisija zaprimila tijekom 2009., te na 8 dokumenata naslovljenih „Akcijski planovi za provedbu“ koji su izrađeni 2009. i 2010. za sve „temeljne direktive“.
11 Komisija je navela da se ponovni zahtjev ne odnosi na određene dokumente iz početnog zahtjeva te je zaključila da tužitelj više ne zahtijeva pristup tim dokumentima.
12 Drugo, Komisija je navela da traženi dokumenti sadržavaju informacije o okolišu u smislu Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, potpisane u Aarhusu 25. lipnja 1998. (u daljnjem tekstu: Arhuška konvencija) i ukazala na to da su se odredbe te konvencije primjenjivale na institucije Unije na temelju Uredbe br. 1367/2006. Budući da je u članku 3. te uredbe navedeno da se zahtjevi za pristup informacijama o okolišu koje se nalaze u posjedu institucija Unije obrađuju u skladu s Uredbom br. 1049/2001, Komisija je smatrala da ponovni zahtjev treba ispitati s obzirom na te dvije uredbe.
13 Treće, Komisija je dokumente obuhvaćene ponovnim zahtjevom podijelila u dvije skupine. Prva skupina obuhvaćala je 22 analize kao i 8 akcijskih planova iz točke 10. gore. Komisija je tužitelju odobrila potpuni pristup tim dokumentima, uz iznimku imena autora određenih analiza. Druga skupina obuhvaćala je 41 analizu iz točke 10. gore (u daljnjem tekstu: sporne analize). Komisija je tužitelju odobrila djelomičan pristup tim analizama. Konkretno, ona mu je za svaku od spornih analiza poslala naslovnicu, sadržaj, popis korištenih kratica, prilog s ispitanim zakonodavstvom, kao i dijelove naslovljene „Uvod“, „Opći pregled pravnog okvira države članice“ i „Okvir za prenošenje i provedbu“. Nasuprot tomu, za svaku od tih analiza Komisija mu je odbila priopćiti dijelove naslovljene „Sažetak“, „Pravna analiza mjera za prenošenje“ i „Zaključci“, kao i prilog koji sadržava tablicu usklađenosti između zakonodavstva dotične države članice i relevantnog prava Unije.
14 Komisija je sporne analize podijelila u dvije kategorije. Prva kategorija sadržavala je jednu analizu u kojoj su ocjenjivanje i dijalog s dotičnom državom članicom o provedbi prava Unije, započeli nedavno. Druga kategorija sadržavala je 40 analiza koje su rezultirale opsežnijim dijalogom s dotičnim državama članicama.
15 Četvrto, Komisija je iznijela tri razloga zbog kojih je pristup određenim dijelovima spornih analiza, kao i imenu autora određenih otkrivenih analiza, bio odbijen.
16 Prije svega, Komisija je navela da su neobjavljeni dijelovi spornih analiza obuhvaćeni izuzećem od prava na pristup dokumentima koje je predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, osobito u vezi sa zaštitom svrhe istraga.
17 Komisija je naglasila da su te analize izrađene kako bi joj omogućile nadzor načina na koji su države članice prenijele veći broj direktiva i – ako je to potrebno – pokretanje protiv njih postupka zbog povrede obveze propisanog u članku 258. UFEU‑a (u daljnjem tekstu: postupak zbog povrede obveze). Kad je riječ o analizi iz prve kategorije, navedenoj u točki 14. gore, Komisija je navela da još uvijek nije bila donijela zaključak u vezi s načinom na koji je dotična direktiva prenesena. Otkrivanje podataka i zaključaka iz te analize, koji još nisu bili provjereni i u pogledu kojih predmetna država članica nije bila u mogućnosti dati odgovor, dovelo bi do opasnosti da se tu državu članicu kritizira, možda i neopravdano, što bi nanijelo štetu ozračju uzajamnog povjerenja koje je potrebno radi ocjene provedbe dotične direktive. Kad je riječ o spornim analizama iz druge kategorije navedene u točki 14. gore, Komisija je navela da je u određenim slučajevima pokrenula postupak zbog povrede obveze protiv dotičnih država članica te da u drugim slučajevima još uvijek nije odlučila, treba li pokrenuti taj postupak. Otkrivanje spornih analiza nanijelo bi štetu ozračju uzajamnog povjerenja koje je potrebno za rješavanje sporova između nje i dotičnih država članica bez pokretanja sudske faze navedenog postupka.
18 Potom je Komisija navela da su neobjavljeni dijelovi spornih analiza također obuhvaćeni izuzećem od prava na pristup dokumentima koje je predviđeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, u vezi sa zaštitom procesa odlučivanja institucija.
19 U tom pogledu Komisija je navela da su te studije bile izrađene na njezin zahtjev isključivo za internu uporabu u kontekstu prethodne faze istrage o prenošenju prava Unije. Komisija je dodala da se nije morala slagati sa zaključcima iz tih analiza i da se mogla koristiti drugim istražnim sredstvima, uključujući vlastito unutarnje ocjenjivanje i informacije koje potječu iz dijaloga s dotičnim državama članicama. Komisija je smatrala da bi stoga što još nije zauzela stajalište o usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije niti o mogućnosti pokretanja postupka zbog povrede obveze, a što je pitanje u vezi s kojim ona raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti, zatraženo otkrivanje nanijelo štetu njezinu unutarnjem procesu odlučivanja što bi je moglo izložiti nedopuštenim vanjskim pritiscima.
20 Naposljetku, Komisija je navela da je ime autora određenih otkrivenih analiza kao i određenih spornih analiza zaštićeno izuzećem od prava na pristup dokumentima koje je predviđeno u članku 4. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1049/2001, u vezi sa zaštitom privatnosti i integriteta pojedinca.
21 Peto, Komisija je navela da primjenu izuzeća od prava na pristup dokumentima koje je predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji i stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 treba odbiti, ako za otkrivanje odnosnih dokumenata postoji prevladavajući javni interes. Međutim, ona je smatrala da se u ovom slučaju javni interes bolje čuva ako se štiti ozračje uzajamnog povjerenja između država članica i nje same kao i njezina diskrecijska ovlast za donošenje upravnih odluka o mogućim povredama. Osim toga, Komisija je navela da ponovni zahtjev ne sadržava argumente kojima se može dokazati postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje.
Postupak i zahtjevi stranaka
22 Kao što je navedeno u točki 8. gore, tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 21. veljače 2011. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak i zahtijevao poništenje prešutne odluke.
23 Komisija je 30. svibnja 2011. podnijela odgovor na tužbu. Istaknula je da je nakon donošenja izričite odluke tužba postala bespredmetna jer tužitelj više nije imao interes ishoditi poništenje prešutne odluke. Pozvala je Opći sud da utvrdi da se navedeni postupak obustavlja.
24 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 31. svibnja 2011. Kraljevina Danska zatražila je intervenciju u ovom predmetu u potporu tužiteljevu zahtjevu. Ta je intervencija dopuštena rješenjem predsjednika osmog vijeća od 14. srpnja 2011.
25 Tužitelj je 29. srpnja 2011. podnio svoju repliku. Naveo je da ti dokumenti više nisu predmet tužbe jer mu je Komisija odobrila pristup otkrivenim analizama i akcijskim planovima (vidjeti točku 13. gore). On je nakon donošenja izričite odluke također podnio zahtjev za prilagodbu svojih tužbenih razloga i tužbenog zahtjeva kako bi se tužba sada smatrala usmjerenom protiv te potonje odluke u dijelu u kojem mu je Komisija odobrila samo djelomičan pristup spornim analizama.
26 Komisija je 7. studenoga 2011. podnijela svoj odgovor na repliku. Ona je od Općeg suda zatražila da dopusti izmjenu tužbenog zahtjeva i tužbenih razloga tužitelja u interesu dobrog sudovanja i ekonomičnosti postupka.
27 Uslijed promjene sastava vijeća Općeg suda, sudac izvjestitelj raspoređen je u šesto vijeće kojemu je slijedom toga dodijeljen ovaj predmet.
28 Dopisom primljenim u tajništvu Općeg suda 12. ožujka 2013., Kraljevina Danska obavijestila je Opći sud da se u ovom predmetu odrekla intervencije u potporu tužiteljevu zahtjevu. Rješenjem predsjednika šestog vijeća od 9. travnja 2013., ona je izbrisana iz upisnika kao intervenijent.
29 Na temelju izvješća suca izvjestitelja, Opći sud (šesto vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka. Na raspravi održanoj 10. travnja 2013. saslušana su izlaganja stranaka, kao i njihovi odgovori na pitanja koja im je postavio Opći sud.
30 U tužbi tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi prešutnu odluku;
– naloži Komisiji snošenje troškova, uključujući i troškove eventualnih intervenijenata.
31 U replici tužitelj zahtijeva da mu se nakon izričite odluke dopusti prilagodba tužbenog zahtjeva i tužbenih razloga i od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi izričitu odluku;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
32 U svojem odgovoru na tužbu, Komisija od Općeg suda zahtijeva da utvrdi da se postupak obustavlja u pogledu prešutne odluke uzimajući u obzir donošenje izričite odluke.
33 U odgovoru na repliku Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– dopusti izmjenu tužbenog zahtjeva i tužbenih razloga tužitelja;
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
34 Na raspravi je tužitelj potvrdio da se njegov zahtjev za poništenje odnosi na izričitu odluku u dijelu u kojem mu je Komisija djelomično odbila pristup 41 spornoj analizi koje su navedene u popisu 2. tablice u Prilogu II. toj odluci.
Pravo
Prilagodba tužbenog zahtjeva i tužbenih razloga tužitelja
35 Kao što je gore navedeno, prešutna odluka, na koju se prvotno odnosio zahtjev za poništenje u okviru tužbe koju je tužitelj podnio, bila je nakon podnošenja tužbe zamijenjena izričitom odlukom. Ta izmjena navela je tužitelja na prilagodbu njegova prvotnog tužbenog zahtjeva kao i tužbenih razloga iznesenih u prilog tom zahtjevu. Komisija se nije protivila toj prilagodbi.
36 S tim u vezi, valja podsjetiti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, tužbeni zahtjev prvotno usmjeren protiv akta, koji je tijekom postupka zamijenjen, može se smatrati usmjerenim protiv zamjenskog akta jer ovaj potonji akt predstavlja novi element koji tužitelju omogućuje da prilagodi tužbeni zahtjev i tužbene razloge. U takvom bi slučaju obvezivanje tužitelja na podnošenje nove tužbe Općem sudu bilo, naime, suprotno dobrom sudovanju i načelu ekonomičnosti postupka (vidjeti presudu Općeg suda od 10. listopada 2001., British American Tobacco International (Investments)/Komisija, T‑111/00, Zb., str. II‑2997., t. 22. i navedenu sudsku praksu). Valja stoga utvrditi da se tužbom sada zahtijeva djelomično poništenje izričite odluke (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) i prihvatiti prilagodbu tužbenog zahtjeva i tužbenih razloga.
Meritum
37 Nakon prilagodbe tužbenog zahtjeva i tužbenih razloga tužitelj je istaknuo sedam tužbenih razloga u prilog svojem zahtjevu za poništenje pobijane odluke. Ti tužbeni razlozi temelje se, prvo, na povredi članka 8. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001 jer je Komisija nezakonito produljila rok za odgovor na ponovni zahtjev, drugo, na povredi članka 4. stavaka 1., 2. i 4. Arhuške konvencije jer tom odredbom nije predviđeno nikakvo izuzeće od prava na pristup dokumentima radi zaštite svrhe istraga osim kaznenih ili stegovnih istraga, treće, na povredi obveze aktivne razdiobe informacija o okolišu koja proizlazi iz članka 5. stavaka 3. do 7. Arhuške konvencije te članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 1367/2006, četvrto, na povredi članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 zbog Komisijine povrede granica izuzeća od prava na pristup dokumentima koje je predviđeno tom odredbom, peto, na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 jer je opasnost da potpuno otkrivanje spornih analiza ugrožava Komisijin proces odlučivanja hipotetska i nije razumno predvidljiva, šesto, na povredi članka 4. stavka 2. in fine i stavka 3. in fine Uredbe br. 1049/2001 zbog postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava to otkrivanje, te, sedmo, na Komisijinoj teškoj i učestaloj povredi članka 8. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001 i članka 4. stavka 1. Arhuške konvencije koji od Općeg suda zahtijeva donošenje odvraćajućih mjera.
Uvodna očitovanja
38 Sedam tužbenih razloga koje je tužitelj iznio može se podijeliti u dvije skupine pri čemu prva obuhvaća drugi te četvrti do šesti tužbeni razlog, a druga skupina obuhvaća prvi, treći i sedmi tužbeni razlog.
39 U okviru prve skupine tužbenih razloga, tužitelj osporava obrazloženje pobijane odluke. Tako, u okviru drugog i četvrtog tužbenog razloga osporava zaključak iz te odluke prema kojem je informacija čije je otkrivanje bilo odbijeno bila obuhvaćena izuzećem od prava na pristup dokumentima koje se temelji na zaštiti svrhe istraga. U okviru petog tužbenog razloga tužitelj osporava zaključak prema kojem je ta informacija bila obuhvaćena izuzećem koje se temelji na zaštiti procesa odlučivanja. U okviru šestog tužbenog razloga tužitelj ističe da je u slučaju u kojem bi se ta izuzeća primjenjivala, Komisija počinila pogrešku jer nije smatrala da prevladavajući javni interes zahtijeva otkrivanje traženih informacija.
40 U okviru druge skupine tužbenih razloga, tužitelj s druge strane iznosi argumente kojima nastoji dokazati da pobijanu odluku treba poništiti iz razloga neovisnih o tome je li njezino obrazloženje zahvaćeno pogreškom. Tako u okviru prvog i sedmog tužbenog razloga u bitnome ističe da je pobijana presuda donesena prekasno što odražava Komisijinu ustaljenu i prijekora vrijednu praksu. U okviru trećeg tužbenog razloga tužitelj ističe da je neovisno o odgovoru koji je morala dati na ponovni zahtjev Komisija bila dužna po službenoj dužnosti proširiti tražene informacije.
41 Valja prije svega naglasiti da tužitelj nije istaknuo da je Komisija počinila pogrešku smatrajući da je ime autora određenih spornih analiza i otkrivenih analiza bilo obuhvaćeno izuzećem od prava na pristup dokumentima koje je predviđeno u članku 4. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1049/2001 i koje se temelji na zaštiti osobnih podataka. Valja stoga poći od toga da, uvažavajući očitovanja koja je tužitelj podnio u okviru druge skupine tužbenih razloga, on ne osporava Komisijinu odluku da ne otkrije ta imena. Tužitelj je to potvrdio na raspravi.
42 Treba potom istaknuti da institucija Unije može kumulativno uzeti u obzir više razloga za odbijanje iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 radi ocjene zahtjeva za pristup dokumentima koje drži (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, još neobjavljeno u Zborniku, t. 113. i 114.).
43 Kao što je navedeno u točkama 16. do 19. gore, Komisija je smatrala da su sporne analize istovremeno obuhvaćene izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 u vezi sa zaštitom svrhe istraga, te izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 3. prvom podstavku te uredbe u vezi sa zaštitom procesa odlučivanja institucija. Stoga tužitelj, uz pridržaj ispitivanja druge skupine tužbenih razloga, a kako bi mogao dokazati da je pobijana odluka zahvaćena pogreškom koja može opravdati njezino poništavanje, mora dokazati, bilo, u okviru drugog, četvrtog i petog tužbenog razloga, da je Komisija počinila pogrešku smatrajući da može djelomično odbiti pristup spornim analizama na temelju svakog od tih izuzeća, bilo, u okviru šestog tužbenog razloga, da prevladavajući javni interes u svakom slučaju opravdava potpuno otkrivanje tih analiza.
44 Valja prije svega ispitati prvu skupinu tužbenih razloga.
Prva skupina tužbenih razloga
45 Kao što je gore navedeno, prva skupina tužbenih razloga obuhvaća drugi te četvrti do šesti tužbeni razlog. Valja prije svega ispitati četvrti tužbeni razlog, a potom drugi, peti i šesti tužbeni razlog.
– Četvrti tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 zbog Komisijine povrede granica izuzeća predviđenih tom odredbom
46 U skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., Uredba br. 1049/2001 odraz je volje izražene u članku 1. drugom stavku UEU‑a, koji je dodan Ugovorom iz Amsterdama, da se označi novi stadij u procesu stvaranja sve tješnje povezanosti među narodima Europe gdje se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Kao što stoji u uvodnoj izjavi 2. spomenute uredbe, pravo na javni pristup dokumentima institucija odraz je njihove demokratičnosti (vidjeti presudu Suda od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, još neobjavljeno u Zborniku, t. 72. i navedenu sudsku praksu).
47 Slijedom navedenog, svrha je Uredbe br. 1049/2001, kao što to stoji u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti najšire moguće pravo pristupa dokumentima institucija (vidjeti presudu Švedska/MyTravel i Komisija, t. 46. gore, t. 73. i navedenu sudsku praksu).
48 Doduše, to pravo ipak podliježe određenim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa. Konkretno, Uredba br. 1049/2001, u skladu sa svojom uvodnom izjavom 11., u članku 4. predviđa niz izuzeća kojima se institucijama dopušta da odbiju pristup dokumentu u slučaju u kojem bi otkrivanje tog dokumenta ugrozilo jedan od interesa zaštićenih tim člankom. Međutim, s obzirom na to da navedena izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je tumačiti i primjenjivati usko (presuda Švedska/MyTravel i Komisija, t. 46. gore, t. 74. i 75.).
49 Iz spisa u vezi s očitovanjima stranaka proizlazi da se sporne analize odnose na prenošenje određenih direktiva Unije na području zaštite okoliša od strane 19 država članica, pri čemu se svaka sporna analiza tiče samo jedne države članice i samo jedne direktive. Osim toga, među strankama je nesporno da je analize Komisija naručila u okviru obveze koju ima na temelju članka 17. UEU‑a da nadzire primjenu prava Unije pod kontrolom Suda. Stoga valja zaključiti da sporne analize nisu bile izrađene u informativne ili akademske svrhe, nego kao namjenski instrumenti za otkrivanje konkretnih povreda prava Unije. Kao što je Komisija s pravom istaknula, cilj tih analiza je da joj omogući procijeniti jesu li države članice pravilno prenijele dotične direktive te, po potrebi, pokrenuti postupak zbog povrede obveze protiv države članice koja je počinila povredu.
50 Iz prethodno iznesenog proizlazi da sporne analize ulaze u okvir istrage Komisije u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
51 Međutim, iz sudske prakse proizlazi da činjenica da se dotični dokument odnosi na istragu u smislu te odredbe ne može sama po sebi biti dostatna da se opravda primjena izuzeća koja je njome predviđena, uzimajući u obzir potrebu za uskim tumačenjem i primjenom izuzeća iz članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001. Naime, opasnost od ugrožavanja zaštićenog interesa treba biti razumno predvidiva, a ne samo hipotetska (presuda Suda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, Zb., str. I‑4723., t. 43. i 63.).
52 Nadalje, kao što proizlazi iz njegova teksta, to izuzeće nije namijenjeno zaštiti istraga kao takvih, nego zaštiti njihove svrhe (vidjeti u tom smislu presude Općeg suda od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija, T‑391/03 i T‑70/04, Zb., str. II‑2023., t. 105. i 109., i od 12. rujna 2007., API/Komisija, T‑36/04, Zb., str. II‑3201., t. 127.). U okviru istrage u vezi s postupkom zbog povrede obveze, ta se svrha sastoji od navođenja države članice na to da se dobrovoljno uskladi sa zahtjevima Ugovora ili, gdje je to primjenjivo, da joj se da prilika da opravda svoje stajalište (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu API/Komisija, t. 121. i 133., i navedenu sudsku praksu).
53 Kao što u bitnome proizlazi iz točke 17. gore, Komisija je u pobijanoj odluci ukazala na to da je razlog zbog kojeg bi otkrivanje spornih analiza moglo ugroziti njezine istrage bio taj da bi to otkrivanje bilo štetno za ozračje uzajamnog povjerenja koje je potrebno bilo za ocjenu provođenja prava Unije u pogledu analize koju Komisija još nije imala priliku podrobno analizirati, bilo za rješavanje sporova između Komisije i država članica, bez pokretanja sudske faze postupka zbog povrede obveze, u pogledu ostalih analiza, koje je Komisija podrobno analizirala i na temelju kojih je u određenim slučajevima pokrenula taj postupak, a u drugim slučajevima, nije još odlučila, treba li pokrenuti taj postupak.
54 Tužitelj ističe da su ti razlozi općeniti i nisu potkrijepljeni. Stoga oni nisu dostatni da se dokaže postojanje nehipotetske opasnosti da otkrivanje spornih analiza konkretno i stvarno ugrožava Komisijine istrage. Konkretno, svijest javnosti o mogućoj povredi prava Unije ne sprječava Komisiju da nastavi istragu.
55 Tužitelj dodaje da Komisija nije pojasnila vrstu pritisaka koji bi mogli sprječavati njezine istražne postupke niti jesu li oni vršeni na njezine službe ili na službe država članica. Tužitelj smatra da države članice u svakom slučaju mogu dokazati da poštuju pravo Unije ako su izložene neopravdanim kritikama ili pritiscima. Nadalje, tužitelj ističe da stoga što Komisija nije objasnila kako bi otkrivanje spornih analiza konkretno i stvarno ugrožavalo njezine istrage, ona nije usko protumačila primijenjeno izuzeće.
56 Naposljetku, tužitelj ističe kako se zbog pritiska javnosti na dotičnu državu članicu transparentnošću jača djelotvornost postupka zbog povrede obveze te da bi istu trebalo zajamčiti ne bi li se građanima omogućilo da sudjeluju u procesu odlučivanja kao i da Komisiji daju informacije.
57 Komisija osporava tužiteljeve argumente.
58 Prije svega valja istaknuti da prema ustaljenoj sudskoj praksi Komisija može valjano primijeniti izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 kako bi uskratila pristup dokumentima koji se odnose na istrage o mogućoj povredi prava Unije zbog koje bi se mogao pokrenuti postupak zbog povrede obveze ili koja je stvarno dovela do pokretanja tog postupka. Smatralo se da je odbijanje pristupa u tim okolnostima opravdano činjenicom da predmetne države članice imaju pravo očekivati da Komisija poštuje povjerljivost tih istraga, čak i nakon prolaska određenog vremenskog razdoblja po zaključenju tih istraga (vidjeti presudu API/Komisija, t. 52. gore, t. 120. i navedenu sudsku praksu).
59 Konkretno, iz sudske prakse proizlazi da bi otkrivanje dokumenata u vezi s istražnim stadijem tijekom pregovora između Komisije i dotične države članice moglo ugroziti pravilno odvijanje postupka zbog povrede obveze jer bi se moglo dovesti u opasnost njegov cilj, koji se, kako je navedeno u točki 52. gore, sastoji od toga da se dotičnu državu članicu navede na to da se dobrovoljno uskladi sa zahtjevima Ugovora, ili, gdje je to primjenjivo, da joj se da prilika da opravda svoje stajalište. Taj zahtjev povjerljivosti ostaje čak i nakon što je predmet podnesen Sudu, iz razloga što se ne može isključiti da se pregovori između Komisije i države članice, radi dobrovoljnog usklađivanja države članice sa zahtjevima Ugovora, mogu nastaviti tijekom sudskog postupka i do objave presude. Očuvanje tog cilja, to jest traženja dogovornog rješenja spora između Komisije i dotične države članice prije presude Suda opravdava stoga odbijanje pristupa tim dokumentima (presuda API/Komisija, t. 52. gore, t. 121. i navedena sudska praksa).
60 Iz prethodno iznesenog proizlazi, kao što to s pravom Komisija ističe, da je ona imala pravo očuvati povjerljivost dokumenata koji su prikupljeni u okviru istrage u vezi s postupkom zbog povrede obveze i čije bi otkrivanje moglo biti štetno za ozračje povjerenja koje mora postojati između nje same i dotične države članice, radi postizanja sporazumnog rješenja za povrede prava Unije koje se možda otkriju.
61 Valja stoga zaključiti da je Komisija u načelu imala pravo pozvati se na izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 kako bi odbila otkriti sporne analize.
62 Taj zaključak ne mogu opovrgnuti tužiteljevi argumenti prema kojima, s jedne strane, građani imaju pravo znati, poštuju li njihove vlade pravila Unije o okolišu na temelju načela otvorenosti djelovanja i transparentnosti iz članka 1. UEU‑a i članka 15. UFEU‑a, te, s druge strane, Komisija mora nadzirati učinkovitu primjenu tih pravila, odgovarati građanima za način na koji ona ispunjava tu zadaću te uključiti građane u postupak donošenja odluka.
63 Naime, članak 15. stavak 3. drugi podstavak UFEU‑a predviđa da opća načela i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa koji uređuju pravo građana na pristup dokumentima utvrđuju Parlament i Vijeće uredbama, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom. Stoga se Uredbom br. 1049/2001 donesenom na temelju članka 15. stavka 3. UFEU‑a utvrđuju ova opća načela i ograničenja u pogledu prava na pristup dokumentima kojima Komisija raspolaže. Među tim ograničenjima nalazi se izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje te uredbe koje se temelji na zaštiti svrhe istraga institucija. Tužitelj ne može stoga isključiti primjenu tog izuzeća oslanjajući se na opće odredbe Ugovora.
64 Potom valja istaknuti da, kao što je priznato u sudskoj praksi, kada je od institucije zatraženo otkrivanje dokumenta, ona mora ocijeniti, u svakom pojedinačnom slučaju, je li dokument obuhvaćen izuzećima od prava na pristup koja su navedena u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 (presuda Švedska i Turco/Vijeće, t. 51. gore, t. 35.).
65 U tom pogledu je pojašnjeno, s jedne strane, da ispitivanje zahtjeva za pristup dokumentima mora biti konkretno i pojedinačno i odnositi se na sadržaj svakog dokumenta na koji se navedeni zahtjev odnosi, te, s druge strane, da to ispitivanje mora proizlaziti iz obrazloženja odluke institucije u odnosu na sva izuzeća navedena u stavcima 1. do 3. članka 4. iste uredbe na kojima se ta odluka zasniva (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 13. travnja 2005., Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, Zb., str. II‑1121., t. 69. do 74.).
66 Kao što to tužitelj u bitnome ističe, Komisija je općenito i apstraktno ispitala sporne analize. Naime, iz pobijane odluke ne proizlazi da je Komisija konkretno analizirala točan sadržaj svake sporne analize kako bi odlučila, može li njezino otkrivanje biti štetno za ozračje povjerenja koje mora postojati između nje same i dotične države članice. Nasuprot onomu što Komisija smatra, činjenica da su te analize djelomično otkrivene ne predstavlja dokaz da su one bile predmet pojedinačnog ispitivanja jer su otkriveni dijelovi svake analize istovjetni.
67 Međutim, postoji više izuzeća od Komisijine obveze da konkretno i pojedinačno ispita dokumente na koje se odnosi zahtjev za pristup.
68 Naime, navedeno ispitivanje može biti nepotrebno kada je iz razloga posebnih okolnosti slučaja očito da se pristup mora odbiti ili, upravo suprotno, odobriti. To bi mogao biti slučaj osobito ako su određeni dokumenti, ili očito u cijelosti obuhvaćeni izuzećem od prava na pristup, ili su očito u cijelosti dostupni, ili su već bili predmet konkretne i pojedinačne ocjene Komisije u sličnim okolnostima (presude Verein für Konsumenteninformation/Komisija, t. 65. gore, t. 75. i API/Komisija, t. 52. gore, t. 58.).
69 Nadalje, predmetnoj instituciji Unije u načelu je dopušteno osloniti se, i u obrazloženju odluke o odbijanju, na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se slična općenita razmatranja mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi, pod uvjetom da ona provjeri u svakom slučaju, mogu li se opća razmatranja koja su inače primjenjiva na određenu vrstu dokumenata stvarno primijeniti na dokument za koji se traži otkrivanje (presuda Švedska i Turco/Vijeće, t. 51. gore, t. 50.).
70 Zbog posebnih okolnosti slučaja, Komisija je mogla zaključiti, s jedne strane, da sve sporne analize ulaze u istu kategoriju dokumenata, te, s druge strane, da se pristup toj kategoriji dokumenata mora odbiti na temelju izuzeća na koje se upućuje (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 9. rujna 2011., LPN/Komisija, T‑29/08, još neobjavljeno u Zborniku, t. 121.). Naime, kao što to tužitelj ističe, Komisija nije, doduše, sastavila sporne analize niti one odražavaju njezino stajalište niti dovode do njezine odgovornosti. Međutim, njih je Komisija naručila u okviru prethodne faze postupka zbog povrede obveze te se njima temeljito ispituje usklađenost zakonodavstva dotičnih država članica s pravom Unije. Te analize predstavljaju stoga elemente koji mogu imati utjecaja na mogućnosti Komisije da započne pregovore s tim državama članicama, bez vanjskih pritisaka, s ciljem da se one dobrovoljno usklade s pravom Unije.
71 Ovu ocjenu potvrđuju načela priznata u presudi Suda od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Zb., str. I‑5885., t. 54. do 62.), kako ih je Opći sud protumačio u presudi LPN/Komisija, točka 70. gore.
72 Naime, u presudi Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, točka 71. gore, Sud je u pogledu upravnih postupaka nadzora državnih potpora zaključio da opća pretpostavka povjerljivosti kao što je ona iz točke 69. gore, može proizlaziti iz Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. [UEZ‑a] (SL L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.) kao i iz sudske prakse u vezi s pravom konzultiranja dokumenata iz administrativnog spisa Komisije. U tom pogledu Sud je podsjetio da je postupak nadzora državnih potpora, s obzirom na njegovu opću strukturu, postupak pokrenut protiv države članice u okviru kojega ona raspolaže pravima obrane uključujući pravo da joj se dostave određeni dokumenti, za razliku od zainteresiranih osoba koje sa svoje strane ne raspolažu u tom okviru pravom konzultiranja dokumenata iz administrativnog spisa Komisije. Sud je također presudio da treba voditi računa o toj okolnosti u svrhu tumačenja izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001. Naime, ako bi zainteresirane osobe bile u mogućnosti ishoditi na temelju Uredbe br. 1049/2001 pristup dokumentima iz administrativnog spisa Komisije, sustav nadzora državnih potpora bio bi doveden u pitanje.
73 Sud je iz toga zaključio da kada se aktivnosti institucija nalaze u okviru upravnih funkcija koje su im posebno dodijeljene člankom 88. UEZ‑a, valja voditi računa o činjenici da zainteresirane osobe različite od države članice na koju se odnose postupci nadzora državnih potpora, ne raspolažu pravom konzultiranja dokumenata iz administrativnog spisa Komisije, i time priznanja postojanja pretpostavke prema kojoj bi otkrivanje dokumenata iz administrativnog spisa u načelu ugrožavalo zaštitu svrhe istraga, uz posljedicu da dotična institucija može sama odlučiti da prethodno konkretno i pojedinačno ispitivanje dotičnih dokumenata nije potrebno. To prema stajalištu Suda ne isključuje u tom pogledu pravo zainteresiranih osoba da dokažu da određeni dokument nije obuhvaćen navedenom općom pretpostavkom ili da postoji prevladavajući javni interes koji opravdava njegovo otkrivanje.
74 Što se tiče nadzora koji je Komisija pozvana provoditi u okviru postupka zbog povrede obveze, Opći sud je u presudi LPN/Komisija, točka 70. gore (točka 126.), zaključio da je taj nadzor obuhvaćen administrativnom funkcijom u okviru koje Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti i stupa u dvostrani dijalog s dotičnim državama članicama. S druge strane, Opći sud je primijetio da stranke različite od država članica ne raspolažu posebnim postupovnim jamstvima čije poštovanje podliježe djelotvornom sudskom nadzoru.
75 Stoga je Opći sud zaključio po analogiji sa situacijom zainteresiranih osoba u okviru postupka nadzora državnih potpora, da postoji opća pretpostavka prema kojoj bi otkrivanje dokumenata iz administrativnog spisa koji se odnose na istragu u vezi s povredom obveze, u načelu ugrozilo zaštitu svrhe istraga, tako da je za Komisiju dostatno da provjeri, mora li se ta opća pretpostavka primijeniti na sve dotične dokumente, a da ona ne mora nužno pristupiti prethodnom konkretnom i pojedinačnom ispitivanju sadržaja svakog od tih dokumenata. Naposljetku je Opći sud zaključio da je u situaciju u kojoj je prilikom donošenja odbijajuće odluke postupak zbog povrede obveze bio u tijeku, Komisija nužno morala poći od načela da se ta opća pretpostavka primjenjuje na sve dotične dokumente (presuda LPN/Komisija, t. 70. gore, t. 127.).
76 U tom pogledu, s jedne strane, tužitelj ističe više argumenata kojima nastoji dokazati da opća pretpostavka, prema kojoj bi otkrivanje „administrativnog spisa“ Komisije u vezi s postupkom nadzora državnih potpora ugrozilo zaštitu svrhe istraga, i koju je Sud utvrdio u svojoj presudi Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, točka 71. gore, proizlazi iz posebnih pravila o „uvidu u spis“ tijekom upravnog postupka na području državnih potpora i primjenjuje se samo na dokumente u vezi s tim potporama.
77 Kao što to Komisija s pravom ističe, ti argumenti nisu u skladu s utvrđenjima Općeg suda u presudi LPN/Komisija, točka 70. gore. Stoga ih se mora odbiti.
78 S druge strane, tužitelj ističe da sporne analize nisu dio „spisa“ jer nisu bile izrađene u okviru prethodne faze postupka zbog povrede obveze.
79 U tom pogledu valja istaknuti da sporne analize predstavljaju dokumente, namijenjene i posvećene analizi prijenosa konkretne direktive od strane konkretne države članice, koji su namijenjeni biti dio spisa Komisije u pogledu tog prijenosa. Ako je postupak zbog povrede obveze već započeo, ne može se smatrati da te analize nisu dio spisa u vezi s tim postupkom jer je Komisija spomenuti postupak odlučila pokrenuti osobito na temelju tih analiza. Također je potrebno sačuvati povjerljivost analiza u vezi s kojima Komisija još nije pokrenula postupak zbog povrede obveze jer, kako je Komisija ispravno navela, informacije koje postanu javne više se ne mogu povući nakon početka postupka.
80 Osim toga, valja podsjetiti da izuzeće u vezi sa zaštitom svrhe istrage nije primjenjivo samo na dokumente koji se odnose na započete postupke zbog povrede obveze, nego i na dokumente koji se odnose na istrage koje bi mogle dovesti do takvog postupka (vidjeti točku 58. gore).
81 Naposljetku tužitelj ističe da pobijanu odluku treba poništiti čak i ako bi se sudsku praksu Suda u vezi s državnim potporama izravno moglo prenijeti na postupke zbog povrede obveze. Za razliku od poduzetnika koji je zahtijevao pristup dokumentima u predmetu povodom kojeg je donesena presuda Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, točka 71. gore i koji nije mogao dokazati postojanje prevladavajućeg javnog interesa, nego samo privatni interes korisnika državne potpore, tužitelj zastupa prevladavajući javni interes u pogledu svih europskih građana, to jest zaštitu okoliša.
82 Tim argumentom tužitelj zapravo ističe da je otkrivanje spornih analiza bilo opravdano prevladavajućim javnim interesom. Valja ga stoga po potrebi ispitati u okviru šestog tužbenog razloga koji se temelji na postojanju takvog interesa.
83 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da, ovisno o analizi pitanja iz točke 82. gore, ovaj tužbeni razlog treba odbiti.
– Drugi tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 4. stavaka 1., 2. i 4. Arhuške konvencije jer tom odredbom nije predviđeno nikakvo izuzeće od prava na pristup dokumentima koji su namijenjeni zaštiti svrhe istraga osim kaznenih ili stegovnih istraga
84 Uvodno valja podsjetiti da su na temelju članka 216. stavka 2. UFEU‑a međunarodni sporazumi koje sklapa Unija obvezujući za institucije Unije i stoga nadređeni aktima Unije (presuda Suda od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr., C‑366/10, još neobjavljeno u Zborniku, t. 50.).
85 Zajednica je potpisala Arhušku konvenciju koja je potom potvrđena Odlukom 2005/370. Stoga odredbe te konvencije od tada čine sastavni dio pravnog poretka Unije (presuda Suda od 8. ožujka 2011., Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, Zb., str. I‑1255., t. 30.).
86 Člankom 3. stavkom 1. Arhuške konvencije predviđeno je da je svaka stranka dužna poduzeti potrebne zakonodavne, pravne i ostale mjere, uključujući mjere za ostvarivanje sukladnosti među odredbama kojima se provode odredbe te konvencije o, među ostalim, pružanju javnosti informacija o okolišu, kojima će se uspostaviti i održavati razumljiv, otvoren i dosljedan okvir za provođenje odredbi navedene konvencije. Člankom 4. stavkom 1. Arhuške konvencije predviđeno je da je svaka stranka dužna osigurati da tijela vlasti kao odgovor na zahtjev za informacijom o okolišu stave takvu informaciju na raspolaganje javnosti, u okviru domaćeg zakonodavstva. Naposljetku, u članku 4. stavcima 3. i 4. Arhuške konvencije predviđeni su određeni razlozi za odbijanje zahtjeva za informacijom o okolišu. Razloge za odbijanje predviđene u članku 4. stavku 4. navedene konvencije treba, u skladu s drugim podstavkom te odredbe, tumačiti na ograničavajući način, vodeći računa o javnom interesu kojem otkrivanje služi i vodeći računa o tome odnosi li se tražena informacija na emisije u okoliš.
87 Uredba br. 1367/2006 donesena je kako bi se zajamčila primjena zahtjeva Arhuške konvencije na institucije i tijela Unije. U skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., njezin je cilj doprinijeti provedbi obveza koje proizlaze iz te konvencije. Prema uvodnoj izjavi 3. navedene uredbe „[o]dredbe prava [Unije] trebale bi biti u skladu s tom [Arhuškom] [k]onvencijom“.
88 Članak 3. Uredbe br. 1367/2006 određuje da se „Uredba (EZ) br. 1049/2001 primjenjuje [...] na sve zahtjeve za pristup informacijama o okolišu koje se nalaze u posjedu institucija i tijela [Unije]“. Naposljetku, članak 6. Uredbe br. 1367/2006 sadržava posebne odredbe u vezi s primjenom izuzeća od prava na pristup dokumentima koja su predviđena u članku 4. Uredbe br. 1049/2001. Prema uvodnoj izjavi 15. Uredbe br. 1367/2006 „[i]zuzetke predviđene Uredbom (EZ) br. 1049/2001 trebalo bi primjenjivati podložno posebnim odredbama ove Uredbe u vezi sa zahtjevima za pružanje informacija o okolišu“.
89 U ovom slučaju Komisija je u pobijanoj odluci ispitala tužiteljev zahtjev za pristup s obzirom na uredbe br. 1367/2006 i 1049/2001 te se, kao što je navedeno u točki 16. gore, oslonila na članak 4. stavak 2. treću alineju ove potonje uredbe kako bi potkrijepila svoje odbijanje da se otkriju određeni dijelovi spornih analiza. Ona je, nadalje, navela da članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006 ne utječe na taj zahtjev te je istaknula da je Uredbom br. 1367/2006 predviđeno, da se izuzeće koje se temelji na zaštiti svrhe istraga, osobito onih koje se odnose na moguće povrede prava Unije, može primijeniti u pogledu dokumenata koji sadržavaju informacije okolišu, ako otkrivanje nije opravdano prevladavajućim javnim interesom.
90 Stoga svoje ispitivanje ponovnog zahtjeva u pogledu izuzeća koje se temelji na zaštiti svrhe istraga Komisija nije provela oslanjajući se izravno na Arhušku konvenciju, već oslanjajući se na odredbe uredaba br. 1049/2001 i 1367/2006. Međutim, ovim tužbenim razlogom tužitelj ističe da zaključak do kojeg je Komisija došla nakon tog ispitivanja nije u skladu s člankom 4. stavcima 1., 2. i 4. Arhuške konvencije što je prema njegovu stajalištu dostatno da se pobijanu odluku poništi u tom dijelu.
91 Valja podsjetiti da na zakonitost akta Unije može utjecati neusklađenost tog akta s međunarodnim sporazumom. Kada je neusklađenost akta Unije s pravilima međunarodnog prava istaknuta pred sucem Unije, on je može ispitati, ako su ispunjena dva uvjeta. Prvo, Unija mora biti vezana tim pravilima. Drugo, sudac Unije može ispitivati zakonitost akta Unije s obzirom na odredbu međunarodnog sporazuma, samo ako to nije protivno naravi i strukturi tog sporazuma i ako je, osim toga, navedena odredba sadržajno bezuvjetna i dovoljno precizna (presuda Air Transport Association of America i dr., točka 84. gore, t. 51. do 54.).
92 Valja istaknuti da je Unija vezana Arhuškom konvencijom. Međutim, što se tiče razloga za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama o okolišu, ta se konvencija ne čini sadržajno bezuvjetna i dovoljno precizna u smislu sudske prakse navedene u točki 91. gore.
93 Naime, kako je gore navedeno, člankom 3. Arhuške konvencije predviđeno je da je svaka stranka navedene konvencije dužna poduzeti potrebne zakonodavne, pravne i ostale mjere, uključujući mjere za ostvarivanje sukladnosti među odredbama kojima se provode odredbe navedene konvencije, kojima će se uspostaviti i održavati razumljiv, otvoren i dosljedan okvir za provođenje ovih potonjih odredbi.
94 Štoviše iz zajedničkog tumačenja članka 4. stavaka 1. i 4. Arhuške konvencije proizlazi da svaka stranka te konvencije raspolaže širokom marginom prosudbe za pronalaženje načina na koje se informacije o okolišu koje su zatražene od javnih tijela stavljaju javnosti na raspolaganje.
95 Tužitelj ističe da primjena od strane Komisije na ovaj slučaj relevantnih odredaba iz uredbi br. 1367/2006 i 1049/201, a osobito članka 4. stavka 2. treće alineje ove potonje uredbe, nije u skladu s odredbama članka 4. stavka 4. točke (c) Arhuške konvencije. Međutim, ova potonja odredba nije dovoljno precizna da bi bila izravno primjenjiva, barem što se tiče organizacija regionalnih gospodarskih integracija iz članka 2. točke (d) navedene konvencije.
96 Naime, ta konvencija, a osobito njezin članak 4. stavak 4. točka (c), očito je namijenjena tomu da se prvenstveno primjenjuje na države ugovornice te koristi pojmove koji su im svojstveni, kao što proizlazi iz upućivanja na okvir nacionalnih zakonodavstava predviđen u članku 4. stavku 1. S druge strane, tom se konvencijom ne uzimaju u obzir posebnosti koje obilježavaju organizacije regionalnih gospodarskih integracija, koje ipak mogu pristupiti konvenciji. Konkretno, u članku 4. stavku 4. točki (c) ili drugim odredbama Arhuške konvencije ne postoji nikakva naznaka kojom bi se omogućilo tumačenje pojmova koji se koriste u toj odredbi i utvrdilo, može li se time obuhvatiti istragu u vezi s postupkom zbog povrede.
97 U izostanku bilo kakvog pojašnjenja u tu svrhu, ne može se smatrati da Arhuška konvencija sprječava zakonodavca Unije da predvidi izuzeće od načela pristupa dokumentima institucija na području zaštite okoliša kada se ti dokumenti tiču postupka zbog povrede obveze koji je obuhvaćen ustavnim mehanizmima prava Unije, kako su predviđeni Ugovorima (presuda Općeg suda od 14. veljače 2012., Njemačka/Komisija, T‑59/09, još neobjavljena u Zborniku, t. 63. i 64.).
98 Nadalje, bilo bi nelogično da Arhuška konvencija predviđa izuzeća u korist određenih ugovornih strana, to jest država, i istovremeno se protivi tomu da slična izuzeća primjenjuju druge ugovorne stranke, to jest organizacije regionalnih gospodarskih integracija kojima Unija pripada u smislu navedene konvencije.
99 Iz svega prethodno iznesenog proizlazi da se ne može prihvatiti tužiteljev argument prema kojem članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe br. 1049/2001, kako je tu odredbu Komisija primijenila u pobijanoj odluci, nije u skladu s člankom 4. stavkom 4. Arhuške konvencije jer da tom odredbom nije predviđeno nikakvo izuzeće od prava na pristup dokumentima koje je namijenjeno zaštiti svrhe istraga osim kaznenih i disciplinskih istraga.
100 Stoga se drugi tužbeni razlog treba odbiti.
101 Budući da su četvrti i drugi tužbeni razlog odbijeni, valja zaključiti da tužitelj nije dokazao da je Komisija u ovom slučaju počinila pogrešku time što je odbila otkriti sporne analize kako bi zaštitila svrhu svojih istraga. S obzirom na to da taj razlog sam po sebi može opravdati odbijanje Komisije da tužitelju priopći nepriopćeni dio spornih analiza, nije potrebno ispitati, je li Komisija počinila pogrešku time što je zaključila da je mogla također odbiti to otkrivanje kako bi zaštitila svoj proces odlučivanja, kao što to tužitelj ističe u okviru petog tužbenog razloga. Međutim, valja ispitati argumente koje je tužitelj iznio u šestom tužbenom razlogu prema kojima bi se otkrivanje spornih analiza u svakom slučaju moglo opravdati prevladavajućim javnim interesom.
– Šesti tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. in fine i stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 zbog postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje traženih dokumenata
102 Tužitelj podsjeća da izuzeća od prava na pristup dokumentima treba tumačiti u skladu s načelima utvrđenim u članku 1. UEU‑a na temelju kojeg građani moraju dobiti što širi pristup dokumentima institucija. Tužitelj nadalje ističe da Komisija ne može stoga odbiti pristup određenom dokumentu kako bi zaštitila interes obuhvaćen jednim od izuzeća predviđenih člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001, ako, prvo, ne provjeri izostanak prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje navedenog dokumenta, drugo, ne odvagne različite postojeće interese, te, treće, detaljno ne obrazloži to odbijanje, a što Komisija nije učinila u pobijanoj odluci.
103 Tužitelj dodaje da europski građani imaju interes znati, poštuje li se i u kojoj mjeri zakonodavstvo Unije o okolišu na nacionalnoj razini kako bi po potrebi, s jedne strane, ustrajali na tome da ga nacionalni sud djelotvorno primjenjuje na temelju njegove nadređenosti i njegova izravnog učinka, te, s druge strane, zahtijevali da se nacionalno zakonodavstvo uskladi s pravom Unije. Osim toga, transparentnošću se jača interes koji građani imaju za politike institucija i razinu njihova sudjelovanja što jača demokratičnost Unije i doprinosi zaštiti načela otvorenosti djelovanja i transparentnosti utvrđenih u člancima 1. i 11. UEU‑a te u članku 15. UFEU‑a.
104 Komisija osporava tužiteljeve argumente.
105 Valja istaknuti da u demokratskom društvu bitnu ulogu ima mogućnost građana da dobiju prikladne informacije o okolišu i da istinski sudjeluju u procesu odlučivanja na području okoliša. Naime, kao što je navedeno u preambuli Arhuške konvencije, olakšavanje pristupa informacijama i sudjelovanje javnosti u odlučivanju unapređuje kakvoću i provedbu odluka, pridonosi svijesti javnosti o pitanjima okoliša, pruža javnosti mogućnost izražavanja svoje zabrinutosti i omogućuje tijelima vlasti posvećivanje dužne pozornosti toj zabrinutosti.
106 Pravo javnosti da dobije informacije predstavlja odraz načela transparentnosti koje se provodi svim odredbama iz Uredbe br. 1049/2001, a kao što proizlazi iz uvodne izjave 2. navedene uredbe prema kojoj otvorenost omogućuje građanima da tješnje sudjeluju u procesu odlučivanja i jamči da administracija uživa veću legitimnost i da je učinkovitija i odgovornija prema njima te doprinosi jačanju načela demokracije.
107 No, iz sudske prakse proizlazi da se prevladavajući javni interes, u skladu s člankom 4. stavkom 2., in fine , i člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom, in fine, Uredbe br. 1049/2001, kojim se može opravdati otkrivanje dokumenta, kojim bi se narušili ili ozbiljno narušili pravni interesi zaštićeni izuzećima iz tih odredbi, načelno mora razlikovati od prethodno spomenutih načela, na kojima počiva ta uredba (presuda API/Komisija, t. 52. gore, t. 97.).
108 Doduše, činjenica da podnositelj zahtjeva za pristup nije istaknuo, kao u ovom slučaju, nikakav javni interes različit od gore navedenih načela ne znači automatski da odvagivanje postojećih interesa nije potrebno. Naime, pozivanje na ta ista načela može s obzirom na posebne okolnosti slučaja predstavljati poseban značaj koji nadilazi potrebu za zaštitom spornih dokumenata (presuda API/Komisija, t. 52. gore, t. 97.).
109 Međutim, to ovdje nije slučaj. Naime, tužitelj nije naveo niti jedan argument kojim bi dokazao da bi u pogledu spornih analiza i s obzirom na posebne okolnosti slučaja pozivanje na ta načela imalo poseban značaj. On se ograničio na iznošenje općih razmatranja bez ikakvog odnosa s posebnim okolnostima ovog slučaja, to jest da građani imaju pravo biti obaviješteni o tome, u kojoj mjeri države članice poštuju pravo Unije o okolišu kao i sudjelovati u postupku donošenja odluka. Ipak, općenita razmatranja ne mogu biti takva da se njima dokazuje da načelo transparentnosti ima u konkretnom slučaju poseban značaj koji prevaguje nad razlozima koji opravdavaju odbijanje otkrivanja traženih dokumenata (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, Zb., str. I‑8533., t. 158.).
110 Stoga valja odbiti ovaj tužbeni razlog.
Druga skupina tužbenih razloga
111 Valja prije svega ispitati prvi i sedmi tužbeni razlog koji se u bitnome temelje na povredi članka 8. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001 te članka 4. stavka 1. Arhuške konvencije jer je Komisija nezakonito produljila rok za odgovor na ponovni zahtjev, te potom treći tužbeni razlog koji se temelji na povredi obveze aktivne razdiobe informacija o okolišu koja proizlazi iz članka 5. stavaka 3. do 7. Arhuške konvencije te članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 1367/2006.
– Prvi i sedmi tužbeni razlog koji se u bitnome temelje na povredi članka 8. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001 te članka 4. stavka 1. Arhuške konvencije jer je Komisija nezakonito produljila rok za odgovor na ponovni zahtjev što odražava Komisijinu ustaljenu praksu koju bi trebalo sankcionirati
112 Člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1049/2001 određeno je:
„Po ponovnom zahtjevu potrebno je odmah postupiti. U roku od 15 radnih dana od registracije takvog zahtjeva, institucija odobrava pristup traženom dokumentu i osigurava pristup u skladu s člankom 10. u tom razdoblju ili u pisanom odgovoru navodi razloge za djelomično ili potpuno odbijanje zahtjeva. U slučaju potpunog ili djelomičnog odbijanja, institucija je dužna izvijestiti podnositelja zahtjeva o pravnim sredstvima koja su mu dostupna, tj. o pokretanju sudskog postupka protiv institucije i/ili podnošenju pritužbe Europskom ombudsmanu, prema uvjetima iz članaka 230. odnosno 195. [UEZ‑a].“
113 Člankom 8. stavkom 2. iste uredbe propisano je:
„U iznimnim slučajevima, npr. u slučaju zahtjeva koji se odnosi na vrlo dugačak dokument ili na velik broj dokumenata, rok iz stavka 1. može se produljiti za 15 radnih dana pod uvjetom da podnositelj zahtjeva bude o tome unaprijed obaviješten i da se za to navedu detaljni razlozi.“
114 Tužitelj ističe da je pobijana odluka donesena kršeći te odredbe. Naime, ponovni zahtjev ne odnosi se na predugačak dokument niti na prevelik broj dokumenata i nije izvanredan. Čak i u takvom slučaju, rok za odgovor na taj zahtjev mogao bi se produljiti samo za 15 radnih dana. Prema sudskoj praksi, radilo bi se o prekluzivnom roku. Međutim, Komisija je donijela pobijanu odluku više od pet mjeseci nakon isteka navedenog roka.
115 Komisija priznaje da je prekoračila rok za odgovor na ponovni zahtjev, no ističe da u skladu sa sudskom praksom to prekoračenje ne dovodi do nezakonitosti pobijane odluke.
116 Na raspravi je tužitelj priznao da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da prekoračenje roka za odgovor na ponovni zahtjev ne dovodi do ništavosti odluke koju je donijela dotična institucija u pogledu tog zahtjeva. Međutim, on je odlučio ustrajati u ovim tužbenim razlozima kao i na argumentima koji su izneseni njima u prilog kako bi ukazao na ono što smatra Komisijinom ustaljenom praksom koja se sastoji od sustavnog kršenja prekluzivnih rokova za odgovor koji su joj određeni.
117 U tom pogledu valja istaknuti da je rok predviđen člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1049/2001 prekluzivne naravi te se ne može produljivati izvan okolnosti predviđenih člankom 8. stavkom 2. te uredbe, a da se tom članku ne oduzme svaki koristan učinak jer podnositelj zahtjeva više ne bi znao od kojeg bi datuma mogao pokrenuti sudski postupak ili podnijeti pritužbu predviđene člankom 8. stavkom 3. navedene uredbe (vidjeti presudu Općeg suda od 10. prosinca 2010., Ryanair/Komisija, T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08, Zb., str. II‑5723., t. 39. i navedenu sudsku praksu). Kao što to tužitelj ističe, čak i ako postoje okolnosti predviđene člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001, taj se rok može produljiti samo za 15 radnih dana.
118 Međutim, kao što to sam tužitelj priznaje, istek rokova predviđenih člankom 8. Uredbe br. 1049/2001 nema za učinak da se Komisiju liši ovlasti da donese izričitu odluku (presude Općeg suda od 19. siječnja 2010., Co‑Frutta/Komisija, T‑355/04 i T‑446/04, Zb., str. II‑1., t. 56., i Ryanair/Komisija, t. 117. gore, t. 50.).
119 Naime, da je zakonodavac namjeravao šutnji institucija pripisati takvu posljedicu, u predmetnoj bi uredbi nešto bilo posebno spomenuto. Na području pristupa dokumentima zakonodavac je predvidio posljedice prekoračenja roka predviđenog u članku 8. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001 time što je u članku 8. stavku 3. navedene uredbe odredio da njegovo kršenje od strane institucije daje pravo pokretanja sudskog postupka. U tom kontekstu, posljedice koje bi tužitelj želio pripisati Komisijinu prekoračenju roka predviđenog u članku 8. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001 mora se smatrati neproporcionalnim. Niti jedno pravno načelo ne lišava administraciju njezine nadležnosti da odgovori na zahtjev, čak i izvan rokova određenih u tu svrhu. Mehanizam prešutne odluke o odbijanju utvrđen je kako bi se otklonio rizik da administracija odluči ne odgovoriti na zahtjev za pristup dokumentima te izbjegne svaki sudski nadzor, a ne kako bi svaka nepravodobna odluka postala nezakonita. Nasuprot tomu, administracija u načelu ima obvezu da pruži, čak i nepravodobno, obrazložen odgovor na svaki zahtjev pojedinca. Takvo rješenje u skladu je s funkcijom mehanizma prešutne odluke o odbijanju koja se sastoji od toga da se pojedincima omogući da osporavaju nedjelovanje administracije kako bi ishodili njezin obrazloženi odgovor (presuda Co‑Frutta/Komisija, t. 118. gore, t. 57. do 59.).
120 Valja stoga zaključiti da prekoračenje roka za odgovor na ponovni zahtjev ne utječe na zakonitost pobijane odluke.
121 Budući da je sam tužitelj priznao na raspravi da je ovaj zaključak točan, nije potrebno ispitivati dodatne argumente koje je on u suprotnom smislu iznio u replici.
122 Naposljetku, tužitelj ističe da je pobijana odluka donesena nakon isteka „roka od 15 dana utvrđenog u članku 4. stavku 1. Arhuške konvencije“. Međutim, u toj odredbi nema naznaka o nikakvom roku koji je tijelu kojem je podnesen zahtjev za pristup dokumentu određen za odlučivanje o tom zahtjevu. Čak i pod pretpostavkom da je tužitelj namjeravao pozvati se na povredu članka 4. stavka 2. navedene konvencije, kojim je određen rok od najviše dva mjeseca u kojem se informacije o okolišu mora priopćiti osobama koje su ih zatražile kada se to priopćavanje odnosi na opsežne dokumente ili složene informacije, prekoračenje tog roka od strane Komisije u ovom predmetu ne bi utjecalo na zakonitost pobijane odluke iz istih razloga kao što su oni izloženi u točkama 117. do 119. gore.
123 Valja stoga odbiti prvi i sedmi tužbeni razlog.
– Treći tužbeni razlog koji se temelji na povredi obveze aktivne razdiobe informacija o okolišu koja proizlazi iz članka 5. stavaka 3. do 7. Arhuške konvencije te članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 1367/2006
124 Člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1367/2006 određeno je:
„Informacije o okolišu koje se stavljaju na raspolaganje javnosti i šire ažuriraju se prema potrebi. Uz dokumente iz članka 12. stavaka 2. i 3. i članka 13. stavaka 1. i 2. Uredbe (EZ) br. 1049/2001, baze podataka i registri uključuju:
(a) tekstove […] zakonodavstva [Unije] koji se odnose na područje zaštite okoliša ili su s njime povezani kao i tekstove politika, planova i programa koji se odnose na okoliš;
(b) izvješća o napretku u vezi s provedbom stavki iz točke (a) koja su sastavile institucije i tijela [Unije] ili se kod njih nalaze u elektroničkom obliku;
[...]“
125 Člankom 5. stavkom 3. Arhuške konvencije predviđeno je:
„Svaka stranka dužna je osigurati progresivni pristup informacijama o okolišu kroz elektroničke baze podataka koje su lako dostupne javnosti putem javnih telekomunikacijskih mreža. Informacije dostupne u ovom obliku trebaju obuhvaćati:
[…]
(c) gdje je to prikladno, politiku, planove i programe o okolišu ili s njim u svezi te sporazume o okolišu […]“
126 Članak 5. stavak 5. iste direktive određuje:
„Svaka stranka dužna je, u okviru svojeg zakonodavstva poduzeti mjere u svrhu razdiobe, među ostalim:
(a) zakonodavnih i političkih dokumenata kao što su dokumenti o strategijama, politici, programima i planovima djelovanja za okoliš te izvješća o napredovanju u njihovoj provedbi, koji se izrađuju na raznim razinama vlasti […]“
127 Tužitelj ističe u bitnome da je na temelju gore navedenih odredaba, kao i članka 1. stavka 2. te članka 11. UEU‑a, Komisija bila dužna aktivno razdijeliti sporne analize.
128 U tom pogledu dovoljno je istaknuti da je i Arhuškom konvencijom i Uredbom br. 1367/2006 predviđen javni pristup informacijama o okolišu bilo na zahtjev bilo u okviru aktivne razdiobe od strane dotičnih tijela i institucija. Međutim, budući da tijela i institucije mogu odbiti zahtjev za pristup informaciji kada je ista obuhvaćena područjem primjene određenih izuzeća, valja ustvrditi da oni nisu dužni aktivno razdijeliti tu informaciju. Naime, u suprotnom slučaju predmetna izuzeća bila bi lišena svakog korisnog učinka što očito nije u skladu sa smislom i tekstom Arhuške konvencije i Uredbe br. 1367/2006.
129 Valja stoga odbiti ovaj tužbeni razlog.
130 S obzirom na sva prethodna razmatranja, tužbu valja odbiti u cijelosti.
Troškovi
131 U skladu s člankom 87. stavkom 3. svojeg Poslovnika, Opći sud može podijeliti troškove ili odlučiti da svaka stranka snosi vlastite troškove, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima ili zbog izvanrednih okolnosti.
132 U ovom je slučaju Komisija tijekom postupka dala pristup nezanemarivom dijelu dokumenata koje je tužitelj zatražio u ponovnom zahtjevu , dok je odbijanje pristupa drugim dokumentima dalo povod za podnošenje ove tužbe. S obzirom na izvanredne okolnosti, valja naložiti da stranke snose vlastite troškove.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (šesto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. ClientEarth i Europska komisija snosit će vlastite troškove.
Kanninen | Soldevila Fragoso | Berardis |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 13. rujna 2013.
Potpisi