FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (tredje avdelningen)
den 16 juni 1998 (1)
De integrerade Medelhavsprogrammen - Finansiellt gemenskapsstöd -
Förordning (EEG) nr 4256/88 - Förordning (EEG) nr 2085/93
I mål T-81/97,
Regione Toscana, företrädd av advokaterna Vito Vacchi och Lucia Bora, Florens,
delgivningsadress: advokatbyrån Paolo Benocci, 50, rue de Vianden, Luxemburg,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Paulo Ziotti, rättstjänsten,
i egenskap av ombud, biträdd av advokaten Alberto Dal Ferro, Vicenza,
delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner,
Kirchberg, Luxemburg,
angående en talan om ogiltigförklaring av flera rättsakter av kommissionen
avseende det gemenskapsstöd som beviljats för projekt nr 88.20.IT.006.0 (arbeten
för dricksvattenförsörjning i Toskana),
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Tiili samt domarna C.P. Briët och A. Potocki,
justitiesekreterare: byrådirektören J. Palacio González,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet den
28 april 1998,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten och förfarandets förlopp
- 1.
- Kommissionen godkände inom ramen för rådets förordning (EEG) nr 2088/85 av
den 23 juli 1985 om de integrerade Medelhavsprogrammen (EGT L 197, s. 1)
genom beslut av den 27 oktober 1988 projekt nr 88.20.IT.006.0, avseende arbeten
för dricksvattenförsörjning i Toskana. Kommissionen åtog sig därvid att finansiera
projektet upp till 676 742 000 LIT.
- 2.
- Dessa arbeten skulle ursprungligen ha utförts mellan oktober 1988 och
oktober 1990. Efter att ha uppskjutits vid flera tillfällen påbörjades de först den
20 september 1990.
- 3.
- På begäran av Regione Toscana godkände kommissionen vid två tillfällen att dagen
för avslutande av arbetena framflyttades.
- 4.
- I en skrivelse av den 21 november 1994, undertecknad av direktören för
Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och riktad till
det italienska ministerrådets ordförande och till Regione Toscana, påpekade
kommissionen att begäran om slutbetalning avseende projektet i fråga måste
inkomma till denna senast den 31 mars 1995. Kommissionen stödde sig härvidlag
på artikel 10 i rådets förordning (EEG) nr 4256/88 av den 19 december 1988 om
tillämpningsföreskrifter till förordning (EEG) nr 2052/88 vad avser
utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket
(EUGFJ) (EGT L 374, s. 25), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG)
nr 2085/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 44; svensk specialutgåva, område 3,
volym 51, s. 102) (nedan kallad den ovannämnda artikel 10).
- 5.
- Denna artikel har följande lydelse: Andelar av de belopp som avsatts för stöd till
projekt vilka kommissionen före den 1 januari 1989 har beslutat om i enlighet med
förordning ... (EEG) nr 2088/85 ... för vilka begäran om slutbetalning inte har gjorts
den 31 mars 1995 skall automatiskt frigöras av kommissionen senast den
30 september 1995.
- 6.
- Den 31 mars 1995 sände Regione Toscana en skrivelse till kommissionen i syfte att
erhålla slutbetalning. Denna skrivelse mottogs av kommissionen den 4 april 1995.
- 7.
- Eftersom kommissionen inte svarade och sökanden inte erhöll den begärda
betalningen, sände denne den 19 november 1996 en påminnelse till kommissionen.
- 8.
- Kommissionen svarade på denna genom en skrivelse av den 31 januari 1997, vilken
inkom till sökanden den 7 februari 1997. Kommissionen erinrade i skrivelsen om
att begäran om slutbetalning, i enlighet med skrivelsen av den 21 november 1994,
måste inkomma till kommissionen senast den 31 mars 1995. I det förevarande fallet
hade inte sökandens skrivelse av den 31 april 1995 inkommit till kommissionen
förrän den 4 april 1995. De bokföringshandlingar som ministeriet hade skickat hade
inte kommit fram förrän den 29 maj 1995. Kommissionen avslutade med att säga
att motsvarande belopp hade frigjorts automatiskt den 30 september 1995 i enlighet
med den ovannämnda artikel 10.
- 9.
- Det var under dessa omständigheter som sökanden genom ansökan, som
registrerades vid förstainstansrättens kansli den 1 april 1997, väckte den
förevarande talan.
- 10.
- På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (tredje
avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
- 11.
- Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid
offentligt sammanträde den 28 april 1998.
Parternas yrkanden
- 12.
- Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara kommissionens skrivelse av den 21 november 1994;
- ogiltigförklara kommissionens rättsakt om frigörelse av det gemenskapsstöd
som beviljats för projekt nr 88.20.IT.006.0, vilken aldrig delgivits sökanden,
- ogiltigförklara kommissionens skrivelse av den 31 januari 1997,
- förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
- 13.
- Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
- avvisa talan,
- i andra hand ogilla talan,
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Upptagande till sakprövning
Parternas argument
- 14.
- Kommissionen har hävdat att talan inte kan upptas till sakprövning.
- 15.
- Enligt kommissionen kan talan mot den inte upptas till sakprövning, även om
skrivelsen av den 21 november 1994 skulle kvalificeras som beslut, eftersom
sökanden inte bestridit dess rättsenlighet inom den föreskrivna fristen.
- 16.
- Kommissionen har dessutom hävdat att det i skrivelsen av den 31 januari 1997
endast erinrades om att den tidsfrist till den 31 mars 1995 som anges i den
ovannämnda artikel 10 är av preskriberande karaktär, vilket redan hade angetts i
skrivelsen av den 21 november 1994. Sökanden har inte bestridit att fristen är av
sådan karaktär och har inte åberopat någon omständighet som utgör force majeure
gentemot denna. Eftersom fristen är av preskriberande karaktär, skall den tillämpas
automatiskt, utan krav på att den föregås av något motiverat beslut av
kommissionen.
- 17.
- Eftersom skrivelsen av den 31 januari 1997 enbart är en bekräftande rättsakt kan
inte heller talan mot denna upptas till sakprövning (se bland annat domstolens dom
av den 15 december 1988 i förenade målen 166/86 och 220/86, Irish Cement mot
kommissionen, REG 1988, s. 6473, punkt 16).
- 18.
- Sökanden har i sin replik i huvudsak invänt att skrivelsen av den 31 januari 1997
inte kan anses vara en rättsakt som enbart utgör en bekräftelse av skrivelsen av
den 21 november 1994.
- 19.
- Skrivelsen av den 21 november 1994 saknar nämligen beslutskaraktär, eftersom den
enbart utgör en - restriktiv - tolkning av den ovannämnda artikel 10. Det är endast
fråga om en rent intern inlaga som inte är ägnad att medföra några rättsverkningar
gentemot sökanden. Dessutom hade begäran om slutbetalning ännu inte ingetts den
dag då skrivelsen sändes.
- 20.
- Vidare förutsätts det att föremålet för den ursprungliga och den senare rättsakten
är detsamma för att det skall vara fråga om en bekräftande rättsakt (se bland annat
domstolens dom av den 25 juni 1970 i mål 58/69, Elz mot kommissionen,
REG 1970, s. 507). I det förevarande fallet förekommer emellertid i skrivelsen av
den 21 november 1994 inte något uttalande om att rätten till stödet är förverkad
och om frigörelsen av beloppen. Dessa verkningar framgår enbart av skrivelsen av
den 31 januari 1997.
Förstainstansrättens bedömning
- 21.
- Enligt fast rättspraxis utgörs rättsakter eller beslut som kan bli föremål för en talan
om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 173 av åtgärder som medför
bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt
förändra dennes rättsliga ställning (se domstolens dom av den 11 november 1981
i mål 60/81, IBM mot kommissionen, REG 1981, s. 2639, punkt 9; svensk
specialutgåva, häfte 6).
- 22.
- Detta är inte fallet vad beträffar en rättsakt där kommissionen enbart gör en
tolkning av en förordningstext. Ett skriftligt uttryck för en åsikt från en
gemenskapsinstitution kan inte utgöra ett beslut som är av den karaktären att det
kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, eftersom det inte är ägnat att
medföra några rättsverkningar och inte heller är avsett att medföra sådana
verkningar (se domstolens dom av den 27 mars 1980 i mål 133/79, Sucrimex och
Westzucker mot kommissionen, REG 1980, s. 1299, och av den 27 september 1988
i mål 114/86, Förenade kungariket mot kommissionen, REG 1988, s. 5289, samt
domstolens beslut av den 17 maj 1989 i mål 151/88, Italien mot kommissionen,
REG 1989, s. 1255).
- 23.
- Under sådana förhållanden är det inte den av kommissionen föreslagna tolkningen
av förordningen som är ägnad att ha några rättsverkningar, utan dess tillämpning
i en given situation.
- 24.
- I det förevarande fallet påpekades i skrivelsen av den 21 november 1994
beträffande projekt nr 88.20.IT.006.0 att enligt (den ovannämnda) artikel 10 skall
begäran om slutbetalning inkomma till Europeiska gemenskapernas kommission
senast den 31 mars 1995.
- 25.
- Det framgår således av lydelsen av denna skrivelse att den enbart innebar en
påminnelse om de relevanta bestämmelserna i den tillämpliga regleringen, såsom
de tolkats av kommissionen. Eftersom den dessutom förelåg flera månader tidigare
än Regione Toscanas begäran om slutbetalning, kan den inte betraktas som ett
beslut som innebär kommissionens svar på denna begäran.
- 26.
- Under dessa förhållanden var kommissionens skrivelse av den 21 november 1994,
som innebar en tolkning av den ovannämnda artikel 10, enbart upplysande och
förändrade som sådan inte sökandens rättsliga ställning. Således kan den inte
kvalificeras som en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i
artikel 173 i fördraget, vilket sökanden har medgett på replikstadiet, och talan om
ogiltigförklaring av denna skall avvisas.
- 27.
- Vad beträffar skrivelsen av den 31 januari 1997 skall det påpekas att denna, långt
ifrån att enbart påminna om att tidsfristen den 31 mars 1995 är av preskriberande
karaktär, vilket framgår av den ovannämnda artikel 10, ger uttryck för
kommissionens tillämpning av denna frist i sökandens speciella fall. Efter att ha
konstaterat att sökanden i det förevarande fallet inte har iakttagit
preklusionsfristen, har kommissionen dragit in det finansiella stöd som den
ursprungligen beviljat denne.
- 28.
- Av detta framgår att skrivelsen av den 31 januari 1997, där det konstateras att
sökanden har försuttit sin rätt till stödet, är en rättsakt som kan bli föremål för en
talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 173 i fördraget. Den
förevarande talan skall således förklaras kunna upptas till sakprövning, till den del
den avser det beslut som skrivelsen innehåller.
- 29.
- Vad slutligen avser den rättsakt som avser frigörelsen av beloppen i fråga skall det
påpekas att enligt den ovannämnda artikel 10 sker frigörelsen automatiskt om inte
begäran om slutbetalning har gjorts för dessa belopp före den 31 mars 1995. Av
detta följer att frigörelsen av beloppen inte är annat än en oundviklig följd av att
kommissionen tidigare har fastställt att rätten till stödet förfallit. Frigörelsen av
beloppen medför således inte som sådan några självständiga rättsverkningar
gentemot sökanden.
- 30.
- Följaktligen skall talan om ogiltigförklaring av den rättsakt varigenom
kommissionen automatiskt har frigjort beloppen efter att ha bedömt attpreklusionsfristen den 31 mars 1995 inte har iakttagits avvisas.
- 31.
- Av det ovan anförda följer att talan endast kan upptas till sakprövning till den del
den avser beslutet i skrivelsen av den 31 januari 1997 avseende fastställelse av att
sökanden har försuttit sin rätt att åtnjuta finansiellt stöd.
Prövning i sak
- 32.
- Sökanden har i första hand gjort gällande att kommissionen har feltolkat
ordalydelsen av den ovannämnda artikel 10. I andra hand har denne hävdat att
proportionalitetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar har
åsidosatts.
Den första grunden: Överträdelse av den ovannämnda artikel 10
Parternas argument
- 33.
- Sökanden har erinrat om att den ovannämnda artikel 10 avser de belopp som
avsatts och för vilka begäran om slutbetalning inte hade gjorts den 31 mars 1995.
Denna regel sägs enbart avse senaste dag för att sända begäran och inte senaste
dag för kommissionens mottagande av denna begäran.
- 34.
- Kommissionen har således, genom att grunda sig på den omständigheten att
Regione Toscanas begäran inte inkommit till denna förrän den 4 april 1995,
feltolkat den ovannämnda artikel 10.
- 35.
- Enligt rättspraxis rättfärdigas påföljden att rätten förfaller enbart av att det är
nödvändigt att säkerställa en god förvaltning av socialfonden. Således
överensstämmer den bestämmelse som föreskriver en tidsfrist för ingivande av
begäran om stöd med proportionalitetsprincipen endast om det anses absolut
nödvändigt att de föreskrivna tidsfristerna iakttas för att säkerställa att stödsystemet
fungerar väl (se domstolens dom av den 21 januari 1992 i mål C-319/90, Pressler,
REG 1992, s. I-203, samt generaladvokat Tesauros förslag till avgörande i samma
mål, s. I-209). I det förevarande fallet kan inte den tolkning av den ovannämnda
artikel 10 som kommissionen förespråkar anses absolut nödvändig för att
säkerställa att stödsystemet fungerar väl.
- 36.
- Kommissionen har inledningsvis understrukit att syftet med den ovannämnda
artikel 10 är att säkerställa en god förvaltning av de finansiella medel som bland
annat är avsedda för de integrerade Medelhavsprogrammen för att undvika en
fortsättning av förfaranden avseende projekt som borde ha avslutats flera år
tidigare.
- 37.
- Kommissionen har för det första hävdat att innebörden av den ovannämnda
artikel 10 klargjordes i den skrivelse som den sände sökanden den 21 november
1994. Det ankom på sökanden att bestrida skrivelsens rättsenlighet om denne inte
instämde i den tolkning som uttrycktes i denna.
- 38.
- Dessutom råder det just inom området för strukturfonderna inte någon tvetydighet
i rättspraxis i fråga om rättssäkerhet och preklusionsfrister (se domstolens dom av
den 26 maj 1982 i mål 44/81, Tyskland mot kommissionen, REG 1982, s. 1855,
punkt 15-17). Enligt de kriterier som fastslagits enligt denna rättspraxis anges i den
ovannämnda artikel 10 på ett klart och precist sätt både vilka tidsfrister som skall
iakttas och vilken påföljden blir om fristen åsidosätts, nämligen att rätten förfaller
som är förknippad med att fristen åsidosätts. Genom kommissionens skrivelse av
den 21 november 1994 fick sökanden dessutom, utan möjlighet till missförstånd, del
av den tolkning av den ovannämnda artikel 10 som kommissionen förespråkar. Det
rättsliga sammanhanget var således klart och sökanden hade kännedom om detta.
- 39.
- Kommissionen har slutligen erinrat om att andra förordningar om strukturfonderna
innehåller bestämmelser som motsvarar den ovannämnda artikel 10. Staterna har
deltagit i utarbetandet av dessa texter, vilka kan förmodas ha varit föremål för en
fördjupad behandling, där de berörda offentliga organen har deltagit.
Förstainstansrättens bedömning
- 40.
- I det förevarande fallet är det ostridigt att sökandens skrivelse av den 31 mars 1995
sändes till kommissionen den dagen och att den mottogs av kommissionen
den 4 april samma år.
- 41.
- Under sammanträdet ifrågasatte kommissionen om denna skrivelse av den 31 mars
1995 kan anses utgöra en begäran i den mening som avses i den ovannämnda
artikel 10. Det framgår emellertid av svarandens inlagor att denna grund inte
åberopats under det skriftliga förfarandet. Kommissionen har tvärtom vid
upprepade tillfällen beskrivit denna skrivelse som en begäran. Av detta följer att
det är en ny grund i den mening som avses i artikel 48.2 i rättegångsreglerna och
således att den skall avvisas, eftersom den inte föranleds av rättsliga eller faktiska
omständigheter som framkommit först under förfarandet.
- 42.
- Det framgår dessutom av skrivelsen av den 31 januari 1997 att kommissionen har
avslagit sökandens begäran med motiveringen att den inte inkommit till
kommissionen före utgången av den tidsfrist den 31 mars 1995 som fastställs i den
ovannämnda artikel 10.
- 43.
- Denna grund avser således endast frågan huruvida den dag som fastställs i den
ovannämnda artikel 10 skall förstås som den dag då begäran om slutbetalning sänds
eller som den dag då kommissionen mottar dem.
- 44.
- Det skall först påpekas att varken lydelsen av bestämmelsen i fråga eller
övervägandena i den ovannämnda förordning nr 2085/93 av den 20 juli 1993 eller
förarbetena till denna gör det möjligt att föredra den ena eller den andra av dessa
tolkningar.
- 45.
- Det förefaller dessutom som om det i stort sett inte är möjligt att ta ställning till
sökandens grund med utgångspunkt i kommissionens argument.
- 46.
- Dessa argument avser nämligen att visa att den tidsfrist som fastställs i den
ovannämnda artikel 10 är av tvingande karaktär, att hänsyn till allmän ordning och
god förvaltning gör det nödvändigt att fastställa en preskriptionstid, att dessutom
en liknande tidsfrist har fastställts i liknande förordningar, eller att den
preklusionsfrist som fastställs på detta sätt överensstämmer med kraven i
rättspraxis, eftersom den klart anger vilken påföljden blir om den åsidosätts.
- 47.
- Sökanden har emellertid inte bestridit att det förekommer en preskriptionstid, utan
den av kommissionen förespråkade tolkningen av denna (se ovan, punkterna 33 och
34), varvid den drog slutsatsen att preskriptionstiden avsåg sista dagen för
mottagande av begäran om slutbetalning.
- 48.
- Kommissionen har emellertid hävdat att den redan vid tidpunkten för sin skrivelse
av den 21 november 1994 meddelat sökanden den tolkning som den gjorde av den
ovannämnda artikel 10. Om sökanden inte instämde i denna tolkning ankom det
på denne att bestrida denna skrivelse.
- 49.
- Detta argument skall inte godtas. För det första utgör, enligt den bedömning som
har gjorts (se ovan, punkt 26), skrivelsen av den 21 november 1994 inte en rättsakt
som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. För det andra ankommer
tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse enbart på
gemenskapsdomstolarna. Således skall de riktlinjer som kommissionen förespråkar
inte anses ha någon särskild juridisk betydelse.
- 50.
- Förstainstansrätten anser att den senaste dag som fastställs i den ovannämnda
artikel 10 skall förstås som den dag då en begäran avsänds.
- 51.
- För det första säkerställer en sådan tolkning likabehandling mellan de potentiella
sökandena, eftersom samma tidsfrist därigenom garanteras oavsett på vilket
geografiskt avstånd stödmottagarna befinner sig och hur lång tid som krävs för
översändningen.
- 52.
- För det andra kräver rättssäkerheten att den dag då en begäran sänds skall väljas
till fördel för de potentiella stödmottagarna, med tanke på de långtgående följderna
enligt den ovannämnda artikel 10 av att den lagstadgade tidsfristen överskrids. De
potentiella stödmottagarna har nämligen enbart kontroll över den dag då en
begäran sänds, för vilken de kan framlägga bevis, och inte över hur lång tid
översändandet av denna begäran tar. Den möjligheten att kommissionen inte
mottar den berördes begäran förrän under de följande dagarna skall inte anses
påverka den ändamålsenliga verkan av en preskriptionstid och kravet på en god
förvaltning av gemenskapens budget.
- 53.
- Med beaktande av samtliga dessa omständigheter och utan att det finns skäl att
fatta beslut avseende sökandens övriga grunder, skall kommissionens beslut i
skrivelsen av den 31 januari 1997 ogiltigförklaras.
Rättegångskostnader
- 54.
- Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta
rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Med beaktande av att de tre
yrkandena om ogiltigförklaring som sökanden har framställt i verkligheten har
samma syfte, nämligen ogiltigförklaring av den rättsakt varigenom ges avslag på
dennes begäran om slutbetalning, skall inte artikel 87.3 tillämpas. Sökanden har
yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Sökandens
yrkande skall bifallas, trots att talan delvis har avvisats.
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (tredje avdelningen)
följande dom:
- 1.
- Beslutet i skrivelsen av den 31 januari 1997 ogiltigförklaras.
- 2.
- Talan avvisas i övriga delar.
- 3.
- Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 16 juni 1998.
H. Jung
V. Tiili
Justitiesekreterare
Ordförande