Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. M. COLLINS
van 4 mei 2023 (1)
Zaak C‑560/20
CR,
GF,
TY
verwerende partij:
Landeshauptmann von Wien
[verzoek van het Verwaltungsgericht Wien (bestuursrechter in eerste aanleg Wenen, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Immigratiebeleid – Recht op gezinshereniging – Richtlijn 2003/86/EG – Gezinshereniging van vluchtelingen – Alleenstaande minderjarige – Artikel 10, lid 3, onder a) – Verzoek van ouders om gezinshereniging met een alleenstaande minderjarige met de vluchtelingenstatus tezamen met de gehandicapte meerderjarige zus van de vluchteling – Niet in artikel 10, lid 2, en artikel 10, lid 3, genoemde familieleden van de vluchteling – Artikel 3, lid 5 – Mogelijkheid van de lidstaten om gunstigere bepalingen vast te stellen – Artikel 4, lid 2, onder b) – Gezinshereniging met meerderjarige, niet-gehuwde kinderen van de gezinshereniger die wegens hun gezondheidstoestand niet in staat zijn zelf in hun levensonderhoud te voorzien – Artikel 17 – Individuele behandeling van verzoeken om gezinshereniging – Evenwichtige en redelijke beoordeling van alle belangen – Artikel 7 en artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”
I. Inleiding
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van het Verwaltungsgericht Wien (bestuursrechter in eerste aanleg Wenen, Oostenrijk) betreft de vraag of de ouders en de gehandicapte meerderjarige zus van een alleenstaande minderjarige vluchteling in aanmerking komen voor gezinshereniging.(2) Daartoe wenst de verwijzende rechter te vernemen welke datum bepalend is voor de beoordeling of de vluchteling de status van minderjarige heeft. Ook wordt gevraagd of volgens het Unierecht een verblijfstitel moet worden verleend aan de gehandicapte meerderjarige zus van een alleenstaande minderjarige vluchteling wanneer een weigering hiervan tot gevolg zou hebben dat de ouders hun recht op gezinshereniging niet kunnen uitoefenen.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
2. Artikel 2, onder c), van richtlijn 2003/86 definieert het begrip „gezinshereniger” als een „onderdaan van een derde land die wettig in een lidstaat verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen tot gezinshereniging om met hem verenigd te worden”.
3. In artikel 2, onder f), van richtlijn 2003/86 wordt het begrip „alleenstaande minderjarige” gedefinieerd als „een onderdaan van een derde land of een staatloze jonger dan 18 jaar die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het gewoonterecht verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomt, zolang hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene staat, of een minderjarige die zonder begeleiding wordt achtergelaten nadat hij op het grondgebied van de lidstaat is aangekomen”.
4. Volgens artikel 3, lid 5, ervan laat richtlijn 2003/86 de mogelijkheid van lidstaten om gunstigere bepalingen vast te stellen of te handhaven onverlet.
5. Ingevolge artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2003/86 kunnen de lidstaten uit hoofde van de richtlijn, en mits aan de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf verlenen aan de meerderjarige niet-gehuwde kinderen van de gezinshereniger of diens echtgenoot, indien zij wegens hun gezondheidstoestand kennelijk niet in staat zijn zelf in hun levensonderhoud te voorzien.
6. Artikel 10 van richtlijn 2003/86 bepaalt:
„[...]
2. De lidstaten kunnen gezinshereniging van niet in artikel 4 genoemde gezinsleden toestaan indien dezen ten laste komen van de vluchteling.
3. Indien de vluchteling een alleenstaande minderjarige is,
a) staan de lidstaten de toegang en het verblijf uit hoofde van gezinshereniging toe aan zijn bloedverwanten van de eerste graad in rechtstreekse opgaande lijn zonder de in artikel 4, lid 2, onder a), genoemde voorwaarden toe te passen;
[...]”
7. Artikel 12 van richtlijn 2003/86 luidt als volgt:
„1. In afwijking van artikel 7 mogen de lidstaten ten aanzien van een vluchteling/gezinslid niet eisen dat hij met betrekking tot verzoeken betreffende de in artikel 4, lid 1, bedoelde gezinsleden, het bewijs levert dat de vluchteling voldoet aan de in laatstgenoemde bepaling gestelde eisen.
[...]
De lidstaten kunnen eisen dat de vluchteling aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, voldoet wanneer het verzoek om gezinshereniging niet wordt ingediend binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus.”
B. Oostenrijks recht
8. De relevante bepalingen van het nationale recht zijn § 11 en § 46 van het Bundesgesetz über die Niederlassung und den Aufenthalt in Österreich (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz – NAG) (federale wet inzake de vestiging en het verblijf in Oostenrijk; hierna: „NAG”) van 16 augustus 2005(3) en § 34 en § 35 van het Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 2005) [federale wet inzake de verlening van asiel (asielwet 2005); hierna: „AsylG 2005”] van 16 augustus 2005(4).
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
9. RI heeft de Syrische nationaliteit en is geboren op 1 september 1999. Hij is op 31 december 2015 als alleenstaande minderjarige in Oostenrijk aangekomen en heeft op 8 januari 2016 een verzoek om internationale bescherming ingediend. Het Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (federale dienst vreemdelingen- en asielzaken, Oostenrijk) heeft RI als vluchteling erkend toen hij minderjarig was en hem op 5 januari 2017 van dat besluit in kennis gesteld. Op 6 april 2017, drie maanden en één dag later, hebben de ouders van RI, CR en GF, en zijn meerderjarige zus, TY(5), bij de Oostenrijkse ambassade in Syrië verzoeken ingediend(6) om in het kader van gezinshereniging toegang te krijgen tot Oostenrijk en daar bij RI te verblijven. RI was op het moment van indiening van deze verzoeken minderjarig. De Oostenrijkse ambassade wees de verzoeken af(7) op de grond dat RI in de loop van de gezinsherenigingsprocedure meerderjarig was geworden. Tegen dit besluit is geen bezwaar ingediend, zodat het besluit op 26 juni 2018 definitief is geworden.
10. Op 11 juli 2018 hebben CR, GF en TY bij de Landeshauptmann von Wien (regeringsleider van de deelstaat Wenen, Oostenrijk) op grond van § 46, lid 1, punt 2, NAG verblijfsvergunningen met het oog op gezinshereniging aangevraagd. CR en GF beriepen zich op hun rechten uit hoofde van richtlijn 2003/86. TY baseerde haar verzoek op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”). Op 20 april 2020 heeft de Landeshauptmann von Wien deze verzoeken afgewezen op de grond dat zij niet binnen drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus aan RI waren ingediend.
11. CR, GF en TY (hierna: „verzoekers”) zijn tegen deze besluiten opgekomen bij het Verwaltungsgericht Wien. Deze rechter wenst met name te vernemen of verzoekers recht hebben op gezinshereniging krachtens artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86, aangezien RI in de loop van de procedure voor gezinshereniging meerderjarig is geworden. Indien dit niet het geval is, wenst hij te vernemen op welke datum dit verzoek om gezinshereniging voor het bestaan van dit recht had moeten worden ingediend.
12. Na een terechtzitting heeft het Verwaltungsgericht Wien vastgesteld dat verzoekers in Oostenrijk geen recht op als „normaal” beschouwde huisvesting(8), geen „ziektekostenverzekering”(9) en geen stabiele en regelmatige inkomsten(10) hebben. Zij voldoen dus niet aan de vereisten van artikel 7 van richtlijn 2003/86. De verwijzende rechter heeft ook vastgesteld dat TY, die bij haar ouders in Syrië woont, aan cerebrale parese lijdt, waardoor zij in een rolstoel zit en dagelijks persoonlijke verzorging nodig heeft, waaronder hulp bij het eten. Haar moeder, CR, verleent die zorg. De ouders van TY kunnen haar niet alleen laten, omdat de zorg die haar moeder verleent, in Syrië niet op een andere wijze kan worden geboden en er geen andere familieleden wonen.
13. Het Verwaltungsgericht Wien is van oordeel dat TY naar Oostenrijks recht in het kader van gezinshereniging geen gezinslid is, aangezien de Republiek Oostenrijk de in artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 geboden mogelijkheid niet toepast. Volgens de verwijzende rechter zouden de ouders van RI dan ook gedwongen zijn afstand te doen van hun recht op gezinshereniging op grond van artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 indien TY, de zus van RI, niet gelijktijdig met hen een verblijfstitel zou verkrijgen. Hij wenst te vernemen of de uitlegging van artikel 20 VWEU in het arrest Ruiz Zambrano(11) en het arrest Dereci e.a.(12) naar analogie kan worden toegepast op de uitoefening van het recht op gezinshereniging overeenkomstig artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86, zodat de werkingssfeer van deze richtlijn wordt uitgebreid tot andere categorieën personen dan die welke uitdrukkelijk zijn bepaald. De verwijzende rechter wijst erop dat TY naar Oostenrijks recht mogelijk op grond van artikel 8 EVRM in aanmerking komt voor een verblijfstitel om dwingende redenen betreffende haar privé-, familie- en gezinsleven. Hij is niettemin van mening dat een recht op een verblijfstitel op grond van het Unierecht een verdergaande bescherming kan bieden dan mogelijk zou zijn indien de Oostenrijkse autoriteiten artikel 8 EVRM zouden toepassen.
14. Tegen deze achtergrond heeft het Verwaltungsgericht Wien de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Kunnen derdelanders die de ouders zijn van een vluchteling die als alleenstaande minderjarige asiel heeft aangevraagd en nog als minderjarige asiel heeft verkregen, zich nog beroepen op artikel 2, onder f), juncto artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn [2003/86], wanneer de vluchteling na de verlening van asiel, maar tijdens de procedure voor de afgifte van een verblijfstitel aan zijn ouders, meerderjarig is geworden?
2) Indien vraag 1 bevestigend moet worden beantwoord: is het in een dergelijk geval noodzakelijk dat de ouders van de derdelander de in het arrest [...] van 12 april 2018, [...], A en S, [C‑550/16, EU:C:2018:248, punt 61,] genoemde termijn voor de indiening van een verzoek om gezinshereniging in acht nemen, te weten ‚in beginsel [...] binnen drie maanden na de datum van erkenning van de vluchtelingenstatus van de betrokken minderjarige’?
3) Indien vraag 1 bevestigend moet worden beantwoord: moet aan een derdelander die de meerderjarige zus is van een erkend vluchteling rechtstreeks op basis van het Unierecht een verblijfstitel worden verleend, wanneer de ouders van de vluchteling, in geval van weigering van de verblijfstitel aan de meerderjarige zus van de vluchteling, de facto gedwongen zouden zijn af te zien van hun recht op gezinshereniging krachtens artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn [2003/86], omdat de meerderjarige zus van de vluchteling wegens haar gezondheidstoestand absoluut permanente verzorging van haar ouders nodig heeft en dus niet alleen in het land van herkomst kan achterblijven?
4) Indien vraag 2 bevestigend moet worden beantwoord: aan de hand van welke criteria moet worden beoordeeld of een dergelijk verzoek om gezinshereniging ‚in beginsel’ is ingediend binnen een termijn van drie maanden in de zin van de overwegingen in het arrest van 12 april 2018, A en S, [C‑550/16, EU:C:2018:248,] punt 61?
5) Indien vraag 2 bevestigend moet worden beantwoord: kunnen de ouders van de vluchteling nog een beroep doen op hun recht op gezinshereniging krachtens artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn [2003/86], wanneer drie maanden en één dag zijn verstreken tussen de dag waarop de minderjarige als vluchteling is erkend en hun verzoek om gezinshereniging?
6) Kan een lidstaat in het kader van een gezinsherenigingprocedure op grond van artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn [2003/86] in beginsel van de ouders van de vluchteling vereisen dat zij voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, van richtlijn [2003/86]?
7) Is het vereiste dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, van richtlijn [2003/86] in het kader van een gezinshereniging in de zin van artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn [2003/86] afhankelijk van de vraag of het verzoek om gezinshereniging binnen drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus is ingediend in de zin van artikel 12, lid 1, derde alinea, van richtlijn [2003/86]?”
IV. Procedure bij het Hof
15. Op 9 juli 2021 heeft de president van het Hof de behandeling van de onderhavige zaak geschorst in afwachting van de definitieve uitspraak in zaak C‑279/20 en in de gevoegde zaken C‑273/20 en C‑355/20. Op 8 augustus 2022 heeft de president van het Hof de verwijzende rechter gevraagd of hij, gelet op de arresten in die zaken, zijn verzoek om een prejudiciële beslissing geheel of gedeeltelijk wenste te handhaven.(13) Op 6 september 2022 heeft de verwijzende rechter de eerste vraag uit zijn verzoek om een prejudiciële beslissing ingetrokken, maar zijn verzoek met betrekking tot de tweede tot en met de zevende vraag gehandhaafd.
16. Verzoekers, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering alsook de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Diezelfde partijen hebben ter terechtzitting van 14 februari 2023 pleidooi gehouden en vragen van het Hof beantwoord.
V. Beoordeling
17. Overeenkomstig het verzoek van het Hof beperk ik mijn conclusie tot een analyse van de derde vraag.(14)
18. Het Verwaltungsgericht Wien wenst kort gezegd te vernemen of een derdelander die de meerderjarige zus is van een alleenstaande minderjarige vluchteling en die vanwege haar gezondheidstoestand volledig afhankelijk is van haar ouders, recht heeft op een verblijfstitel krachtens het Unierecht wanneer een weigering om deze verblijfstitel te verlenen tot gevolg zou hebben dat haar ouders hun recht op gezinshereniging niet kunnen uitoefenen.(15) Verzoekers en de Commissie zijn van mening dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. De Nederlandse en de Oostenrijkse regering geven in overweging deze vraag ontkennend te beantwoorden.
19. Verzoekers betogen dat, gelet op de gezondheidstoestand van TY, een weigering om haar gezinshereniging toe te staan erop zou neerkomen dat haar ouders, CR en GF, hun recht op gezinshereniging met hun zoon RI niet kunnen uitoefenen, hetgeen aan dit recht elke nuttige werking zou ontnemen. Dit resultaat is in strijd met de doelstelling van richtlijn 2003/86 om gezinshereniging te bevorderen en met het vereiste om bijzondere aandacht te geven aan de situatie van vluchtelingen. Het is eveneens in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel, volgens hetwelk bepalingen van nationaal recht de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken. De Commissie is voorts van mening dat artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat de meerderjarige gehandicapte zus van een alleenstaande minderjarige vluchteling binnen de werkingssfeer ervan valt, zodat deze laatste daadwerkelijk met zijn ouders kan worden herenigd.
20. De Nederlandse regering is van mening dat uitbreiding van de werkingssfeer van artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 tot de meerderjarige gehandicapte zus van een alleenstaande minderjarige vluchteling het nuttig effect zou ontnemen aan de bepalingen van deze richtlijn, die de lidstaten uitdrukkelijk toestaan om de kring van personen die voor gezinshereniging in aanmerking komen, uit te breiden. De Oostenrijkse regering betoogt dat een uitbreiding van de werkingssfeer van richtlijn 2003/86 in strijd is met de uitdrukkelijke wil van de Uniewetgever, aangezien in deze handeling limitatief is omschreven welke categorieën van personen recht op gezinshereniging aan die handeling kunnen ontlenen.
21. De verwijzende rechter is van oordeel dat RI zijn recht op gezinshereniging met zijn ouders slechts kan uitoefenen indien TY op hetzelfde tijdstip als haar ouders een verblijfsrecht wordt toegekend.(16) Ik zal daarom eerst het recht van RI op gezinshereniging met zijn ouders toetsen aan het Unierecht alvorens te beoordelen of TY op grond daarvan recht heeft op een verblijfstitel.
A. Recht op gezinshereniging van een alleenstaande minderjarige vluchteling met zijn ouders – artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86
22. Richtlijn 2003/86 beoogt de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten te bevorderen door een gezinsleven mogelijk te maken middels gezinshereniging en bepaalt daartoe de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.(17) Artikel 5, lid 5, van richtlijn 2003/86 verplicht de lidstaten ertoe, verzoeken om gezinshereniging te onderzoeken in het belang van eventueel betrokken minderjarige kinderen en met het streven om het gezinsleven te bevorderen.(18) Richtlijn 2003/86 moet worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van met name artikel 7 en artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).(19) Artikel 7 van het Handvest erkent het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- of gezinsleven.(20) Deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met de verplichting van artikel 24, lid 2, van het Handvest om rekening te houden met de belangen van het kind. Tevens moet de in artikel 24, lid 3, van het Handvest tot uitdrukking gebrachte noodzaak in acht worden genomen dat een kind regelmatig persoonlijke betrekkingen met zijn beide ouders onderhoudt.(21)
23. In artikel 4 van richtlijn 2003/86 worden de gezinsleden van een derdelander benoemd waaraan de lidstaten, naargelang van het geval, een recht op gezinshereniging in de zin van deze richtlijn moeten dan wel kunnen toekennen.(22) Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/86 regelt het recht op gezinshereniging van leden van het kerngezin van de gezinshereniger, dat wil zeggen de echtgenoot en de minderjarige kinderen.(23) Volgens artikel 4, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86 kunnen de lidstaten in bepaalde omstandigheden gezinshereniging toestaan voor de ouders van de gezinshereniger of diens echtgenoot. De keuze om op grond van deze bepaling de mogelijkheid van gezinshereniging met de ouders te bieden, is dus in beginsel aan de lidstaten gelaten. Het genot ervan is met name onderworpen aan de voorwaarde dat de ouders ten laste komen van de gezinshereniger en in het land van herkomst de nodige gezinssteun ontberen.(24) Daarnaast kan het recht op gezinshereniging als bedoeld in artikel 4, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86 worden uitgeoefend „op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden [van richtlijn 2003/86] is voldaan”.
24. Overeenkomstig artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86, dat is opgenomen in hoofdstuk IV van deze richtlijn, kunnen de lidstaten het bewijs verlangen dat de gezinshereniger beschikt over a) huisvesting die in de betrokken lidstaat als normaal wordt beschouwd voor een vergelijkbaar gezin; b) een ziektekostenverzekering voor hemzelf en zijn gezinsleden, en c) stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van die lidstaat. Aangezien in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 het woord „kan” wordt gebruikt, kunnen de lidstaten afzien van de in deze bepaling geformuleerde eisen.
25. In bepaalde gevallen gelden voor vluchtelingen gunstiger voorwaarden voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging.(25) Artikel 10, lid 3, van richtlijn 2003/86 heeft specifiek betrekking op de situatie van alleenstaande minderjarige vluchtelingen. Het biedt hun een bevoorrechte behandeling(26) door te voorzien in gezinshereniging met onder meer hun ouders(27) of wettelijke voogden(28), zonder bepaalde voorwaarden op te leggen die anders krachtens deze richtlijn van toepassing zouden zijn. Artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 verplicht(29) de lidstaten aldus de gezinshereniging van een alleenstaande minderjarige vluchteling met zijn ouders toe te staan „zonder de in artikel 4, lid 2, onder a), [van die richtlijn] genoemde voorwaarden toe te passen”.
26. Aangezien artikel 4, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/86 uitdrukkelijk verwijst naar de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden, kunnen de lidstaten niet verlangen dat een alleenstaande minderjarige vluchteling of zijn ouders in het kader van een gezinsherenigingsprocedure op basis van artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 voldoen aan de vereisten van artikel 7, lid 1, van die richtlijn.(30) Uit artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 blijkt dat de Uniewetgever onder andere uitdrukkelijk heeft uitgesloten dat een alleenstaande minderjarige vluchteling ten laste van zijn ouders moet zijn(31) en moet voldoen aan artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86.(32) Deze lezing van artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 strookt zowel met de context ervan als met de doelstelling van deze richtlijn om vluchtelingen een bevoorrechte bescherming te bieden en rekening te houden met de kwetsbare situatie waarin minderjarigen, met name alleenstaande minderjarigen, zich bevinden. Indien de ouders van een alleenstaande minderjarige vluchteling zouden moeten voldoen aan de vereisten van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86, zouden de daadwerkelijke toepassing van artikel 10, lid 3, onder a), en de bevoorrechte behandeling van alleenstaande minderjarige vluchtelingen worden beperkt.
B. Recht op gezinshereniging van een alleenstaande minderjarige vluchteling met andere gezinsleden – artikel 10, lid 2 en lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86
27. Het Hof heeft geoordeeld dat de zus van een vluchteling niet behoort tot de in artikel 4 van richtlijn 2003/86 genoemde gezinsleden van de gezinshereniger.(33) Bovendien heeft RI geen recht op gezinshereniging met zijn zus, TY, overeenkomstig artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86. De tekst van deze bepaling is ondubbelzinnig: zij is alleen van toepassing op alleenstaande minderjarige vluchtelingen en hun ouders.(34)
28. Het is vaste rechtspraak dat nationale autoriteiten geen verblijfstitel mogen afgeven op grond van richtlijn 2003/86 aan een onderdaan van een derde land die niet voldoet aan de voorwaarden die deze richtlijn daartoe stelt. Het Hof heeft zelfs geoordeeld dat een nationale regeling die toestaat dat een op richtlijn 2003/86 gebaseerde verblijfstitel wordt afgegeven aan een persoon die niet voldoet aan de daarin vervatte voorwaarden, de doeltreffendheid van deze richtlijn ondermijnt en in strijd is met de doelstellingen ervan.(35)
29. Met de vaststelling van richtlijn 2003/86, die van toepassing is op alle lidstaten met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken en Ierland, heeft de Uniewetgever niet alle kwesties rond gezinshereniging uitputtend willen regelen(36), maar heeft hij in plaats daarvan een reeks gemeenschappelijke minimumvoorschriften vastgesteld op basis van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel.(37) Richtlijn 2003/86 voorziet aldus in een minimale mate van harmonisatie en laat het recht van de lidstaten onverlet om bepalingen van nationaal recht inzake gezinshereniging toe te passen in gevallen waarin deze richtlijn niet van toepassing is.(38) De voorwaarden van richtlijn 2003/86 doen dus geen afbreuk aan de bij artikel 3, lid 5, ervan aan de lidstaten geboden mogelijkheid om op basis van hun respectieve nationale recht gunstiger voorwaarden vast te stellen voor de verkrijging van een recht op toegang en verblijf.(39) Wanneer een lidstaat in dergelijke gunstige voorwaarden voorziet, regelt het nationale recht, en niet richtlijn 2003/86(40), de uitoefening ervan, zodat de toepassing van het Handvest is uitgesloten.(41)
30. De Oostenrijkse regering heeft ter terechtzitting bevestigd dat, hoewel zij van mening is dat TY geen recht heeft op gezinshereniging met RI op grond van artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86, de Republiek Oostenrijk dergelijke personen krachtens het nationale recht een recht op gezinshereniging toekent overeenkomstig artikel 8 EVRM. Deze bevoegdheidsverdeling tussen de Europese Unie en de lidstaten blijkt zowel uit de duidelijke formulering van richtlijn 2003/86 als uit de consequente uitlegging van de bepalingen ervan door het Hof.
31. Verzoekers en de Commissie betogen niettemin dat, teneinde de nuttige werking van het recht op gezinshereniging van een alleenstaande minderjarige vluchteling met zijn ouders op grond van artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 te waarborgen, deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat dit recht wordt toegekend aan zijn gehandicapte broer of zus. Dit doel moet worden bereikt door artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 tegen de achtergrond van de artikelen 7 en 24 van het Handvest aldus uit te leggen dat het recht van RI op gezinshereniging met zijn ouders en, bij uitbreiding, met zijn zus, wordt gewaarborgd.(42)
32. Bij de uitvoering van artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 moeten de lidstaten de grondrechten eerbiedigen die zijn verankerd in het Handvest, in casu in de artikelen 7 en 24 daarvan. Het bestaan van deze verplichting kan echter geen uitlegging van artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 of van enige andere bepaling van deze richtlijn schragen die in strijd is met de uitdrukkelijke bewoordingen van deze bepalingen. Een dergelijke uitlegging contra legem, of dit nu onder verwijzing naar de bepalingen van het Handvest dan wel naar het doeltreffendheidsbeginsel is, is eveneens uitgesloten, omdat zij in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.(43) Het ontbreken van een verwijzing naar andere familieleden in artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 kan evenmin worden toegeschreven aan een verzuim van de Uniewetgever, aangezien hij specifiek heeft voorzien in soortgelijke situaties als de onderhavige, zoals duidelijk blijkt uit artikel 4, lid 2, onder b), en artikel 10, lid 2, van die richtlijn.
33. Artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 biedt de lidstaten uitdrukkelijk de mogelijkheid om het recht op gezinshereniging toe te kennen aan andere gezinsleden dan de in artikel 4 van die richtlijn genoemde personen, indien zij ten laste komen van de vluchteling.(44) Die eerste bepaling biedt de lidstaten de optie om te beslissen tot uitbreiding van de werkingssfeer van richtlijn 2003/86. Tevens laat deze bepaling de lidstaten een aanzienlijke beoordelingsmarge om te beslissen welke van de niet in artikel 4 van richtlijn 2003/86 genoemde gezinsleden van de vluchteling onder een dergelijke uitbreiding kunnen vallen.(45)
34. Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt dat de Republiek Oostenrijk heeft besloten om geen gebruik te maken van de mogelijkheid die artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 biedt. TY is hoe dan ook ten laste van haar ouders, niet van haar broer RI.(46) Het Hof heeft geoordeeld dat een nationale regeling die niet voldoet aan de in artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 neergelegde voorwaarde van ten laste zijn, in strijd is met de doelstellingen van die richtlijn, aangezien zij het mogelijk maakt om de uit deze richtlijn voortvloeiende status toe te kennen aan personen die de voorwaarden om deze status te verkrijgen niet vervullen.(47)
35. Ook heeft het Hof geoordeeld dat het Handvest de lidstaten niet de beoordelingsmarge ontneemt om te bepalen of zij artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 ten uitvoer leggen en zij op grond van deze bepaling verzoeken om gezinshereniging onderzoeken.(48) Bijgevolg kan het Hof de tekst en de werkingssfeer van artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 niet met een beroep op artikel 7 of artikel 24 van het Handvest wijzigen of uitbreiden.(49)
36. Ik geef het Hof dan ook in overweging te oordelen dat RI krachtens artikel 10, lid 2, en lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86, gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 24 van het Handvest, geen recht heeft op gezinshereniging met zijn zus, TY. Een oneigenlijke uitbreiding van de werkingssfeer van deze bepalingen zou in strijd zijn met de recente rechtspraak van het Hof, afbreuk doen aan de nuttige werking van richtlijn 2003/86 en het zorgvuldig uitgewerkte evenwicht in de wetgeving verstoren dat de Europese Unie en de lidstaten hebben bereikt.
37. Evenmin kan de rechtspraak van het Hof inzake artikel 20 VWEU en het burgerschap van de Unie, die de verwijzende rechter noemt, naar analogie worden toegepast om een uitbreiding van de werkingssfeer van richtlijn 2003/86 te rechtvaardigen.(50) In zijn arrest in de zaak Ruiz-Zambrano(51) heeft het Hof onder meer geoordeeld dat artikel 20 VWEU zich ertegen verzet dat een lidstaat aan een staatsburger van een derde staat, die kinderen van jonge leeftijd, burgers van de Unie, te zijner laste heeft, het recht van verblijf ontzegt in de lidstaat waar deze kinderen verblijven en waarvan zij de nationaliteit bezitten, wanneer deze beslissing de betrokken kinderen het effectieve genot van de belangrijkste aan het burgerschap van de Unie ontleende rechten ontzeggen. Met dit oordeel heeft het Hof benadrukt dat de hoedanigheid van burger van de Unie „de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten” is.(52) De status van derdelanders, met inbegrip van vluchtelingen, kan niet worden vergeleken met die van burgers van de Unie, tenzij de Uniewetgeving aan derdelanders uitdrukkelijk vergelijkbare rechten en verplichtingen toekent.(53)
C. Recht van meerderjarige niet-gehuwde kinderen op gezinshereniging indien zij wegens hun gezondheidstoestand niet in staat zijn zelf in hun levensonderhoud te voorzien – artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2003/86.
38. Artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2003/86 bepaalt dat de lidstaten toestemming tot toegang en verblijf kunnen verlenen aan de meerderjarige niet-gehuwde kinderen van de gezinshereniger of diens echtgenoot, op voorwaarde dat de betrokken kinderen wegens hun gezondheidstoestand kennelijk niet in staat zijn zelf in hun levensonderhoud te voorzien. In dit kader moeten aan de voorwaarden van hoofdstuk IV van richtlijn 2003/86 zijn voldaan.
39. Afgezien van het feit dat niet zeker is of de Republiek Oostenrijk gebruik heeft gemaakt van de keuzemogelijkheid van artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2003/86(54), ziet deze bepaling op het kerngezin van de gezinshereniger en niet op zijn broers en zussen. TY kan zich dus niet op de bewoordingen ervan beroepen om een recht op gezinshereniging met RI te doen gelden. Zoals in de punten 36 en 37 van deze conclusie is aangegeven, is het volgens de rechtspraak van het Hof in strijd met de doelstellingen van richtlijn 2003/86 om de door artikel 4, lid 2, onder b), van deze richtlijn geboden bescherming uit te breiden tot andere personen. Het Handvest kan evenmin een beperking vormen voor de keuze van de lidstaten om wel of geen uitvoering aan deze bepaling te geven.(55)
40. RI en zijn zus, TY, hebben weliswaar geen recht op gezinshereniging op grond van artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2003/86, maar zijn ouders, CR en GF, hebben wel recht op gezinshereniging met RI op grond van artikel 10, lid 3, onder a), daarvan. Zodra hun verzoek om gezinshereniging is aanvaard, hebben CR en GF overeenkomstig artikel 13, lid 2, van richtlijn 2003/86 recht op een verblijfstitel in de Republiek Oostenrijk. In het arrest O. e.a.(56) heeft het Hof eraan herinnerd dat onderdanen van derde landen die rechtmatig in een lidstaat verblijven en om gezinshereniging verzoeken, als „gezinsherenigers” in de zin van artikel 2, onder c), van richtlijn 2003/86 moeten worden beschouwd. CR en GF hebben recht op gezinshereniging met TY op grond van artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2003/86, mits de Republiek Oostenrijk van die keuzemogelijkheid gebruikmaakt. Zodra de lidstaten van die mogelijkheid gebruikmaken, brengen zij het Unierecht ten uitvoer. Een nationale regeling daartoe moet derhalve in overeenstemming zijn met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten en het evenredigheidsbeginsel.(57)
41. CR, GF en TY hebben gezamenlijk verzocht om gezinshereniging met RI. Gelet op de aard van hun familiebanden en de ernstige handicap van TY dienen hun verzoeken gelijktijdig te worden behandeld(58) om al hun rechten en verplichtingen uit hoofde van het Unierecht na te gaan, met inbegrip van artikel 4, lid 2, onder b), artikel 10, lid 3, onder a), en artikel 13 van richtlijn 2003/86, gelezen in samenhang met artikel 7 en artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest.(59) In dit verband is het vaste rechtspraak dat ingevolge artikel 17 van richtlijn 2003/86 verzoeken om gezinshereniging individueel moeten worden behandeld. Het is aan de bevoegde nationale autoriteiten om bij de tenuitvoerlegging van richtlijn 2003/86 en bij het onderzoek van dergelijke verzoeken, een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen te maken.(60) Ook moet rekening worden gehouden met de belangen van minderjarige kinderen en de bijzondere omstandigheden waarin alleenstaande minderjarige vluchtelingen zich bevinden.(61)
42. Het is dus in strijd met de doelstellingen van richtlijn 2003/86 alsook met artikel 7 en artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest om van verzoekers als CR en/of GF(62) te verlangen dat zij in het bezit zijn van een verblijfstitel uit hoofde van artikel 13, lid 2, van die richtlijn voordat het verzoek om gezinshereniging van TY met haar ouders op grond van artikel 4, lid 2, onder b), van die richtlijn wordt behandeld. Een dergelijke fragmentaire benadering zou bovendien afbreuk doen aan het recht van RI op gezinshereniging krachtens artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86.
43. De Republiek Oostenrijk kan eisen dat voor gezinshereniging op grond van artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2003/86 wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, van die richtlijn. Deze voorwaarden gelden alleen voor TY, aangezien CR en GF daarvan zijn vrijgesteld krachtens artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86.(63) Het Hof heeft geoordeeld dat, aangezien gezinshereniging de algemene regel is, de bevoegdheid van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 strikt dient te worden uitgelegd. De lidstaten mogen hun beoordelingsmarge niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel, met name de bevordering van gezinshereniging.(64) Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de bevoegde autoriteiten de vereisten van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 en de daaruit voortvloeiende rechtspraak in acht nemen.
VI. Conclusie
44. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de derde prejudiciële vraag van het Verwaltungsgericht Wien te beantwoorden als volgt:
„Artikel 4, lid 2, onder b), artikel 10, lid 3, onder a), artikel 13, lid 2, en artikel 17 van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging, alsook artikel 7 en artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
moeten aldus worden uitgelegd dat
de meerderjarige gehandicapte broer of zus van een alleenstaande minderjarige vluchteling die wegens zijn of haar gezondheidstoestand volledig afhankelijk is van de ouders, krachtens het Unierecht recht heeft op gezinshereniging met de ouders en minderjarige broer of zus, mits de betrokken lidstaat gebruik heeft gemaakt van de in artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2003/86 geboden keuzemogelijkheid.”