null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 11. července 2024(1)
Věc C‑419/23
CN
proti
Nemzeti Földügyi Központ,
za účasti:
GW
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Győri Törvényszék [soud v Győru, Maďarsko])
„Řízení o předběžné otázce – Článek 63 SFEU – Volný pohyb kapitálu – Článek 17 Listiny základních práv Evropské unie – Právo na vlastnictví – Požívací právo k zemědělské půdě – Opětovný zápis požívacího práva zrušeného v rozporu s unijním právem – Povinnosti členského státu vyplývající z rozsudku o nesplnění povinnosti – Platnost původního zápisu požívacího práva – Kolize mezi základními svobodami a základními právy různých právních subjektů“
I. Úvod
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Győri Törvényszék (soud v Győru, Maďarsko), navazuje na několik rozsudků Soudního dvora, jejichž předmětem byla neslučitelnost maďarských právních předpisů upravujících výmaz požívacích práv nerezidentů k zemědělské půdě z katastru nemovitostí s volným pohybem kapitálu zakotveným v článku 63 SFEU a právem na vlastnictví zaručeným článkem 17 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“)(2).
2. Vnitrostátní právní úprava, která stanoví výmaz takovéhoto požívacího práva chráněného právem na vlastnictví, k tíži státních příslušníků jiných členských států, podle této judikatury porušuje článek 63 SFEU ve spojení s článkem 17 Listiny. Po tomto konstatování v rozsudku o nesplnění povinnosti(3) se Soudní dvůr musel zabývat otázkou, za jakých podmínek mohou nositelé požívacích práv dotčení pravomocným výmazem dosáhnout u příslušných orgánů jejich opětovného zápisu(4).
3. Spor v původním řízení se týká přesně obrácené situace. Nositeli požívacího práva, vedlejšímu účastníkovi vystupujícímu na podporu žalovaného orgánu (dále jen „vedlejší účastník“), žalovaným orgánem je Nemzeti Földügyi Központ (Národní pozemkový úřad, Maďarsko), se totiž na základě právního stavu v Maďarsku, který byl v mezidobí pozměněn v souladu s rozsudkem o nesplnění povinnosti, podařilo dosáhnout opětovného zápisu svého práva tímto orgánem a tedy přesně toho stavu, který judikatura Soudního dvora požaduje. Žalobkyně usazená v Německu, která je vlastníkem pozemku, to napadá a odvolává se přitom na volný pohyb kapitálu a právo na vlastnictví. Tvrdí, že žalovaný orgán měl před opětovným zápisem požívacího práva vedlejšího účastníka do katastru nemovitostí přezkoumat, zda jeho původní – později zrušený – zápis byl ve světle maďarské právní úpravy platné v příslušné době protiprávní. Měl tak učinit bez ohledu na skutečnost, že tento zápis byl pravomocný a Soudní dvůr později konstatoval, že dotčená ustanovení upravující jeho výmaz byla v rozporu s unijním právem. Podle žalobkyně měl být opětovný zápis požívacího práva odepřen z důvodu ochrany její svobody volného pohybu kapitálu a jejího vlastnictví.
4. Projednávaná věc se tedy týká „kolize“ mezi týmiž základními svobodami (volný pohyb kapitálu) a základními právy (právo na vlastnictví) různých právních subjektů. Není ovšem jisté, zda se žalobkyně může dovolávat volného pohybu kapitálu podle článku 63 SFEU a práva na vlastnictví podle článku 17 Listiny, aby dosáhla opětovného zrušení požívacího práva. Jejím cílem totiž je dosáhnout výsledku, který je podle judikatury Soudního dvora s článkem 63 SFEU a článkem 17 Listiny právě neslučitelný v rozsahu, v němž tato ustanovení chrání nositele požívacího práva dotčeného výmazem ex lege – a nikoliv tím zvýhodněného vlastníka nemovitosti.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
5. Článek 63 odst. 1 SFEU stanoví:
„V rámci této kapitoly jsou zakázána všechna omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy a mezi členskými státy a třetími zeměmi.“
6. V článku 17 odst. 1 Listiny se stanoví:
„Každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.“
B. Vnitrostátní právo
7. V § 38 odst. 1 földről szóló 1987. évi I. törvény (zákon č. I z roku 1987 o půdě) bylo stanoveno, že fyzické osoby, které nemají maďarskou státní příslušnost nebo tuto státní příslušnost mají, ale trvale pobývají mimo území Maďarska, jakož i právnické osoby, které mají sídlo mimo území Maďarska nebo mají sídlo v Maďarsku, ale jejich kapitál vlastní fyzické nebo právnické osoby, které pobývají mimo území Maďarska, mohou nabývat vlastnické právo k úrodné půdě prostřednictvím koupě, směny nebo darování pouze s předchozím povolením Pénzügyminisztérium (ministerstvo financí, Maďarsko).
8. V § 1 odst. 5 A külföldiek ingatlanszerzéséről szóló 171/1991 (XII. 27.) Korm. [Kormány] rendelet (nařízení vlády 171/1991 ze dne 27. prosince 1991 o nabývání nemovitostí cizinci), které nabylo účinnosti dne 1. ledna 1992, bylo vyloučeno, aby úrodnou půdu nabývaly osoby, které nemají maďarskou státní příslušnost, a to s výjimkou osob, které mají povolení k trvalému pobytu, a osob, jimž bylo přiznáno postavení uprchlíka.
9. A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (zákon č. LV z roku 1994 o úrodné půdě, dále jen „zákon z roku 1994 o úrodné půdě“) tento zákaz nabývání ponechal a rozšířil jej na právnické osoby bez ohledu na to, zda mají sídlo v Maďarsku či nikoliv.
10. Tento zákon byl s účinností od 1. ledna 2002 pozměněn A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (zákon č. CXVII z roku 2001, kterým se mění zákon č. LV z roku 1994 o úrodné půdě) v tom smyslu, že byla vyloučena i možnost smluvně zřídit požívací právo k úrodné půdě ve prospěch fyzických osob, které nemají maďarskou státní příslušnost, nebo ve prospěch právnických osob. Ustanovení § 11 odst. 1 tohoto zákona z roku 1994 o úrodné půdě po těchto změnách znělo:
„Pro zřízení požívacího nebo užívacího práva smlouvou platí ustanovení kapitoly II o omezení nabývání vlastnictví. […]“
11. Ustanovení § 11 odst. 1 zákona z roku 1994 o úrodné půdě bylo následně pozměněno Az egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (zákon č. CCXIII z roku 2012 o změně některých zákonů týkajících se zemědělství). Ve svém pozměněném znění, které vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2013, § 11 odst. 1 stanovil:
„Požívací právo zřízené smlouvou je neplatné, nebylo-li zřízeno ve prospěch blízkého příbuzného.“
12. Zákonem č. CCXIII z roku 2012 byl do tohoto zákona z roku 1994 rovněž vložen nový § 91 odst. 1, který stanoví, že „[k] 1. lednu 2033 zanikají ex lege všechna požívací práva existující k 1. lednu 2013, jež byla smluvně zřízena mezi osobami bez blízkého příbuzenského vztahu na dobu neurčitou nebo na dobu určitou, která skončí po 30. prosinci 2032“.
13. A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (zákon č. CXXII z roku 2013 o prodeji zemědělské a lesní půdy, dále jen „zákon z roku 2013 o zemědělské půdě“) byl přijat dne 21. června 2013 a nabyl účinnosti dne 15. prosince 2013.
14. Ustanovení § 37 odst. 1 zákona z roku 2013 o zemědělské půdě zachovává pravidlo, podle něhož je požívací nebo užívací právo k takové půdě zřízené smlouvou neplatné, nebylo-li zřízeno ve prospěch osoby s blízkým příbuzenským vztahem.
15. A| mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (zákon č. CCXII z roku 2013, kterým se stanoví přechodná ustanovení a další ustanovení související se zákonem č. CXXII z roku 2013 o prodeji zemědělské a lesní půdy, dále jen „zákon z roku 2013 o přechodných ustanoveních“) byl přijat dne 12. prosince 2013 a vstoupil v platnost dne 15. prosince 2013.
16. Ustanovení § 108 odst. 1 tohoto zákona, jímž se ruší § 91 odst. 1 zákona z roku 1994 o úrodné půdě, stanoví:
„K 1. květnu 2014 zanikají ex lege všechna požívací a užívací práva existující k 30. dubnu 2014, jež byla smluvně zřízena mezi osobami bez blízkého příbuzenského vztahu na dobu neurčitou nebo na dobu určitou, která skončí po 30. dubnu 2014“.
17. Po vyhlášení rozsudku ze dne 6. března 2018, SEGRO a Horváth (C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2018:157), byl § 108 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních s účinností od 11. ledna 2019 změněn přidáním dvou nových odstavců 4 a 5 následujícího znění:
„(4) Je-li nezbytné obnovit na základě soudního rozhodnutí právo zaniklé podle odstavce 1, ale podle ustanovení platných v době jeho prvotního zápisu nemohlo být toto právo zapsáno z důvodu formální nebo věcné vady, správní orgán příslušný v oblasti správy katastru o tom informuje státní zastupitelství a zastaví řízení až do skončení vyšetřování státního zastupitelství a soudního řízení zahájeného na tomto základě.
(5) Vadou ve smyslu odstavce 4 se rozumí skutečnost, že:
a) držitelem požívacího práva je právnická osoba,
b) požívací nebo užívací právo bylo zapsáno do katastru nemovitostí po dni 31. prosince 2001 ve prospěch držitele, který je právnickou osobou nebo fyzickou osobou, která není maďarským státním příslušníkem,
c) ačkoli v okamžiku podání návrhu na zápis požívacího nebo užívacího práva bylo pro nabytí takového práva v souladu s tehdy platnou právní úpravou nezbytné osvědčení nebo povolení vydané jiným správním orgánem, dotyčná osoba tento doklad nepředložila.“
18. Ustanovení § 94 Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (zákon č. CXLI z roku 1997 o katastru nemovitostí, dále jen „zákon o katastru nemovitostí“), který byl do tohoto zákona vložen ustanovením § 9 Az egyes földügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2014. évi XXXI. Törvény (zákon č. XXXI z roku 2014 o změně některých zákonů o půdě), stanoví:
„(1) Za účelem výmazu požívacích a užívacích práv, jež zanikla ex lege na základě § 108 odst. 1 [zákona z roku 2013 o přechodných opatřeních] (dále jen v tomto ustanovení společně ‚požívací práva‘), z katastru nemovitostí musí fyzická osoba, jež je držitelem požívacích práv, k výzvě odeslané jí nejpozději dne 31. října 2014 orgánem pověřeným vedením katastru učinit do 15 dnů od doručení této výzvy prohlášení na formuláři vyhotoveném k tomuto účelu ministrem o blízkém příbuzenském vztahu, který pojí dotyčnou osobu s osobou uvedenou jakožto vlastník nemovitosti na dokumentu, na základě něhož došlo k zápisu. Nebude-li ve stanovené lhůtě prohlášení učiněno, nebude po 31. prosinci 2014 možné vyhovět žádosti o osvědčení.
[…].
(3) Pokud z prohlášení nevyplývá blízký příbuzenský vztah nebo pokud prohlášení nebylo učiněno ve stanovené lhůtě, orgán pověřený vedením katastru nemovitostí provede výmaz požívacích práv z katastru z moci úřední do šesti měsíců po uplynutí lhůty, v níž má být prohlášení učiněno, nejpozději však do 31. července 2015.
[…].
(5) Správní orgán příslušný v pozemkových věcech provede výmaz požívacích práv, která byla zapsána ve prospěch právnických osob nebo entit bez právní subjektivity způsobilých nabývat práva, která lze do katastru zapsat, a která byla zrušena na základě § 108 odst. 1 [zákona z roku 2013 o přechodných opatřeních], z katastru nemovitostí z moci úřední nejpozději do 31. prosince 2014.“
19. Soudní dvůr na základě žaloby podané Komisí ve svém rozsudku o nesplnění povinnosti ze dne 21. května 2019, Komise v. Maďarsko (požívací práva k zemědělské půdě) (C‑235/17, EU:C:2019:432), rozhodl, že Maďarsko tím, že přijalo § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních a ex lege zrušilo požívací práva, která přímo nebo nepřímo mají státní příslušníci jiných členských států k zemědělské a lesní půdě nacházející se v Maďarsku, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 63 SFEU ve spojení s článkem 17 Listiny.
20. Maďarský zákonodárce na to pozměnil zákon z roku 2013 o přechodných ustanoveních s účinností k 1. lednu 2022 a mimo jiné vložil do kapitoly 20/F („Zvláštní pravidla provádějící rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci C‑235/17, Evropská komise v. Maďarsko, týkající se ex lege zániku požívacích práv k zemědělské půdě“) následující ustanovení:
21. Podle § 108/B odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních může „[f]yzická nebo právnická osoba, jejíž užívací právo bylo z katastru nemovitostí vymazáno podle ustanovení § 108 odst. 1 platného ke dni 30. dubna 2014 (dále jen ‚osoba, jejíž užívací právo bylo vymazáno‘), nebo její právní nástupce [...] požadovat opětovný zápis vymazaného užívacího práva do katastru nemovitostí a odškodnění v souladu s touto kapitolou“.
22. Ustanovení § 108/F odst. 6 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních zní:
„Je třeba konstatovat, že vymazané požívací právo může být opětovně zapsáno, pokud:
a) osoba uvedená v odstavci 7 není považována za osobu jednající v dobré víře a
b) neexistuje žádná právní překážka ve smyslu odstavce 8.“
23. Ustanovení § 108/F odst. 7 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních zní:
„Pokud jde o obchodní partnery, za jednající v dobré víře, pokud jde o dotčenou nemovitost, se nepovažují:
a) Vlastník, pokud v okamžiku výmazu požívacího práva jeho vlastnické právo již existovalo.
b) Vlastník, pokud jeho vlastnické právo vzniklo buď na základě smlouvy uzavřené po 6. březnu 2018[(5)], nebo na základě smlouvy, která byla uzavřena před tímto datem, ale bylo předloženo příslušnému orgánu po tomto datu v řízení podle [zákona z roku 2013 o zemědělské půdě], včetně řízení o zápisu, nebo na základě pořízení pro případ smrti po 6. březnu 2018.
c) Vlastník, pokud jeho vlastnické právo vzniklo po 6. březnu 2018 (na základě jiného titulu než smlouvy nebo dědictví).
d) Vlastník, pokud navzdory tomu, že je považován za vlastníka v dobré víře podle písmene b) nebo c), zřídil požívací právo k nemovitosti po 6. březnu 2018.
e) Poživatel, pokud bylo toto právo zřízeno smlouvou nebo pořízením pro případ smrti po 6. březnu 2018 nebo pokud si v rámci převodu svého vlastnického práva po tomto datu vyhradil požívací právo pro sebe.
f) Vlastník, který nabyl vlastnické právo dědictvím po některém z vlastníků uvedených v písmenech a) až d).“
24. Ustanovení § 108/F odst. 8 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních zní:
„Skutečnost, že dotčená nemovitost byla vyvlastněna nebo že vlastnické právo bylo převedeno kupní smlouvou nahrazující vyvlastnění, se považuje za právní překážku pro opětovný zápis.“
III. Skutkový stav
25. Žalobkyně v původním řízení má sídlo v Německu a vlastní pozemek katastrálního čísla 0380/1 u města Köszeg, druh užívání „zemědělská půda“. Její vlastnické právo bylo zapsáno do katastru nemovitostí dne 18. května 2012. K tomuto datu bylo zatíženo požívacím právem vedlejšího účastníka. Ačkoliv to v předkládajícím rozhodnutí není výslovně uvedeno, lze na základě skutkového stavu a na něj uplatňovaných vnitrostátních právních úprav vycházet z toho, že i vedlejší účastník je investor-nerezident.
26. Toto požívací právo bylo s účinností k 30. prosinci 2001 zřízeno smlouvou, kterou s vedlejším účastníkem uzavřela předchozí majitelka pozemku, a dne 29. ledna 2002 zapsáno do katastru nemovitostí. Proti rozhodnutí o zápisu nebyl podán žádný správní ani soudní opravný prostředek.
27. Rozhodnutím Vas Megyei Kormányhivatal Szombathelyi Járási Hivatal (vládní úřad Vašské župy, okresní úřad Szombathely) ze dne 27. července 2015 bylo požívací právo vedlejšího účastníka vymazáno z katastru nemovitostí na základě § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních a § 94 odst. 1 a 3 zákona o katastru nemovitostí.
28. Po vydání rozsudku o nesplnění povinnosti(6) (bod 18 výše) vedlejší účastník podle § 108/B odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních podal k žalovanému orgánu návrh na opětovný zápis svého požívacího práva.
29. Rozhodnutím ze dne 30. listopadu 2022 žalovaný orgán nařídil opětovný zápis vymazaného požívacího práva vedlejšího účastníka k dotčenému pozemku. Uvedl v něm, že žalobkyně nebyla považována za osobu jednající v dobré víře podle § 108/F odst. 7 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, protože pozemek vlastnila již v okamžiku výmazu požívacího práva.
30. Žalobou podanou k předkládajícímu soudu se žalobkyně domáhá výmazu opětovně zapsaného požívacího práva s odůvodněním, že jeho původní zápis byl protiprávní. Tento zápis totiž již neměl být podle § 11 odst. 1 zákona z roku 1994 o úrodné půdě po 1. lednu 2002 proveden.
31. Žalovaný orgán a vedlejší účastník navrhují zamítnutí žaloby s odůvodněním, že nařízení opětovného zápisu nebránila žádná právní překážka a zákon z roku 2013 o přechodných ustanoveních nepožaduje přezkum právoplatnosti zápisu požívacího práva v souvislosti s tímto nařízením.
32. Předkládající soud upozorňuje na skutečnost, že zákon z roku 1994 o úrodné půdě od 1. ledna 2002 neumožňoval vznik požívacích práv k úrodné půdě ve prospěch zahraničních osob. Ve vnitrostátní judikatuře byl proveden příslušný výklad ustanovení § 11 odst. 1 zákona z roku 1994 o úrodné půdě(7). I v projednávané věci byl zápis požívacího práva provedený až v roce 2002 protiprávní. Rozhodnutí o zápisu ovšem nabylo právní moci, protože proti němu nebyl podán opravný prostředek.
33. Předkládající soud má pochybnosti o tom, zda opětovný zápis – původně protiprávně zapsaného – požívacího práva je slučitelný s článkem 63 SFEU a článkem 17 Listiny, protože i žalobkyně se může dovolávat volného pohybu kapitálu a toto požívací právo představuje neodůvodněný zásah do jejího základního práva na vlastnictví dotčeného pozemku. Tato ustanovení mohou žalovanému orgánu ukládat povinnost konstatovat protiprávnost požívacího práva a odepřít jeho opětovný zápis. Předkládající soud proto na základě článku 267 SFEU požádal Soudní dvůr o odpověď na tuto předběžnou otázku:
Musí být článek 63 [SFEU] a článek 17 Listiny [...] vykládány v tom smyslu, že nebrání takové právní úpravě členského státu, která, v případě opětovného zápisu požívacího práva nařízeného v důsledku řízení o nesplnění povinnosti – po výmazu tohoto protiprávně, ale pravomocně zapsaného požívacího práva – nestanoví povinnost přezkoumat, zda byl zápis požívacího práva proveden v souladu s právem?
34. K této otázce předložily v rámci řízení před Soudním dvorem písemné vyjádření maďarská vláda a Evropská komise. Soudní dvůr podle čl. 76 odst. 2 jednacího řádu rozhodl, že se nebude konat ústní část řízení.
IV. Právní analýza
A. K přípustnosti
35. Maďarská vláda považuje předběžnou otázku za nepřípustnou, protože předmět sporu v původním řízení a příslušná použitelná vnitrostátní ustanovení nijak nesouvisí s požadovaným výkladem článku 63 SFEU a článku 17 Listiny. Předně tvrdí, že opětovný zápis požívacího práva je opatřením, které podporuje volný pohyb kapitálu tím, že ve prospěch unijních občanů z jiných členských států napravuje porušování tohoto ustanovení vytýkané Soudním dvorem. Přezkum právoplatnosti původního zápisu požívacího práva, který by přitom byl nezbytný, by tomu bránil. Obráceně se nemožnost provést takovýto přezkum právoplatnosti, která platí bez rozdílu (pro všechny občany Unie), žádným způsobem nedotýká volného pohybu kapitálu.
36. Předmětem předběžné otázky je výklad článku 63 SFEU a článku 17 Listiny v souvislosti s přeshraničním nákupem půdy a ochranou dotčeného vlastnického práva. Předkládající soud má správně za to, že je tím dotčena oblast použití zásady volného pohybu kapitálu podle článku 63, protože žalobkyně, která je vlastníkem pozemku, je právnická osoba usazená v Německu(8).
37. Spor v původním řízení se týká rovněž uplatňování práva Unie ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny. Na základě rozsudku o nesplnění povinnosti je totiž pro nápravu zjištěného porušení článku 63 SFEU ve spojení s článkem 17 Listiny nebytné, aby požívací práva, která měli státní příslušníci jiných členských států k zemědělské půdě v Maďarsku a která byla zrušena ex lege, byla opětovně zapsána(9). Vyplývá to z přímého účinku článku 63 SFEU ve spojení se zásadou přednosti(10).
38. Mám tedy za to, že existuje dostatečná souvislost mezi předmětem sporu a unijním právem resp. že je relevantní pro rozhodnutí v původním řízení.
39. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je tedy přípustná.
B. K opodstatněnosti
1. Úvodní poznámky
40. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda vnitrostátní orgán, kterému je k rozhodnutí předložen návrh na opětovný zápis požívacího práva (vymazaného v rozporu s unijním právem), je na základě článku 63 SFEU a článku 17 Listiny povinen přezkoumat v zájmu vlastníka nemovitosti právoplatnost původního pravomocného zápisu tohoto práva na základě tehdy platné vnitrostátní právní úpravy, i když tato právní úprava samotná byla v rozporu s unijními právními předpisy.
41. Podle mého názoru je sotva možné, aby odpověď na tuto otázku nebyla jednoznačná. Ve „střetu“ základních svobod a základních práv obou právních subjektů sledujících opačné zájmy, tedy žalobkyně jako vlastníka dotčeného pozemku na straně jedné, a vedlejšího účastníka jako nositele opětovně zapsaného požívacího práva na straně druhé, jenž je předmětem sporu v původním řízení, musí být upřednostněny svobody a práva posledně jmenovaného. Jak níže objasním, je toto řešení rovněž základem dosavadní judikatury Soudního dvora.
42. Nejprve posoudím, zda se majitelka pozemku může dovolávat svobod a práv vyplývajících z článku 63 SFEU a článku 17 Listiny (níže bod 2). Poté objasním, zda a do jaké míry z rozsudku o nesplnění povinnosti, jehož pravomocná konstatování jsou pro předkládající soud na základě čl. 260 odst. 1 SFEU závazná, vyplývá, že svobody a práva nositelů požívacích práv k dotčeným pozemkům přípustným způsobem omezují svobody a práva vlastníků pozemků (níže bod 3). Závěrem posoudím, zda je takové omezení svobod a práv vlastníka pozemku odůvodněné i v takovém případě, jako je ten v projednávané věci, resp. zda příslušné svobody a práva nositele požívacího práva i v projednávané věci převažují (níže bod 4).
2. Ochrana vlastníka pozemku nerezidenta podle článku 63 SFEU a článku 17 Listiny
43. Žalobkyně nabyla jako právnická osoba usazená v Německu pozemek nacházející se v Maďarsku. V zásadě se proto může dovolávat zásady volného pohybu kapitálu podle článku 63 SFEU(11).
44. Navíc by vnitrostátní právní úprava, byť použitelná bez rozdílu, která umožňuje opětovný zápis dříve vymazaného požívacího práva bez přezkumu legality jeho původního zápisu, mohla odradit zahraniční investory od toho, aby v Maďarsku nabývali pozemky nebo s nimi později nakládali. Nemohou si totiž být jisti, zda se jedná o pozemek, který není zatížen. S tím by mohlo být spojeno nepřípustné omezení volného pohybu kapitálu podle článku 63 SFEU v jejich neprospěch(12).
45. Vzhledem k tomu, že spor v původním řízení souvisí s uplatňováním unijního práva (bod 36 výše), svědčí žalobkyni ve vztahu k vlastnictví pozemku, které je předmětem sporu, rovněž ochrana práva na vlastnictví podle čl. 17 odst. 1 Listiny.
46. Ochrana vlastníka pozemku na základě článku 63 SFEU a čl. 17 odst. 1 Listiny ovšem není neomezená. Omezuje ji zejména ochrana nositele požívacího práva k dotčené nemovitosti na základě týchž právních ustanovení. Na této myšlence se zakládá rovněž rozsudek o nesplnění povinnosti a § 108/B odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, který byl přijat k provedení tohoto rozsudku a žalovaný orgán jej použil k opětovnému zápisu zrušeného požívacího práva vedlejšího účastníka.
47. Následně proto posoudím, zda a do jaké míry Soudní dvůr v rozsudku o nesplnění povinnosti již takové omezení ve smyslu čl. 260 odst. 1 SFEU pravomocně přezkoumal a závazným způsobem vzájemně zvážil protichůdné svobody a práva vlastníků dotčených pozemků a nositelů požívacích práv, která k nim byly nejprve zapsána a následně ovšem (v rozporu s unijním právem) zrušena.
3. Povinnost dodržovat závazný výklad článku 63 SFEU a článku 17 Listiny, zejména v rozsudku o nesplnění povinnosti
a) Právní moc a povinnost přijmout opatření na základě čl. 260 odst. 1 SFEU
48. Podle čl. 260 odst. 1 SFEU má Maďarsko povinnost přijmout opatření vyplývající z rozsudku o nesplnění povinnosti, který zakládá překážku věci pravomocně rozsouzené, pokud jde o skutkové a právní otázky, které byly skutečně nebo nutně rozhodnuty tímto rozsudkem, aby odstranilo zjištěná porušení svých povinností stanovených Smlouvami(13).
49. Situace žalobkyně (vlastník pozemku) a vedlejšího účastníka (nositel původně zapsaného, ovšem zrušeného požívacího práva) je v zásadě shrnuta konstatováními uvedenými v rozsudku o nesplnění povinnosti. Požívací právo vedlejšího účastníka bylo totiž ex lege zrušeno na základě § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, který byl tímto rozsudkem shledán neslučitelným s unijním právem. Dále je nesporné, že žalovaný orgán toto požívací právo na žádost vedlejšího účastníka za použití § 108/F odst. 6 a 7 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, pozměněného na základě rozsudku o nesplnění povinnosti – opět zapsal do katastru nemovitostí. Proto došlo k opětovnému zatížení vlastnického práva žalobkyně k nemovitosti požívacím právem vedlejšího účastníka, které bylo svého času v rozporu s unijním právem zrušeno, a porušení článku 63 SFEU a článku 17 Listiny k jeho tíži zjištěné Soudním dvorem bylo napraveno alespoň s účinkem do budoucnosti(14).
50. Předkládající soud v zásadě nesmí přijmout rozhodnutí, které je v rozporu se závaznými konstatováními uvedenými v rozsudku o nesplnění povinnosti, ledaže ve vztahu k žalobkyni a vedlejšímu účastníkovi existují zvláštní okolnosti, které tato konstatování nezahrnují. Vnitrostátní soudy totiž mají povinnost zohlednit při výkonu svých úkolů právní kritéria stanovená v tomto rozsudku s cílem určit dosah ustanovení unijního práva, která má tento soud uplatnit(15). Totéž platí pro závazný výklad unijního práva v rozsudku vydaném Soudním dvorem v řízení o předběžné otázce(16).
51. Je tedy nezbytné se blíže zabývat tím, zda a do jaké míry závazná konstatování uvedená v rozsudku o nesplnění povinnosti zohledňují – minimálně implicitně – protichůdné svobody a práva vyplývající z článku 63 SFEU a článku 17 Listiny, která jsou předmětem sporu v původním řízení, jakož i jejich nezbytné zvažování.
b) Závazná konstatování uvedená v rozsudku o nesplnění povinnosti týkající se ochrany nositele požívacích práv podle článku. 63 SFEU a článku 17 Listiny
52. Je pravda, že Soudní dvůr se v rozsudku o nesplnění povinnosti nemusel zabývat otázkou, zda a do jaké míry je vlastník pozemku nerezident chráněn svobodami a právy vyplývajícími z článku 63 SFEU a článku 17 Listiny. Uznal ovšem nezbytnost ochrany příslušných svobod a práv nositele požívacího práva zrušeného v rozporu s unijním právem nejen státními orgány, nýbrž i vůči jakémukoliv vlastníkovi nemovitosti, tedy nezávisle na jeho původu.
53. Soudní dvůr zaprvé shledal, že ex lege výmaz požívacích práv investorů-nerezidentů vedl k nepřípustnému omezení jejich práva na volný pohyb kapitálu podle článku 63 SFEU. Tím je totiž zbavuje možnosti nadále využívat svého požívacího práva, například tím, že jim brání dotčenou půdu obhospodařovat, propachtovat, toto právo prodat (případně i vlastníkovi) nebo půdu využívat jiným způsobem přinášejícím zisk. Podle Soudního dvora navíc nařízení výmazu zákonem může nerezidenty odradit, aby v budoucnu v Maďarsku investovali(17).
54. Soudní dvůr navíc v ex lege výmazu požívacích práv investorů-nerezidentů spatřoval zbavení majetku chráněného článkem 17 Listiny(18). Požívací právo totiž představuje jednu ze složek vlastnického práva. Svému nositeli – a to právě i vůči vlastníkovi nemovitosti – propůjčuje právo předmětnou nemovitost užívat a právo brát si z ní užitky. Toto právo tedy v sobě zahrnuje příslušné omezení požívacího práva vyplývajícího z vlastnického práva vlastníka. Zrušení stávajících požívacích práv ex lege má proto podle Soudního dvora za následek nucené, úplné a konečné zbavení těchto práv k újmě jejich nositelů, avšak s účinkem ve prospěch vlastníků(19). To platí nezávisle na tom, zda je vlastník nemovitosti rezidentem či nikoliv.
55. Soudní dvůr navíc v této souvislosti rozhodl, že zrušená, ale před 1. lednem 2002 smluvně zřízená požívací práva je nezbytné považovat ve smyslu čl. 17 odst. 1 Listiny za „zákonně nabytá“ podle platného vnitrostátního práva(20). To platí i pro nabytí požívacího práva vedlejším účastníkem, které je základem sporu v původním řízení. Toto právo bylo zřízeno před 1. lednem 2002, zapsáno ale bylo až po tomto datu. Argument žalobkyně a předkládajícího soudu, že toto právo bylo údajně protiprávně zapsáno do katastru nemovitostí po tomto datu, proto nemůže zpochybnit, že se na situaci vedlejšího účastníka v zásadě vztahují konstatování učiněná v rozsudku o nesplnění povinnosti.
56. V pozdějším rozsudku vydaném v řízení o předběžné otázce Soudní dvůr dokonce dospěl k závěru, že vnitrostátní právní úprava, která nařizuje takové zrušení, a opatření, která jí provádějí, představují zjevné a závažné porušení jak základní svobody stanovené v článku 63 SFEU, tak práva na vlastnictví zaručeného v čl. 17 odst. 1 Listiny – k újmě nositelů požívacích práv(21).
57. Tato závazná konstatování týkající se ochrany nositelů požívacích práv – nerezidentů sice v zásadě zahrnují konflikt mezi vlastníky nemovitostí zatížených těmito právy, jež se projevuje rovněž ve sporu v původním řízení. Neberou ovšem v úvahu situaci, kdy, jako v projednávané věci, je zahraničním investorem nejen nositel požívacích práv, nýbrž i vlastník pozemku. Posledně jmenovaný se totiž v zásadě také může dovolávat článku 63 SFEU a článku 17 Listiny, aby v plném rozsahu využil svou investici a svého práva na ochranu vlastnictví (body 42 až 44 výše).
58. Takovýto postup vlastníka pozemku nelze rovněž považovat za zneužívající. Podmínky obecné unijně právní zásady nebo zákazu zneužívání práva, který je v judikatuře často dáván naroveň podvodnému chování, v projednávané věci zjevně nejsou splněny(22). Nejde totiž o to, získat výhodu přiznanou unijním právem, ačkoliv objektivní podmínky pro přiznání požadované výhody, které jsou stanoveny unijním právem, jsou splněny pouze formálně(23). V takovém případě, jako je ten, o který se jedná v projednávané věci, je spíše nezbytné – nad rámec závazných konstatování uvedených v rozsudku o nesplnění povinnosti – přesně ověřit, zda je omezení svobod a práv vlastníka pozemku vyplývající z článku 63 SFEU a článku 17 Listiny spojené s ochranou svobod a práv nositele požívacích práv rovněž odůvodněné a přiměřené.
4. Odůvodněnost a přiměřenost omezení svobod a práv vlastníka pozemku vyplývajících z článku 63 SFEU a článku 17 Listiny
a) Naléhavé důvody obecného zájmu, jakož i základní svobody a práva třetích osob
59. Omezení volného pohybu kapitálu podle článku 63 SFEU lze připustit pouze tehdy, pokud je odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu a respektuje zásadu proporcionality. Musí tedy být způsobilé zaručit uskutečnění legitimně sledovaného cíle a nepřekračovat meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné. Takové omezení může být odůvodněno rovněž důvody uvedenými v článku 65 SFEU, pokud respektuje uvedenou zásadu proporcionality(24).
60. Stejně tak může být zásah do základního práva na vlastnictví zaručený čl. 17 odst. 1 Listiny podle čl. 52 odst. 1 Listiny odůvodněný, pokud je odůvodňován veřejným zájmem a je dodržena zásada proporcionality(25). To se sice týká pouze zbavení ve smyslu čl. 17 odst. 1 druhé věty Listiny, z obecného omezujícího ustanovení v čl. 52 odst. 1 Listiny ovšem vyplývá, že to platí rovněž v případě pouhého omezení vlastnictví. Představuje-li takové omezení, jako je to v projednávané věci (viz body 52 a 53 výše), úpravu užívání majetku ve smyslu čl. 17 odst. 1 třetí věty Listiny, pak navíc postačuje, že taková úprava je nezbytná z hlediska obecného zájmu a je přiměřená(26).
61. V případě střetu mezi základními svobodami a základními právy, jako v projednávané věci, lze takové odůvodnění opřít rovněž o základní svobodu nebo základní právo jiné osoby. Mezi kolidujícími svobodami a právy je pak nezbytné v rámci přezkumu proporcionality nalézt přiměřenou rovnováhu – ve smyslu „praktische Konkordanz“ (praktický soulad)(27). To vyplývá rovněž z ustálené judikatury, podle které musí být přípustnost omezení základních svobod přezkoumána na základě naléhavých důvodů obecného zájmu a jejich proporcionality měřítkem základních práv Unie(28). Mezi ta patří ochrana, kterou jinému nositeli základních práv poskytuje čl. 17 odst. 1 Listiny(29).
62. V následující části se budu věnovat tomu, jaké naléhavé důvody obecného zájmu mohou na základě článku 63 SFEU a čl. 17 odst. 1 Listiny odůvodnit omezení svobod a práv vlastníků pozemků nerezidentů, jako je žalobkyně. Takové důvody mohou vyplývat nejen z pravomocných a závazných konstatování uvedených v rozsudku o nesplnění povinnosti, ale také ze základních svobod a práv třetích osob, jako je vedlejší účastník v projednávané věci. Tyto protichůdné svobody a práva je nezbytné vzájemně zvažovat ve smyslu proporcionality.
b) Zvážení základních práv a svobod vlastníka pozemku a nositele požívacího práva
1) Rozdíl mezi střetem práv v projednávané věci a situací v dosavadní judikatuře
63. Rozsudek o nesplnění povinnosti v podstatě spočívá na konstatování, že ex lege výmaz požívacích práv nositelů-nerezidentů, který byl v projednávané věci napraven žalovaným orgánem, byl nejen v rozporu s volným pohybem kapitálu podle článku 63 SFEU v jejich neprospěch, nýbrž vůči nim představoval rovněž nepřípustné zabavení majetku ve smyslu čl. 17 odst. 1 Listiny (viz body 52 a 56 výše)(30). Z toho analogicky vyplývá, že místní vlastníci nemovitostí v zásadě musí strpět obnovení původního právního stavu ve prospěch nositelů požívacích práv, kteří nejsou rezidenty(31).
64. V projednávané věci se ale na rozdíl od situací, na nichž se zakládala dosavadní judikatura, jedná o střet mezi základními svobodami a právy vlastníka-nerezidenta, který vlastní pozemek zatížený požívacím právem, na straně jedné a nositele tohoto práva, který je rovněž nerezident, na straně druhé.
65. Podle mého názoru nicméně ani v takové situaci, jako je ta, o kterou se jedná v projednávané věci, neexistují především v osobě vlastníka-nerezidenta žádné zvláštní okolnosti, které by vyžadovali odlišné posouzení v porovnání se skutečnostmi, na nichž se zakládal rozsudek pro nesplnění povinnosti.
2) Přípustné omezení práva vlastníka pozemku nerezidenta na volný pohyb kapitálu
66. Týká se nejprve odůvodnění případného omezení práva vlastníka pozemku nerezidenta na volný pohyb kapitálu podle článku 63 SFEU. Pokud totiž – stejně jako žalobkyně v projednávané věci – nabyl dotčený pozemek s vědomím toho, že je k němu zapsáno požívací právo, pak ve svém výkonu práva na volný pohyb kapitálu vůbec omezen nebyl. To platí tím spíš, jestliže v okamžiku nabytí pozemku toto požívací právo již bylo pravomocně zapsáno. V takovém případě nemůže mít zatížení pozemku spojené s tímto právem v zásadě žádný negativní vliv na rozhodnutí o jeho nabytí. Takové břemeno spíše umožňuje nabýt pozemek za lepších podmínek, zejména za výhodnější cenu, jak argumentuje rovněž Komise.
67. Jinak nelze pohlížet ani na omezení možnosti volného nakládání s pozemkem ze strany vlastníka pozemku nerezidenta v důsledku pozdějšího opětovného zápisu požívacího práva, které bylo ex lege zrušeno, ale předtím pravomocně zapsáno, bez přezkumu legality jeho původního zápisu. Pokud v tom vůbec lze spatřovat omezení volného pohybu kapitálu, pak je takové omezení s ohledem na pravomocný zápis požívacího práva v okamžiku nabytí pozemku přípustné a odůvodněné.
68. Podle předkládajícího soudu (bod 31 výše) má totiž pravomocný zápis za následek, že požívací právo zásadně již nelze zpochybnit, a to navzdory protiprávnosti jeho zápisu podle tehdy platného vnitrostátního ustanovení. Vzhledem k tomu nemohl vlastník pozemku nerezident, jako je žalobkyně, legitimně očekávat, že ex lege výmaz pravomocného požívacího práva, který byl proveden poté, co pozemek nabyl, a který byl později v rozsudku o nesplnění povinnosti shledán neslučitelný s unijním právem, povede k tomu, že pozemek zůstane trvale nezatížen. Ještě méně vzhledem k tomu, že se překážka opětovného zápisu uplatněná v projednávané věci zakládá na těch vnitrostátních ustanoveních, jejichž neslučitelnost s článkem 63 SFEU a článkem 17 Listiny konstatoval Soudní dvůr, takže je již není možné použít (bod 36 výše). V zásadě z těchto důvodů žalovaný orgán nepovažoval žalobkyni za jednající v dobré víře ve smyslu § 108/7 odst. 7 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních.
69. Naproti tomu ex lege výmaz požívacího práva – zrušený opětovným zápisem sporným v projednávané věci – představuje závažné omezení volného pohybu kapitálu nositele tohoto práva – nerezidenta (body 52 a 55 výše). Na otázku, zda musí být situace posuzována odlišně, pokud vlastník pozemku požívací právo neudělil sám nebo původně nabyl pozemek bez tohoto břemene, není nutné odpovídat. Nehledě na to považuji, i s ohledem na přímou použitelnost článku 63 SFEU, obecně za přiměřené, že se nerezidenti, kteří nabývají nemovitost, předem v katastru nemovitostí informují o tom, zda nemovitost je nebo byla zatížena požívacím právem investora-nerezidenta, které bylo případně ex lege zrušeno a (dosud) nebylo znovu zapsáno.
70. Z toho vyplývá, že právo vlastníka pozemku nerezidenta vyplývající z článku 63 SFEU je přípustně omezeno příslušným právem nositele požívacího práva – nerezidenta. Toto omezení je, jak objasním níže, přípustné rovněž na základě nezbytné ochrany vlastnictví nositele tohoto práva podle čl. 17 odst. 1 Listiny.
3) Přípustné omezení vlastnického práva vlastníka pozemku nerezidenta
71. V souladu s konstatováními, která jsou uvedena v rozsudku o nesplnění povinnosti, dále považuji zásah do vlastnického práva nositele požívacího práva chráněného čl. 17 odst. 1 Listiny jeho výmazem ex lege za závažnější než zásah do vlastnického práva vlastníka pozemku nerezidenta v důsledku sporného opětovného zápisu požívacího práva zrušeného ex lege.
72. Jak Soudní dvůr správně konstatoval, požívací právo, které bylo zapsáno právoplatně a původně se souhlasem majitele pozemku, totiž omezuje vlastnické právo k této nemovitosti a stanoví pro něj pouze jiná pravidla užívání. Na rozdíl od ex lege výmazu požívacího práva vytýkaného v rozsudku pro nesplnění povinnosti s tím tedy není spojeno úplné zabavení majetku(32). Rovněž opětovné zatížení vlastnického práva vlastníka nemovitosti sporným opětovným zápisem vymazaného požívacího práva – i proti jeho vůli – je méně závažnější, než nucené, úplné a konečné zbavení vlastnického práva nositele požívacího práva (jako jedné ze složek vlastnického práva k nemovitosti, viz bod 53 výše).
73. Vlastník pozemku nerezident se tedy v takovém případě nemůže dovolávat ochrany svého vlastnického práva proto, aby ve svůj prospěch nechal znovu ožít výmaz požívacího práva (neslučitelný s unijním právem) a zvrátil tak s tím spojené zatížení svého vlastnického práva. To platí o to více v případě, kdy, jako v projednávané věci, k nabytí pozemku došlo v době, kdy již byl zatížen pravomocně zapsaným požívacím právem (bod 67 výše).
74. Z tohoto tedy vyplývá, že se vlastník pozemku nerezident nemůže dovolávat článku 63 SFEU a článku 17 Listiny, aby dosáhl opětovného výmazu znovu zapsaného požívacího práva. Maďarská vláda v tomto ohledu správně tvrdí, že vnitrostátní právní předpisy pozměněné na základě rozsudku o nesplnění povinnosti a jejich naplňování je právě nezbytné k provedení tohoto rozsudku podle čl. 260 odst. 1 SFEU a k vytvoření stavu slučitelného s těmito předpisy unijního práva.
75. Na rozdíl od tvrzení předkládajícího soudu proto nepřichází do úvahy ani prolomení právní moci původního zápisu požívacího práva podle zásady rovnocennosti a efektivity. Tato otázka by vyvstávala pouze v případě nedostatečného provedení rozsudku o nesplnění povinnosti, o které se v projednávané věci právě nejedná. Ze zásady právní jistoty spíše vyplývá, že správní akty zakládající právní účinky, již v zásadě nemohou být zpochybňovány(33). Navíc by takové prolomení právní moci bylo v neprospěch ochrany práv nositele požívacího práva zaručených článkem 63 SFEU a článkem 17 Listiny a zakládalo by se přesně na těch vnitrostátních ustanoveních, o nichž Soudní dvůr za účelem této ochrany rozhodl, že nejsou slučitelná s unijním právem.
76. Konečně nejsou zjevné žádné jiné okolnosti, které mohou zpochybnit vhodnost a přiměřenost sporného opětovného zápisu dotčeného požívacího práva k přípustnému omezení práv vlastníka vyplývajících z článku 63 SFEU a článku 17 Listiny. Tento opětovný zápis každopádně nepřekračuje rámec toho, co bylo nezbytně nutné k dosažení uvedených cílů, včetně ochrany základních svobod a práv nositele požívacího práva.
5. Dílčí závěry
77. Z toho vyplývá, že vlastník pozemku, jehož vlastnické právo bylo omezeno požívacím právem, které bylo nejprve pravomocně zapsáno, následně v rozporu s unijním právem zrušeno a později opět znovu zapsáno, se nemůže úspěšně dovolávat svých práv vyplývajících z článku 63 SFEU a článku 17 Listiny, aby příslušnému orgánu byla uložena povinnost toto požívací právo opět zrušit s odůvodněním, že jeho původní zápis byl v rozporu s tehdy platnými maďarskými pravidly, která ale Soudní dvůr shledal neslučitelnými s unijním právem.
V. Závěry
78. Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku, kterou předložil é Győri Törvényszék (soud v Győru, Maďarsko) odpověděl následovně:
„Právní úprava členského státu, která nařizuje opětovný zápis původně pravomocně zapsaného a následně v rozporu s unijním právem zrušeného požívacího práva, je slučitelná s článkem 63 SFEU a článkem 17 Listiny základních práv Evropské unie, pokud příslušným orgánům neukládá povinnost přezkoumat před opětovným zápisem tohoto práva, zda jeho původní zápis byl proveden legálně podle tehdy platných ustanovení, která ale Soudní dvůr později shledal neslučitelnými s unijním právem.“