SENTENZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
25 settembre 2014 (*)
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documento proveniente dalla Germania nell’ambito di una procedura EU Pilot – Articolo 4, paragrafi 4 e 5 – Articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino – Diniego di accesso – Violazione delle forme sostanziali – Obbligo di procedere ad un esame concreto e individuale – Accesso parziale – Interesse pubblico prevalente»
Nella causa T‑669/11,
Darius Nicolai Spirlea e Mihaela Spirlea, residenti in Capezzano Pianore (Italia), rappresentati inizialmente da V. Foerster e T. Pahl, successivamente da V. Foerster e E. George, avvocati,
ricorrenti,
contro
Commissione europea, rappresentata da P. Costa de Oliveira e H. Kraemer, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissione, del 9 novembre 2011, che nega ai ricorrenti l’accesso alle osservazioni che la Repubblica federale di Germania ha inviato alla Commissione, in data 7 luglio 2011, nell’ambito della procedura EU Pilot 2070/11/SNCO,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),
composto da D. Gratsias, presidente, M. Kancheva (relatore) e C. Wetter, giudici,
cancelliere: K. Andová, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 6 marzo 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
Sull’accesso ai documenti
1 L’articolo 15, paragrafo 3, TFUE prevede quanto segue:
«Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto, secondo i principi e alle condizioni da definire a norma del presente paragrafo.
I principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili al diritto di accesso ai documenti sono stabiliti mediante regolamenti dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria.
Ciascuna istituzione, organo od organismo garantisce la trasparenza dei suoi lavori e definisce nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche riguardanti l’accesso ai propri documenti, in conformità dei regolamenti di cui al secondo comma (…)».
2 L’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, intitolato «Diritto d’accesso ai documenti», così dispone:
«Ogni cittadino dell’Unione nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto».
3 Il regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), definisce i principi, le condizioni e le limitazioni del diritto di accesso ai documenti di tali istituzioni sancito all’articolo [15 TFUE].
4 I considerando 4 e 11 del regolamento n. 1049/2001 stabiliscono quanto segue:
«(4) Il presente regolamento mira a dare la massima attuazione al diritto di accesso del pubblico ai documenti e a definirne i principi generali e le limitazioni a norma dell’articolo 255, paragrafo 2, del trattato CE.
(…)
(11) In linea di principio, tutti i documenti delle istituzioni dovrebbero essere accessibili al pubblico. Tuttavia, taluni interessi pubblici e privati dovrebbero essere tutelati mediante eccezioni. Si dovrebbe consentire alle istituzioni di proteggere le loro consultazioni e discussioni interne quando sia necessario per tutelare la propria capacità di espletare le loro funzioni. Nel valutare le eccezioni, le istituzioni dovrebbero tener conto dei principi esistenti nella legislazione comunitaria in materia di protezione dei dati personali, in tutti i settori di attività dell’Unione».
5 L’articolo 1 del regolamento n. 1049/2001 dispone quanto segue:
«L’obiettivo del presente regolamento è di:
a) definire i principi, le condizioni e le limitazioni, per motivi di interesse pubblico o privato, che disciplinano il diritto di accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (in prosieguo “le istituzioni”) sancito dall’articolo 255 del trattato CE in modo tale da garantire l’accesso più ampio possibile;
b) definire regole che garantiscano l’esercizio più agevole possibile di tale diritto e
c) promuovere le buone prassi amministrative sull’accesso ai documenti».
6 L’articolo 2 del regolamento n. 1049/2001 stabilisce quanto segue:
«1. Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definite nel presente regolamento.
(…)
3. Il presente regolamento riguarda tutti i documenti detenuti da un’istituzione, vale a dire i documenti formati o ricevuti dalla medesima e che si trovino in suo possesso concernenti tutti i settori d’attività dell’Unione europea.
(…)».
7 L’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 così dispone:
«Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:
(…)
– gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile,
a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».
8 L’articolo 4, paragrafi da 4 a 6, del regolamento n. 1049/2001 stabilisce quanto segue:
«4. Per quanto concerne i documenti di terzi, l’istituzione consulta il terzo al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 o 2, a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato.
5. Uno Stato membro può chiedere all’istituzione di non comunicare a terzi un documento che provenga da tale Stato senza il suo previo accordo.
6. Se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate».
Sulla procedura EU Pilot
9 La procedura EU Pilot è una procedura di cooperazione tra la Commissione europea e gli Stati membri che consente di verificare se il diritto dell’Unione è rispettato e correttamente applicato all’interno di questi ultimi. Essa mira a porre fine a eventuali violazioni del diritto dell’Unione in modo efficace evitando, per quanto possibile, l’avvio formale del procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE.
10 Gli aspetti operativi della procedura EU Pilot sono stati descritti, in un primo tempo, nella comunicazione della Commissione, del 5 settembre 2007, intitolata «Un’Europa dei risultati – applicazione del diritto comunitario» [COM(2007) 502 definitivo]. In particolare, il punto 2.2 di tale comunicazione, intitolato «Miglioramento dei metodi di lavoro», prevede quanto segue:
«(…) Come avviene attualmente, per le richieste di informazioni e per le denunce relative alla corretta applicazione del diritto comunitario che le pervengono la Commissione continuerebbe a protocollarle e a darne riscontro (…) i casi per i quali la situazione di fatto o di diritto richiede un chiarimento da parte di uno Stato membro sarebbero trasmessi a quest’ultimo (…) le autorità nazionali saranno tenute a rispettare tempi stretti per fornire i chiarimenti e le informazioni del caso, a prospettare una soluzione direttamente ai cittadini o alle imprese in causa, nonché a informarne la Commissione. In caso di violazione del diritto comunitario, gli Stati membri dovrebbero porvi rimedio o offrire un mezzo di riparazione entro termini prestabiliti. Qualora non fosse prospettata alcuna soluzione, la Commissione interverrebbe prendendo i provvedimenti opportuni, incluso l’avvio di un procedimento per infrazione (…) L’esito dei casi sarebbe registrato affinché sia possibile riferire sui risultati e su eventuali misure successive, come l’avvio di un procedimento per infrazione. Nelle relazioni sarebbe indicata l’entità, la natura e la gravità dei problemi rimasti irrisolti, nonché l’eventuale necessità di specifici meccanismi supplementari per consentire una soluzione o di iniziative settoriali più mirate. Tutte queste misure dovrebbero contribuire a ridurre il numero di procedimenti per infrazione e a gestirli in modo più efficace. La Commissione propone di avviare nel 2008 un esercizio pilota con alcuni Stati membri e di estenderlo eventualmente a tutti dopo una valutazione del primo anno di funzionamento (…)».
Fatti
11 I ricorrenti, Darius Nicolai Spirlea e Mihaela Spirlea, sono i genitori di un bambino deceduto nell’agosto 2010, asseritamente a causa di un trattamento terapeutico a base di cellule staminali autologhe cui è stato sottoposto in una clinica privata con sede in Düsseldorf (Germania) (in prosieguo: la «clinica privata»).
12 Con lettera dell’8 marzo 2011 i ricorrenti hanno presentato alla direzione generale (DG) «Salute» della Commissione europea una denuncia nella quale affermavano, in sostanza, che la clinica privata aveva potuto svolgere le sue attività terapeutiche per effetto dell’inattività delle autorità tedesche, che avrebbero così violato le disposizioni del regolamento (CE) n. 1394/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2007, sui medicinali per terapie avanzate recante modifica della direttiva 2001/83/CE e del regolamento (CE) n. 726/2004 (GU L 324, pag. 121).
13 In seguito a tale denuncia, la Commissione ha avviato una procedura EU Pilot, con il numero di ruolo 2070/11/SNCO, e ha contattato le autorità tedesche al fine di verificare in quale misura gli eventi descritti dai ricorrenti nella loro denuncia, riguardo alla prassi della clinica privata, potessero violare il regolamento n. 1394/2007.
14 Il 10 maggio e il 10 ottobre 2011 la Commissione ha inviato alla Repubblica federale di Germania due richieste di informazioni, alle quali quest’ultima ha ottemperato, rispettivamente, il 7 luglio e il 4 novembre 2011.
15 L’11 agosto 2011 i ricorrenti hanno chiesto l’accesso, in forza del regolamento n. 1049/2001, a informazioni riguardanti il trattamento della denuncia. In particolare, essi hanno chiesto di poter consultare le osservazioni depositate dalla Repubblica federale di Germania il 7 luglio 2011 (in prosieguo: il «documento controverso»).
16 Il 12 agosto 2011 la Commissione ha informato le autorità tedesche della domanda di accesso dei ricorrenti al documento controverso.
17 Il 19 agosto 2011 la Repubblica federale di Germania ha comunicato alla Commissione che intendeva opporsi alla concessione dell’accesso al documento controverso in base alle eccezioni concernenti, da un lato, la tutela delle relazioni internazionali, di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, e, dall’altro, la tutela degli obiettivi delle attività di indagine, di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del medesimo regolamento.
18 Il 22 settembre 2011 la Commissione ha respinto la domanda di accesso dei ricorrenti al documento controverso.
19 Il 27 settembre 2011 i ricorrenti hanno depositato presso la Commissione una domanda di conferma, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001.
20 Il 9 novembre 2011 la Commissione ha confermato la decisione precedente, negando ai ricorrenti l’accesso al documento controverso in base all’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del medesimo regolamento (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
21 Innanzi tutto, la Commissione ha spiegato che, dopo la consultazione delle autorità tedesche, queste ultime si erano opposte alla divulgazione di detto documento invocando, in particolare, l’eccezione relativa alla tutela delle indagini prevista dal regolamento n. 1049/2001. Inoltre, dato che tale motivazione sembrava, prima facie, fondata, essa ha rilevato di dover negare l’accesso al documento controverso in forza dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001. Peraltro, essa ha ritenuto che un accesso parziale al documento controverso ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 non fosse possibile nella fattispecie. Infine, essa ha constatato che non esisteva alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione di detto documento, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte di frase, del regolamento n. 1049/2001.
22 Il 27 settembre 2012, la Commissione ha comunicato ai ricorrenti che la procedura EU Pilot 2070/11/SNCO si era definitivamente conclusa.
Procedimento e conclusioni delle parti
23 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 27 dicembre 2011, i ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
24 In seguito al rinnovo parziale del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato all’ottava sezione, alla quale la presente causa è stata quindi riattribuita.
25 Con ordinanza del 3 febbraio 2014, conformemente all’articolo 65, lettera b), all’articolo 66, paragrafo 1, e all’articolo 67, paragrafo 3, terzo comma, del regolamento di procedura, il Tribunale ha ordinato alla Commissione di produrre il documento controverso, pur disponendo che tale documento non sarebbe stato comunicato ai ricorrenti nell’ambito del presente procedimento. La Commissione ha ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
26 Il 4 febbraio 2014, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del regolamento di procedura, il Tribunale ha invitato i ricorrenti e la Commissione a presentare osservazioni sulle conseguenze, ai fini della soluzione della presente controversia, che occorreva trarre dalla sentenza della Corte del 21 giugno 2012, IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione (C‑135/11 P). Le parti hanno ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
27 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di avviare la fase orale del procedimento.
28 Le parti sono state sentite nelle loro difese e nelle risposte ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 6 marzo 2014.
29 I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
30 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare i ricorrenti alle spese.
In diritto
31 I ricorrenti deducono, in sostanza, tre motivi, vertenti rispettivamente sulla violazione delle forme sostanziali e dell’obbligo di motivazione, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte di frase, del regolamento n. 1049/2001 e sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, di detto regolamento.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione delle forme sostanziali e dell’obbligo di motivazione
Argomenti delle parti
32 I ricorrenti contestano, in sostanza, alla Commissione di aver ritenuto, nella decisione impugnata, che l’opposizione della Repubblica federale di Germania alla divulgazione del documento controverso fosse di per sé sufficiente per respingere la loro domanda di accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001. Al riguardo, essi affermano che la Commissione è incorsa in vari errori nel trattamento della loro domanda di accesso e non ha sufficientemente motivato la decisione impugnata.
33 Innanzi tutto, i ricorrenti fanno valere che, quando si tratta di una domanda di accesso a un documento proveniente da uno Stato membro, come nel caso di specie, l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 concede alla Commissione un margine di discrezionalità quanto all’applicazione delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 e 2 della medesima disposizione. Pertanto, la Commissione non sarebbe tenuta a procedere immediatamente alla consultazione dello Stato membro interessato, relativamente all’accesso, qualora sia evidente che il documento in questione deve essere divulgato. Nella fattispecie, i ricorrenti rilevano che nessun elemento della decisione impugnata consente di ritenere che la Commissione abbia esercitato siffatto potere discrezionale nell’ambito della loro domanda di accesso.
34 Inoltre, i ricorrenti sostengono che, anche dopo la consultazione della Repubblica federale di Germania ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, la Commissione avrebbe dovuto verificare in maniera approfondita se i fatti e la motivazione, invocati dallo Stato membro riguardo alla divulgazione del documento controverso, fossero fondati. A loro avviso, spetta alla Commissione, non solo verificare se detto Stato membro avesse formalmente motivato la sua opposizione, ma anche controllare se tale motivazione si ricollegasse alle eccezioni previste all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 e valutare in concreto se le eccezioni e la motivazione invocate fossero applicabili al documento controverso.
35 Peraltro, i ricorrenti contestano alla Commissione il fatto di aver invitato la Repubblica federale di Germania a ricorrere alle eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Infatti, essi ritengono che, al fine di evitare l’accesso dei ricorrenti al documento controverso, la Commissione abbia imposto direttamente allo Stato membro di opporsi a tale accesso e gli abbia anche dato istruzioni sul modo in cui far valere le eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001. Orbene, siffatto modo di procedere sarebbe contrario alla finalità di detto regolamento, ossia la trasparenza e l’obiettività delle decisioni delle istituzioni dell’Unione europea.
36 Inoltre, i ricorrenti affermano che la Commissione ha violato il principio della parità delle armi e del diritto al contraddittorio nel procedimento che ha dato luogo alla decisione impugnata. Infatti, essi rilevano che la Repubblica federale di Germania è stata informata delle ragioni che essi invocavano a sostegno della loro domanda di accesso, mentre essi non sono stati informati delle ragioni per cui detto Stato membro si opponeva alla divulgazione del documento controverso. In tali circostanze, essi non avrebbero potuto pronunciarsi sulla fondatezza dell’opposizione di tale Stato con riferimento alle eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Infine, essi ritengono che, in quanto parti del procedimento ai sensi di detto regolamento, avrebbero dovuto aver accesso alla risposta della Repubblica federale di Germania.
37 Infine, i ricorrenti sostengono che la Commissione ha esteso, erroneamente, l’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 alle «autorità tedesche», mentre l’unico interlocutore valido per la Commissione, nell’ambito di detto articolo, era la «Repubblica federale di Germania».
38 La Commissione contesta gli argomenti dei ricorrenti.
Giudizio del Tribunale
39 Nell’ambito del primo motivo, i ricorrenti deducono, in sostanza, due censure vertenti, rispettivamente, sulla violazione delle forme sostanziali, quali risultano in particolare dall’articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001, e sulla violazione dell’obbligo di motivazione.
– Osservazioni preliminari
40 In via preliminare, occorre ricordare che il regolamento n. 1049/2001 è volto, come indicano il suo considerando 4 e il suo articolo 1, a conferire al pubblico un diritto di accesso il più ampio possibile ai documenti delle istituzioni (sentenza della Corte del 1°luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Racc. pag. I‑4723, punto 33, e sentenza del Tribunale del 3 ottobre 2012, Jurašinović/Consiglio, T‑63/10, punto 28). In forza dell’articolo 2, paragrafo 3, di detto regolamento, tale diritto riguarda non solo i documenti elaborati da un’istituzione, ma anche quelli ricevuti da soggetti terzi, fra i quali rientrano gli Stati membri, come esplicitamente precisato dall’articolo 3, lettera b), del medesimo regolamento.
41 Tuttavia, tale diritto di accesso è comunque sottoposto a determinate limitazioni fondate su ragioni di interesse pubblico o privato (sentenza della Corte del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P, Racc. pag. I‑1233, punto 62, e sentenza Jurašinović/Consiglio, cit., punto 29). In particolare, l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 dispone che uno Stato membro possa chiedere a un’istituzione di non divulgare un documento che provenga da tale Stato senza il suo previo accordo (sentenza IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 50).
42 Nella fattispecie, la Repubblica federale di Germania si è avvalsa della facoltà offertale dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 e ha chiesto alla Commissione di non divulgare le osservazioni che le aveva inviato il 7 luglio 2011 nell’ambito della procedura EU Pilot 2070/11/SNCO. Tale Stato membro ha fondato la propria opposizione, in particolare, sull’eccezione relativa alle attività di indagine, di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di detto regolamento. Di conseguenza, nella decisione impugnata la Commissione ha fondato il suo diniego di dare accesso al documento controverso sull’opposizione manifestata dalle autorità tedesche in forza dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001.
43 Al riguardo, occorre rilevare che la Corte ha già avuto occasione di precisare, nella sentenza del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione (C‑64/05 P, Racc. pag. I‑11389) e nella citata sentenza IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, la portata dell’opposizione proposta da uno Stato membro in forza di detta disposizione.
44 Al riguardo, la Corte ha sottolineato che l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 aveva carattere procedurale, poiché si limitava a prevedere la necessità di un previo accordo dello Stato membro interessato nel caso in cui quest’ultimo avesse formulato una domanda specifica in tal senso e poiché essa riguardava il processo di adozione di una decisione dell’Unione (sentenze Svezia/Commissione, cit., punti 78 e 81, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 53).
45 A differenza dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, il quale concede ai terzi, per quanto concerne i documenti provenienti da questi ultimi, solamente il diritto di essere consultati dall’istituzione interessata circa l’applicazione di una delle eccezioni previste ai paragrafi 1 e 2 del medesimo articolo 4, il paragrafo 5 di detto regolamento erige il previo accordo dello Stato membro a condizione necessaria alla divulgazione di un documento da esso proveniente qualora questo stesso Stato lo richieda (sentenza IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 54).
46 La Corte ha pertanto dichiarato che, nel momento in cui uno Stato membro aveva esercitato la facoltà, ad esso riconosciuta dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, di chiedere che uno specifico documento da esso proveniente non fosse divulgato senza il suo previo accordo, l’eventuale divulgazione di tale documento da parte dell’istituzione necessitava del previo ottenimento dell’accordo di tale Stato membro (sentenze Svezia/Commissione, cit., punto 50, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 55).
47 Ne consegue che, a contrario, l’istituzione che non dispone dell’accordo dello Stato membro interessato non è libera di divulgare il documento in parola (sentenze Svezia/Commissione, cit., punto 44, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 56).
48 Tuttavia, l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 non conferisce allo Stato membro interessato un diritto di veto generale e incondizionato che gli consenta di opporsi, in modo puramente discrezionale e senza dover motivare la propria decisione, alla divulgazione di qualsiasi documento in possesso di un’istituzione per il solo fatto che il documento di cui trattasi proviene da tale Stato membro (sentenze Svezia/Commissione, cit., punto 58, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 57).
49 Infatti, l’esercizio del potere attribuito dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 allo Stato membro interessato è circoscritto alle eccezioni specifiche elencate nei paragrafi da 1 a 3 dello stesso articolo, riconoscendosi in proposito a tale Stato membro soltanto un potere di partecipazione alla decisione dell’istituzione. Il previo accordo dello Stato membro interessato cui fa riferimento detto articolo si risolve così non in un diritto di veto discrezionale, ma in una forma di parere conforme circa l’assenza di motivi di eccezione ai sensi dei paragrafi da 1 a 3 del medesimo articolo. Il processo decisionale in tal modo istituito dal suddetto articolo necessita quindi che l’istituzione e lo Stato membro interessati si attengano alle eccezioni specifiche previste da detti paragrafi da 1 a 3 (sentenze Svezia/Commissione, cit., punti 76 e 83, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 58).
50 Pertanto, l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 autorizza lo Stato membro interessato a opporsi alla divulgazione di documenti da esso provenienti soltanto sulla base delle eccezioni specifiche previste dai paragrafi da 1 a 3 di tale articolo e motivando debitamente la propria posizione in proposito (sentenze Svezia/Commissione, cit., punto 99, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 59).
51 Per quanto riguarda, nella fattispecie, la portata dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 nei confronti dell’istituzione cui sia stata presentata una domanda di accesso a un documento, occorre ricordare che la Corte ha già dichiarato che l’intervento dello Stato membro interessato non influiva, rispetto al richiedente, sul carattere di atto dell’Unione della decisione a lui successivamente indirizzata dall’istituzione in risposta alla sua domanda di accesso a un documento da essa detenuto (sentenze Svezia/Commissione, cit., punto 94, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 60).
52 L’istituzione cui sia stata presentata una domanda di accesso a un documento, in quanto autore di una decisione di diniego di accesso a documenti, è pertanto responsabile della legittimità di quest’ultima. La Corte ha dichiarato che tale istituzione non poteva, infatti, accogliere l’opposizione manifestata da uno Stato membro alla divulgazione di un documento da esso proveniente qualora tale opposizione fosse priva di qualunque motivazione, o qualora i motivi dedotti da tale Stato membro a sostegno del diniego di accesso al documento di cui trattasi non si riferissero alle eccezioni indicate all’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1049/2001 (sentenze Svezia/Commissione, cit., punto 88, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 61).
53 Di conseguenza, prima di negare l’accesso a un documento proveniente da uno Stato membro, l’istituzione interessata deve esaminare se quest’ultimo abbia fondato la propria opposizione sulle eccezioni specifiche di cui all’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1049/2001 e se abbia debitamente motivato la sua posizione in proposito. Pertanto, nel contesto del processo di adozione di una decisione di diniego di accesso, detta istituzione deve accertarsi dell’esistenza di una motivazione siffatta e darne atto nella decisione da essa adottata all’esito del procedimento (sentenze Svezia/Commissione, cit., punto 99, e IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 62).
54 Per contro, secondo la giurisprudenza, l’istituzione cui sia stata presentata una domanda di accesso a un documento non deve effettuare una valutazione esaustiva della decisione di opposizione dello Stato membro interessato, svolgendo un controllo che si spingerebbe oltre l’accertamento della mera esistenza di una motivazione che si riferisca alle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1049/2001 (sentenza IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 63).
55 Infatti, esigere siffatta valutazione esaustiva potrebbe comportare che, una volta conclusa, l’istituzione cui sia stata presentata una domanda di accesso a un documento possa, a torto, procedere alla comunicazione al richiedente del documento di cui trattasi, nonostante l’opposizione, debitamente motivata ai sensi dei punti 52 e 53 della presente sentenza, da parte dello Stato membro dal quale tale documento proviene (sentenza IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 64).
56 È alla luce di questi principi che occorre esaminare le due censure dedotte dai ricorrenti nell’ambito del primo motivo.
– Sulla presunta violazione delle forme sostanziali
57 Per quanto attiene alla censura vertente sulla violazione delle forme sostanziali, i ricorrenti fanno valere, in primo luogo, che l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 deve essere interpretato nel senso che la Commissione, prima della consultazione dello Stato membro interessato ai sensi del paragrafo 5 del medesimo articolo, è tenuta a verificare, in forza del suo potere discrezionale, se il documento di cui viene chiesto l’accesso debba essere divulgato o meno alla luce delle eccezioni previste nel suddetto regolamento.
58 Al riguardo, occorre rilevare che detta affermazione mira a rimettere in discussione quanto asserito dalla Commissione, sia nella decisione impugnata che nelle sue memorie dinanzi al Tribunale, secondo cui, quando una domanda di accesso riguarda un documento proveniente da uno Stato membro, essa chiede successivamente a detto Stato il suo consenso alla divulgazione.
59 Orbene, i ricorrenti contestano correttamente siffatta asserzione della Commissione, poiché l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 prevede che, per quanto concerne i documenti di terzi, ivi compresi gli Stati membri (v. supra, punto 40), l’istituzione cui sia stata presentata una domanda di accesso a un documento consulta il terzo al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 o 2 del medesimo articolo, a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato.
60 Inoltre, occorre rilevare che la Corte, nella sua giurisprudenza, ha stabilito che, conformemente all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, se l’istituzione interessata ritiene chiaro che, sulla base delle eccezioni previste ai paragrafi 1 o 2 del medesimo articolo, è necessario opporre un diniego di accesso a un documento proveniente da uno Stato membro, essa nega l’accesso al richiedente senza neppure dover consultare lo Stato membro da cui il documento proviene, e ciò indipendentemente dal fatto che tale Stato membro abbia o meno formulato in precedenza una domanda sulla base dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento (v., in tal senso, sentenza Svezia/Commissione, cit., punto 68).
61 Pertanto, come sostengono i ricorrenti, se il documento proveniente da uno Stato membro, al quale viene richiesto l’accesso, non è riconducibile in alcun modo alle eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, la Commissione non può essere obbligata a consultare tale Stato membro e dovrebbe procedere direttamente alla divulgazione del documento controverso senza il suo consenso. A tal proposito, occorre sottolineare che, conformemente alla giurisprudenza citata supra al punto 48, gli Stati membri non si avvalgono di un diritto di veto generale e incondizionato che consenta loro di opporsi alla divulgazione di qualsiasi documento in possesso di un’istituzione per il solo fatto che il documento di cui trattasi proviene dai medesimi Stati.
62 Nella fattispecie, tuttavia, non può essere imputata alla Commissione alcuna violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, in quanto, come essa ha rilevato nella decisione impugnata, il documento controverso rientrava in una procedura EU Pilot e la Repubblica federale di Germania poteva quindi far valere l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
63 Al riguardo, occorre rilevare, anzitutto, che i ricorrenti non contestano il fatto che il documento controverso rientri in un’attività di «indagine» ai sensi dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
64 In ogni caso, dalla comunicazione del 5 settembre 2007 (v. supra, punto 10) emerge che l’obiettivo delle procedure EU Pilot è di verificare se il diritto dell’Unione sia rispettato e applicato correttamente all’interno degli Stati membri. A tal fine, la Commissione ricorre abitualmente a richieste di dati e di informazioni, rivolte sia agli Stati membri coinvolti sia ai cittadini e alle imprese interessati. In particolare, nell’ambito specifico della procedura EU Pilot 2070/11/SNCO, la Commissione ha esaminato se, effettivamente, i fatti descritti dai ricorrenti nella loro denuncia potessero costituire una violazione del regolamento n. 1394/2007 da parte della Repubblica federale di Germania. Al riguardo essa, innanzi tutto, ha inviato richieste di informazioni a tale Stato membro. Successivamente, ha effettuato una valutazione delle risposte ottenute. Infine, ha esposto le sue conclusioni, sia pure in via provvisoria, nell’ambito di una relazione destinata ai ricorrenti.
65 Ne consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, la Commissione ha adempiuto gli obblighi cui è tenuta in forza dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 quando ha consultato la Repubblica federale di Germania sulla questione se, a suo avviso, le eccezioni previste ai paragrafi 1 e 2 dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 fossero applicabili alla loro domanda di accesso. Inoltre, si deve ritenere che la decisione della Commissione relativa alla domanda di accesso dipendesse dalla decisione adottata dalle autorità tedesche nel contesto del processo di adozione della decisione impugnata (v., in tal senso, sentenza IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Commissione, cit., punto 56).
66 In secondo luogo, i ricorrenti contestano alla Commissione di aver imposto alla Repubblica federale di Germania di opporsi alla divulgazione del documento controverso. Tuttavia, è giocoforza constatare che siffatta affermazione non è affatto suffragata. Infatti, come emerge dalla lettera della Commissione del 12 agosto 2011 (v. supra, punto 16), quest’ultima ha informato la Repubblica federale di Germania della domanda di accesso dei ricorrenti al documento controverso e, in tale contesto, essa si è limitata a chiedere il suo parere riguardo alla divulgazione del documento controverso. Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, ciò non può costituire un invito a opporsi alla loro domanda di accesso, ma sarebbe finalizzato piuttosto a soddisfare l’obbligo della Commissione, di cui all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, di consultare lo Stato membro interessato da detta domanda.
67 In terzo luogo, i ricorrenti sostengono che la Commissione si è rivolta erroneamente alle «autorità tedesche» e non alla «Repubblica federale di Germania». Al riguardo, è sufficiente rilevare che tale affermazione dipende da un’errata comprensione dei termini della decisione impugnata. Infatti, nell’ambito della sua motivazione, la Commissione ha utilizzato l’espressione «autorità tedesche» come equivalente all’espressione «Repubblica federale di Germania». Dato che le due espressioni si riferivano, nella fattispecie, allo Stato membro interessato da cui proveniva il documento oggetto della domanda di accesso, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, non si può contestare alla Commissione alcuna violazione di detto articolo. Occorre ricordare che tale articolo riguarda tutti i documenti provenienti dagli Stati membri, che questi ultimi trasmettono a un’istituzione, indipendentemente da quale ne sia l’autore all’interno di detti Stati conformemente alla ripartizione nazionale delle competenze (v., in tal senso, sentenza Svezia/Commissione, cit., punto 61).
68 In quarto luogo, i ricorrenti contestano, in sostanza, alla Commissione di aver violato il principio della parità delle armi e di non aver consentito loro di conoscere il parere della Repubblica federale di Germania in seguito alla consultazione effettuata conformemente all’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001.
69 Al riguardo, occorre rilevare, innanzi tutto, al pari della Commissione, che non è compito di quest’ultima, nell’applicare l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, pronunciarsi, alla luce del principio della parità delle armi, su una controversia tra il richiedente l’accesso a un documento e lo Stato membro autore di detto documento. Nella fattispecie, spettava precisamente alla Commissione, quale istituzione competente a decidere sull’accesso al documento controverso, esaminare se la Repubblica federale di Germania avesse esposto, alla luce delle eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, le ragioni che potevano giustificare prima facie il rigetto della domanda di accesso.
70 Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, è giocoforza constatare che, nella decisione impugnata, la Commissione non si è soltanto limitata a esporre la posizione sostenuta dalla Repubblica federale di Germania relativamente alla loro domanda di accesso, ma ha anche riportato letteralmente gli estratti del parere che quest’ultima le aveva fatto pervenire in seguito alla consultazione (sezione 3 della decisione impugnata). In particolare, si tratta degli estratti in cui la Repubblica federale di Germania spiegava, in sostanza, che, a suo avviso, nell’ambito di una procedura EU Pilot, doveva regnare un clima di fiducia reciproca con la Commissione che consentisse di avviare un processo di negoziazione e di compromesso ai fini della risoluzione rapida e integrale della controversia. Risulta altresì da detti estratti che, secondo la Repubblica federale di Germania, la divulgazione del documento controverso non avrebbe fatto altro che arrecare pregiudizio alla leale cooperazione tra la stessa e la Commissione, la cui salvaguardia era necessaria nell’ambito dell’indagine avviata.
71 Pertanto, si deve ritenere che la Commissione abbia consentito ai ricorrenti di conoscere la motivazione addotta dalla Repubblica federale di Germania al fine di opporsi alla divulgazione del documento controverso.
72 Peraltro, occorre respingere la tesi dei ricorrenti secondo la quale, in sostanza, la Commissione ha violato il loro diritto al contraddittorio in quanto non avrebbe offerto loro la possibilità di far valere le loro osservazioni sulla risposta fornita dalla Repubblica federale di Germania.
73 Al riguardo, occorre rilevare che, nel regolamento n. 1049/2001, è previsto che, dopo una prima decisione di diniego, da parte dell’istituzione cui sia stata presentata una domanda di accesso a un documento, i richiedenti l’accesso possano presentare, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, di detto regolamento, una domanda di decisione confermativa. In tale occasione, essi mantengono la possibilità di trasmettere le loro osservazioni riguardo, eventualmente, alla posizione sostenuta dalla suddetta istituzione. In particolare, nel caso in cui uno Stato membro si sia opposto alla divulgazione richiesta, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, facendo valere le eccezioni di cui ai paragrafi 1 e 2 della medesima disposizione, i richiedenti, con la domanda di decisione confermativa, hanno la possibilità di esprimere il loro parere sulla motivazione addotta dal predetto Stato membro.
74 Orbene, nella fattispecie, dopo la decisione della Commissione, del 22 settembre 2011, relativa al rigetto della domanda di accesso dei ricorrenti al documento controverso (v. supra, punto 18), questi ultimi hanno depositato presso la Commissione una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (v. supra, punto 19). Pertanto, si deve ritenere che, contrariamente alle loro affermazioni, essi hanno avuto la possibilità di contestare sia le iniziative della Commissione, quanto alla consultazione della Repubblica federale di Germania ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, di detto regolamento sia la posizione di quest’ultima sfavorevole alla loro domanda. Peraltro, occorre sottolineare che, nell’ambito della sua motivazione, la Commissione ha risposto in modo concreto alle affermazioni e alle osservazioni presentate dai ricorrenti nella domanda di conferma (sezione 4 della decisione impugnata).
75 In quinto luogo, mentre i ricorrenti contestano alla Commissione di non aver correttamente individuato il documento oggetto della loro domanda di accesso, è giocoforza constatare, al contrario, che la Commissione ha indicato correttamente detto documento, sia nella sua domanda alla Repubblica federale di Germania che nella decisione impugnata, come la risposta che tale Stato membro aveva inviato alla Commissione, in data 7 luglio 2011, in seguito alla domanda formulata nell’ambito della procedura EU Pilot 2070/11/SNCO. L’argomento dei ricorrenti deve essere quindi respinto.
76 Pertanto, tenuto conto del fatto che la Commissione ha rispettato gli obblighi derivanti, in particolare, dall’articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001 come interpretato dalla Corte nella sua giurisprudenza, i ricorrenti non possono sostenere che essa ha commesso una violazione delle forme sostanziali nel trattare la loro domanda di accesso.
77 La prima censura deve essere quindi respinta.
– Sulla presunta violazione dell’obbligo di motivazione
78 Per quanto attiene alla censura vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione, i ricorrenti deducono una serie di argomenti volti a contestare alla Commissione di essersi limitata a verificare in modo superficiale la motivazione della Repubblica federale di Germania, fatta valere a sostegno della sua decisione di respingere la domanda di accesso. Essi ritengono, conformemente a una giurisprudenza costante, che la Commissione fosse tenuta a esaminare detta motivazione in modo concreto e individuale e che essa avrebbe dovuto spiegare, in caso di diniego, la ragione per cui l’accesso al documento controverso avrebbe potuto costituire una violazione della norma fatta valere dalla Repubblica federale di Germania, ossia l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
79 In via preliminare, occorre rilevare che, con tale censura, i ricorrenti sollevano la questione della natura e dell’intensità dell’esame da effettuare e la questione della motivazione che la Commissione deve fornire quando decide di far valere le eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.
80 Al riguardo, i ricorrenti affermano correttamente che la Corte ha stabilito, in via di principio, che, per giustificare il diniego di accesso a un documento di cui è stata chiesta la divulgazione, non basta che tale documento rientri in un’attività fra quelle menzionate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. L’istituzione interessata deve anche spiegare come l’accesso a tale documento potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista in tale articolo (sentenze della Corte del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Racc. pag. I‑5885, punto 53; del 21 settembre 2010, Svezia e a./API e Commissione, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, Racc. pag. I‑8533, punto 72, e del 14 novembre 2013, LPN/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, punto 44).
81 Orbene, va osservato che l’obbligo di effettuare un esame concreto e individuale, che deriva dal principio di trasparenza quale enunciato nella citata giurisprudenza, non è applicabile quando la domanda di accesso riguarda un documento proveniente da uno Stato membro ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001.
82 Infatti, come emerge da quanto esposto supra ai punti 53 e 55, la Corte ha dichiarato che, nell’ambito del processo di adozione di una decisione di diniego di accesso, la Commissione doveva semplicemente assicurarsi, da un lato, che lo Stato membro interessato avesse fondato la sua opposizione sulle eccezioni sostanziali di cui all’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1049/2001 e, dall’altro, che avesse debitamente motivato la sua posizione al riguardo.
83 Peraltro, la Corte ha precisato, in risposta ad argomenti analoghi a quelli dedotti dai ricorrenti nella presente fattispecie, che non spettava all’istituzione cui era stata presentata una domanda di accesso a un documento procedere a una valutazione esaustiva della decisione di opposizione dello Stato membro interessato, effettuando un controllo che si sarebbe spinto oltre l’accertamento della mera esistenza di una motivazione riferita alle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1049/2001.
84 Nella fattispecie, è giocoforza constatare che la Commissione ha verificato che l’opposizione della Repubblica federale di Germania facesse riferimento alle eccezioni specifiche di cui all’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1049/2001 e che detta opposizione fosse debitamente motivata al riguardo. Peraltro, anzitutto, essa ha rilevato che le autorità tedesche si erano opposte alla divulgazione del documento controverso fondandosi sull’eccezione, prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di tale regolamento, relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine. Al riguardo, essa ha persino citato letteralmente il testo della risposta della Repubblica federale di Germania. Inoltre, essa ha rilevato che le spiegazioni di quest’ultima risultavano prima facie fondate, come richiesto, a suo avviso, dalla Corte nella citata sentenza Svezia/Commissione. Infine, essa ha risposto agli argomenti dedotti dai ricorrenti nella loro domanda di decisione confermativa del 27 settembre 2011 (v. supra, punto 19) riguardo alla consultazione delle autorità tedesche.
85 Ne consegue che la Commissione ha adempiuto all’obbligo di procedere a un esame diligente rispettando il livello di intensità richiesto dalla Corte nella sua giurisprudenza nell’ambito dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 e all’obbligo di motivazione.
86 La seconda censura deve essere, pertanto, respinta.
87 Alla luce delle suesposte considerazioni, il primo motivo deve essere integralmente respinto.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte di frase, del regolamento n. 1049/2001
Argomenti delle parti
88 I ricorrenti affermano, in via principale, che la Commissione non ha sufficientemente motivato la sua decisione quanto all’inesistenza di un interesse prevalente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte di frase, del regolamento n. 1049/2001. In subordine, essi ritengono che la Commissione non abbia correttamente ponderato gli interessi in conflitto nel caso di specie e contestano, pertanto, la conclusione secondo la quale nessun interesse prevalente all’interesse della procedura EU Pilot poteva giustificare la divulgazione del documento controverso. In sostanza, essi fanno valere che l’obiettivo della tutela della salute dovrebbe prevalere sull’interesse particolare della Commissione a proseguire la sua indagine.
89 La Commissione contesta gli argomenti dei ricorrenti.
Giudizio del Tribunale
90 In via preliminare, occorre rilevare che, anche nel caso in cui, come nella fattispecie, la Commissione si fondi sull’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 al fine di negare l’accesso ai documenti richiesti, non si esclude la possibilità di dimostrare che esiste un interesse pubblico prevalente alla divulgazione di detti documenti in forza dell’ultima parte di frase dell’articolo 4, paragrafo 2, del medesimo regolamento. Infatti, come emerge dalla giurisprudenza citata supra al punto 49, il processo decisionale istituito dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 richiede che l’istituzione e lo Stato membro interessati si limitino alle eccezioni specifiche di cui all’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del medesimo regolamento, in cui è rientra necessariamente l’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte di frase.
91 Orbene, secondo la giurisprudenza, spetta a colui che fa valere l’esistenza di un interesse pubblico prevalente invocare concretamente le circostanze che giustificano la divulgazione dei documenti in questione (v., in tal senso, sentenze della Corte del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding, C‑477/10 P, punto 68; Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, cit., punto 62; Svezia e a./API e Commissione, cit., punto 103, e LPN/Commissione, cit., punto 94).
92 Peraltro, l’esposizione di considerazioni di ordine puramente generico non può essere sufficiente a dimostrare che un interesse pubblico superiore prevale sulle ragioni che giustificano il diniego di divulgazione dei documenti in questione (v., in tal senso, sentenza LPN/Commissione, cit., punto 93).
93 Inoltre, l’interesse pubblico prevalente che può giustificare la divulgazione di un documento non deve necessariamente essere distinto dai principi soggiacenti al regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenze Svezia e Turco/Consiglio, cit., punti 74 e 75, e LPN/Commissione, cit., punto 92).
94 Nella fattispecie, occorre rilevare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che nessun interesse pubblico prevalente giustificasse la divulgazione dei documenti ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte di frase, del regolamento n. 1049/2001, poiché il modo migliore di tutelare l’interesse generale, nella fattispecie, era di portare a termine la procedura EU Pilot con la Repubblica federale di Germania. Secondo la Commissione, che ha ripreso, in sostanza, la motivazione addotta in proposito dalle autorità tedesche nella loro lettera del 19 agosto 2011 (v. supra punto 18 nonché punti 3 e 6 della decisione impugnata), ciò avrebbe consentito di verificare se il diritto dell’Unione fosse stato effettivamente violato alla luce dei fatti esposti dai ricorrenti nella denuncia che essi hanno presentato nei confronti delle autorità tedesche.
95 Tale valutazione della Commissione non è viziata da alcun errore.
96 Infatti, in primo luogo, si deve ritenere che, come emerge da quanto esposto supra al punto 94, la Commissione abbia motivato la sua conclusione secondo la quale un interesse pubblico prevalente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte di frase, del regolamento n. 1049/2001, non poteva giustificare, nella fattispecie, la divulgazione del documento controverso. Pertanto, l’argomento dei ricorrenti, relativo al difetto di motivazione della decisione impugnata a tal riguardo, non può essere accolto.
97 In secondo luogo, occorre rilevare che, a parte affermazioni di carattere generale, relative alla necessità di tutelare la salute pubblica e al fatto che le terapie applicate dalla clinica privata hanno causato il decesso di numerosi pazienti in Germania, i ricorrenti non comprovano le ragioni concrete che giustificherebbero, nella fattispecie, la divulgazione del documento controverso. In particolare, essi non spiegano in quale misura la divulgazione di tale documento agli stessi ricorrenti, ossia la risposta della Repubblica federale di Germania ai quesiti posti dalla Commissione nell’ambito della procedura EU Pilot in questione, risponderebbe all’interesse di tutelare la salute pubblica. Orbene, occorre sottolineare che, come emerge dalla giurisprudenza citata supra ai punti 91 e 92, sebbene, nell’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, l’onere della prova spetti all’istituzione che fa valere detta eccezione, nel caso, invece, dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte di frase, di detto regolamento, spetta a coloro che eccepiscono un interesse pubblico prevalente, ai sensi dell’ultima parte di frase di tale disposizione, dimostrarne l’esistenza.
98 In terzo luogo, anche supponendo che le affermazioni di carattere generale, relative all’esistenza di un interesse generale alla tutela della salute, dovessero essere accolte, la divulgazione dei documenti richiesti, nel caso di specie, non può essere ritenuta idonea a soddisfare siffatto interesse. Infatti, è giocoforza constatare che non spetta ai ricorrenti dimostrare in quale misura il diritto dell’Unione, in particolare il regolamento n. 1394/2007, fosse stato rispettato dalle autorità tedesche alla luce del contesto fattuale esposto nella loro denuncia. Per contro, va confermata la valutazione della Commissione secondo la quale l’interesse pubblico di chiarire, essa stessa, se il diritto dell’Unione fosse stato rispettato dalla Repubblica federale di Germania costituiva il mezzo più efficace per tutelare la salute pubblica.
99 In quarto luogo, i ricorrenti fanno valere che il documento controverso sarebbe atto a fondare l’azione per responsabilità extracontrattuale che essi potrebbero eventualmente intentare dinanzi ai tribunali nazionali tedeschi. In sostanza, la domanda dei ricorrenti è diretta a ottenere documenti probatori a sostegno della loro azione per responsabilità, utilizzando, a tal fine, la Commissione e i poteri di indagine da essa detenuti in quanto custode del Trattato FUE. Orbene, l’interesse dei ricorrenti a produrre documenti probatori dinanzi al giudice nazionale non può essere considerato quale «interesse pubblico prevalente» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte di frase, del regolamento n. 1049/2001, ma un interesse privato (v., in tal senso, sentenza Commissione/Agrofert Holding, cit., punto 86). Pertanto, non è ammissibile che la Commissione sia strumentalizzata al fine di ottenere l’accesso a prove non disponibili per altre vie.
100 Al riguardo, occorre rilevare che, anche se i fatti che danno luogo all’azione dei ricorrenti dinanzi ai giudici tedesco ed europeo sono manifestamente dolorosi e deplorevoli, la Commissione ha sottolineato, correttamente, che i ricorrenti devono agire in giudizio esercitando i mezzi di ricorso e adottando i metodi di assunzione delle prove ad essi riconosciuti dall’ordinamento giuridico nazionale.
101 In quinto luogo, i ricorrenti contestano alla Commissione di non aver accordato loro l’accesso al documento controverso, alla luce dell’interesse pubblico fatto valere, anche dopo la conclusione della procedura EU Pilot 2070/11/SNCO.
102 Al riguardo, è sufficiente ricordare che da una giurisprudenza costante risulta che, nell’ambito di un ricorso di annullamento proposto in forza dell’articolo 263 TFUE, la legittimità dell’atto impugnato deve essere valutata in funzione degli elementi di fatto e di diritto esistenti alla data in cui l’atto è stato adottato (v. sentenza del Tribunale del 30 settembre 2009, Francia/Commissione, T‑432/07, non pubblicata nella Raccolta, punto 43 e giurisprudenza ivi citata).
103 Orbene, è giocoforza constatare che la conclusione della procedura EU Pilot 2070/11/SNCO è avvenuta dopo l’adozione della decisione impugnata. L’argomento dei ricorrenti deve essere conseguentemente respinto.
104 In ogni caso, non si può escludere, come emerge, da un lato, dal punto 12 della citata sentenza LPN/Commissione, e, dall’altro, dalle indicazioni fornite dalla Commissione in udienza, che l’accesso integrale o parziale ai documenti cui si riferisce la presente fattispecie possa essere accordato ai ricorrenti, in quanto l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 cesserebbe di essere applicabile in seguito all’archiviazione della denuncia da parte della Commissione, a condizione che detti documenti non risultino rientranti in un’altra eccezione ai sensi di tale regolamento. Orbene, siffatta ipotesi sarebbe configurabile solo nel caso in cui alla Commissione venisse presentata un nuova domanda di accesso.
105 Ne consegue che, nella fattispecie, la Commissione non è incorsa né nella violazione dell’obbligo di motivazione né in un errore di valutazione nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte di frase, del regolamento n. 1049/2001.
106 Il secondo motivo deve essere quindi respinto.
Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001
Argomenti delle parti
107 I ricorrenti sostengono che la Commissione ha violato il loro diritto di ottenere un accesso parziale al documento controverso.
108 La Commissione contesta gli argomenti dei ricorrenti.
Giudizio del Tribunale
109 Ai sensi dell’articolo 21, primo comma, dello Statuto della Corte, applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale in forza dell’articolo 53, primo comma, dello Statuto medesimo, nonché dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, l’atto introduttivo del ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e contenere un’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e al Tribunale di esercitare il suo sindacato giurisdizionale. Al fine di garantire la certezza del diritto e una corretta amministrazione della giustizia, è necessario che gli elementi essenziali di fatto e di diritto, sui quali è fondato il ricorso, emergano anche sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dall’atto introduttivo stesso (ordinanze del Tribunale del 28 aprile 1993, De Hoe/Commissione, T‑85/92, Racc. pag. II‑523, punto 20, e dell’11 luglio 2005, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, T‑294/04, Racc. pag. II‑2719, punto 23).
110 Nella fattispecie, è giocoforza constatare che, oltre all’enunciazione astratta, nell’atto introduttivo del ricorso, di un motivo vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 (v., in particolare, punto 91 del ricorso), i ricorrenti non sviluppano alcun argomento a sostegno di tale motivo. Essi, infatti, si limitano ad affermare che «la Commissione avrebbe dovuto indicare con precisione l’autore del documento controverso, il volume di quest’ultimo nonché gli allegati, il numero di riferimento, ecc., per consentire l’individuazione di detto documento» e che «[i]n mancanza di siffatta individuazione del [documento controverso] delle “autorità tedesche”, (…) non si è in presenza di un procedimento equo».
111 Orbene, dato che tale affermazione non presenta alcun nesso con l’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 al caso di specie, ma piuttosto con l’obbligo di motivazione quale è stato esaminato supra ai punti da 78 a 86, occorre considerarla irrilevante per fondare il presente motivo.
112 Peraltro, si deve ritenere che non possano essere esaminati neppure gli argomenti dedotti dai ricorrenti in fase di replica, dato che, in particolare, essi si fondano su elementi della decisione impugnata che erano noti alla data di proposizione del ricorso (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 21 ottobre 2010, Umbach/Commissione, T‑474/08, non pubblicata nella Raccolta, punto 60).
113 Pertanto, il terzo motivo deve essere respinto in quanto irricevibile.
114 Il ricorso deve essere respinto nel suo insieme.
Sulle spese
115 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, del regolamento di procedura, il Tribunale può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, ovvero per motivi eccezionali.
116 Nelle circostanze della fattispecie, si deve disporre che ciascuna parte sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Ciascuna parte sopporterà le proprie spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 25 settembre 2014.
Firme