Дело T‑674/11
TV2/Danmark A/S
срещу
Европейска комисия
„Държавни помощи — Обществена услуга по разпространение на радио- и телевизионни програми — Решение, с което помощта се обявява за съвместима с вътрешния пазар — Помощ, предоставена от датските власти в полза на датския обществен радио- и телевизионен оператор TV2/Danmark — Държавно финансиране, предоставено за компенсиране на разходите за изпълнение на задължения за обществена услуга — Понятие за помощ — Решение Altmark“
Резюме — Решение на Общия съд (oсми състав) от 24 септември 2015 г.
1. Жалба за отмяна — Правен интерес — Необходимост от възникнал и съществуващ интерес — Преценка към момента на предявяването на иска или подаването на жалбата — Жалба, която може да донесе полза на жалбоподателя — Жалба на предприятието, получател на държавна помощ, срещу решението на Комисията, с което помощта се обявява за съвместима с вътрешния пазар — Възникнал и съществуващ риск от съдебни искове срещу жалбоподателя — Допустимост
(член 263 ДФЕС)
2. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Мерки за компенсиране на разхода, свързан с поети от предприятие задачи за обществена услуга — Изключване — Условия, посочени в решение Altmark
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
3. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Мерки за компенсиране на разхода, свързан с поети от предприятие задачи за обществена услуга — Изключване — Условия, посочени в решение Altmark — Възможност да се дерогират някои от условията, посочени в решение Altmark — Липса
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
4. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Предприятия, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес — Сектор на разпространение на радио- и телевизионни програми — Разграничение между теста Altmark, който цели да се установи наличието на помощ, и теста по член 106, параграф 2 ДФЕС, който позволява да се установи съвместимостта на помощ с вътрешния пазар — Релевантност на Протокола за системата на публичното радиоразпръскване в държавите членки само по отношение на преценката за наличието на държавна помощ
(член 14 ДФЕС, член 106, параграф 2 ДФЕС и член 107, параграф 1 ДФЕС; Протокол № 29, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС)
5. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Мерки за компенсиране на разхода, свързан с поети от предприятие задачи за обществена услуга — Изключване — Условия, посочени в решение Altmark — Не толкова строго прилагане на посочените условия — Условие — Липса на конкурентно и пазарно измерение на сектора на дейност на получателя на компенсацията
(член 107, параграф 1 ДФЕС; Протокол № 29, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС)
6. Преюдициални въпроси — Тълкуване — Действие във времето на тълкувателните съдебни решения — Обратно действие — Граници — Правна сигурност
(член 107, параграф 1 ДФЕС и член 267 ДФЕС)
7. Помощи, предоставяни от държавите — Планове за помощи — Задължение за предварително информиране и за временно спиране на помощта — Неизпълнение — Възможност на получателя да се позовава на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, за да възрази срещу прилагането на условията Altmark — Липса
(член 107, параграф 1 ДФЕС и член 108, параграф 3 ДФЕС)
8. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Мерки за компенсиране на разхода, свързан с поети от предприятие задачи за обществена услуга — Второ условие, посочено в решение Altmark — Разглеждане на условието за установяване по обективен и прозрачен начин на параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията — Вземане предвид на изискването за ефективност на управлението на обществената услуга — Недопустимост
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
9. Жалба за отмяна — Предмет — Решение, взето по няколко основни съображения, всяко от които е достатъчно да обоснове разпоредителната му част — Отмяна на такова решение — Условия
(член 263 ДФЕС)
10. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Мерки за компенсиране на разхода, свързан с поети от предприятие задачи за обществена услуга — Четвърто условие, посочено в решение Altmark — Определяне на компенсацията въз основа на анализ на разходите на средно предприятие от съответния сектор, когато предприятието не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка — Недостатъчност на анализа на разходите на натовареното със задачата за обществена услуга предприятие
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
11. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Мерки за компенсиране на разхода, свързан с поети от предприятие задачи за обществена услуга — Четвърто условие, посочено в решение Altmark — Определяне на компенсацията въз основа на анализ на разходите на средно предприятие от съответния сектор, когато предприятието не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка — Тежест на доказване, падаща върху съответната държава членка
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
12. Съдебно производство — Встъпване — Доводи, които са различни от тези на подпомаганата страна — Допустимост — Условия
(член 40, четвърта алинея от Статута на Съда; член 116, параграф 3 от Процедурния правилник на Общия съд)
13. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Предоставяне на предимство на получателите — Задължение за плащане на други предприятия на суми като посредник, който действа единствено като транзитен канал или канал за плащане — Изключване — Задължение на предприятие за обществени услуги да плаща суми, произхождащи от лицензионна такса и предназначени за предприятия, които получават възнаграждение за своите услуги — Включване
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
14. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Помощи, произхождащи от държавни ресурси — Понятие за държавни помощи — Законова мярка, която предписва на трети лица да използват с конкретна цел собствените си средства — Изключване
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
15. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Предимство, предоставено посредством държавни или контролирани от държавата ресурси — Обхват — Рекламни приходи на обществен радио- и телевизионен оператор — Изключване
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
16. Жалба за отмяна — Основания — Основания, които могат да бъдат изтъкнати при обжалване на решение на Комисията в областта на държавните помощи — Основания, които не са изтъкнати в хода на административното производство — Разграничение между правни основания, които са допустими, и фактически основания, които са недопустими
(член 108, параграф 2 ДФЕС и член 263 ДФЕС)
17. Помощи, предоставяни от държавите — Съществуващи помощи и нови помощи — Помощ, предоставена на нов получател — Разграничение между схемите за помощ и индивидуалните помощи
(член 108 ДФЕС)
18. Помощи, предоставяни от държавите — Съществуващи помощи и нови помощи — Индивидуална помощ, предоставена на правен субект, създаден след установяването на помощта и след присъединяването на съответната държава членка към Съюза — Квалифициране като съществуваща помощ — Условие
(член 108 ДФЕС)
1. В рамките на жалби за отмяна, подадени от получателя на помощта срещу решение на Комисията, с което разглежданата помощ се обявява за напълно съвместима с вътрешния пазар или се обявява за съвместима една от спорните мерки за финансиране, правният интерес може да се изведе от наличието на доказан риск, че правното положение на жалбоподателите ще бъде засегнато от съдебни искове или също, че рискът от съдебни искове е възникнал и съществува към датата на подаване на жалбата пред съда на Европейския съюз.
В това отношение е налице „доказан“ или „възникнал и съществуващ“ риск от предявяване на съдебни искове срещу жалбоподател, бенефициер на неправомерна и съвместима с вътрешния пазар помощ, от една страна, когато вече има висящ съдебен иск пред националните юрисдикции към момента на подаване на жалбата за отмяна пред Общия съд или когато този иск е предявен пред тези юрисдикции, преди Общият съд да се произнесе по жалбата за отмяна, и от друга страна, когато висящият пред националните юрисдикции съдебен иск, на който се позовава жалбоподателят, има за предмет помощта, посочена в решението, предмет на жалбата пред Общия съд.
Следователно получателят на неправомерна помощ, обявена за съвместима с вътрешния пазар, може да има законен и съществуващ интерес от подаването на жалба, основаващ се на самата квалификация на разглежданите мерки като държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС и като нови помощи по смисъла на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999 за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 ЕО, когато срещу него е насочена подадена пред национална юрисдикция жалба на конкурент, по която производството е спряно до постановяването на решението на Общия съд, и която цели той да бъде осъден да заплати лихвите за периода на неправомерност и да обезщети вредите, претърпени поради неправомерния характер на помощта.
(вж. т. 34 и 36—39)
2. Вж. текста на решението.
(вж. т. 47—49)
3. В областта на държавните помощи, от напълно недвусмислените мотиви на решение Altmark следва, че целта на всички посочени в него четири условия е квалифицирането на разглежданата мярка като държавна помощ, и по-точно установяване на наличието на предимство. Следователно държавна намеса, която не отговаря на едно или повече от споменатите условия, трябва да се счита за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
В това отношение, що се отнася по-специално до съотношението между третото и второто условие Altmark, изглежда невъзможно да се констатира, че една компенсация, предоставена на предприятие получател, натоварено със задача за предоставяне на обществена услуга, не надхвърля необходимото за покриване изцяло или отчасти на разходите, направени при изпълнението на задълженията за обществена услуга, като се имат предвид свързаните с тях приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения, без да се знаят предварително параметрите, въз основа на които е изчислен размерът на тази компенсация, което е предмет на второто условие Altmark.
(вж. т. 54 и 55)
4. От текста на Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите членки (протокол от Амстердам) следва, че този акт има за цел да тълкува дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 ДФЕС. Следователно той е без значение за преценката на приложимостта на критериите Altmark, които имат за цел да се установи дали е налице държавна помощ, а не дали тази помощ е съвместима с вътрешния пазар. Освен това, не може да се приеме, че протоколът от Амстердам изключва прилагането на правилата за конкуренция и забранява на Комисията да проверява дали дадено държавно финансиране предоставя икономическо предимство на обществените радио- и телевизионни разпространители, като се основава на критериите, определени от Съда с решение Altmark. Впрочем, дори ако се признае релевантността на протокола от Амстердам по отношение на преценката за наличието на държавна помощ, той би бил приложим само по отношение на първото условие Altmark, свързано с определянето на задълженията за обществена услуга.
(вж. т. 61 и 62)
5. В рамките на определянето на наличието на държавна помощ това, което може да обоснове не толкова строгото прилагане на условията Altmark в съответния случай, е липсата на конкурентно и пазарно измерение на сектора, в който осъществява дейността си получателят на компенсацията. Като се има предвид обаче спецификата на задачата за предоставяне на обществена услуга по разпространение на радио- и телевизионни програми, подчертана от Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите членки, не може да се приеме, че секторът на разпространение на радио- и телевизионни програми няма конкурентно и пазарно измерение. Наличието на това измерение се проявява по-специално когато обществен радио- и телевизионен оператор, който се финансира частично от рекламните приходи, осъществява дейност на пазара на телевизионната реклама.
(вж. т. 70)
6. Вж. текста на решението.
(вж. т. 79, 80, 83 и 85)
7. Финансовите последици за бенефициера на мярка, за която не е направено уведомление, не са обстоятелство, което може да обоснове, от гледна точка на принципа на правната сигурност, ограничаване във времето на последиците от съдебно решение, с което Съдът тълкува член 107, параграф 1 ДФЕС в смисъл, че съответната мярка е държавна помощ. От това следва, че бенефициерът на такава мярка не може да се позовава на негативните финансови последици, които поражда за него прилагането на условията Altmark към тази мярка и квалификацията ѝ като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, както е тълкуван в решение Altmark, за да иска, в името на принципа на правната сигурност, да не се прилагат тези условия.
Освен това въпросът дали е в съответствие с принципа на правната сигурност това да се натовари бенефициерът — за нещо, което към момента на настъпване на фактите е счетено за компенсация, предоставена за изпълнението на задача за обществена услуга — със задължение да възстанови определена парична сума, произтичащо от съвместното и ретроактивно прилагане на съдебни решения относно тълкуването на член 107, параграф 1 ДФЕС и член 108, параграф 3 ДФЕС, постановени много години след плащането на тази компенсация, не може да бъде разрешен в рамките на спор, който се отнася до валидността на решението, с което Комисията е квалифицирала посочената компенсация като държавна помощ. Националният съд е този, който трябва да прецени, евентуално след като отправи преюдициално запитване до Съда, дали правилата, отнасящи се до задължението за възстановяване на държавата на лихвите за периода на неправомерност и до задължението за обезщетяване на вредите, които конкурентите евентуално са претърпели поради неправомерния характер на помощта, са приложими към обстоятелствата по разглеждания от него случай.
(вж. т. 82 и 84)
8. В рамките на определянето на наличието на държавна помощ второто условие Altmark, съгласно което параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин, за да се избегне възможността тя да включва икономическо предимство, което може да постави в по-благоприятно положение предприятието получател спрямо конкурентните предприятия, поставя три изисквания, на които трябва да отговарят параметрите за изчисляване на компенсацията, за да се гарантира, че това изчисляване е надеждно и може да бъде проверено от Комисията. Съгласно тези изисквания параметрите за изчисляване на компенсацията трябва бъдат определени предварително с прозрачна процедура и да са обективни по естеството си. От решение Altmark по никакъв начин не следва, че второто предвидено в него условие изисква параметрите за изчисляване на компенсацията да бъдат замислени по такъв начин, че да се контролира или да се влияе върху размера на разходите, направени от получателя на тази компенсация.
Всъщност тълкуване на второто условие, при което параметрите за изчисляване на компенсацията трябва не само да бъдат обективни и установени предварително в рамките на прозрачна процедура, но и трябва да гарантират ефективността на управлението на обществената услуга, е несъвместимо с формулировката на второто условие Altmark и води до смесване с четвъртото условие от посоченото решение, което се отнася до това изискване за ефективност.
Следователно, като изисква параметрите за изчисляване на предоставената на предприятието компенсация за изпълнението на задача за обществена услуга да бъдат формулирани по начин, който да гарантира, че задачата за обществена услуга ще бъде изпълнена ефективно, Комисията допуска грешка при прилагане на правото.
(вж. т. 102—106)
9. Вж. текста на решението.
(вж. т. 109)
10. В рамките на определянето на наличието на държавна помощ, що се отнася до анализа на четвъртото условие Altmark — съгласно което, за разлика от процедурата за възлагане на обществена поръчка, която позволява да се избере кандидат, който може да изпълнява задачата за обществена услуга на най-ниската цена, предоставената компенсация трябва да бъде установена, като се вземе за референция едно добре управлявано и подходящо оборудвано средно предприятие — търсенето на такова предприятие има за цел да се оптимизира размерът на счетената за необходима за изпълнението на задачата за обществена услуга компенсация и да се избегне възможността завишените разходи на едно неефективно предприятие да се вземат като референция за изчисляване на размера на тази компенсация.
Следователно, за да е изпълнено това условие, не е достатъчно държавата членка да посочи, че предвид спецификите на задачата за обществена услуга на пазара не е възможно да се открие сравнимо с получателя на компенсацията предприятие и да се използва впоследствие това предприятие като доказателство, че самият получател е „добре управлявано и подходящо оборудвано“ предприятие по смисъла на това условие.
(вж. т. 116, 117 и 131)
11. В областта на държавните помощи, що се отнася до тежестта на доказване, макар Комисията да е тази, която трябва да докаже наличието на държавна помощ в съответствие с член 10, параграф 2 във връзка с член 2, параграф 2 от Регламент № 659/1999 за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО, съответната държава членка е длъжна да предостави на Комисията всички необходими сведения, за да ѝ позволи да вземе решение относно квалификацията на разглежданата мярка и евентуално относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
Така държавата членка е длъжна да докаже, когато не е организирана процедура за възлагане на обществена поръчка, за да се избере предприятието, натоварено с изпълнението на съответната задача за обществена услуга, че равнището на компенсацията, предоставена на това предприятие, е било определено въз основа на анализ на разходите, които добре управлявано и подходящо оборудвано, с цел да може да удовлетвори необходимите изисквания за обществена услуга, средно предприятие би направило, за да изпълни тази задача. Ако това не бъде доказано, не е изключено компенсацията, предоставена на натовареното със задачата за обществена услуга предприятие, да включва елемент на държавна помощ.
(вж. т. 124 и 126)
12. Вж. текста на решението.
(вж. т. 156)
13. В областта на държавните помощи, когато става дума за сума, платена на едно лице, което е длъжно да я прехвърли изцяло на трето лице, по принцип не може да се говори за предимство, предоставено на лицето, което действа единствено като „разплащателен орган“ или „канал за плащане“. В този случай въпросната сума просто преминава транзитно през патримониума на последното лице. До различно заключение може да се стигне само ако се докаже, че този транзит сам по себе си носи на съответното лице облага, под формата например на лихви за времето, през което въпросната сума е била притежание на това лице.
В това отношение, когато, за да изпълнява една част от поверената му от законодателя задача за предоставяне на обществена услуга, предприятието трябва да използва услугите на други предприятия, което означава, че в замяна на това то трябва да поеме задължението да им плаща подходящо възнаграждение за въпросните услуги, позволяващо им да ги предоставят, самото предприятие, натоварено със задачата за обществена услуга, трябва да поеме задължения по отношение на другите предприятия, поради което ролята му не се свежда единствено до това да бъде „транзитен канал“ за приходите от лицензионна такса, предназначени за други предприятия. Освен това фактът, че другите предприятия имат собствена юридическа правосубектност, различна от тази на предприятието, натоварено със задачата за обществена услуга, е без значение.
(вж. т. 159 и 171)
14. В областта на държавните помощи предимства, които не са предоставени чрез ресурси на държава членка, в никакъв случай не могат да представляват държавна помощ. В това отношение предимство, предоставено чрез държавни ресурси, е предимство, което, след като бъде предоставено, има отрицателно отражение върху ресурсите на държавата.
Най-простата форма, която може да приеме това отрицателно отражение, е прехвърлянето на държавни ресурси на този, на когото е предоставено предимството. Все пак, не е необходимо във всички случаи да се установи, че е било извършено прехвърляне на държавни ресурси, за да може предоставеното на едно или на няколко предприятия предимство да се счете за държавна помощ. В този смисъл възможно е да има предимство, което дава отрицателно отражение върху ресурсите на дадена държава, но което не включва прехвърляне на държавни ресурси. Такъв по-специално е случаят на мярка, с която публичните власти предоставят на някои предприятия данъчно освобождаване, което, макар да не включва прехвърляне на държавни ресурси, поставя получателите в по-благоприятно финансово положение от това на други данъчнозадължени лица.
Що се отнася до обхвата на понятието за държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, то включва всички парични средства, които могат да бъдат използвани ефективно от държавните органи за подкрепа на предприятия, без значение дали тези средства трайно принадлежат или не на патримониума на държавата. Поради това, макар сумите, съответстващи на разглежданата мярка, да не са постоянно във владение на фиска, фактът, че остават трайно под публичен контрол и следователно на разположение на компетентните национални органи, е достатъчен те да бъдат квалифицирани като ресурси на държавата.
Така държавните ресурси могат да бъдат и ресурси, които произхождат от трети лица, но които доброволно са били предоставени на разположение на държавата от техните собственици, или които са били изоставени от собствениците им и тяхното управление е било поето от държавата при упражняване на нейните суверенни правомощия. Не може обаче да се счете, че определени ресурси се намират под публичен контрол и следователно представляват държавни ресурси в горепосочения смисъл само поради факта че посредством една законова мярка държавата е предписала на трето лице да използва с конкретна цел собствените си средства.
(вж. т. 190, 195, 196, 198, 201, 208 и 209)
15. Рекламните приходи на радио- и телевизионен оператор, натоварен със задача за предоставяне на обществена услуга, представляват насрещната парична престация на рекламодателите за предоставянето на тяхно разположение на рекламното време. Следователно в основата си тези приходи не се извличат от ресурси на държавата, а от частни ресурси, тези на рекламодателите.
Що се отнася до въпроса дали може правомерно да се счете, че тези ресурси от частен произход се контролират от органите на съответната държава членка, тези ресурси не са предоставени доброволно на разположение на държавата от техните собственици и също не представляват ресурси, изоставени от техните собственици, чието управление е поето от държавата. Всъщност в случаите, когато намесата на държавата се изразява по-конкретно в това да определи частта от разглежданите ресурси, произхождаща от рекламни приходи, която трябва да бъде прехвърлена на този радио- и телевизионен оператор, и когато компетентните национални органи имат единствено правомощието да определят максималната сума, извлечена от тези ресурси, която ще бъде прехвърлена на посочения радио- и телевизионен оператор, това правомощие не може да се счете за достатъчно, за да се заключи, че става въпрос за ресурси под публичен контрол.
Напротив, ако в съответствие с инструкциите на компетентните национални органи част от рекламните приходи се предостави на разположение на тези органи, тази част от рекламните приходи ще представлява ресурси на държавата. Обратно, няма причина да се счете, че останалата част от рекламните приходи, която не е била задържана, представлява ресурси на държавата.
Фактът, че министърът на културата на съответната държава членка може да задържи част от рекламните приходи, не може да доведе до друг извод. Всъщност това обстоятелство не означава нито че незадържаният остатък представлява ресурси на държавата, нито че прехвърлянето му на радио- и телевизионния оператор представлява държавна помощ в полза на последния. Накрая, в това отношение е без значение липсата на договорни отношения между рекламодателите и радио- и телевизионния оператор или на влияние на последния върху рекламните дейности.
Следователно, доколкото квалифицира такива рекламни приходи като държавна помощ в свое решение, Комисията допуска грешка при прилагане на правото, която води до недействителност на тази част от решението.
(вж. т. 211, 212, 214, 217, 218 и 220)
16. Вж. текста на решението.
(вж. т. 229—231)
17. В областта на държавните помощи, когато дадена помощ е предоставена на нов получател, различен от получателите на съществуваща помощ, по отношение на този нов получател може да се говори само за нова помощ. В това отношение трябва да се прави разграничение между схемите за помощ, от една страна, и индивидуалните помощи, от друга.
(вж. т. 236—239)
18. В контекста на правото на конкуренция, включително за целите на прилагането на член 107, параграф 1 ДФЕС, понятието „предприятие“ обхваща всеки субект, който извършва икономическа дейност, независимо от правния му статут и начин на финансиране.
Така, за да се идентифицира получателят на една съществуваща помощ, трябва да се държи сметка за икономическата единица, която представлява получателят на тази помощ, независимо от евентуалните промени в правния му статут. Следователно дори една индивидуална помощ може да се счете за съществуваща помощ, включително когато е предоставена на правен субект, създаден след установяването на помощта и след присъединяването на съответната държава членка към Съюза, ако се окаже, че макар да не е съществувал като такъв към момента на установяването на помощта, към този момент въпросният правен субект е бил част от предприятието, тоест от икономическата единица, на която е била предоставена съществуващата помощ.
(вж. т. 243 и 244)