SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 23 de noviembre de 1999 (1)
«Política comercial - Acceso al mercado de los productos textiles - Productos
originarios de la India y de Pakistán»
En el asunto C-149/96,
República Portuguesa, representada por los Sres. L. Fernandes, Director del
Serviço dos Assuntos Jurídicos de la Direcção Geral das Comunidades Europeias
del Ministerio dos Negócios Estrangeiros, y C. Botelho Moniz, profesor asistente
en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica portuguesa, en calidad de
Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de
Portugal, 33, allée Scheffer,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por la Sra. S. Kyriakopoulou,
Consejera Jurídica, y la Sra. I. Lopes Cardoso, miembro del Servicio Jurídico, en
calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del
Sr. A. Morbilli, Director General de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco
Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad Adenauer,
apoyada por
República Francesa, representada por la Sra. C. de Salins, sous-directeur du droit
international économique et du droit communautaire de la direction des affaires
juridiques del ministère des Affaires étrangères, y el Sr. G. Mignot, secrétaire des
affaires étrangères en la misma Dirección, en calidad de Agentes, que designa
como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Francia, 8 B, boulevard
Joseph II,
y por
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. M. de Pauw
y F. de Sousa Fialho, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que
designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. C. Gómez de la Cruz,
miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,
que tiene por objeto que se anule la Decisión 96/386/CE del Consejo, de 26 de
febrero de 1996, sobre la celebración de Memorandos de entendimiento entre la
Comunidad Europea y la República Islámica del Pakistán y la República de la
India sobre acuerdos en el sector del acceso a los mercados para los productos
textiles (DO L 153, p. 47),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: J.C. Moitinho de Almeida, Presidente de las Salas Tercera
y Sexta, en funciones de Presidente; D.A.O. Edward, L. Sevón y R. Schintgen,
Presidentes de Sala; P.J.G. Kapteyn (Ponente), C. Gulmann, J.-P. Puissochet,
G. Hirsch, P. Jann y H. Ragnemalm, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Saggio;
Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 30 de junio de 1998;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el
25 de febrero de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
- 1.
- Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de mayo
de 1996, la República Portuguesa solicitó, con arreglo al artículo 173, párrafo
primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su
modificación), la anulación de la Decisión 96/386/CE del Consejo, de 26 de febrero
de 1996, sobre la celebración de Memorandos de entendimiento entre la
Comunidad Europea y la República Islámica del Pakistán y la República de la
India sobre acuerdos en el sector del acceso a los mercados para los productos
textiles (DO L 153, p. 47; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Marco jurídico y hechos
Los acuerdos internacionales multilaterales de la Ronda Uruguay
- 2.
- El 15 de diciembre de 1993, el Consejo aprobó, por unanimidad, los términos del
compromiso global en base al cual la Comunidad y los Estados miembros
aceptaron poner término a las negociaciones comerciales multilaterales de la
Ronda Uruguay (en lo sucesivo, «Acuerdo de principio»).
- 3.
- Aquel mismo día, en Ginebra, el Director General del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (en lo sucesivo, «GATT»), Sr. Sutherland,
declaró, en el seno del Comité de negociaciones multilaterales, la clausura de las
negociaciones de la Ronda Uruguay. Al mismo tiempo que proclamaba dicha
clausura, instó a algunos participantes a proseguir sus negociaciones relativas al
acceso al mercado, a fin de conseguir un paquete «acceso al mercado» más
completo y mejor equilibrado.
- 4.
- Con posterioridad a esta clausura, la Comisión prosiguió las negociaciones en
materia de acceso al mercado de los productos textiles y de vestido (en lo sucesivo,
«productos textiles»), entre otros con la República de la India (en lo sucesivo, «la
India») y con la República Islámica del Pakistán (en lo sucesivo, «Pakistán»), con
intervención del «Comité 113 textiles» del Consejo (en lo sucesivo, «Comité de
”textiles”»), designado por esta última Institución para secundarla en el ámbito de
la política comercial común para el sector textil de la Comunidad.
- 5.
- El 15 de abril de 1994, en la reunión de Marrakech (Marruecos), cuando aún no
se habían obtenido resultados en las negociaciones con Pakistán y con la India
sobre acceso al mercado de los productos textiles, el Presidente del Consejo y el
Comisario encargado de las relaciones exteriores procedieron, en nombre de la
Unión Europea y condicionada a su aprobación posterior, a la firma del Acta Final
en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de negociaciones
comerciales multilaterales (en lo sucesivo, «Acta Final») y del Acuerdo por el que
se establece la Organización Mundial del Comercio (en lo sucesivo, «OMC»), así
como del conjunto de Acuerdos y de Entendimientos que figuran en los Anexos 1
a 4 del Acuerdo por el que se establece la OMC (en lo sucesivo, «Acuerdos
OMC»).
- 6.
- Entre estos Acuerdos, incluidos en el Anexo 1A del Acuerdo por el que se
establece la OMC, figuran el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (en lo
sucesivo, «ATV») y el Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias
de Importación.
- 7.
- A raíz de esta firma, el Consejo adoptó la Decisión 94/800/CE, de 22 de diciembre
de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que
respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las
negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986-1994) (DO L 336, p. 1).
Acuerdos celebrados con Pakistán y con la India
- 8.
- Con posterioridad a la firma de los Acuerdos OMC, las negociaciones con la India
y con Pakistán siguieron su curso y la Comisión participó en ellas contando con la
asistencia del Comité de «textiles».
- 9.
- El 15 de octubre y el 31 de diciembre de 1994, la Comisión rubricó con Pakistán
y con la India, respectivamente, sendos «Memorandums of Understanding» (en lo
sucesivo, «Memorandos de entendimiento») entre la Comunidad Europea, por un
lado, y Pakistán y la India, por otro, sobre acuerdos en el sector del acceso a los
mercados para los productos textiles.
- 10.
- El Memorándum de entendimiento con Pakistán contempla una serie de
compromisos tanto por parte de la Comunidad como por parte de este Estado
tercero. En particular, Pakistán se compromete a suprimir todas las restricciones
cuantitativas sobre una serie de productos textiles específicamente enumerados en
el Anexo II del Memorándum de entendimiento. Por su parte, la Comisión se
compromete a «considerar favorablemente las solicitudes que pueda presentar el
Gobierno de Pakistán respecto de la gestión de las restricciones actuales de
contingentes de cara a una flexibilidad excepcional (incluidos la compensación de
remanentes, el traspaso de saldos y las transferencias intercategorías) [...]» (punto
6), así como a iniciar inmediatamente los procedimientos internos necesarios para
garantizar «que todas las restricciones que afectan actualmente a las importaciones
de productos de las industrias artesanales y de los telares manuales de Pakistán se
supriman antes de la entrada en vigor de la OMC» (punto 7).
- 11.
- El Memorándum de entendimiento con la India prevé que el Gobierno de este
Estado consolidará sus aranceles sobre los productos textiles y de la confección
enumerados en el Anexo del propio Memorándum de entendimiento y que «estos
tipos se notificarán a la Secretaría de la OMC en un plazo de 60 días a partir de
la entrada en vigor de la OMC». También se prevé que el Gobierno de la India
podrá «introducir derechos específicos alternativos en relación con productos
particulares» y que estos derechos se indicarán «como un porcentaje ad valorem
o como un importe en INR por producto/m2/kg, utilizándose el que resulte más
elevado de ellos» (punto 2). Por su parte, la Comunidad Europea aceptó
«suprimir, con efecto al 1 de enero de 1995, todas las restricciones actualmente
aplicables a las exportaciones de la India de productos de las industrias artesanales
y los telares manuales, tal como se mencionan en el artículo 5 del Acuerdo
Comunidad Europea-India sobre el comercio de productos textiles» (punto 5). La
Comunidad se compromete a considerar favorablemente las solicitudes «que pueda
presentar el Gobierno de la India de flexibilidades excepcionales, además de las
flexibilidades aplicables con arreglo al acuerdo bilateral sobre productos textiles,
para una de las categorías objeto de restricciones o todas ellas», hasta los importes
para cada año contingentario que se indican en el Memorándum de entendimiento
respecto de los años 1995 a 2004 (punto 6).
- 12.
- A propuesta de la Comisión, de 7 de diciembre de 1995, el Consejo adoptó el 26
de febrero de 1996 la Decisión impugnada, que fue aprobada por mayoría
cualificada, habiendo votado en contra el Reino de España, la República Helénica
y la República Portuguesa.
- 13.
- Los Acuerdos con la India y con Pakistán fueron firmados, respectivamente, el 8
y el 27 de marzo de 1996.
- 14.
- La Decisión impugnada se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades
Europeas el 27 de junio de 1996.
Normativa comunitaria
- 15.
- El Reglamento (CEE) n. 3030/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, relativo
al régimen común aplicable a las importaciones de algunos productos textiles
originarios de países terceros (DO L 275, p. 1), en su versión modificada por el
Reglamento (CE) n. 3289/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994 (DO L 349,
p. 85), establece el régimen de importación en la Comunidad de productos textiles
originarios de países terceros con los que la Comunidad haya celebrado acuerdos,
protocolos o arreglos, o que sean miembros de la OMC.
- 16.
- Así, según su artículo 1, apartado 1, el Reglamento n. 3030/93 se aplica a las
importaciones de productos enumerados en el Anexo I, originarios de países
terceros con los que la Comunidad haya celebrado acuerdos bilaterales, protocolos
u otros arreglos de los contemplados en el Anexo II.
- 17.
- El artículo 2, apartado 1, del Reglamento n. 3030/93 establece que la importación
en la Comunidad de los productos textiles que figuran en el Anexo V originarios
de los países proveedores mencionados en dicho Anexo estará sometida a los
límites cuantitativos anuales fijados en dicho Anexo. A tenor del artículo 2,
apartado 2, de dicho Reglamento, el despacho a libre práctica en la Comunidad de
los productos cuya importación esté sometida a los límites cuantitativos fijados en
el Anexo V estará subordinado a la presentación de una autorización de
importación expedida por las autoridades de los Estados miembros de conformidad
con las disposiciones del artículo 12.
- 18.
- El artículo 3, apartado 1, del mismo Reglamento dispone que los límites
cuantitativos fijados en el Anexo V no se aplicarán a los productos de artesanía
popular y tradicional definidos en los Anexos VI y VI bis acompañados, a su
importación, de un certificado de origen de conformidad con las disposiciones de
dichos Anexos y que cumplan las demás condiciones definidas en los mismos.
- 19.
- El 10 de abril de 1995, en ejecución de lo que se había convenido al respecto en
el Acuerdo de principio (véase el apartado 2 de la presente sentencia), el Consejo,
a propuesta de la Comisión, adoptó el Reglamento (CE) n. 852/95, relativo a la
concesión de una ayuda financiera a Portugal para la realización de un programa
especial de modernización de la industria textil y de la confección (DO L 86, p. 10).
- 20.
- El 20 de diciembre de 1995, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) n. 3053/95,por el que se modifican los Anexos I, II, III, V, VI, VII, VIII, IX y XI del
Reglamento n. 3030/93 (DO L 323, p. 1). Según los considerandos decimocuarto
y decimosexto de este Reglamento, el hecho de que el acuerdo con la India relativo
al acceso al mercado previera la supresión de las restricciones cuantitativas a la
importación de determinados productos de artesanía popular y telar manual
originarios de este Estado tercero constituía uno de los elementos que justificaban
la modificación de dichos Anexos a partir del 1 de enero de 1995.
- 21.
- El artículo 1, párrafos quinto y sexto, del Reglamento n. 3053/95 dispone, por un
lado, que el Anexo VI del Reglamento n. 3030/93 se sustituirá por un nuevo Anexo
V del Reglamento n. 3053/95, y, por otro lado, que queda suprimido el Anexo VIa
del mismo Reglamento, a partir de 1 de enero de 1995.
- 22.
- Dado que el Reglamento n. 3053/95 adolecía de un vicio de forma, los párrafos
quinto y sexto de su artículo 1 fueron derogados, con efectos retroactivos a 1 de
enero de 1995, por el Reglamento (CE) n. 1410/96 de la Comisión, de 19 de julio
de 1996, relativo a la retirada parcial del Reglamento (CE) n. 3053/95 (DO L 181,
p. 15; en lo sucesivo, «Reglamento de derogación»). Según el primer considerando
del Reglamento de derogación, la modificación prevista del artículo 1, párrafos
quinto y sexto, se había aprobado en una fecha en la que, en virtud del artículo 19
del Reglamento n. 3030/93, la Comisión no disponía de competencia para hacerlo,
pues para entonces el Consejo aún no había decidido concluir o aplicar
provisionalmente los acuerdos negociados por la Comisión con la India y Pakistán
por lo que se refiere al acceso al mercado de los productos textiles.
- 23.
- Con el Reglamento (CE) n. 2231/96, de 22 de noviembre de 1996, por el que se
modifican los Anexos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX y XI del Reglamento
n. 3030/93 (DO L 307, p. 1), la Comisión adaptó el Reglamento n. 3053 a los
Memorandos de entendimiento.
Sobre el fondo
- 24.
- Para fundamentar su recurso, la República Portuguesa invoca, por un lado, la
violación de determinadas normas y de ciertos principios fundamentales de la
OMC y, por otro lado, la violación de determinadas normas y de ciertos principios
fundamentales del ordenamiento jurídico comunitario.
Sobre la violación de normas y principios fundamentales de la OMC
- 25.
- El Gobierno portugués alega que la Decisión impugnada constituye una violación
de determinadas normas y de ciertos principios fundamentales de la OMC, en
particular los del GATT de 1994, los del ATV y los del Acuerdo sobre
Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación.
- 26.
- A este respecto, el Gobierno portugués mantiene que, según la jurisprudencia,
tiene derecho a invocar ante el Tribunal de Justicia dichas normas y dichos
principios fundamentales.
- 27.
- En efecto, si bien es verdad que, en la sentencia de 5 de octubre de 1994,
Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), apartados 103 a 112, este Tribunal
de Justicia declaró que las normas del GATT carecen de efecto directo y que los
particulares no pueden invocarlas ante los órganos jurisdiccionales, no es menos
cierto que, en esa misma sentencia, el Tribunal de Justicia afirmó que la cuestión
es distinta cuando se trata de medidas adoptadas para cumplir obligaciones
asumidas en el marco del GATT o cuando un acto comunitario se remite
expresamente a disposiciones precisas del Acuerdo General. En tal supuesto, según
declaró en esa sentencia este Tribunal de Justicia, le corresponderá controlar la
legalidad del acto comunitario de que se trate en relación con las normas del
GATT.
- 28.
- Pues bien, según el Gobierno portugués, así sucede precisamente en el caso de
autos, que versa sobre la adopción de un acto -la Decisión impugnada- que
aprueba los Memorandos de entendimiento negociados con la India y con Pakistán
a raíz de la conclusión de la Ronda Uruguay, especialmente a efectos de la
aplicación de las normas que figuran en el GATT de 1994 y en el ATV.
- 29.
- El Consejo, apoyado por la República Francesa y por la Comisión, invoca, en
cambio, las características particulares de los Acuerdos OMC que justifican, según
ellos, la aplicación a estos Acuerdos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
relativa a la inexistencia de efecto directo y a la imposibilidad de invocar, en
principio, las disposiciones del GATT de 1947.
- 30.
- El Consejo y las partes coadyuvantes alegan que del carácter particular de la
Decisión impugnada se desprende que ésta no es análoga a las normativas
examinadas en las sentencias de 22 de junio de 1989, Fediol/Comisión (70/87, Rec.
p. 1781), y de 7 mayo de 1991, Nakajima/Consejo (C-69/89, Rec. p. I-2069). En
efecto, añaden, la Decisión impugnada no constituye una normativa comunitaria
en materia comercial destinada a «adaptar» el Derecho comunitario a las
disposiciones del ATV.
- 31.
- El Gobierno portugués replica que el asunto presente no versa sobre el GATT de
1947, sino sobre los Acuerdos OMC, entre los que se incluyen el GATT de 1994,
el ATV y el Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de
Importación. Ahora bien, los Acuerdos OMC presentan diferencias significativas
en relación con el GATT de 1947, principalmente porque introducen una profunda
transformación en el sistema de solución de litigios.
- 32.
- Por otra parte, según el Gobierno portugués, el asunto presente no suscita el
problema del efecto directo, sino que versa sobre la cuestión de determinar en qué
circunstancias puede un Estado miembro invocar ante el Tribunal de Justicia los
Acuerdos OMC con vistas a apreciar la legalidad de un acto del Consejo.
- 33.
- Según el Gobierno portugués, tal apreciación se justifica cuando se trata de actos
que, como la Decisión impugnada, aprueban acuerdos bilaterales que regulan, en
las relaciones entre la Comunidad y los países terceros, materias a las que se
aplican las normas de la OMC.
- 34.
- Con carácter liminar, debe recordarse que, con arreglo a los principios del Derecho
internacional, las Instituciones comunitarias competentes para negociar y concluir
un acuerdo con un tercer país, gozan de libertad para concertar con éste los efectos
que las disposiciones del acuerdo deben surtir en el ordenamiento jurídico interno
de las Partes contratantes. Sólo cuando dicha cuestión no haya sido regulada en el
acuerdo, corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes y en especial al
Tribunal de Justicia, en el marco de sus competencias con arreglo al Tratado CE,
dirimirla, al igual que cualquier otra cuestión de interpretación referida a la
aplicación del acuerdo en la Comunidad (véase sentencia de 26 de octubre de 1982,
Kupferberg, 104/81, Rec. p. 3641, apartado 17).
- 35.
- Debe recordarse también que, según las normas generales del Derecho
internacional, las partes deben ejecutar todo acuerdo de buena fe. Aunque cada
una de las partes es responsable de la ejecución completa de los compromisos que
ha contraído, le corresponde en cambio determinar las medidas jurídicas adecuadas
para alcanzar dicha finalidad en su ordenamiento jurídico, a menos que el acuerdo,
interpretado a la luz de su objeto y de su finalidad, determine por sí mismo estas
medidas (sentencia Kupferberg, antes citada, apartado 18).
- 36.
- Si bien es verdad que, como indica el Gobierno portugués, los Acuerdos
OMC comportan notables diferencias en relación con las disposiciones del GATT
de 1947, principalmente debido al refuerzo del régimen de salvaguardia y al
mecanismo de solución de controversias, no es menos cierto que el sistema
resultante de dichos Acuerdos reserva un importante papel a la negociación entre
las Partes.
- 37.
- Aun cuando, según el artículo 3, apartado 7, del Entendimiento relativo a las
normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias, el primer
objetivo del mecanismo de solución de diferencias (Anexo 2 de los Acuerdos
OMC) es, en principio, conseguir la supresión de las medidas de que se trate si se
constata que éstas son incompatibles con las normas de la OMC, dicho
Entendimiento prevé, no obstante, para el caso de que no sea factible suprimir
inmediatamente tales medidas, la posibilidad de obtener una compensación, como
solución provisional hasta la supresión de la medida incompatible.
- 38.
- Es verdad que, según el artículo 22, apartado 1, de dicho Entendimiento, la
compensación es una medida temporal a la que se puede recurrir en caso de que
no se apliquen en un plazo prudencial las recomendaciones y resoluciones
adoptadas por el Órgano de Solución de Diferencias previsto en el artículo 2,
apartado 1, de ese mismo Entendimiento, y que aquella disposición considera
preferible la aplicación plena de la recomendación de poner una medida en
conformidad con los acuerdos OMC de que se trata.
- 39.
- Sin embargo, esa misma disposición prevé, en su apartado 2, que si el Miembro
afectado no cumple las recomendaciones y decisiones de que se trate dentro de un
plazo prudencial, ese Miembro, si así se le pide, y no más tarde de la expiración
del plazo prudencial, entablará negociaciones con cualesquiera de las Partes que
hayan recurrido al procedimiento de solución de diferencias, con miras a hallar una
compensación mutuamente aceptable.
- 40.
- En tales circunstancias, imponer a los órganos jurisdiccionales la obligación de
abstenerse de aplicar las normas jurídicas internas que sean incompatibles con los
Acuerdos OMC tendría como consecuencia privar a los órganos legislativos o
ejecutivos de las Partes contratantes de la posibilidad de alcanzar, siquiera fuera
con carácter temporal, soluciones negociadas, posibilidad que les confiere el
artículo 22 del referido Entendimiento.
- 41.
- De lo anterior se deduce que los Acuerdos OMC, interpretados a la luz de su
objeto y de su finalidad, no determinan los procedimientos jurídicos adecuados para
garantizar su ejecución de buena fe en los ordenamientos jurídicos internos de las
referidas Partes contratantes.
- 42.
- En lo que atañe, más concretamente, a la aplicación de los Acuerdos OMC en el
ordenamiento jurídico comunitario, es importante señalar que, a tenor del
preámbulo del Acuerdo por el que se establece la OMC, este Acuerdo, incluidos
sus Anexos, sigue estando basado, como lo estuvo el GATT de 1947, en el
principio de negociaciones llevadas a cabo «sobre la base de la reciprocidad y de
mutuas ventajas», y se distingue así, en lo que atañe a la Comunidad, de aquellos
acuerdos celebrados por ésta con países terceros que establecen cierta asimetría
de las obligaciones o crean relaciones especiales de integración con la Comunidad,
tales como el Acuerdo cuya interpretación fue objeto de la sentencia Kupferberg,
antes citada.
- 43.
- Por otro lado, consta que algunas de las Partes contratantes, que desde el punto
de vista comercial se incluyen entre los socios más importantes de la Comunidad,
llegaron a la conclusión, a la luz del objeto y de la finalidad de los Acuerdos OMC,
de que tales Acuerdos no se incluyen entre las normas con respecto a las cuales los
órganos jurisdiccionales controlan la legalidad de sus normas jurídicas internas.
- 44.
- Es cierto que la circunstancia de que los órganos jurisdiccionales de una de las
Partes estimen que determinadas estipulaciones de un acuerdo celebrado por la
Comunidad son directamente aplicables, mientras que los órganos jurisdiccionales
de la otra Parte no admitan esta aplicabilidad directa, no constituye, en sí misma
y por sí sola, una falta de reciprocidad en la aplicación del acuerdo (véase
sentencia Kupferberg, antes citada, apartado 18).
- 45.
- No obstante, la falta de reciprocidad a este respecto, por parte de terceros que han
celebrado acuerdos comerciales con la Comunidad, en relación con los Acuerdos
OMC, que se basan en el principio de «reciprocidad y mutuas ventajas» y que se
distinguen, por ello, de los Acuerdos celebrados por la Comunidad mencionados
en el apartado 42 de la presente sentencia, entraña el riesgo de que se produzca
un desequilibrio en la aplicación de las normas de la OMC.
- 46.
- En efecto, admitir que incumbe directamente al Juez comunitario la tarea de
garantizar la conformidad del Derecho comunitario con las mencionadas normas
equivaldría a privar a los órganos legislativos o ejecutivos de la Comunidad del
margen de maniobra del que disfrutan los órganos similares de los terceros que han
celebrado acuerdos comerciales con la Comunidad.
- 47.
- Del conjunto de estas consideraciones se desprende que, habida cuenta de su
naturaleza y de su sistema, los Acuerdos OMC no se incluyen, en principio, entre
las normas con respecto a las cuales el Tribunal de Justicia controla la legalidad de
los actos de las Instituciones comunitarias.
- 48.
- Esta interpretación corresponde, por lo demás, al enunciado del último
considerando de la exposición de motivos de la Decisión 94/800, a cuyo tenor «por
su propia naturaleza el Acuerdo por el que se crea la Organización Mundial del
Comercio, incluidos sus Anexos, no puede ser invocado directamente ante los
Tribunales comunitarios y de los Estados miembros».
- 49.
- Tan sólo en el supuesto de que la Comunidad tenga el propósito de cumplir una
obligación particular asumida en el marco de la OMC o cuando el acto comunitario
se remita expresamente a disposiciones precisas de la OMC, corresponderá a este
Tribunal de Justicia controlar la legalidad del acto comunitario de que se trate en
relación con las normas de la OMC (véanse, en lo que atañe al GATT de 1947, las
sentencias antes citadas Fediol/Comisión, apartados 19 a 22, y Nakajima/Consejo,
apartado 31).
- 50.
- Por consiguiente, es preciso examinar si, como afirma el Gobierno portugués,
sucede esto en el caso de autos.
- 51.
- Procede responder en sentido negativo a esta cuestión. En efecto, la Decisión
impugnada no tiene por objeto garantizar la ejecución, en el ordenamiento jurídico
comunitario, de una obligación particular asumida en el marco de la OMC, ni
tampoco se remite expresamente a disposiciones precisas de los Acuerdos OMC.
Su único objeto es aprobar los Memorandos de entendimiento negociados por la
Comunidad con Pakistán y con la India.
- 52.
- De cuanto antecede resulta que la República Portuguesa no puede sostener
fundadamente que la Decisión impugnada se adoptó infringiendo determinas
normas y ciertos principios fundamentales de la OMC.
Sobre la violación de normas y principios fundamentales del ordenamiento jurídico
comunitario
Violación del principio de la publicidad de las normas comunitarias
- 53.
- El Gobierno portugués alega que dicho principio fue violado, puesto que la
Decisión impugnada y los Memorandos de entendimiento aprobados por ésta no
fueron publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. En la réplica,
se limita a afirmar que la validez de su argumentación fue reconocida, puesto que
la Decisión impugnada se publicó con posterioridad a la interposición del recurso.
- 54.
- A este respecto, basta con declarar que la publicación tardía de un acto
comunitario en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas no influye en la
validez de dicho acto.
Violación del principio de transparencia
- 55.
- El Gobierno portugués sostiene que se ha violado este principio porque la Decisión
impugnada aprueba Memorandos de entendimiento que no están suficientemente
estructurados y que están redactados en términos obscuros que impiden a un lector
normal captar de inmediato todas sus implicaciones, especialmente en lo que atañe
a su aplicación retroactiva. Para fundamentar este motivo, el Gobierno portugués
invoca la Resolución del Consejo, de 8 de junio de 1993, relativa a la calidad de
la redacción de la legislación comunitaria (DO C 166, p. 1).
- 56.
- Es preciso señalar que, según ha sostenido el Consejo, la referida Resolución
carece de efecto vinculante y no obliga a las Instituciones a seguir normas
específicas en la redacción de los actos normativos.
- 57.
- Por otro lado, según ha mantenido el Abogado General en el punto 12 de sus
conclusiones, la Decisión resulta clara en todos sus aspectos, tanto por lo que
respecta al tenor de sus disposiciones relativas a la celebración de los dos acuerdos
internacionales, como por lo que respecta a las normas contenidas en los dos
Memorámdums de entendimiento, los cuales establecen una serie de compromisos
recíprocos entre las Partes contratantes que tienen por objeto la liberalización
gradual del mercado de los productos textiles. Además, la imputación que el
Gobierno portugués hace a la Decisión impugnada, de no indicar expresamente
cuáles son las disposiciones de los actos anteriores que modifica o deroga, no vicia
esta Decisión, puesto que tal omisión no supone la violación de ningún requisito
formal esencial que las Instituciones tengan obligación de respetar so pena de
nulidad del acto de que se trate.
- 58.
- En consecuencia, la República Portuguesa no puede sostener fundadamente que
la Decisión impugnada se adoptó con violación del principio de transparencia.
Violación del principio de cooperación leal en las relaciones entre las Instituciones
de la Comunidad y los Estados miembros
- 59.
- El Gobierno portugués mantiene que los acuerdos bilaterales con la India y con
Pakistán se celebraron sin tener en cuenta su posición sobre las negociaciones con
esos dos países, posición que expuso con claridad a lo largo del proceso de
negociación, en particular en la reunión del Consejo de 15 de diciembre de 1993,
en la cual se decidió la adhesión a los Acuerdos OMC, así como en un escrito de
7 de abril de 1994 dirigido al Consejo por el Ministro portugués de Asuntos
Exteriores.
- 60.
- El Gobierno portugués alega que dio su consentimiento a la firma del Acta Final
de la OMC y de sus Anexos con la condición de que la obligación de abrir sus
mercados que incumbía a la India y a Pakistán no pudiera, en las negociaciones
con dichos países, implicar para los Estados miembros contrapartidas distintas de
las previstas en el ATV.
- 61.
- Según el Gobierno portugués, al aprobar los Memorandos de entendimiento, que
prevén una aceleración del proceso de apertura del mercado de los productos
textiles en relación con el ATV y, por ende, del desmantelamiento de los
contingentes arancelarios comunitarios para dichos productos, la Decisión
impugnada fue adoptada con violación del principio de cooperación leal en las
relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros, tal como se deduce de los
términos del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE), por lo que
debe ser anulada.
- 62.
- El Gobierno portugués alega, además, que la firma del Acta Final exigía el acuerdo
de todos los Estados miembros, y no el de una mayoría cualificada de los miembros
del Consejo. Toda modificación del equilibrio en que se basaba la firma del Acta
Final exigía una nueva deliberación en las mismas condiciones de voto, es decir,
por unanimidad.
- 63.
- El Consejo considera que la posición que expresa el Gobierno portugués, en
particular en el escrito del Ministro de Negócios Estrangeiros de 7 de abril de 1994,
tiene carácter político, y estima, además, que dicha posición se tuvo en cuenta en
la medida en que fue la causa de que se adoptara el Reglamento n. 852/95,
mediante el cual el Consejo concedió una serie de subvenciones en beneficio de la
industria textil portuguesa.
- 64.
- El Consejo refuta asimismo la argumentación del Gobierno portugués según la cual
la aprobación de los dos Memorandos de entendimiento debería haberse decidido
por unanimidad. El Consejo alega que, como la Decisión impugnada constituye un
acto de política comercial, podía adoptarse por mayoría cualificada de sus
miembros, basándose en el artículo 113, apartado 4, del Tratado CE (actualmente,
tras su modificación, artículo 133 CE, apartado 4). Además, ambos Memorandos
se adoptaron con plena observancia de las disposiciones del Tratado y, en
particular, de su artículo 113.
- 65.
- La Comisión se adhiere a la argumentación del Consejo, alegando además que, aun
suponiendo que la República Portuguesa hubiera expresado reservas al concluir el
acuerdo final, la inobservancia de éste no puede justificar la anulación de la
Decisión impugnada.
- 66.
- Es preciso señalar, en primer lugar, que la Decisión impugnada es un acto de
política comercial que, con arreglo al artículo 113, apartado 4, del Tratado, debía
adoptarse por mayoría cualificada. En tales circunstancias, como consta que la
Decisión impugnada fue adoptada con observancia de dicha disposición, el hecho
de que una minoría de Estados miembros, en la que se incluye la República
Portuguesa, se haya opuesto a esta adopción no vicia la Decisión ni entraña, por
tanto, su anulación.
- 67.
- En segundo lugar, procede destacar, como hace el Abogado General en el punto
32 de sus conclusiones, que el principio de cooperación leal entre las Instituciones
de la Comunidad y los Estados miembros no tiene incidencia en la elección del
fundamento legal de los actos jurídicos comunitarios ni, por ende, en el
procedimiento legislativo que ha de seguirse para adoptarlos.
- 68.
- Por consiguiente, la República Portuguesa no puede sostener fundadamente que
la Decisión impugnada violó el principio de que se trata.
Violación del principio de confianza legítima
- 69.
- El Gobierno portugués alega que, al adoptar la Decisión impugnada, el Consejo
violó el principio de confianza legítima de los agentes económicos relacionados con
la industria textil portuguesa.
- 70.
- En efecto, según el Gobierno portugués, estos agentes económicos tenían derecho
a confiar en que el Consejo no introduciría modificaciones sustanciales en el
calendario o en el ritmo de apertura a la competencia internacional del mercado
comunitario de productos textiles, tal como se fijaron en los Acuerdos OMC,
especialmente en el ATV, así como en la normativa comunitaria vigente,
principalmente en el Reglamento n. 3030/93, en su versión modificada por el
Reglamento n. 3289/94, que adapta el Derecho comunitario a las normas
contenidas en el ATV.
- 71.
- Según el Gobierno portugués, la adopción de la Decisión impugnada implica una
fuerte aceleración del proceso de liberalización del mercado comunitario y, por
consiguiente, modifica el marco normativo constituido por el ATV, endureciéndolo
notablemente. Por lo tanto, esta modificación sustancial e imprevisible de las
condiciones de la competencia en el mercado comunitario de productos textiles
alteró el marco en el que los agentes económicos portugueses ponen en ejecución
las medidas de reestructuración que el propio Consejo juzgó indispensables al
adoptar el Reglamento n. 852/95, lo que disminuye la eficacia de tales medidas y
ocasiona un grave perjuicio a dichos agentes económicos.
- 72.
- En primer lugar, el Consejo alega que los agentes económicos portugueses del
sector de los textiles no podían fundar una confianza legítima en el mantenimiento
de una situación que estaba siendo objeto de negociaciones. Si estos agentes
económicos contaban con que la apertura de los mercados de la India y de
Pakistán se haría sin ninguna contrapartida, no cabe considerar que esta
expectativa sea idónea para fundar una confianza legítima, habida cuenta de que
no sería el resultado de ningún compromiso jurídico asumido por el Consejo.
- 73.
- En segundo lugar, el Consejo sostiene que la aprobación de los dos Memorandos
de entendimiento no pone en modo alguno en tela de juicio los resultados de la
Ronda Uruguay. Estos Memorandos no contienen ninguna disposición que
modifique el nivel de las restricciones en vigor o el coeficiente de crecimiento
previsto por los Acuerdos bilaterales celebrados con la India y Pakistán. Según el
Consejo, dichos Memorandos de entendimiento se limitan a prever que la Comisión
está dispuesta a considerar favorablemente las solicitudes de flexibilidades
excepcionales (incluidos la compensación de remanentes, el traspaso de saldos y
las transferencias intercategorías) que puedan presentar Pakistán o la India, y ello
en el marco de las restricciones existentes y sin que pueda sobrepasarse, en cada
año contingentario, el importe fijado en cada uno de los Memorandos. Estas
flexibilidades excepcionales, y en particular la posibilidad de su utilización
anticipada, no modifican las restricciones vigentes y, en particular, no tienen como
efecto modificar el calendario de integración, en el marco del GATT de 1994, de
las categorías afectadas.
- 74.
- Según la Comisión, la República Portuguesa no está legitimada para invocar la
violación del principio de confianza legítima de los agentes económicos porque, por
un lado, no justifica un interés directo y personal en la protección de la confianza
legítima de estos últimos, y, por otro lado, se abstuvo de advertir a dichos agentes
económicos, a pesar de que los datos en su poder indicaban con suficiente claridad
que, para alcanzar un acuerdo, la Comunidad probablemente no tendría más
remedio que efectuar algunas concesiones adicionales.
- 75.
- A este respecto, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el principio
de respeto de la confianza legítima no puede justificar la intangibilidad de unanormativa, máxime en aquellos sectores -como la importación de productos
textiles- en los que resulta necesario, y por ende razonablemente previsible, que
las normas vigentes se adapten continuamente a las variaciones de la coyuntura
económica (en este sentido, véase la sentencia de 29 de enero de 1998, Lopex
Export, C-315/96, Rec. p. I-317, apartados 28 a 30).
- 76.
- Por otro lado, por las razones que indica el Abogado General en el punto 33 de
sus conclusiones, no se establecieron diferencias de trato apreciables entre los
productos indios y pakistaníes, por un lado, y los procedentes de los demás Estados
que se adhirieron a la OMC, por otro, y, en cualquier caso, tales diferencias, de
existir, no perjudican las expectativas de los agentes económicos afectados.
- 77.
- De cuanto antecede resulta que la República Portuguesa no puede sostener
fundadamente que la Decisión impugnada se adoptó con violación del principio de
respeto de la confianza legítima.
Violación del principio de irretroactividad de las normas jurídicas
- 78.
- El Gobierno portugués alega que se violó el principio de irretroactividad de las
normas jurídicas, puesto que el régimen que establecen los Memorandos de
entendimiento aprobados por la Decisión impugnada tiene efecto retroactivo y se
aplica a situaciones pasadas, sin que se haya motivado la necesidad de introducir
una excepción al principio según el cual las normas jurídicas sólo rigen de cara al
futuro.
- 79.
- En efecto, añade el Gobierno portugués, habiendo sido rubricados,
respectivamente, el 15 de octubre de 1994 y el 31 de diciembre de ese mismo año,
y no habiendo sido aprobados por el Consejo hasta el 26 de febrero de 1996, los
Memorandos de entendimiento celebrados con Pakistán y con la India confirmaban
la aplicación de un régimen de flexibilidades excepcionales que, en virtud del punto
6 de cada Memorándum, había de surtir efecto a partir del año 1994 en el caso de
Pakistán y del año 1995 en el caso de la India.
- 80.
- A este respecto, basta con hacer constar que, en virtud del artículo 19 del
Reglamento n. 3030/93, la Comisión debía aplicar los referidos compromisos
internacionales en el Derecho comunitario adoptando medidas que modificaran los
Anexos de dicho Reglamento.
- 81.
- Por consiguiente, tan sólo en el marco de un recurso interpuesto contra la adopción
de tales medidas cabría cuestionar el eventual efecto retroactivo de las mismas.
- 82.
- De lo anterior se deduce que la República Portuguesa no puede sostener
válidamente que la Decisión impugnada violó el principio de irretroactividad de las
normas jurídicas.
Violación del principio de cohesión económica y social
- 83.
- El Gobierno portugués sostiene que la Decisión impugnada se adoptó con violación
del principio de cohesión económica y social, principio que se formula en los
artículos 2 y 3, letra j), del Tratado CE (actualmente artículos 2 CE y 3 CE,
apartado 1, letra k, tras su modificación), así como en los artículos 130 A del
Tratado CE (actualmente artículo 158 CE, tras su modificación), 130 B, 130 C del
Tratado CE (actualmente artículos 159 CE y 160 CE), 130 D y 130 E del Tratado
CE (actualmente artículos 161 CE y 162 CE, tras su modificación). El Gobierno
portugués alega que el propio Consejo se refirió a dicho principio en los
considerandos del Reglamento n. 852/95, al estimar que la adopción de éste resultó
necesaria debido a la adopción de un régimen jurídico que agrava las desigualdades
y deteriora la cohesión económica y social de la Comunidad.
- 84.
- El Consejo recuerda que, con vistas a reforzar la cohesión económica y social, la
Comunidad adoptó el Reglamento n. 825/95 en favor de la industria portuguesa.
El Consejo recuerda también que los compromisos contenidos en los dos
Memorandos de entendimiento no afectaron a la obligación de la Comunidad de
integrar en el marco del GATT de 1994 los productos textiles y del vestido, con
arreglo a las disposiciones del ATV y del Reglamento n. 3289/94, por el que se
modifica el Reglamento n. 3030/93.
- 85.
- La Comisión sostiene que, contrariamente a lo que pretende la República
Portuguesa, el Tratado CE no erige la cohesión económica y social en principio
fundamental del ordenamiento jurídico comunitario cuya observancia se imponga
con carácter absoluto a las Instituciones hasta el punto de dar lugar a que se anule
de oficio toda medida que pueda tener impacto negativo en determinadas regiones
desfavorecidas de la Comunidad.
- 86.
- Debe señalarse que, si bien de los artículos 2 y 3 del Tratado, así como de los
artículos 130 A a 130 E del mismo Tratado, se desprende que reforzar la cohesión
económica y social es uno de los objetivos de la Comunidad y, por consiguiente,
constituye un elemento importante para interpretar el Derecho comunitario en el
ámbito económico y social, las disposiciones de que se trata revisten carácter
programático, de manera que la realización del objetivo de cohesión económica y
social debe ser el resultado de las políticas y de las acciones de la Comunidad y de
los Estados miembros.
- 87.
- Por consiguiente, la República Portuguesa no puede sostener fundadamente que
la Decisión impugnada se adoptó con violación del principio de la cohesión
económica y social.
Violación del principio de igualdad entre los agentes económicos
- 88.
- El Gobierno portugués alega que la Decisión impugnada favorece a los productos
de lana frente a los productos de algodón, puesto que las medidas de apertura de
los mercados de la India y de Pakistán que establecen los Memorandos de
entendimiento benefician exclusivamente en la práctica a los productores
comunitarios del sector de la «lana». De este modo, añade el Gobierno portugués,
los productores del sector del «algodón» -en el que se concentra lo esencial de la
capacidad exportadora de la industria portuguesa- resultan doblemente
perjudicados.
- 89.
- El Consejo replica que el objetivo de las negociaciones con la India y con Pakistán
era mejorar el acceso a los mercados indio y pakistaní. Si las ofertas de esos dos
países resultaron más satisfactorias para un categoría de agentes económicos, en
este caso para los del sector de la «lana», tal consecuencia no constituye una
violación del principio de igualdad entre los agentes económicos, puesto que los
Memorandos no persiguen en modo alguno el objetivo de establecer una
discriminación entre éstos.
- 90.
- La Comisión sostiene que no se puede imputar al Consejo, como una
discriminación que éste hubiera establecido, la circunstancia de que la India y
Pakistán hayan dado a los productos del sector de la «lana» un trato más favorable
que el reservado a los productos del sector del «algodón» (alegación que la
República Portuguesa no ha demostrado), estableciendo de ese modo cierta
desigualdad de trato entre diferentes categorías de operadores de la industria textil.
Por lo demás, aun suponiendo que se le pudiera imputar tal desigualdad, ésta
estaría justificada por la naturaleza del acto de que se trata y por el objetivo
perseguido por el Consejo al aprobar los Memorandos de entendimiento, a saber,
mejorar, en interés común, el acceso de todos los productos de origen comunitario
a los mercados indio y pakistaní.
- 91.
- A este respecto, ha de recordarse que el principio de no discriminación exige del
legislador comunitario que «las situaciones comparables no sean tratadas de
manera distinta, a menos que tal diferenciación esté objetivamente justificada»
(véase, en particular, la sentencia Alemania/Consejo, antes citada, apartado 67).
- 92.
- Tal como indica el Abogado General en el punto 35 de sus conclusiones, en el caso
presente los operadores del sector textil actúan en dos mercados distintos, el de la
lana y el del algodón, y, por lo tanto, el eventual perjuicio económico que se cause
a una de las dos categorías no implica una violación del principio de no
discriminación.
- 93.
- En consecuencia, la República Portuguesa tampoco puede sostener fundadamente
que la Decisión impugnada se adoptó con violación del principio de igualdad entre
los agentes económicos.
- 94.
- De lo que antecede resulta que la República Portuguesa no puede sostener
fundadamente que la Decisión impugnada se adoptó con violación de determinadas
normas y principios fundamentales del ordenamiento jurídico comunitario y, por
consiguiente, debe desestimarse el recurso en su totalidad.
Costas
- 95.
- A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que
pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra
parte. Por haber solicitado el Consejo la condena en costas de la República
Portuguesa y por haberse desestimado los motivos de ésta, procede condenarla en
costas. En virtud del artículo 69, apartado 4, del mismo Reglamento, los Estados
miembros y las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio
soportarán sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Portuguesa.
3) La República Francesa y la Comisión de las Comunidades Europeas
cargarán con sus propias costas.
|
Moitinho de AlmeidaEdward
Sevón
Schintgen Kapteyn
GulmannPuissochet
Hirsch Jann
Ragnemalm
|
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 23 de noviembre de 1999.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias