ARREST VAN HET HOF
23 november 1999 (1)
Handelspolitiek - Toegang tot de markt van textielproducten - Producten van
oorsprong uit India en Pakistan
In zaak C-149/96,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Fernandes, directeur van de
juridische dienst van het directoraat-generaal Europese Gemeenschappen van het
Ministerie van Buitenlandse zaken, en C. Botelho Moniz, assistent aan de juridische
faculteit van de Portugese katholieke universiteit, als gemachtigden, domicilie
gekozen hebbende te Luxemburg ter Portugese ambassade, Allée Scheffer 33,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door S. Kyriakopoulou, juridisch
adviseur, en I. Lopes Cardoso, lid van zijn juridische dienst, als gemachtigden,
domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij A. Morbilli, directeur-generaal van
de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad
Adenauer 100,
ondersteund door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door C. de Salins, onderdirecteur
internationaal economisch recht en gemeenschapsrecht bij de directie juridische
zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en G. Mignot, secretaris
buitenlandse zaken bij die directie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende
te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard Joseph II 8 B,
en door
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. de Pauw
en F. de Sousa Fialho, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie
gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst,
Centre Wagner, Kirchberg,
betreffende een beroep, strekkende tot nietigverklaring van besluit 96/386/EG van
de Raad van 26 februari 1996 betreffende de sluiting van Memoranda van
Overeenstemming tussen de Europese Gemeenschap en de Islamitische Republiek
Pakistan en tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek India inzake
regelingen op het gebied van de toegang tot de markt voor textielprodukten (PB
L 153, blz. 47),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: J. C. Moitinho de Almeida, president van de Derde en de
Zesde kamer, waarnemend voor de president, D. A. O. Edward, L. Sevón en
R. Schintgen, kamerpresidenten, P. J. G. Kapteyn (rapporteur), C. Gulmann,
J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, H. Ragnemalm en M. Wathelet, rechters,
advocaat-generaal: A. Saggio
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 30 juni 1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 februari
1999,
het navolgende
Arrest
- 1.
- Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 3 mei 1996, heeft de
Portugese Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na
wijziging, artikel 230, eerste alinea, EG) beroep ingesteld strekkende totnietigverklaring van besluit 96/386/EG van de Raad van 26 februari 1996
betreffende de sluiting van Memoranda van Overeenstemming tussen de Europese
Gemeenschap en de Islamitische Republiek Pakistan en tussen de Europese
Gemeenschap en de Republiek India inzake regelingen op het gebied van de
toegang tot de markt voor textielproducten (PB L 153, blz. 47; hierna: bestreden
besluit).
Het rechtskader en de feiten
De multilaterale internationale overeenkomsten van de Uruguayronde
- 2.
- Op 15 december 1993 keurde de Raad met eenparigheid van stemmen de inhoud
goed van de algemene wilsovereenstemming op basis waarvan de Gemeenschap en
de lidstaten hebben ingestemd met de afronding van de multilaterale
handelsbesprekingen van de Uruguayronde (hierna: beginselakkoord).
- 3.
- Op dezelfde dag in Genève verklaarde de heer Sutherland, directoraat-generaal van
de Algemene Overeenkomst inzake tarieven en handel (hierna: GATT), in het
comité van de multilaterale besprekingen de onderhandelingen van de
Uruguayronde voor gesloten. Sommige deelnemers moedigde hij daarbij aan, hun
onderhandelingen voor markttoegang voort te zetten om tot een completer en
evenwichtiger markttoegangs-pakket te komen.
- 4.
- Na afsluiting van de besprekingen zette de Commissie de onderhandelingen voor
toegang tot de markt van textiel- en kledingproducten (hierna: textielproducten)
voort met onder meer de Republiek India (hierna: India) en de Islamitische
Republiek Pakistan (hierna: Pakistan), met bijstand van het comité-113
textielproducten van de Raad (hierna: comité textielproducten), dat door deze
instelling was aangewezen om haar op het gebied van de gemeenschappelijke
handelspolitiek voor de sector textielproducten van de Gemeenschap bij te staan.
- 5.
- Nog voordat de onderhandelingen over de toegang tot de markt voor
textielproducten met Pakistan en India waren afgerond, ondertekenden de
voorzitter van de Raad en het lid van de Commissie voor externe betrekkingen
namens de Europese Unie op 15 april 1994 te Marrakech (Marokko), onder
voorbehoud van latere goedkeuring, de slotakte ter afsluiting van de multilaterale
handelsbetrekkingen van de Uruguayronde (hierna: slotakte), de overeenkomst
tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (hierna: WTO), alsmede de in
de bijlagen 1 tot en met 4 van de Overeenkomst tot oprichting van de WTO
opgenomen akkoorden en memoranda (hierna: WTO-overeenkomsten).
- 6.
- Tot de overeenkomsten die in bijlage 1 A van de Overeenkomst tot oprichting van
de WTO zijn opgenomen, behoren ook de Overeenkomst inzake textiel- en
kledingproducten (hierna: OTK) en de overeenkomst inzake procedures op het
gebied van invoervergunningen.
- 7.
- Na die ondertekening nam de Raad besluit 94/800/EG van 22 december 1994
betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap voor wat betreft de
onder haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, van de uit de multilaterale
handelsbesprekingen in het kader van de Uruguayronde (1986-1994) voortvloeiende
overeenkomsten (PB L 336, blz. 1).
De met Pakistan en India gesloten overeenkomsten
- 8.
- Na de ondertekening van de WTO-overeenkomsten zette de Commissie de
onderhandelingen met India en Pakistan voort, hierin bijgestaan door het comité
textielproducten.
- 9.
- Op 15 oktober en 31 december 1994 parafeerde de Commissie twee Memoranda
van Overeenstemming tussen de Europese Gemeenschap enerzijds en Pakistanrespectievelijk India anderzijds (hierna: memoranda van overeenstemming),
houdende regelingen omtrent de toegang tot de markt voor textielproducten.
- 10.
- In het memorandum van overeenstemming met Pakistan gaan zowel de
Gemeenschap als Pakistan een aantal verplichtingen aan. In het bijzonder verbindt
Pakistan zich om alle kwantitatieve beperkingen te schrappen voor een reeks in
bijlage II van het memorandum specifiek genoemde textielproducten. De
Commissie van haar kant verklaart zich bereid welwillende aandacht te besteden
aan de verzoeken die de regering van Pakistan zou kunnen indienen in verband
met het beheer van de bestaande [tarief-] contingenten om een grotere flexibiliteit
(met inbegrip van de overdracht naar een ander tijdvak en de overdracht tussen
categorieën) (punt 6) en zegt toe onmiddellijk een begin te zullen maken met de
noodzakelijke interne procedures om ervoor te zorgen dat alle beperkingen die
thans van toepassing zijn op de invoer van producten van de handweefgetouw- en
huisindustrie van Pakistan, zijn opgeheven vóór de inwerkingtreding van de WTO
(punt 7).
- 11.
- In het memorandum met India is vastgelegd, dat de regering van die staat haar
tarieven voor de in het aanhangsel van het memorandum opgenomen textiel- en
kledingproducten zal consolideren en dat die percentages het secretariaat van de
WTO ter kennis zullen worden gebracht binnen zestig dagen na de
inwerkingtreding van de WTO. Tevens is bepaald dat de regering van India
alternatieve specifieke rechten kan introduceren voor bepaalde producten en dat
die rechten zullen worden aangegeven als een percentage ad valorem of een
bedrag in Rs per product/vierkante meter/kilo, welke ook maar hoger is (punt 2).
De Europese Gemeenschap van haar kant is bereid vanaf 1 januari 1995 alle
beperkingen op te heffen die op dit moment gelden voor de uitvoer uit India van
op handweefgetouwen vervaardigde producten en producten van de huisindustrie
zoals bedoeld in artikel 5 van de EG-India-Overeenkomst betreffende de handel
in textielproducten (punt 5). Voorts zegt zij toe met welwillende aandacht
verzoeken te zullen behandelen die de regering van India zou kunnen indienenbetreffende uitzonderlijke flexibiliteitsbepalingen, naast de in het kader van de
bilaterale textielovereenkomst geldende flexibiliteitsbepalingen, voor enkele of alle
categorieën waarvoor een beperking geldt, tot het beloop van de in het
memorandum genoemde hoeveelheden per contingentjaar voor de jaren 1995 tot
en met 2004 (punt 6).
- 12.
- Op voorstel van de Commissie van 7 december 1995 stelde de Raad op 26 februari
1996 het bestreden besluit vast, dat bij gekwalificeerde meerderheid werd
goedgekeurd: alleen het Koninkrijk Spanje, de Helleense Republiek en de
Portugese Republiek stemden tegen.
- 13.
- De overeenkomsten met India en Pakistan werden getekend op 8 respectievelijk
27 maart 1996.
- 14.
- Het bestreden besluit werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese
Gemeenschappen van 27 juni 1996.
De communautaire regeling
- 15.
- Verordening (EEG) nr. 3030/93 van de Raad van 12 oktober 1993 betreffende een
gemeenschappelijke regeling voor de invoer van bepaalde textielproducten uit
derde landen (PB L 275, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3289/94
van de Raad van 22 december 1994 (PB L 349, blz. 85), bevat de regeling voor
invoer in de Gemeenschap van textielproducten van oorsprong uit derde landen
waarmee de Gemeenschap overeenkomsten, protocollen of regelingen heeft
gesloten, of die lid zijn van de Wereldhandelsorganisatie.
- 16.
- Volgens artikel 1, lid 1, is verordening nr. 3030/93 van toepassing op de invoer van
de in bijlage I vermelde textielproducten, van oorsprong uit de in bijlage IIvermelde derde landen waarmee de Gemeenschap bilaterale overeenkomsten,
protocollen of andere regelingen heeft gesloten.
- 17.
- In artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3030/93 wordt bepaald, dat de invoer in de
Gemeenschap van de in bijlage V vermelde textielproducten van oorsprong uit een
in die bijlage genoemd leverend land, is onderworpen aan de bij die bijlage
vastgestelde jaarlijkse kwantitatieve maxima. Luidens artikel 2, lid 2, mogen de
producten die zijn onderworpen aan de in bijlage V vermelde kwantitatieve
maxima, slechts na overlegging van een invoervergunning, die door de instanties
van de lidstaten overeenkomstig artikel 12 is afgegeven, in de Gemeenschap in het
vrije verkeer worden gebracht.
- 18.
- Artikel 3, lid 1, van deze verordening bepaalt, dat de in bijlage V vermelde
kwantitatieve maxima niet van toepassing zijn op producten van de huisindustrie
en folkloristische producten, als in de bijlagen VI en VI a omschreven, die bij
invoer vergezeld gaan van een certificaat dat door de bevoegde instanties van het
land van oorsprong is afgegeven overeenkomstig het bepaalde in die bijlagen en dat
aan de andere daarin vastgestelde voorwaarden voldoet.
- 19.
- Op 10 april 1995 heeft de Raad, ter uitvoering van hetgeen daartoe was
overeengekomen in het beginselakkoord (zie punt 2 van dit arrest), op voorstel van
de Commissie verordening (EG) nr. 852/95 vastgesteld inzake de verlening van
financiële bijstand aan Portugal voor een specifiek moderniseringsprogramma voor
de textiel- en kledingindustrie (PB L 86, blz. 10).
- 20.
- Op 20 december 1995 heeft de Commissie verordening (EG) nr. 3053/95
vastgesteld tot wijziging van de bijlagen I, II, III, V, VI, VII, VIII, IX en XI bij
verordening (EEG) nr. 3030/93 van de Raad (PB L 323, blz. 1). Volgens de
veertiende en zestiende overweging van de considerans van deze verordening was
een van de redenen voor wijziging van de bijlagen per 1 januari 1995, dat de
markttoegangsregeling met de Republiek India voorzag in de opheffing vankwantitatieve beperkingen op de invoer van bepaalde handvervaardigde en
folkloristische producten uit dat land.
- 21.
- Bij artikel 1, vijfde en zesde alinea, van verordening nr. 3053/95 werd bijlage VI van
verordening nr. 3030/93 vervangen door een nieuwe bijlage V van verordening
nr. 3053/95 en werd tevens bijlage VI bis van diezelfde verordening per 1 januari
1995 ingetrokken.
- 22.
- Wegens een vormgebrek aan verordening nr. 3053/95 werd artikel 1, vijfde en zesde
alinea, met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 ingetrokken bij verordening
(EG) nr. 1410/96 van de Commissie van 19 juli 1996 houdende gedeeltelijke
intrekking van verordening (EG) nr. 3053/95 (PB L 181, blz. 15; hierna:
intrekkingsverordening). Volgens de eerste overweging van de considerans van
de intrekkingsverordening werden de bij artikel 1, vijfde en zesde alinea, van
verordening (EG) nr. 3053/95 aangebrachte wijzigingen vastgesteld op een datum
waarop de Commissie ingevolge artikel 19 van verordening nr. 3030/93 daartoe niet
gemachtigd was omdat de Raad op die datum nog niet had besloten de door de
Commissie met India en Pakistan overeengekomen regelingen in verband met de
markttoegang voor textielproducten te sluiten of voorlopig ten uitvoer te leggen.
- 23.
- Bij verordening (EG) nr. 2231/96 van 22 november 1996 tot wijziging van de
bijlagen I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX en XI van verordening nr. 3030/93 (PB
L 307, blz. 1) heeft de Commissie verordening nr. 3030/93 aan de memoranda van
overeenstemming aangepast.
Ten gronde
- 24.
- Tot staving van haar beroep voert de Portugese Republiek schending van bepaalde
regels en fundamentele beginselen van de WTO alsmede schending van bepaalde
regels en fundamentele beginselen van de communautaire rechtsorde aan.
Schending van regels en fundamentele beginselen van de WTO
- 25.
- De Portugese regering stelt dat het bestreden besluit een schending oplevert van
bepaalde regels en fundamentele beginselen van de WTO, onder meer die van de
GATT 1994, van de OTK en van de overeenkomst inzake procedures op het
gebied van invoervergunningen.
- 26.
- Op grond van rechtspraak meent zij zich voor het Hof op die regels en
fundamentele beginselen te kunnen beroepen.
- 27.
- In het arrest van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad (C-280/93, Jurispr. blz. I-4973,
punten 103-112), heeft het Hof weliswaar uitgemaakt, dat de regels van het GATT
geen rechtstreekse werking hebben en dat particulieren zich daarop voor de
rechterlijke instanties niet kunnen beroepen, maar dit is anders, zo verklaarde het
Hof in datzelfde arrest, wanneer de Gemeenschap uitvoering heeft willen geven
aan in het kader van het GATT aangegane verplichtingen of wanneer een
communautaire handeling uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de algemene
overeenkomst verwijst. In die gevallen, aldus het Hof in punt 111 van het arrest,
is het Hof verplicht de wettigheid van de betrokken gemeenschapshandeling aan
de GATT-regels te toetsen.
- 28.
- Dit nu is volgens de Portugese regering in casu het geval, omdat het hier gaat om
de vaststelling van een handeling - het bestreden besluit - houdende goedkeuring
van het onderhandelingsresultaat - de memoranda van overeenstemming - dat na
de Uruguayronde met India en Pakistan is bereikt met het oog op de toepassing
van de regels van het GATT 1994 en van de OTK.
- 29.
- De Raad, daarin ondersteund door de Franse Republiek en de Commissie, wijst
daarentegen op de bijzondere kenmerken van de WTO-overeenkomsten, die
rechtvaardigen waarom op die overeenkomsten de rechtspraak van het Hof vantoepassing is volgens welke de bepalingen van de GATT 1947 rechtstreekse
werking missen en in beginsel niet kunnen worden ingeroepen.
- 30.
- Wegens de bijzondere aard van het bestreden besluit kan volgens hen geen sprake
zijn van analogie met de regelingen waarom het ging in de arresten van 22 juni
1989, Fediol/Commissie (70/87, Jurispr. blz. 1781), en 7 mei 1991,
Nakajima/Commissie (C-69/89, Jurispr. blz. I-2069). Het gaat hier immers niet om
een communautaire handelsregeling die de bepalingen van de OTK in
gemeenschapsrecht moet omzetten.
- 31.
- De Portugese regering brengt daartegen in, dat het in casu niet gaat om de GATT
1947, maar om de WTO-overeenkomsten, waaronder ook de GATT 1994, de OTK
en de overeenkomst inzake procedures op het gebied van invoervergunningen. De
WTO-overeenkomsten verschillen aanzienlijk van de GATT 1947, onder meer door
grondige wijziging in de regeling voor geschillenbeslechting.
- 32.
- Bovendien stelt deze zaak niet het probleem van de rechtstreekse werking aan de
orde, maar de vraag in welke omstandigheden een lidstaat zich voor het Hof op de
WTO-overeenkomsten kan beroepen om de wettigheid van een handeling van de
Raad daaraan te doen toetsen.
- 33.
- Volgens de Portugese regering is een dergelijke beoordeling gerechtvaardigd
wanneer het gaat om handelingen als het bestreden besluit, waarbij bilaterale
overeenkomsten worden goedgekeurd die in de betrekkingen tussen de
Gemeenschap en derde landen een materie regelen waarop de bepalingen van de
WTO van toepassing zijn.
- 34.
- Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens de beginselen van volkenrecht de
gemeenschapsinstellingen, die bevoegd zijn met derde landen over een
overeenkomst te onderhandelen en deze te sluiten, met die landen mogenovereenkomen welke werking de bepalingen van de overeenkomst in de interne
rechtsorde van de overeenkomstsluitende partijen zullen hebben. Slechts wanneer
deze vraag in de overeenkomst niet geregeld is, dienen de bevoegde rechters, met
name het Hof van Justitie in het kader van zijn bevoegdheid krachtens het
EG-Verdrag, deze vraag evenals alle andere uitleggingsvragen in verband met de
toepassing van de overeenkomst in de Gemeenschap te beslechten (zie arrest van
26 oktober 1982, Kupferberg, 104/81, Jurispr. blz. 3641, punt 17).
- 35.
- Tevens zij eraan herinnerd, dat volgens de algemene regels van het volkenrecht,
iedere overeenkomst door partijen te goeder trouw moet worden uitgevoerd.
Hoewel elk der overeenkomstsluitende partijen verantwoordelijk is voor de
volledige uitvoering van de door haar aangegane verplichtingen, staat het aan haar
om te bepalen, met welke middelen rechtens dat doel in haar rechtsorde zal
worden bereikt, tenzij de overeenkomst, uitgelegd aan de hand van inhoud en doel
ervan, deze middelen zelf vastlegt (zie arrest Kupferberg, reeds aangehaald,
punt 18).
- 36.
- Ofschoon de WTO-overeenkomsten inderdaad, zoals de Portugese regering
opmerkt, aanzienlijk verschillen van de bepalingen van de GATT 1947, vooral door
versterking van de vrijwaringsregeling en de regeling voor geschillenbeslechting, is
in het in die overeenkomsten vervatte stelsel niettemin een belangrijke plaats
ingeruimd voor onderhandelingen tussen partijen.
- 37.
- Hoewel de regeling voor geschillenbeslechting volgens artikel 3, lid 7, van het
memorandum van overeenstemming inzake de regels en procedures betreffende de
beslechting van geschillen (bijlage 2 bij de WTO-overeenkomst) primair tot doel
heeft, te bewerkstelligen dat de desbetreffende maatregelen worden ingetrokken
indien deze onverenigbaar worden geacht met de bepalingen van de WTO-overeenkomst, biedt het memorandum niettemin de mogelijkheid om, wanneer de
onmiddellijke intrekking van die maatregelen niet uitvoerbaar is, tijdelijk en inafwachting van de intrekking van de onverenigbare maatregel, compensatie te
bieden.
- 38.
- Inderdaad vormt volgens artikel 22, lid 1, van dat memorandum compensatie een
tijdelijke maatregel die kan worden gehanteerd ingeval de aanbevelingen of
uitspraken van het in artikel 2, lid 1, van dat memorandum bedoelde orgaan voor
geschillenbeslechting niet binnen een redelijke termijn ten uitvoer worden gelegd,
en blijkt uit deze bepaling een voorkeur voor volledige tenuitvoerlegging van een
aanbeveling om een maatregel in overeenstemming te brengen met de betrokken
WTO-overeenkomsten.
- 39.
- Artikel 22, lid 2, bepaalt evenwel, dat wanneer het betrokken lid zijn verplichting
tot tenuitvoerlegging van die aanbevelingen en uitspraken niet binnen een redelijke
termijn nakomt, dat lid, indien hierom wordt verzocht, uiterlijk bij het verstrijken
van de redelijke termijn onderhandelingen aangaat met een partij die een beroep
heeft gedaan op de procedures voor geschillenbeslechting, ten einde tot wederzijds
aanvaardbare compensatie te komen.
- 40.
- Zou men in die omstandigheden de rechterlijke instanties verplichten om
nationaalrechtelijke bepalingen die onverenigbaar zijn met de WTO-overeenkomsten, buiten toepassing te laten, dan zou dat tot gevolg hebben dat de
wetgevende of uitvoerende organen van de contractsluitende partijen de door
artikel 22 van het memorandum geboden mogelijkheid wordt ontnomen om via
onderhandelingen tot - zij het ook tijdelijke - oplossingen te komen.
- 41.
- Hieruit volgt, dat in de WTO-overeenkomsten, uitgelegd naar hun inhoud en doel,
niet is vastgelegd met welke maatregelen rechtens deze overeenkomsten in de
interne rechtsorde van de verdragsluitende partijen te goeder trouw ten uitvoer
moeten worden gelegd.
- 42.
- Wat meer in het bijzonder de toepassing van de WTO-overeenkomsten in de
communautaire rechtsorde betreft, moet voor ogen worden gehouden, dat de
oprichtingsovereenkomst van de WTO, met inbegrip van de bijlagen, luidens haar
preambule evenals de GATT 1947 is gebaseerd op het beginsel van
onderhandelingen op grondslag van wederkerigheid en wederzijds voordeel en,
voor wat de Gemeenschap aangaat, derhalve verschilt van door de Gemeenschap
met derde landen gesloten overeenkomsten, waarin een zekere asymmetrie in de
wederzijdse verplichtingen wordt aanvaard of waarin bijzondere
integratiebetrekkingen met de Gemeenschap worden aangegaan, zoals de
overeenkomst waarvan de uitlegging in het arrest Kupferberg, reeds aangehaald,
aan de orde was.
- 43.
- Bovendien staat vast dat sommige verdragsluitende partijen, die tot de belangrijkste
handelspartners van de Gemeenschap behoren, uit de inhoud en de strekking van
de WTO-overeenkomsten de conclusie hebben getrokken, dat deze
overeenkomsten niet behoren tot de normen waaraan hun rechterlijke instanties
de wettigheid van hun nationale rechtsregels toetsen.
- 44.
- De omstandigheid dat de rechterlijke instanties van de ene partij wellicht aan een
aantal bepalingen van een door de Gemeenschap gesloten overeenkomst
rechtstreekse werking toekennen, terwijl de rechterlijke instanties van de andere
partij die rechtstreekse werking wellicht niet aanvaarden, levert op zich nog geen
ontbreken van wederkerigheid bij de uitvoering van de overeenkomst op (zie arrest
Kupferberg, reeds aangehaald, punt 18).
- 45.
- Niettemin kan het ontbreken van wederkerigheid op dit punt van de zijde van de
handelspartners van de Gemeenschap bij de toepassing van de WTO-overeenkomsten, die op grondslag van wederkerigheid en wederzijds voordeel
zijn aangegaan en in zoverre verschillen van de in punt 42 van dit arrest bedoelde
door de Gemeenschap gesloten overeenkomsten, een onevenwichtige toepassing
van de WTO-regels in de hand werken.
- 46.
- Zou immers de taak om erop toe te zien dat het gemeenschapsrecht met die
bepalingen in overeenstemming is, rechtstreeks aan de gemeenschapsrechter
toekomen, dan zouden de wetgevende of uitvoerende organen van de
Gemeenschap daardoor de manoevreerruimte moeten missen waarover de
overeenkomstige organen van de handelspartners van de Gemeenschap wel
beschikken.
- 47.
- Uit het voorgaande volgt, dat de WTO-overeenkomsten, gelet op hun aard en
opzet, in beginsel niet behoren tot de normen waaraan het Hof de wettigheid van
handelingen van de gemeenschapsinstellingen toetst.
- 48.
- Deze uitlegging stemt overigens overeen met de verklaring in de laatste overweging
van de considerans van besluit 94/800, waarin het heet (...) dat de Overeenkomst
tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie, met inbegrip van de bijlagen
daarvan, niet van dien aard is dat men er zich rechtstreeks voor de rechterlijke
instanties van de Gemeenschap of de lidstaten op kan beroepen.
- 49.
- Slechts ingeval de Gemeenschap uitvoering heeft willen geven aan een in het kader
van de WTO aangegane bijzondere verplichting of indien de
gemeenschapshandeling uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de WTO-
overeenkomsten verwijst, dient het Hof de wettigheid van de betrokken
gemeenschapshandeling aan de WTO-regels te toetsen (zie, wat de GATT 1947
betreft, de reeds aangehaalde arresten Fediol/Commissie, punten 19-22, en
Nakajima/Raad, punt 31).
- 50.
- Derhalve moet worden onderzocht of dit, zoals de Portugese regering beweert, in
casu het geval is.
- 51.
- Deze vraag moet ontkennend worden beantwoord. Het bestreden besluit beoogt
immers niet, de uitvoering in de communautaire rechtsorde van een in het kadervan de WTO aangegane bijzondere verplichting te verzekeren, en verwijst evenmin
uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de WTO-overeenkomsten. Het behelst
niet meer dan de goedkeuring van de memoranda van overeenstemming die door
de Gemeenschap met Pakistan en India zijn gesloten.
- 52.
- Een en ander betekent, dat de stelling van de Portugese Republiek, als zou het
bestreden besluit in strijd zijn met bepaalde regels en fundamentele beginselen van
de WTO, moet falen.
Schending van fundamentele regels en beginselen van de communautaire rechtsorde
Schending van het beginsel van openbaarheid van de gemeenschapsnormen
- 53.
- De Portugese regering stelt dat dit beginsel is geschonden, omdat het bestreden
besluit en de daarbij goedgekeurde memoranda van overeenstemming niet in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen zijn gepubliceerd. In repliek stelt
zij slechts, de geldigheid van dit argument te zien bevestigd doordat het bestreden
besluit na de instelling van haar beroep is gepubliceerd.
- 54.
- In dit verband volstaat de opmerking, dat tardieve publicatie van een
gemeenschapshandeling in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen niet
van invloed is op de geldigheid van die handeling.
Schending van het transparantiebeginsel
- 55.
- De Portugese regering acht dit beginsel geschonden, omdat de bij het bestreden
besluit goedgekeurde memoranda van overeenstemming volgens haar onvoldoende
zijn gestructureerd en zijn gesteld in onduidelijke bewoordingen, zodat de
implicaties ervan voor de normale lezer niet onmiddellijk te doorzien zijn, vooral
op het punt van de terugwerkende kracht. In dit verband beroept zij zich op deresolutie van de Raad van 8 juni 1993 betreffende de redactionele kwaliteit van
communautaire wetgeving (PB C 166, blz. 1).
- 56.
- Zoals de Raad opmerkt, heeft deze resolutie geen bindende kracht en verplicht zijde instellingen niet om bij de redactie van wetgevende handelingen bepaalde regels
te volgen.
- 57.
- Zoals bovendien de advocaat-generaal in punt 12 van zijn conclusie heeft
opgemerkt, lijkt het besluit in alle opzichten duidelijk, zowel wat betreft de tekst
van de bepalingen inzake de sluiting van de twee internationale overeenkomsten
als op het punt van de bepalingen van beide memoranda, volgens welke de
verdragsluitende partijen een reeks wederzijdse verbintenissen aangaan het oog op
de geleidelijke vrijmaking van de markt voor textielproducten. Het door de
Portugese regering tegen het bestreden besluit aangevoerde bezwaar, dat daarin
niet uitdrukkelijk is aangegeven welke bepalingen van de voorafgaande regelingen
daarin worden gewijzigd of afgeschaft, kan dit besluit bovendien niet aantasten,
omdat een dergelijk verzuim geen schending oplevert van een wezenlijk
vormvoorschrift dat door de instellingen op straffe van nietigheid van de betrokken
handeling moet worden nageleefd.
- 58.
- Derhalve faalt de stelling van de Portugese Republiek, dat het bestreden besluit in
strijd is met het transparantiebeginsel.
Schending van het beginsel van loyale samenwerking in de betrekkingen tussen de
instellingen van de Gemeenschap en de lidstaten
- 59.
- De Portugese regering stelt, dat de bilaterale overeenkomsten met India en
Pakistan zijn gesloten zonder dat rekening is gehouden met haar standpunt over
de onderhandelingen met die twee landen, dat zij duidelijk kenbaar heeft gemaakt
gedurende het gehele onderhandelingsproces, in het bijzonder tijdens devergadering van de Raad van 15 december 1993, waarbij tot toetreding tot de
WTO-overeenkomsten werd besloten, en in een brief van 7 april 1994 van de
Portugese minister van Buitenlandse zaken aan de Raad.
- 60.
- Zij stelt, met de ondertekening van de slotakte van de WTO en de bijlagen daarbij
te hebben ingestemd op voorwaarde, onder meer, dat tegenover de van India en
Pakistan bedongen verplichting hun markten te openen, de lidstaten in de
onderhandelingen met die landen geen andere tegenprestaties zouden aanbieden
dan in de OTK worden genoemd.
- 61.
- Nu de memoranda van overeenstemming echter voorzien in een sneller
marktopeningsproces voor textielproducten dan in de OTK was geregeld, en
daarmee in de afbraak van de communautaire tariefcontingenten voor die
producten, is het bestreden besluit, houdende goedkeuring daarvan, in strijd met
het beginsel van loyale samenwerking in de betrekkingen tussen de Gemeenschap
en de lidstaten, zoals dat besloten ligt in de bewoordingen van artikel 5
EG-Verdrag (thans artikel 10 EG), en moet het om die reden nietig worden
verklaard.
- 62.
- De Portugese regering voegt hieraan toe, dat voor de ondertekening van de
slotakte de instemming van alle lidstaten nodig was en niet kon worden volstaan
met een gekwalificeerde meerderheid van de leden van de Raad. Elke wijziging van
het evenwicht dat aan de ondertekening van die slotakte ten grondslag lag, vereiste
een nieuwe beraadslaging met dezelfde stemverhoudingen, dat wil zeggen
eenparigheid van stemmen.
- 63.
- Volgens de Raad is het standpunt van de Portugese regering, in het bijzonder zoals
dat is neergelegd in de brief van 7 april 1994 van de minister van Buitenlandse
zaken, van politieke aard, en is met dat standpunt overigens in zoverre rekening
gehouden, dat het heeft geleid tot de vaststelling van verordening nr. 852/95,waarbij de Raad een aantal subsidies ten behoeve van de Portugese textielindustrie
heeft toegekend.
- 64.
- De Raad bestrijdt eveneens het argument van de Portugese regering, dat over de
goedkeuring van de twee memoranda van overeenstemming met eenparigheid van
stemmen had moeten worden beslist. Het bestreden besluit is een handelspolitieke
maatregel en kon dus op de grondslag van artikel 113, lid 4, EG-Verdrag (thans,
na wijziging, artikel 133, lid 4, EG) bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen
in de Raad worden vastgesteld. De twee memoranda zijn voor het overige
vastgesteld met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen, met name
artikel 113.
- 65.
- De Commissie sluit zich bij het standpunt van de Raad aan. Zij voegt daaraan toe
dat, gesteld al dat de Portugese Republiek bij het sluiten van de slotakte een
voorbehoud had gemaakt, de niet-inachtneming van dit voorbehoud nietigverklaring
van het bestreden besluit niet kan rechtvaardigen.
- 66.
- In de eerste plaats moet worden vastgesteld, dat het bestreden besluit een
handelspolitieke maatregel is, die overeenkomstig artikel 113, lid 4, van het
Verdrag moest worden vastgesteld met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Nu vaststaat dat het bestreden besluit met inachtneming van die bepaling is
vastgesteld, levert het feit dat een minderheid van de lidstaten, waaronder de
Portugese Republiek, zich tegen die vaststelling heeft verzet, geen gebrek op en
derhalve geen grond voor nietigverklaring van het besluit.
- 67.
- In de tweede plaats is het beginsel van loyale samenwerking tussen de instellingen
van de Gemeenschap en de lidstaten, zoals ook de advocaat-generaal in punt 32
van zijn conclusie opmerkt, niet van invloed op de keuze van de rechtsgrondslag
van communautaire rechtshandelingen en dus evenmin op de voor de vaststelling
ervan te volgen wetgevingsprocedure.
- 68.
- De Portugese Republiek faalt derhalve in haar stelling, dat het bestreden besluit
met miskenning van genoemd beginsel is vastgesteld.
Schending van het vertrouwensbeginsel
- 69.
- De Portugese regering betoogt, dat de Raad met de vaststelling van het bestreden
besluit het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen heeft geschonden
jegens de marktdeelnemers in de Portugese textielindustrie.
- 70.
- Die marktdeelnemers mochten immers verwachten, aldus de Portugese regering,
dat de Raad geen wezenlijke wijziging zou brengen in het tijdschema en het tempo
voor de opening van de gemeenschappelijke markt voor textielproducten voor de
internationale concurrentie, zoals die waren vastgelegd in de WTO-overeenkomsten, in het bijzonder de OTK, en in de geldende communautaire
regelgeving, waaronder verordening nr. 3030/93, gewijzigd bij verordening
nr. 3289/94, waarbij de bepalingen van de OTK in gemeenschapsrecht zijn omgezet.
- 71.
- Volgens de Portugese regering impliceert het bestreden besluit een aanzienlijke
versnelling in het liberaliseringsproces van de gemeenschappelijke markt en
daarmee een verandering in de juridische opzet van de OTK, en wel een
aanzienlijke verharding. Een dergelijke wezenlijke en onvoorzienbare verandering
van de concurrentieverhoudingen op de gemeenschappelijke markt voor
textielproducten, heeft dus het klimaat waarin de Portugese marktdeelnemers de
herstructureringsmaatregelen moeten uitvoeren die de Raad zelf bij de vaststelling
van verordening nr. 852/95 onontbeerlijk heeft geacht, verslechterd, waardoor die
maatregelen aan doelmatigheid hebben ingeboet en genoemde marktdeelnemers
ernstig nadeel wordt toegebracht.
- 72.
- De Raad betoogt in de eerste plaats, dat de Portugese marktdeelnemers in de
textielsector niet het gewettigd vertrouwen mochten hebben, dat een situatie
waarover onderhandelingen gaande waren, zou blijven voortbestaan. Voorzover diemarktdeelnemers erop rekenden dat tegenover de opening van de markt in India
en Pakistan geen enkele tegenprestatie zou staan, kon die verwachting niet worden
geacht grond op te leveren voor een gewettigd vertrouwen, aangezien zij niet door
enigerlei juridische verbintenis van de zijde van de Raad was gewekt.
- 73.
- In de tweede plaats stelt de Raad, dat de goedkeuring van de twee memoranda van
overeenstemming de resultaten van de Uruguayronde in geen enkel opzicht
doorkruist. Die memoranda bevatten geen bepaling die wijziging brengt in de
maxima van de geldende beperkingen of het in de bilaterale overeenkomsten met
India en Pakistan vastgelegde toenemingspercentage; zij houden niet meer in dan
dat de Commissie bereid is de verzoeken om grotere flexibiliteit (onder meer ter
zake van overboeking, vervroegde benutting en overboeking tussen categorieën) die
Pakistan of India zou kunnen indienen, welwillend te behandelen, en wel binnen
het raam van de bestaande beperkingen, zonder de voor ieder contingentjaar
vastgelegde hoeveelheden te overschrijden. Deze uitzonderlijke flexibiliteit, met
name de mogelijkheid van vervroegde benutting daarvan, brengen volgens de Raad
geen wijziging in de geldende restricties, en laten met name ook het tijdschema
voor integratie van de betrokken categorieën in de GATT 1994 ongewijzigd.
- 74.
- Volgens de Commissie kan de Portugese Republiek zich niet beroepen op
schending van het beginsel van het gewettigd vertrouwen van marktdeelnemers,
omdat zij in de eerste plaats geen rechtstreeks en persoonlijk belang bij de
bescherming van het gewettigd vertrouwen van die marktdeelnemers aantoont, en
zij in de tweede plaats heeft nagelaten die marktdeelnemers te waarschuwen,
hoewel de gegevens waarover zij beschikte er voldoende duidelijk op wezen, dat
de Gemeenschap zonder extra concessies waarschijnlijk niet tot overeenstemming
zou kunnen komen.
- 75.
- Volgens vaste rechtspraak betekent het beginsel van bescherming van het gewettigd
vertrouwen niet, dat een regeling geen wijzigingen kan ondergaan, zeker in sectoren- zoals de textielimport - waarin aanpassing van de geldende regels aan de
conjunctuurschommelingen steeds nodig en dus ook redelijkerwijs voorzienbaar is
(zie in deze zin arrest van 29 januari 1998, Lopex Export, C-315/96, Jurispr.
blz. I-317, punten 28-30).
- 76.
- Om de door de advocaat-generaal in punt 33 van zijn conclusie genoemde redenen
zijn bovendien geen aanmerkelijke verschillen in behandeling ingevoerd tussen
producten uit India en Pakistan en producten uit andere staten die tot de WTO
zijn toegetreden; zo die verschillen al bestaan, zijn zij hoe dan ook niet van invloed
op de verwachtingen van de betrokken marktdeelnemers.
- 77.
- Uit het voorgaande volgt, dat de Portugese Republiek faalt in haar stelling, dat het
bestreden besluit in strijd is met het beginsel van bescherming van het gewettigd
vertrouwen.
Schending van het verbod van terugwerkende kracht van rechtsnormen
- 78.
- Volgens de Portugese regering is het verbod van terugwerkende kracht van een
rechtsnorm geschonden doordat de regeling van de bij het bestreden besluit
goedgekeurde memoranda van overeenstemming terugwerkende kracht heeft en
van toepassing is op situaties in het verleden, zonder dat wordt gemotiveerd
waarom van het beginsel dat rechtsnormen alleen voor de toekomst gelden, moest
worden afgeweken.
- 79.
- Hoewel de memoranda van overeenstemming met Pakistan en India op 15 oktober
respectievelijk 31 december 1994 zijn geparafeerd en door de Raad eerst op
26 februari 1996 werden goedgekeurd, behelzen zij immers de toepassing van een
regeling van uitzonderlijke flexibiliteit, die ingevolge punt 6 van elk memorandum
voor Pakistan zou ingaan in 1994 en voor India in 1995.
- 80.
- Op dit punt volstaat de vaststelling, dat de omzetting van deze internationale
verbintenissen in gemeenschapsrecht ingevolge artikel 19 van verordening
nr. 3030/93 door de Commissie moest worden uitgevoerd, met maatregelen tot
wijziging van de bijlagen van deze verordening.
- 81.
- Alleen in het kader van een beroep tegen de vaststelling van zulke maatregelen zou
de eventuele terugwerkende kracht daarvan dus kunnen worden aangevochten.
- 82.
- Derhalve faalt het betoog van de Portugese Republiek, dat het bestreden besluit
is vastgesteld met miskenning van het verbod van terugwerkende kracht van
rechtsnormen.
Schending van het beginsel van economische en sociale samenhang
- 83.
- De Portugese regering stelt, dat het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met het
beginsel van economische en sociale samenhang, zoals vervat in de artikelen 2 en
3, sub j, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 2 EG en 3, lid 1, sub k, EG),
alsook de artikelen 130 A EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 158 EG), 130 B
en 130 C EG-Verdrag (thans artikelen 159 EG en 160 EG) en 130 D en 130 E
EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 161 EG en 162 EG). De Raad zou zelf
naar dat beginsel hebben verwezen in de considerans van verordening nr. 852/95,
waar hij overwoog dat de vaststelling van deze verordening noodzakelijk was
geworden wegens de invoering van een regelgeving die de ongelijkheid versterkt en
de economische en sociale samenhang van de Gemeenschap aantast.
- 84.
- De Raad herinnert eraan dat de Gemeenschap, ter versterking van de economische
en sociale samenhang, verordening nr. 852/95 heeft vastgesteld ten behoeve van de
Portugese industrie. Tevens herinnert hij eraan, dat de in de beide memoranda van
overeenstemming vastgelegde verbintenissen niet hebben afgedaan aan de
verplichting van de Gemeenschap om textielproducten en kleding, overeenkomstigde bepalingen van de OTK en van verordening nr. 3289/94 tot wijziging van
verordening nr. 3030/93, in de GATT 1994 te integreren.
- 85.
- De Commissie weerspreekt de bewering van de Portugese Republiek, als zou de
economische en sociale samenhang door het EG-Verdrag worden geponeerd als
fundamenteel beginsel van de communautaire rechtsorde, dat door de instellingen
zo absoluut zou moeten worden nageleefd, dat iedere maatregel die een ongunstig
effect kan hebben op bepaalde achtergebleven gebieden van de Gemeenschap
ambtshalve nietig zou moeten worden verklaard.
- 86.
- Dienaangaande zij opgemerkt, dat ofschoon de versterking van de economische en
sociale samenhang blijkens de artikelen 2 en 3, alsook de artikelen 130 A tot en
met 130 E van het Verdrag een van de doelstellingen van de Gemeenschap is en
dus een belangrijk aspect onder meer bij de uitlegging van het gemeenschapsrecht
op economisch en sociaal gebied, die bepalingen een programmatisch karakterhebben, zodat de te realiseren economische en sociale samenhang het resultaat
moet zijn van het beleid en het optreden van de Gemeenschap en van de lidstaten.
- 87.
- Derhalve faalt de stelling van de Portugese Republiek, dat het bestreden besluit in
strijd is met het beginsel van economische en sociale samenhang.
Schending van het beginsel van gelijke behandeling van marktdeelnemers
- 88.
- De Portugese regering voert aan, dat wolproducten door het bestreden besluit
worden bevoordeeld boven katoenproducten, omdat de met de memoranda van
overeenstemming ingevoerde maatregelen voor de openstelling van de markten van
India en Pakistan bijna uitsluitend in het voordeel zijn van de communautaire
producenten in de wolsector. De producenten in de katoensector - waartoe de kern
van de exportcapaciteit van de Portugese industrie behoort - worden daardoor
dubbel benadeeld.
- 89.
- De Raad brengt daartegen in, dat de onderhandelingen met India en Pakistan tot
doel hadden, de toegang tot de markten van India en Pakistan te verbeteren. Zo
het aanbod van die twee landen een deel van de marktdeelnemers, in casu de
marktdeelnemers in de wolsector, meer reden tot tevredenheid geeft dan anderen,
is daarmee niet het beginsel van gelijke behandeling van marktdeelnemers
geschonden, omdat de memoranda geenszins tot doel hadden een discriminatie
tussen die marktdeelnemers in te voeren.
- 90.
- De Commissie betoogt, dat voorzover India en Pakistan voor producten in de
wolsector een gunstiger behandeling zouden hebben aangeboden dan die voor
producten in de katoensector (welke bewering de Portugese Republiek niet heeft
gestaafd), en daarmee een zekere mate van ongelijkheid in behandeling tussen de
verschillende categorieën van ondernemers in de textielindustrie is bewerkstelligd,
dit niet als discriminatie aan de Raad mag worden toegeschreven. Gesteld al dat
die ongelijkheid aan de Raad toe te rekenen zou zijn, dan blijft deze
gerechtvaardigd door de aard van de betrokken maatregel en het door de Raad
met de goedkeuring van de memoranda van overeenstemming nastreefde doel,
namelijk een verbeterde toegang, in het algemeen belang, tot de markten van India
en Pakistan voor alle communautaire producten.
- 91.
- In dit verband zij eraan herinnerd, dat het discriminatieverbod van de
gemeenschapswetgever verlangt, dat vergelijkbare situaties niet verschillend
worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is (zie in het bijzonder
arrest Duitsland/Raad, reeds aangehaald, punt 67).
- 92.
- Zoals de advocaat-generaal in punt 35 van zijn conclusie opmerkt, zijn de
ondernemers in de textielsector op twee afzonderlijke markten actief, namelijk die
voor wol en die voor katoen, en vormt een eventueel economisch nadeel voor één
van deze twee categorieën van producenten geen schending van het
discriminatieverbod.
- 93.
- Derhalve faalt het betoog van de Portugese Republiek, dat het bestreden besluit
in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling van marktdeelnemers,
eveneens.
- 94.
- Blijkens het voorgaande is de stelling van de Portugese Republiek, dat het
bestreden besluit is vastgesteld in strijd met bepaalde regels en fundamentele
beginselen van de communautaire rechtsorde, ongegrond, zodat het beroep in zijn
geheel moet worden verworpen.
Kosten
- 95.
- Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het
ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar de
Raad de veroordeling van de Portugese Republiek in de kosten heeft gevorderd en
laatstgenoemde in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen.
Ingevolge artikel 69, lid 4, van dit reglement dienen de interveniërende lidstaten en
instellingen hun eigen kosten te dragen.
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Portugese Republiek in de kosten.
3) Verstaat dat de Franse Republiek en de Commissie van de Europese
Gemeenschappen hun eigen kosten zullen dragen.
Moitinho de AlmeidaEdward
Sevón
Schintgen Kapteyn Gulmann
Puissochet
Hirsch Jann Ragnemalm
Wathelet
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 23 november 1999.
De griffier
De president
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias