SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
12 maggio 2015 (*)
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti riguardanti due procedimenti nazionali in materia di concorrenza – Documenti trasmessi alla Commissione da parte di un’autorità nazionale garante della concorrenza nell’ambito della cooperazione prevista dalle disposizioni del diritto dell’Unione – Diniego d’accesso – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo – Mancanza di un obbligo per l’istituzione interessata di effettuare un esame concreto e specifico del contenuto dei documenti oggetto della domanda di accesso quando l’indagine in questione è definitivamente conclusa – Mancanza di necessità di una misura di organizzazione del procedimento che richieda la produzione dei documenti controversi – Omessa presa in considerazione della situazione specifica del richiedente»
Nella causa T‑623/13,
Unión de Almacenistas de Hierros de España, con sede in Madrid (Spagna), rappresentata da A. Creus Carreras e A. Valiente Martín, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da J. Baquero Cruz e F. Clotuche‑Duvieusart, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
Repubblica federale di Germania, rappresentata da T. Henze, K. Petersen e A. Lippstreu, in qualità di agenti,
interveniente,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione, del 18 settembre 2013, con la quale è negato alla ricorrente l’accesso a determinati documenti relativi alla corrispondenza intercorsa tra la Commissione e la Comisión Nacional de la Competencia (CNC, autorità nazionale spagnola garante della concorrenza), riguardo a due procedimenti nazionali avviati da quest’ultima,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto da M. E. Martins Ribeiro, presidente, S. Gervasoni (relatore) e L. Madise, giudici,
cancelliere: J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 14 novembre 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1. Normativa dell’Unione europea relativa all’accesso ai documenti
1 Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE:
«Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto, secondo i principi e alle condizioni da definire a norma del presente paragrafo.
(…)».
2 Tali principi e condizioni sono stati fissati con regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43).
3 L’articolo 2 del regolamento n. 1049/2001 prevede quanto segue:
«1. Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definite nel presente regolamento.
(…)
3. Il presente regolamento riguarda tutti i documenti detenuti da un’istituzione, vale a dire i documenti formati o ricevuti dalla medesima e che si trovino in suo possesso concernenti tutti i settori d’attività dell’Unione europea.
(…)».
4 Ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, riguardante le eccezioni al diritto di accesso:
«(…)
2. Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:
– gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresa la proprietà intellettuale,
– le procedure giurisdizionali e la consulenza legale,
– gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile,
a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
3. L’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
4. Per quanto concerne i documenti di terzi, l’istituzione consulta il terzo al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 o 2, a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato.
5. Uno Stato membro può chiedere all’istituzione di non comunicare a terzi un documento che provenga da tale Stato senza il suo previo accordo.
6. Se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate.
7. Le eccezioni di cui ai paragrafi 1, 2 e 3 si applicano unicamente al periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base del contenuto del documento. Le eccezioni sono applicabili per un periodo massimo di 30 anni. Nel caso di documenti coperti dalle eccezioni relative alla vita privata o agli interessi commerciali e di documenti sensibili, le eccezioni possono continuare ad essere applicate anche dopo tale periodo, se necessario».
5 L’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 prevede quanto segue:
«Le domande di accesso a un documento sono presentate in qualsiasi forma scritta, anche elettronica, in una delle lingue di cui all’articolo 314 [CE] e sono formulate in modo sufficientemente preciso per consentire all’istituzione di identificare il documento in oggetto. Il richiedente non è tenuto a motivare la domanda».
6 Ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001:
«Per quanto possibile, le istituzioni rendono direttamente accessibili al pubblico i documenti sotto forma elettronica o attraverso un registro, in conformità delle disposizioni previste dall’istituzione in questione».
2. Normativa dell’Unione relativa alla concorrenza
7 L’articolo 11 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1) prevede quanto segue:
«1. La Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri applicano le regole di concorrenza comunitarie in stretta collaborazione.
(…)
4. Al più tardi 30 giorni prima dell’adozione di una decisione volta a ordinare la cessazione di un’infrazione, ad accettare impegni o a revocare l’applicazione di un regolamento d’esenzione per categoria, le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri informano la Commissione. A tal fine esse forniscono alla Commissione una presentazione del caso in questione, la decisione prevista o, in sua mancanza, qualsiasi altro documento che esponga la linea d’azione proposta. Tali informazioni possono essere fornite anche alle autorità garanti della concorrenza degli altri Stati membri. Su richiesta della Commissione, l’autorità garante della concorrenza che agisce rende disponibili alla Commissione altri documenti in suo possesso necessari alla valutazione della pratica. Le informazioni fornite alla Commissione possono essere messe a disposizione delle autorità garanti della concorrenza degli altri Stati membri. Le autorità nazionali garanti della concorrenza possono anche scambiarsi le informazioni necessarie alla valutazione di un caso di cui si occupano a norma degli articoli [101 TFUE] o [102 TFUE].
(…)».
8 L’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 prevede quanto segue:
«Nel corso del procedimento sono pienamente garantiti i diritti di difesa delle parti interessate. Esse hanno diritto d’accesso al fascicolo della Commissione, fermo restando il legittimo interesse delle imprese alla tutela dei propri segreti aziendali. Sono esclusi dal diritto di accesso le informazioni riservate e i documenti interni della Commissione e delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri. Sono esclusi specificamente dal diritto di accesso gli scambi di corrispondenza fra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri o fra queste ultime, compresi i documenti redatti ai sensi degli articoli 11 e 14. Nessuna disposizione del presente paragrafo può impedire alla Commissione la divulgazione e l’utilizzo delle informazioni necessarie a dimostrare l’esistenza di un’infrazione».
9 Ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003:
«Fatti salvi lo scambio e l’uso delle informazioni previste dagli articoli 11, 12, 14, 15 e 27, la Commissione e le autorità degli Stati membri garanti della concorrenza nonché i loro funzionari, agenti e altre persone che lavorano sotto il controllo di dette autorità così come i funzionari e gli agenti di altre autorità degli Stati membri sono tenuti a non divulgare le informazioni acquisite o scambiate in applicazione del presente regolamento e che, per la loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio. Questo obbligo è valido anche per tutti i rappresentanti e gli esperti degli Stati membri partecipanti alle riunioni del Comitato consultivo conformemente all’articolo 14».
Fatti
10 Il 25 febbraio 2013, la ricorrente, Unión de Almacenistas de Hierros de España, ha presentato alla Commissione europea due domande iniziali volte ad ottenere l’accesso all’integralità della corrispondenza intercorsa, nel contesto previsto dall’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, tra la Commissione e la Comisión Nacional de la Competencia (CNC, autorità nazionale spagnola garante della concorrenza), riguardo a due procedimenti nazionali avviati da quest’ultima ai sensi dell’articolo 101 TFUE.
11 Dopo aver ottenuto il parere della CNC, la Commissione ha risposto alle domande iniziali della ricorrente con lettera dell’11 aprile 2013. Essa ha concesso l’accesso agli avvisi di ricevimento che la sua direzione generale (DG) della concorrenza aveva inviato alla CNC ed ha altresì precisato che la DG non aveva trasmesso alcuna risposta a seguito della comunicazione, da parte della CNC, delle informazioni di cui all’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003. Essa ha infine negato l’accesso agli altri documenti richiesti ossia, da un lato, i progetti di decisione della CNC riguardanti i due procedimenti nazionali in questione e, dall’altro, le presentazioni in inglese di tali due casi redatte dalla CNC.
12 Con lettera del 25 aprile 2013, la ricorrente ha, sulla base dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento nº 1049/2001, presentato una domanda di conferma. Essa ha altresì presentato, nella stessa lettera, una nuova domanda iniziale volta ad ottenere l’accesso al registro e ai riassunti delle eventuali conversazioni tra la Commissione e la CNC riguardanti i due procedimenti nazionali avviati da quest’ultima.
13 Con lettera del 18 settembre 2013, la Commissione ha respinto esplicitamente la domanda di conferma presentata con lettera del 25 aprile 2013 (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
14 Nella decisione impugnata, la Commissione ha preso in considerazione tre motivi. Il primo motivo si fonda sull’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali, prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001; il secondo verte sull’eccezione relativa alla tutela delle attività di indagine, prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001; il terzo si fonda sull’eccezione relativa al pregiudizio arrecato al processo decisionale dell’istituzione, prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del medesimo regolamento. La Commissione ha inoltre negato, sul fondamento dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, l’accesso parziale ai documenti controversi.
15 La Commissione si è, in sostanza, basata sull’esistenza di una presunzione generale secondo cui la divulgazione di documenti quali i documenti controversi arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali delle imprese interessate, nonché degli obiettivi delle attività di indagine.
16 La Commissione ha indicato che la giurisprudenza della Corte prevede, in particolare, in materia di controllo delle concentrazioni, l’applicazione di una tale presunzione generale.
17 Orbene, sempre secondo la Commissione, una tale presunzione si applica, per analogia, ai documenti che le sono trasmessi da un’autorità nazionale garante della concorrenza sulla base dell’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003.
18 La Commissione ha altresì motivato il proprio rifiuto di concedere l’accesso parziale ai documenti controversi avvalendosi dell’esistenza di una tale presunzione.
19 La Commissione ha, inoltre, risposto agli argomenti sviluppati dalla ricorrente nella sua domanda di conferma. Essa ha, in particolare, indicato che, la circostanza che la ricorrente fosse un’organizzazione senza scopo di lucro non incideva sul diritto d’accesso ai documenti poiché il regolamento n. 1049/2001 ha come obiettivo quello di garantire il diritto di accesso del pubblico in generale ai documenti delle istituzioni e non di stabilire norme destinate a proteggere l’interesse specifico di una persona in particolare.
20 La Commissione ha anche precisato che il dialogo che aveva instaurato con le autorità nazionali garanti della concorrenza necessitava di un clima di fiducia reciproca tra la Commissione e tali autorità e che queste ultime erano disposte ad avviare un tale dialogo solamente se le opinioni da esse espresse in questo contesto fossero rimaste confidenziali.
21 Infine, la Commissione ha osservato che nessun interesse pubblico prevalente poteva giustificare la divulgazione dei documenti controversi.
Procedimento e conclusioni delle parti
22 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 27 novembre 2013, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
23 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– ordinare alla Commissione di produrre i documenti ai quali è stato negato l’accesso, affinché il Tribunale sia in grado di procedere all’esame dei medesimi e di verificare la fondatezza degli argomenti avanzati nel ricorso;
– condannare la Commissione alle spese.
24 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
25 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale in data 16 maggio 2014, la Repubblica federale di Germania ha chiesto di intervenire a sostegno della Commissione.
26 Con ordinanza del presidente della Seconda Sezione del Tribunale del 9 luglio 2014, la Repubblica federale di Germania è stata autorizzata ad intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni della Commissione. Poiché l’istanza di intervento è stata depositata dopo la scadenza del termine di cui all’articolo 115, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, aumentato del termine stabilito in ragione della distanza, previsto dall’articolo 102, paragrafo 2, del medesimo regolamento di procedura, la Repubblica federale di Germania è stata autorizzata a presentare le proprie osservazioni durante la fase orale, sulla base della relazione d’udienza che le era stata comunicata.
In diritto
1. Sulla domanda d’annullamento
27 La ricorrente deduce due motivi. Con il primo motivo essa asserisce che la Commissione non ha effettuato un esame concreto e specifico della sua domanda. Essa afferma che la mancanza di esame concreto e individuale comporta l’illegittimità della decisione impugnata.
28 Con il secondo motivo, essa contesta ciascuno dei tre motivi presi in considerazione dalla Commissione (v. precedente punto 14). Essa sostiene che nessuna delle eccezioni sulle quali la Commissione si è basata nella decisione impugnata le consentiva di negare l’accesso ai documenti controversi e che la decisione impugnata è, di conseguenza, viziata da un errore di diritto nell’applicazione delle disposizioni dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, e dell’articolo 4, paragrafo 3 del medesimo regolamento.
Sul primo motivo, relativo al mancato esame concreto e specifico della domanda di accesso presentata dalla ricorrente
29 Si deve rilevare che, nella decisione impugnata, la Commissione non ha effettuato un esame concreto e specifico della domanda di accesso presentata dalla ricorrente.
30 A tale proposito, la Commissione sostiene che, dal momento che essa aveva motivo di presumere che l’accesso ai documenti controversi avrebbe arrecato pregiudizio agli interessi tutelati dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, e paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, essa non era tenuta ad esaminare concretamente e specificamente se tale accesso potesse essere concesso alla ricorrente.
31 È opportuno dunque esaminare se, come sostiene la Commissione, l’applicazione di una presunzione generale consentisse di giustificare il diniego d’accesso a tali documenti, senza la necessità di esaminare specificamente il contenuto di ciascuno dei documenti controversi.
32 Orbene, tale esame s’iscrive nell’ambito del controllo dell’applicazione, fatta dalla Commissione, delle disposizioni pertinenti del regolamento n. 1049/2001 e quindi nella valutazione della fondatezza del secondo motivo sollevato dalla ricorrente. Pertanto, si deve esaminare il secondo motivo prima di fornire una risposta definitiva al primo.
Sul secondo motivo, relativo a un errore di diritto nell’applicazione delle disposizioni del regolamento n. 1049/2001
33 La ricorrente afferma che la nozione di indagine, quale risulta dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, rinvia alle istituzioni o agli organismi dell’Unione e non nazionali.
34 Essa sostiene, inoltre, che la CNC, con l’adozione delle decisioni finali, ha tratto le conseguenze delle indagini che aveva svolto e che, pertanto, non è più possibile per la Commissione invocare validamente le eccezioni relative alla tutela delle attività di indagine, degli interessi commerciali e del processo decisionale. La circostanza che tali decisioni fossero oggetto di un ricorso contenzioso alla data di adozione della decisione impugnata non inciderebbe su tale profilo, dal momento che un eventuale annullamento giurisdizionale di tali decisioni non potrebbe, in forza delle norme sulla prescrizione delle infrazioni previste dalla normativa spagnola sulla concorrenza, comportare la riapertura di tali indagini.
35 La ricorrente fa valere altresì elementi relativi alla sua situazione specifica. A tale proposito, essa afferma innanzitutto che alcuni dei documenti richiesti le sarebbero stati trasmessi dalle autorità nazionali spagnole. Essa precisa inoltre di essere l’unica persona giuridica interessata dai procedimenti in questione.
36 La ricorrente precisa di essere un ente senza scopo di lucro e di non svolgere attività commerciale. Pertanto, poiché essa sarebbe l’unica persona giuridica interessata dai procedimenti in questione, la comunicazione dei documenti che essa richiede non pregiudicherebbe un interesse commerciale, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
37 Infine, la ricorrente evidenzia che la Commissione, nelle circostanze del caso di specie, non era coinvolta in nessun processo decisionale, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, e che, inoltre, i documenti controversi non avevano le caratteristiche di documenti interni.
38 La Commissione, basandosi, in particolare, su una presunzione generale secondo cui la divulgazione di documenti quali i documenti controversi arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali delle imprese interessate, nonché agli obiettivi delle attività di indagine, considera che gli argomenti della ricorrente non possano trovare accoglimento.
39 Si deve innanzitutto esaminare se la Commissione abbia applicato correttamente le disposizioni dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. A tal fine, è opportuno, in un primo momento, verificare se i documenti controversi, trasmessi alla Commissione da un’autorità nazionale garante della concorrenza sulla base dell’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, rientrino nell’ambito di una delle attività menzionate all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, e poi, in un secondo momento, esaminare se una presunzione generale sia applicabile a tali documenti.
Documenti rientranti nell’ambito di una delle attività menzionate all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001
40 In via preliminare, è opportuno rammentare che, in forza delle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, le istituzioni, a meno che un interesse pubblico prevalente giustifichi la divulgazione del documento di cui trattasi, rifiutano l’accesso ad un documento nel caso in cui la sua divulgazione arrechi pregiudizio, rispettivamente, alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica determinata o alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, d’indagine e di revisione contabile.
41 È pacifico che i documenti trasmessi alla Commissione dalla CNC, siano stati trasmessi sulla base dell’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003.
42 L’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003 prevede che le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri, prima dell’adozione di una decisione volta a ordinare la cessazione di un’infrazione, ad accettare impegni o a revocare l’applicazione di un regolamento d’esenzione per categoria, forniscono alla Commissione una presentazione del caso in questione, la decisione prevista e, su richiesta della Commissione, altri documenti in loro possesso necessari alla valutazione della pratica.
43 In primo luogo, le informazioni trasmesse alla Commissione nel caso di specie sono state acquisite dalla CNC nell’ambito di un’indagine relativa all’applicazione dell’articolo 101 TFUE, il cui scopo era quello di raccogliere informazioni e prove sufficienti per reprimere pratiche concrete contrarie a tale disposizione (v., per analogia, sentenza del 13 settembre 2013, Paesi Bassi/Commissione, T‑380/08, Racc., EU:T:2013:480, punto 33).
44 La circostanza che l’indagine di cui trattasi sia condotta da un’autorità pubblica di uno Stato membro e non da un’istituzione non incide sull’inclusione dei documenti nel campo di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenza de 6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04, Racc., EU:T:2006:190, punti da 121 a 124). Infatti, dalla formulazione di tale disposizione non emerge che le attività ispettive, di indagine e di revisione contabile in questione siano solamente quelle delle istituzioni dell’Unione, contrariamente a quanto avviene per l’articolo 4, paragrafo 3, del medesimo regolamento, volto a tutelare il processo decisionale «dell’istituzione». Inoltre, la Corte ha stabilito che il processo decisionale istituito dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, relativo ai documenti provenienti da uno Stato membro, richiedeva che l’istituzione e lo Stato membro interessati si limitassero alle eccezioni specifiche di cui all’articolo 4, paragrafi 1, 2 e 3, del regolamento stesso. Orbene, la Corte ha precisato che la tutela dei legittimi interessi degli Stati membri poteva essere garantita sulla base di tali eccezioni (sentenza del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione, C‑64/05 P, Racc., EU:C:2007:802, punto 83). Tali eccezioni vanno dunque intese come volte non soltanto a proteggere le attività delle istituzioni dell’Unione, ma anche gli interessi specifici dello Stato membro, per esempio la tutela delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, perseguite dai servizi dell’autorità di tale Stato membro.
45 In secondo luogo, quando verifica, come avviene nei due procedimenti nazionali di cui trattasi nel caso di specie (v. precedente punto 10), se una o più imprese abbiano attuato comportamenti collusivi che possano incidere sulla concorrenza in misura significativa, la CNC raccoglie le informazioni commerciali riservate, relative alle strategie commerciali delle imprese coinvolte, agli importi delle loro vendite, alle loro quote di mercato o ai loro rapporti commerciali, di modo che l’accesso ai documenti di un siffatto procedimento può arrecare pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali delle citate imprese (v., per analogia, sentenza Paesi Bassi/Commissione, punto 43 supra, EU:T:2013:480, punto 34).
46 Pertanto, i documenti controversi, ottenuti con un procedimento condotto da un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro che agisce in forza dell’articolo 101 TFUE, rientrano in un’attività di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e la loro divulgazione può arrecare pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica determinata, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, di tale regolamento.
47 Ne consegue che la Commissione ha potuto correttamente considerare, nella decisione impugnata, che i documenti controversi rientravano nel campo di applicazione delle disposizioni di cui al precedente punto 46.
48 Si deve rammentare tuttavia che, secondo una giurisprudenza consolidata, per giustificare il rifiuto d’accesso a un documento di cui è stata chiesta la divulgazione, non basta, in linea di principio, che tale documento rientri in un’attività fra quelle menzionate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. L’istituzione interessata deve anche spiegare come l’accesso a tale documento potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista in tale articolo (v. sentenza 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, Racc., EU:C:2014:112, punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
49 Orbene, come è stato detto al precedente punto 29, la Commissione non ha effettuato, nella decisione impugnata, un esame concreto e specifico della domanda di accesso presentata dalla ricorrente.
50 Tuttavia, la Commissione ha motivato il diniego di accesso ai documenti controversi fondandosi sull’esistenza di una presunzione generale (v. precedenti punti 15, 16, 17 e 18).
51 È pertanto necessario esaminare se una tale presunzione sia applicabile ai documenti trasmessi alla Commissione da un’autorità nazionale garante della concorrenza sulla base dell’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003.
Applicazione di una presunzione generale
52 In via preliminare, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, secondo i principi e alle condizioni da definire in conformità al procedimento legislativo ordinario. Il regolamento n. 1049/2001 mira a conferire al pubblico un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni che sia il più ampio possibile. Risulta anche da tale regolamento, segnatamente dall’articolo 4 di quest’ultimo, il quale prevede un regime di eccezioni al riguardo, che tale diritto è comunque sottoposto a determinate limitazioni fondate su ragioni di interesse pubblico o privato (sentenza Commissione/EnBW, punto 48 supra, EU:C:2014:112, punto 61).
53 In tal senso, la Corte ha già riconosciuto l’esistenza di presunzioni generali, in particolare per quanto riguarda i documenti del fascicolo amministrativo relativo a un procedimento di controllo degli aiuti di Stato (sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Tecniche Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Racc., EU:C:2010:376, punto 61), i documenti scambiati tra la Commissione e le parti notificanti o i terzi, nell’ambito di un procedimento di controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Racc., EU:C:2012:393, punto 123, e Commissione/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Racc., EU:C:2012:394, punto 64) e i documenti compresi in un fascicolo relativo ad un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE (sentenza Commissione/EnBW, punto 48 supra, EU:C:2014:112, punto 81).
54 In materia di controllo delle concentrazioni e di sanzione delle intese, la Corte ha dichiarato che la Commissione poteva presumere che la divulgazione dei documenti in discussione in tali cause arrecasse pregiudizio, in linea di principio, alla tutela degli interessi commerciali delle imprese coinvolte in tali procedimenti, nonché alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine relative a siffatti procedimenti ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 (sentenze Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 53 supra, EU:C:2012:393, punto 123, e Commissione/EnBW, punto 48 supra, EU:C:2014:112, punto 80). La Corte ha altresì precisato che le eccezioni relative alla tutela degli interessi commerciali e a quella degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile delle istituzioni dell’Unione erano strettamente connesse (sentenze Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 53 supra, EU:C:2012:393, punto 115, e Commissione/EnBW, punto 48 supra, EU:C:2014:112, punto 79).
55 Per affermare l’esistenza di una presunzione, la Corte si è basata, in particolare, sul fatto che le eccezioni al diritto di accesso ai documenti, che figurano all’articolo 4 di tale regolamento, non possono, quando i documenti oggetto della domanda di accesso rientrano in un settore particolare del diritto dell’Unione, essere interpretate senza tener conto delle norme specifiche che disciplinano l’accesso a tali documenti (sentenza Commissione/EnBW, punto 48 supra, EU:C:2014:112, punto 83).
56 Orbene, norme specifiche disciplinano l’accesso ai documenti trasmessi alla Commissione da un’autorità nazionale garante della concorrenza sulla base dell’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003.
57 Così, il considerando 15 del regolamento n. 1/2003 stabilisce che «la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri dovrebbero formare insieme una rete di pubbliche autorità che applicano le regole [dell’Unione in materia] di concorrenza in stretta cooperazione [e che a] tal fine è necessario istituire dei meccanismi di informazione e di consultazione». Secondo il considerando 32 del regolamento n. 1/2003, «occorrerebbe parimenti garantire la riservatezza delle informazioni scambiate in seno alla rete».
58 Inoltre, l’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 prevede che anche le parti oggetto di un procedimento condotto dalla Commissione ai sensi dell’articolo 101 TFUE non hanno accesso ai documenti redatti sulla base dell’articolo 11 di detto regolamento. A fortiori, il regolamento n. 1/2003 esclude quindi che chiunque altro possa accedere a tali documenti.
59 Infine, in forza dell’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, i funzionari e gli agenti della Commissione e delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri sono tenuti a non divulgare le informazioni acquisite o scambiate e che, per loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio.
60 Pertanto, il regolamento n. 1/2003 mira, in particolare, a garantire la riservatezza delle informazioni e il rispetto del segreto d’ufficio nei procedimenti di applicazione dell’articolo 101 TFUE e ciò, in particolare, nell’ambito del meccanismo d’informazione istituito in seno alla rete di pubbliche autorità che applicano le norme dell’Unione in materia di concorrenza.
61 Un tale obiettivo è giustificato, in particolare, dal fatto che, in tali procedimenti, sono presenti informazioni commerciali eventualmente riservate come ricordato dal considerando 32 del regolamento n. 1/2003, secondo cui «(p)ur garantendo i diritti di difesa delle imprese interessate, e in particolare il diritto di accesso al fascicolo, è al tempo stesso indispensabile tutelare il segreto aziendale».
62 Il regolamento n. 1/2003 persegue, quindi, in materia di accesso ai documenti, un obiettivo diverso da quello perseguito dal regolamento n. 1049/2001, il quale mira a rendere agevole quanto più possibile l’esercizio del diritto di accesso ai documenti, nonché a promuovere le corrette prassi amministrative garantendo la maggior trasparenza possibile del processo decisionale delle pubbliche autorità nonché delle informazioni sulle quali si basano le loro decisioni (v., in tal senso, sentenza Commissione/EnBW, punto 48 supra, EU:C:2014:112, punto 83).
63 Peraltro, è importante aggiungere che, secondo la giurisprudenza della Corte, l’attività amministrativa della Commissione non richiede un accesso ai documenti tanto ampio quanto quello riguardante l’attività legislativa di un’istituzione dell’Unione (sentenza Commissione/EnBW, punto 48 supra, EU:C:2014:112, punto 91). Orbene, è nell’ambito della sua attività amministrativa che la Commissione partecipa alla rete di autorità pubbliche che applicano le norme dell’Unione in materia di concorrenza.
64 Alla luce delle considerazioni che precedono, risulta sussistere una presunzione generale secondo cui la divulgazione dei documenti trasmessi ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003 arreca pregiudizio, in linea di principio, alla tutela degli interessi commerciali delle imprese a cui si riferiscono le informazioni di cui trattasi, nonché alla tutela, che gli è strettamente collegata (v. precedente punto 54), degli obiettivi delle attività di indagine dell’autorità nazionale garante della concorrenza in questione.
65 È alla luce di tale presunzione che occorre valutare la fondatezza delle obiezioni sollevate dalla ricorrente, relative alle condizioni di applicazione del primo e terzo trattino dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001.
Sulle obiezioni sollevate dalla ricorrente relative alle condizioni di applicazione del primo e terzo trattino dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001
66 In via preliminare, occorre rilevare che la presunzione generale precedentemente menzionata non esclude la possibilità di dimostrare che un dato documento, di cui viene chiesta la divulgazione, non rientra in detta presunzione o che sussiste un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione di tale documento ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (sentenza Commissione/EnBW, punto 48 supra, EU:C:2014:112, punto 100).
67 A tale proposito, in primo luogo, la ricorrente sostiene che i procedimenti svolti dalla CNC sarebbero definitivamente conclusi. In secondo luogo, la ricorrente fa valere elementi relativi alla sua situazione specifica, i quali giustificherebbero che le fosse concesso l’accesso ai documenti controversi.
68 Occorre esaminare nell’ordine ciascuno dei due argomenti.
– Sulla circostanza che i procedimenti condotti dalla CNC sarebbero definitivamente conclusi
69 Al fine di rispondere a tale argomento, è necessario stabilire, per documenti come quelli di cui trattasi nel caso di specie, il periodo durante il quale si applica la presunzione generale menzionata al precedente punto 64.
70 A tale proposito, occorre rammentare che, in materia di controllo delle concertazioni da parte della Commissione, la Corte ha stabilito che la presunzione si applicava indipendentemente dal fatto che la domanda di accesso riguardi un procedimento di controllo già concluso o un procedimento pendente (sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 53 supra, EU:C:2012:393, punti 124 e 125).
71 Infatti, in primo luogo, l’accesso del pubblico alle informazioni riservate riguardanti le attività economiche delle imprese coinvolte può pregiudicare i loro interessi commerciali a prescindere dall’esistenza di un procedimento di controllo pendente. In secondo luogo, la semplice prospettiva di un siffatto accesso a tali informazioni una volta concluso tale procedimento rischierebbe di nuocere alla disponibilità delle imprese a collaborare quando un siffatto procedimento è pendente. In terzo luogo, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001, le eccezioni riguardanti gli interessi commerciali o i documenti riservati possono essere applicate per un periodo di 30 anni, o anche per un periodo maggiore se necessario (sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 53 supra, EU:C:2012:393, punti 124 e 125).
72 Lo stesso ragionamento è stato applicato dal Tribunale in materia di controllo delle intese da parte della Commissione (sentenze Paesi‑Bassi/Commissione, punto 43 supra, EU:T:2013:480, punti 43 e 44, e del 7 ottobre 2014, Schenker/Commissione, T‑534/11, Racc., EU:T:2014:854, punti 58 e 59).
73 Occorre, per gli stessi motivi esposti al precedente punto 71, applicare tale ragionamento anche ai documenti controversi e, di conseguenza, respingere l’argomento della ricorrente vertente sul fatto che i procedimenti in questione condotti dalla CNC sarebbero definitivamente conclusi.
74 Occorre altresì respingere l’interpretazione dei punti 98 e 99 della sentenza Commissione/EnBW, punto 48 supra (EU:C:2014:112), proposta in udienza dalla ricorrente.
75 Secondo tale interpretazione, la Corte avrebbe sancito che, qualora la decisione finale adottata a seguito di un’indagine in materia di intese rivestisse un carattere definitivo, le attività di indagine potevano essere considerate concluse e, pertanto, che l’eccezione relativa alla protezione degli obiettivi delle attività di indagine e quella, che gli è strettamente collegata, relativa alla tutela degli interessi commerciali non erano più applicabili.
76 Occorre rammentare che, in quella causa, in cui si contestava il diniego di accesso a documenti della procedura che aveva portato la Commissione ad adottare una sanzione in materia di intese, il Tribunale aveva, in primo grado, concluso che la divulgazione dei documenti ai quali era stato richiesto l’accesso non era atta ad arrecare pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine relative a tale procedimento. Orbene la Corte, basandosi sul fatto che il Tribunale aveva peraltro constatato che alla data di adozione della decisione contestata pendevano alcuni ricorsi contro la sanzione adottata dalla Commissione, si è limitata, nell’ambito dell’impugnazione di cui era stata investita, a censurare la conclusione alla quale era giunto il Tribunale.
77 Ad abundantiam, anche ammettendo che l’interpretazione suggerita dalla ricorrente dei punti 98 e 99 della sentenza Commissione/EnBW, punto 48 supra (EU:C:2014:112), possa essere accolta, resta il fatto che, per quanto riguarda i documenti controversi, la presunzione generale menzionata al precedente punto 64 dovrebbe continuare ad applicarsi dopo la conclusione definitiva dei procedimenti condotti dalla CNC.
78 Infatti, in primo luogo, il buon funzionamento del meccanismo dello scambio d’informazioni, istituito in seno alla rete di pubbliche autorità che applicano le norme dell’Unione in materia di concorrenza, implica che le informazioni così scambiate rimangano confidenziali (v. precedenti punti da 57 a 60). Se chiunque fosse in grado, sulla base del regolamento n. 1049/2001, di accedere ai documenti comunicati alla Commissione dalle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri, la garanzia della tutela rafforzata riconducibile alle informazioni trasmesse, su cui si basa tale meccanismo, sarebbe posta in discussione. Si deve aggiungere che il regolamento n. 1/2003 non prevede che tale protezione debba cessare dopo la conclusione definitiva delle attività d’indagine che hanno consentito di acquisire tali informazioni.
79 In secondo luogo, il limite del periodo durante il quale si applica una presunzione generale non potrebbe, in tale specifico contesto, essere giustificato dalla presa in considerazione del diritto al risarcimento di cui godono i soggetti danneggiati da una violazione dell’articolo 101 TFUE.
80 Ovviamente, tale diritto può costituire un interesse pubblico prevalente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, in particolare in quanto rafforza il carattere operativo delle norme dell’Unione relative alla concorrenza, contribuendo in tal modo al mantenimento di un’effettiva concorrenza nell’Unione europea (v., in tal senso, sentenze del 14 giugno 2011, Pfleiderer, C‑360/09, Racc., EU:C:2011:389, punto 29; del 6 giugno 2013, Donau Chemie e a., C‑536/11, Racc., EU:C:2013:366, punto 23, e Commissione/EnBW, punto 48 supra, EU:C:2014:112, punti 104 e 108).
81 A tale proposito, occorre precisare che i documenti contenuti in un fascicolo relativo ad un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE condotto dalla Commissione possono contenere informazioni che consentono ad alcuni soggetti di ottenere il risarcimento dei danni che un comportamento idoneo a restringere o falsare la concorrenza avrebbe loro causato.
82 Tuttavia, i documenti controversi nella presente causa, vale a dire la decisione prevista dall’autorità nazionale garante della concorrenza e la presentazione del caso in questione, la cui trasmissione è prevista dall’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, non riguardano un’indagine della Commissione, ma un’indagine condotta da un’autorità nazionale garante della concorrenza. Non è nei documenti controversi, ma piuttosto nel fascicolo d’indagine dell’autorità nazionale garante della concorrenza che potrebbero, se del caso, figurare gli elementi di prova necessari per fondare una domanda di risarcimento, ove detti documenti si riferissero a tali elementi. Pertanto, i soggetti che si ritenessero danneggiati da una violazione dell’articolo 101 TFUE potrebbero chiedere l’accesso ai documenti relativi a tale procedura all’autorità nazionale competente, e i giudici nazionali eventualmente aditi potrebbero ponderare caso per caso, in forza del diritto nazionale, gli interessi che giustificano la comunicazione delle informazioni di cui trattasi con quelli che giustificano la protezione delle stesse (v., in tal senso, sentenza Donau Chemie e a., punto 80 supra, EU:C:2013:366, punto 34).
83 Di conseguenza, il diritto di ogni persona a ottenere il risarcimento del danno che le avrebbe causato un comportamento idoneo a restringere o a falsare la concorrenza non impone di limitare il periodo durante il quale può applicarsi la presunzione relativa alle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 al periodo precedente la data in cui può essere accertato che l’indagine è definitivamente conclusa, qualora i documenti in questione siano la decisione prevista dall’autorità nazionale garante della concorrenza e la presentazione del caso in questione.
84 Da quanto precede, risulta che l’argomento della ricorrente relativo al carattere definitivo della conclusione dell’indagine deve, in ogni caso, essere respinto.
– Sugli argomenti relativi alla situazione specifica della ricorrente
85 In primo luogo, la ricorrente afferma che alcuni dei documenti richiesti le sarebbero stati trasmessi dalle autorità nazionali spagnole. Essa precisa inoltre di essere l’unica persona giuridica interessata dal procedimento in questione.
86 A tale proposito, occorre ricordare che il regolamento n. 1049/2001 si propone di fornire un diritto di accesso del pubblico in generale ai documenti delle istituzioni e non di stabilire norme dirette a tutelare l’interesse specifico alla consultazione di uno di questi che un qualsiasi soggetto possa avere (sentenza del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P, Racc., EU:C:2007:75, punto 43).
87 Ciò risulta in particolare dall’articolo 2, paragrafo 1, dall’articolo 6, paragrafo 1, e dall’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, nonché dal titolo e dal quarto e undicesimo considerando di tale regolamento. La prima di tali disposizioni garantisce, infatti, indistintamente, il diritto di accesso a qualsiasi cittadino dell’Unione e a qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, la seconda specifica, a tale proposito, che il richiedente non è tenuto a motivare la propria domanda. L’articolo 12, paragrafo 1, del suddetto regolamento prevede che, per quanto possibile, le istituzioni rendono «direttamente» accessibili al pubblico i documenti sotto forma elettronica o attraverso un registro. Il titolo del regolamento n. 1049/2001 nonché il quarto e undicesimo considerando di quest’ultimo sottolineano altresì che il regolamento in questione mira a rendere i documenti delle istituzioni accessibili al «pubblico» (sentenza Sison/ Consiglio, punto 86 supra, EU:C:2007:75, punto 44).
88 L’esame dei lavori preparatori del regolamento n. 1049/2001 mostra del resto che era stata valutata la possibilità di ampliare la finalità di tale regolamento, prevedendo la presa in considerazione di taluni interessi specifici di cui una persona potrebbe avvalersi per ottenere la consultazione di un determinato documento. Così, in particolare, il trentunesimo emendamento previsto nella proposta legislativa contenuta nella relazione della commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni del Parlamento europeo prospettava l’introduzione di un articolo 4, paragrafo 1 bis, nuovo, nella proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2000, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU C 177 E, pag. 70), secondo il quale «[n]el considerare l’interesse pubblico [a]lla divulgazione del documento, l’istituzione deve anche tener conto dell’interesse specifico di un [firmatario], ricorrente o altro beneficiario avente un diritto, un interesse o un obbligo in una determinata questione». Analogamente, il settimo emendamento proposto nel parere della commissione per le petizioni del Parlamento europeo, contenuto nella relazione in questione, mirava ad inserire un paragrafo all’articolo 1 di detta proposta della Commissione, al fine di precisare che «(i)l firmatario, il denunciante o qualsiasi altra persona, fisica o giuridica, di cui sia in gioco il diritto, l’interesse o l’obbligo in una questione (la parte), ha altresì il diritto di accedere a un documento che non è accessibile al pubblico, ma può incidere sull’esame del suo caso, come descritto nel presente regolamento e nelle disposizioni attuative approvate dalle istituzioni». Orbene, a tale riguardo è giocoforza constatare che nessuna delle proposte così formulate è stata ripresa nelle disposizioni del regolamento n. 1049/2001 (sentenza Sison/ Consiglio, punto 86 supra, EU:C:2007:75, punto 45).
89 Peraltro, se il regime di eccezioni previsto dall’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 si basa sulla ponderazione degli interessi che si contrappongono in una determinata situazione, vale a dire, da un lato, gli interessi che sarebbero minacciati dalla divulgazione dei documenti in questione e, dall’altro, quelli che sarebbero favoriti da tale divulgazione, relativamente a questi ultimi interessi, solamente un interesse pubblico prevalente può essere preso in considerazione.
90 Da quanto precede, risulta che l’interesse individuale di un richiedente a ricevere la comunicazione di documenti nonché la sua posizione individuale non possono essere, salvo quando si ricollegano ad un interesse pubblico prevalente, presi in considerazione dall’istituzione chiamata a decidere se la divulgazione al pubblico di detti documenti possa arrecare pregiudizio agli interessi tutelati dall’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenza del 21 ottobre 2010, Umbach/Commissione, T‑474/08, EU:T:2010:443, punto 70).
91 È vero che il Tribunale ha riconosciuto, da un lato, che un’istituzione non può, sulla base dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, negare l’accesso a determinati documenti adducendo che la loro divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela della vita privata e dell’integrità di un individuo, quando i documenti in questione contengono dati personali riguardanti esclusivamente il richiedente l’accesso e, dall’altro, che, in un’ipotesi del genere, il diritto di quest’ultimo a ottenerne la divulgazione sulla base del diritto di accesso ai documenti delle istituzioni non può avere la conseguenza di riconoscere un diritto di accesso del pubblico in generale a detti documenti (sentenza del 22 maggio 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, T‑300/10, Racc., EU:T:2012:247, punti 107, 108 e 109).
92 Tuttavia, nel caso di specie la Commissione non si è basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 per adottare la decisione impugnata.
93 Di conseguenza, la Commissione ha giustamente ritenuto, nella decisione impugnata, che gli elementi di cui si avvaleva la ricorrente, relativi alla sua specifica situazione e non ricollegati a nessun interesse pubblico prevalente, non dovevano essere presi in considerazione per determinare se la divulgazione dei documenti controversi arrecasse pregiudizio agli interessi tutelati dall’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001.
94 In ogni caso, relativamente alla circostanza secondo cui la ricorrente sarebbe l’unica persona giuridica interessata dal procedimento in questione, quest’ultima riconosce che, relativamente ad uno dei due procedimenti nazionali avviati dalla CNC, un’altra persona giuridica è interessata. Inoltre, non è escluso che nei documenti controversi figurino elementi relativi a soggetti non interessati da tali procedimenti. A questo proposito, la Commissione ha precisato, senza che ciò sia stato contestato, che tali documenti contengono informazioni riservate riguardanti altre persone fisiche e giuridiche. L’affermazione della ricorrente non può pertanto considerarsi dimostrata.
95 In secondo luogo, la ricorrente precisa di essere un ente senza scopo di lucro e di non svolgere attività commerciale. Pertanto, nella misura in cui essa sarebbe l’unica persona interessata dai procedimenti nazionali in questione, non potrebbe essere pregiudicato alcun interesse commerciale, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
96 Questa argomentazione deve essere respinta. Infatti, essa non consente di determinare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001.
97 In ogni caso, come affermato in precedenza, non è stato dimostrato che la ricorrente sia l’unico soggetto interessato da tali procedimenti nazionali. Inoltre, la Commissione ribatte giustamente, da un lato, che la ricorrente costituisce un’associazione di imprese e, dall’altro, che essa è stata sanzionata sulla base dell’articolo 101 TFUE, vale a dire per comportamenti che sono stati ritenuti idonei ad incidere sul commercio tra Stati membri.
98 Da quanto precede, risulta che il secondo motivo dedotto dalla ricorrente deve essere respinto nella parte in cui attiene alla motivazione della decisione impugnata relativa all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
99 Orbene, tale motivazione è di per se stessa sufficiente per ritenere legittima tale decisione. Stando così le cose, i vizi dei quali potrebbe essere inficiato la restante motivazione della decisione, relativa all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, sono, in ogni caso, ininfluenti ai fini del giudizio sulla validità della decisione. La censura dedotta dalla ricorrente per censurare specificamente quest’ultima motivazione è di conseguenza inoperante e deve pertanto essere respinta (sentenza del 6 novembre 1990, Italia/Commissione, C‑86/89, Racc., EU:C:1990:373, punto 20).
100 Peraltro, occorre precisare che la domanda di accesso presentata nel caso di specie dalla ricorrente era volta ad ottenere l’accesso all’integralità della corrispondenza intercorsa, nel contesto previsto dall’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, tra la Commissione e la CNC riguardo a due procedimenti nazionali avviati da quest’ultima ai sensi dell’articolo 101 TFUE (v. precedente punto 10). Si trattava quindi di una domanda complessiva. In questi casi, il riconoscimento di una presunzione generale secondo cui la divulgazione di documenti di una determinata natura arrecherebbe, in linea di principio, pregiudizio alla tutela di uno degli interessi elencati all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 permette all’istituzione interessata di trattare una domanda complessiva e di rispondere alla stessa in modo altrettanto complessivo, senza procedere a un esame concreto e specifico di ogni documento al quale è stato chiesto l’accesso (v. sentenze Commissione/EnBW, punto 48 supra, EU:C:2014:112, punti 67 e 68 e giurisprudenza ivi citata, e del 19 novembre 2014, Ntouvas/ECDC, T‑223/12, EU:T:2014:975, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
101 Di conseguenza, il secondo motivo deve essere respinto nel suo complesso.
102 Infine, tenuto conto del fatto che la presunzione generale menzionata al precedente punto 64 era applicabile nel caso di specie e che nessun interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione dei documenti controversi è stato dimostrato dalla ricorrente, occorre respingere il primo motivo, relativo alla mancanza di esame concreto e specifico della domanda di accesso a tali documenti.
103 Risulta, da quanto precede, che la domanda di annullamento deve essere integralmente respinta.
2. Sulle conclusioni dirette all’adozione di misure di organizzazione del procedimento
104 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia ordinare alla Commissione di produrre i documenti ai quali è stato negato l’accesso, affinché il Tribunale sia in grado di procedere all’esame dei medesimi e di verificare la fondatezza degli argomenti avanzati nel ricorso.
105 A tale proposito, è opportuno rammentare che il controllo giurisdizionale di una decisione di diniego d’accesso ai documenti deve vertere sulla motivazione che giustifica quest’ultima. Così, se tale motivazione si articola sulla ponderazione degli effetti che la divulgazione del documento produrrebbe su determinati beni, valori o interessi, tale controllo sarà possibile solo qualora il Tribunale possa formarsi un proprio giudizio circa il contenuto materiale del documento in questione (conclusioni dell’avvocato generale Cruz Villalón nella causa IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissione, C‑135/11 P, Racc., EU:C:2012:118, punto 73). In quest’ipotesi, spetta al Tribunale consultare tale documento a porte chiuse (sentenza del 21 giugno 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissione, C‑135/11 P, Racc., EU:C:2012:376, punto 73).
106 Tuttavia, in applicazione di una presunzione generale, l’istituzione può rispondere à una domanda complessiva senza procedere a un esame concreto e specifico di ogni documento al quale l’accesso è stato chiesto (sentenza Commissione/EnBW, punto 48 supra, EU:C:2014:112, punti 67, 68, 127 e 128).
107 Orbene, una tale presunzione si applica al caso di specie. Inoltre, la ricorrente non è riuscita a dimostrare né che uno dei documenti del quale è stata chiesta la divulgazione esulasse dal campo di applicazione di tale presunzione, né che sussistesse un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione di tale documento.
108 Pertanto, non spetta al Tribunale procedere ad una valutazione in concreto di ciascun documento richiesto per accertare se l’accesso a tali documenti arrechi pregiudizio agli interessi invocati.
109 Da quanto precede consegue che la domanda di misura di organizzazione del procedimento deve essere respinta.
110 Di conseguenza, il ricorso deve essere interamente respinto.
Sulle spese
111 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché è risultata soccombente, la ricorrente sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione.
112 Peraltro, in applicazione dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Tali disposizioni devono essere applicate alla Repubblica federale di Germania.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Unión de Almacenistas de Hierros de España sopporterà le proprie spese, nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.
3) La Repubblica federale di Germania sopporterà le proprie spese.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 maggio 2015.
Firme