Foreløbig udgave
RETTENS DOM (Ottende Afdeling)
8. maj 2024 (*)
»Statsstøtte – det tyske marked for lufttransport – omstruktureringsstøtte ydet af Tyskland til fordel for et luftfartsselskab – ændring af vilkårene for de lån, som Tyskland har ydet, og delvis gældsafskrivning – afgørelse om ikke at gøre indsigelse – annullationssøgsmål – søgsmålskompetence – formaliteten – sikring af proceduremæssige rettigheder – alvorlige vanskeligheder – artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF – punkt 67 i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder – byrdefordeling«
I sag T-28/22,
Ryanair DAC, Swords (Irland), ved advokaterne E. Vahida, S. Rating og I.-G. Metaxas-Maranghidis,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved I. Barcew, V. Bottka og J. Ringborg, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
Forbundsrepublikken Tyskland ved J. Möller, P.-L. Krüger og J. Buhl, som befuldmægtigede,
og af
Condor Flugdienst GmbH, Neu-Isenburg (Tyskland), ved advokaterne A. Rosenfeld, S. Lünenbürger, A. Birnstiel og S. Blazek,
intervenienter,
har
RETTEN (Ottende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Kornezov (refererende dommer), og dommerne G. De Baere og K. Kecsmár,
justitssekretær: fuldmægtig S. Spyropoulos,
på grundlag af den skriftlige forhandling
efter retsmødet den 22. september 2023,
afsagt følgende
Dom (1)
1 Med søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2021) 5729 final af 26. juli 2021 om statsstøtte SA.63203 (2021/N) – Tyskland – omstruktureringsstøtte til Condor (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Sagens baggrund
[udelades]
10 Endelig godkendte Kommissionen ved den anfægtede afgørelse på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og rammebestemmelserne en støtteforanstaltning, der havde til formål at støtte omstruktureringen og videreførelsen af Condors aktiviteter (herefter »den omhandlede foranstaltning«), og som bestod af to led. Den første del består dels af ændringen af betingelserne for covid-19-lånene fra 2020, dels af en delvis afskrivning af et beløb på 90 mio. EUR af den gæld, der fulgte af disse lån. Den anden del består i afskrivning af en gæld på 20,2 mio. EUR, svarende til de renter, som Condor skulle tilbagebetale som følge af den ændrede afgørelse om covid-19-støtten af 2020.
Parternes påstande
11 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
12 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
13 Forbundsrepublikken Tyskland og Condor har nedlagt påstand om frifindelse og om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
[udelades]
Realiteten
[udelades]
Det sjette indicium om, at Kommissionen ikke har godtgjort, at den omhandlede foranstaltning er forholdsmæssig
[udelades]
202 For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte rammebestemmelsernes punkt 67, idet den ikke i den anfægtede afgørelse undersøgte, om den omhandlede foranstaltning fastsatte vilkår, der gav staten en rimelig del af Condors fremtidige gevinster. Sagsøgeren har anført, at Kommissionen burde have foretaget en sådan undersøgelse, fordi den omhandlede foranstaltning forbedrede Condors egenkapital som omhandlet i nævnte punkt.
203 Kommissionen har i det væsentlige gjort gældende, at den ikke er forpligtet til i den anfægtede afgørelse at undersøge, om Forbundsrepublikken Tyskland opnåede en rimelig del af Condors fremtidige gevinster som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 67, for så vidt som dette krav ifølge Kommissionen kun finder anvendelse, når den omtvistede foranstaltning udgør en kapitaltilførsel, og den pågældende medlemsstat for det andet ejer en andel i støttemodtagerens kapital, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
204 Det fremgår af rammebestemmelsernes punkt 65, at hvis statsstøtten ydes på en måde, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital, hvis staten f.eks. yder tilskud, tilfører kapital eller afskriver gæld, kan det beskytte aktionærerne og efterstillede kreditorer fra konsekvenserne af deres investeringsvalg i den støttemodtagende virksomhed, hvilket kan skabe problemer med moral hazard og undergrave markedsdisciplinen. Derfor bør støtte til dækning af tab kun ydes på vilkår, der indebærer, at de eksisterende investorer påtager sig en passende del af byrden.
205 I henhold til rammebestemmelsernes punkt 66 betyder en passende byrdefordeling normalt, at de hidtidige aktionærer og, hvis det er nødvendigt, de efterstillede kreditorer skal bære tidligere tab fuldt ud. Efterstillede kreditorer bør enten bidrage til at bære tabene ved konvertering af gæld til egenkapital eller ved nedskrivninger af de relevante instrumenters hovedstol. Derfor bør statslig indgriben først finde sted, efter at tabene er gjort op og tilskrevet de eksisterende aktionærer og efterstillede kreditorer.
206 Ifølge rammebestemmelsernes punkt 67 betyder en passende byrdefordeling også, at enhver statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital, kun bør ydes på vilkår, der giver staten en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster, og som står mål med det beløb, staten har indskudt, og i forhold til virksomhedens tilbageværende egenkapital, efter at tabene er gjort op.
207 Det skal i denne henseende indledningsvis bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse undlod at undersøge, om den omhandlede foranstaltning opfyldte kravene i rammebestemmelsernes punkt 67. Der er nemlig intet i den anfægtede afgørelse, der tyder på, at Kommissionen undersøgte, om den omhandlede foranstaltning var blevet tildelt i henhold til de nærmere regler, der ville sikre Forbundsrepublikken Tyskland en rimelig del i Condors fremtidige gevinster.
208 Det skal derfor undersøges, om Kommissionen, som den har gjort gældende, uden at være i tvivl kunne fastslå, at den omhandlede foranstaltning ikke var omfattet af anvendelsesområdet for rammebestemmelsernes punkt 67, således at den ikke var forpligtet til i den anfægtede afgørelse at undersøge, om den nævnte foranstaltning var i overensstemmelse med det krav, der er fastsat i det nævnte punkt.
209 I denne henseende bemærkes, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. dom af 22.6.2023, Pankki S, C-579/21, EU:C:2023:501, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
210 Hvad i denne forbindelse for det første angår ordlydsfortolkningen af rammebestemmelsernes punkt 67 skal det fremhæves, at ifølge ordlyden af det nævnte punkt finder kravet om, at der fastsættes vilkår, der giver staten en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster, anvendelse på »enhver statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital«.
211 Rammebestemmelsernes punkt 65 giver tre eksempler på statsstøtte, »der ydes […] på en måde, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital«, nemlig tilskud, kapitaltilførsler og gældsafskrivning.
212 I den foreliggende sag har den omhandlede foranstaltning bl.a. form af en delvis gældsafskrivning, således at den skal kvalificeres som »statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital« som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 67.
213 Således tyder ordlyden af indledningen til rammebestemmelsernes punkt 67, sammenholdt med ordlyden af disses punkt 65, på, at den pågældende foranstaltning er omfattet af anvendelsesområdet for rammebestemmelsernes punkt 67.
214 Det følger heraf, at den af Kommissionen forfægtede fortolkning, hvorefter rammebestemmelsernes punkt 67 kun finder anvendelse på kapitaltilførsler, og kun når den pågældende stat ejer en andel i støttemodtagerens kapital, er i strid med ordlyden af indledningen til nævnte punkt, sammenholdt med rammebestemmelsernes punkt 65, hvoraf det fremgår, at kravet i punkt 67 finder anvendelse på såvel kapitaltilførsler som gældsafskrivning og dermed både i det tilfælde, hvor staten ejer en andel i støttemodtagerens kapital, og i det tilfælde, hvor staten er kreditor.
215 Når dette er sagt, er det, som Kommissionen har anført, ligeledes korrekt, at sætningsleddet »som står mål med det beløb, staten har indskudt, og i forhold til virksomhedens tilbageværende egenkapital, efter [at] tabene er gjort op«, der fremgår af rammebestemmelsernes punkt 67 in fine, kun henviser til en kapitaltilførsel.
216 Der synes således at være en vis inkonsekvens i ordlyden af rammebestemmelsernes punkt 67, for så vidt som det på den ene side i indledningen anføres, at det finder anvendelse på »enhver statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital«, dvs. tilskud, kapitaltilførsler og gældsafskrivning, mens den afsluttende del på den anden side henviser til »det beløb, staten har indskudt«.
217 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det sidste sætningsled følger umiddelbart efter kravet om at sikre staten en »rimelig del« af støttemodtagerens fremtidige gevinster. Det kan således forstås som en angivelse af, hvad der i kvantitativ henseende udgør en »rimelig del«, hvilket skal fastlægges på grundlag af den andel, som det af staten betalte beløb udgør i forhold til støttemodtagerens tilbageværende egenkapital, efter at tabene er gjort op. Denne fortolkning gør det således muligt at forlige indledningen og den afsluttende del af rammebestemmelsernes 67.
218 Det skal under alle omstændigheder fastslås, at den inkonsekvens i ordlyden af rammebestemmelsernes 67, der er nævnt i præmis 215 ovenfor, og som i øvrigt kan tilskrives Kommissionen, som er ophavsmand til disse rammebestemmelser, burde have givet anledning til tvivl hos Kommissionen med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede foranstaltning var omfattet af anvendelsesområdet for rammebestemmelserne punkt 67, og have foranlediget den til at foretage en mere dybtgående undersøgelse af denne bestemmelse i lyset af den sammenhæng, hvori den indgik, og de mål, som den forfulgte, hvilket Kommissionen undlod at gøre.
219 Når en EU-retlig bestemmelses ordlyd frembyder fortolkningsvanskeligheder, skal denne nemlig undersøges i lyset af formålene med den retsakt, som den er en del af, og såfremt denne kan fortolkes på flere måder, skal den fortolkning, som kan sikre bestemmelsens effektive virkning, prioriteres (jf. i denne retning dom af 24.2.2000, Kommissionen mod Frankrig, C-434/97, EU:C:2000:98, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis, og af 4.10.2001, Italien mod Kommissionen, C-403/99, EU:C:2001:507, præmis 28).
220 Hvad for det andet angår den kontekstuelle fortolkning af rammebestemmelsernes punkt 67 skal det således fastslås, at dette punkt er en del af disse rammebestemmelsers afsnit 3.5.2.2 med overskriften »Byrdefordeling«. Dette afsnit indledes med punkt 65, der, som anført i præmis 204 ovenfor, uden forskel omhandler tilskud, kapitaltilførsler og gældsafskrivning som statsstøtte, der ydes på en måde, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital.
221 På samme måde er der intet i ordlyden af rammebestemmelsernes punkt 66 – som er en del af det samme afsnit i disse rammebestemmelser, og hvorefter staten i det væsentlige først må gribe ind, efter at tabene er gjort op og tilskrevet de eksisterende aktionærer og efterstillede kreditorer – der tyder på, at denne regel kun finder anvendelse på visse former for statsstøtte og ikke andre. Tværtimod viser den generelle henvisning til en statslig indgriben (»statslig indgriben [bør] først finde sted«) og manglen på enhver anden præcisering i den modsatte retning, at punkt 66 finder anvendelse, uanset hvilken form dette indgreb antager.
222 Indledningen til rammebestemmelsernes punkt 67 er, for så vidt som den vedrører »enhver statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital«, således i overensstemmelse med anvendelsesområdet for de nævnte rammebestemmelsers punkt 65 og 66.
223 Det skal endvidere bemærkes, at det krav, der er fastsat i rammebestemmelsernes punkt 67, supplerer de krav, der er fastsat i de nævnte rammebestemmelsers punkt 65 og 66, hvilket fremgår af præciseringen »[p]assende byrdefordeling betyder også«. Det er lige så vigtigt at bemærke, at medlemsstaterne og Kommissionen ikke har nogen skønsmargen med hensyn til deres forpligtelse til at opfylde kravet i rammebestemmelsernes punkt 67, eftersom det i dette punkt fastsættes, at »enhver« statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital, »kun bør« ydes på vilkår, der giver staten en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster. Denne fortolkning bekræftes af rammebestemmelsernes punkt 68, som fastsætter undtagelser fra den fuldstændige gennemførelse af foranstaltningerne i disses punkt 66, men ikke til dem, der er indeholdt i punkt 67. Den omstændighed, at kravene i rammebestemmelsernes punkt 65 og 66 i et givet tilfælde er opfyldt, fritager ikke medlemsstaterne og Kommissionen fra at sikre sig, at kravene i punkt 67 i de nævnte rammebestemmelser også er det.
224 Det følger heraf, at rammebestemmelsernes punkt 66 og 67 fastsætter to selvstændige krav, hvis indhold og tidsmæssige anvendelse er forskellig. For det første vedrører kravet i punkt 66 det forhold, at de eksisterende aktionærer og efterstillede kreditorer skal bære støttemodtagerens tab, hvilket skal ske inden staten griber ind. For det andet omhandler punkt 67 en fremtidig situation, nemlig situationen med hensyn til støttemodtagerens fremtidige gevinster, og bestemmer, at staten i et sådant perspektiv skal opnå en rimelig del af denne gevinst.
225 Der er imidlertid intet, der tyder på, at rammebestemmelsernes punkt 65, 66 og 67 skal have forskellige anvendelsesområder i forhold til hinanden afhængigt af, hvilken form den statslige støtte antager, forudsat at den forbedrer støttemodtagerens egenkapital. Navnlig synes opbygningen af de krav, der er fastsat i rammebestemmelsernes punkt 66 og 67 samt deres kumulative karakter, at antyde, at de, ligesom rammebestemmelsernes punkt 65, finder anvendelse på enhver statsstøtte, der har til formål at opnå en sådan forbedring. Forpligtelsen til at bære tabene inden statens indgriben og nødvendigheden af at sikre denne en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster forstærker og supplerer nemlig hinanden, for så vidt som forvaltningen af støttemodtagerens tab og statsstøtten er en uomgængelig betingelse for senere at sikre støttemodtagerens genoprettelse af dens levedygtighed og dermed dens rentabilitet. Der synes således ikke at være nogen legitim grund til at udelukke visse former for støtte fra anvendelsesområdet for den forpligtelse, der er fastsat i rammebestemmelsernes punkt 67.
226 Hvad for det tredje angår den teleologiske fortolkning af rammebestemmelsernes punkt 67 fremgår det bl.a. af disses punkt 9, 11, 65, 87 og 90, at bestemmelserne om en rimelig byrdefordeling bl.a. har til formål at forebygge moral hazard. Som anført i præmis 204 ovenfor fremgår det således af punkt 65 i disse rammebestemmelser, at hvis der ydes statsstøtte på en måde, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital, hvis staten f.eks. yder tilskud, tilfører kapital eller afskriver gæld, kan det beskytte aktionærerne og efterstillede kreditorer fra konsekvenserne af deres investeringsvalg i den støttemodtagende virksomhed. Dette kan skabe problemer med moral hazard og undergrave markedsdisciplinen.
227 Kommissionen har imidlertid ikke fremført noget forhold, der kan godtgøre, at risikoen for moral hazard kun foreligger, når en medlemsstat tilfører kapital til støttemodtageren, men ikke når den afskriver dennes gæld, eller når den tildeler støttemodtageren et tilskud. I virkeligheden er der ingen passage i rammebestemmelserne, der gør det muligt at drage en sådan konklusion. I henhold til rammebestemmelsernes punkt 65 er der derimod en sådan risiko for så vidt angår enhver form for statslig støtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital, såsom tilskud, kapitaltilførsler og afskrivning af gæld.
228 Det skal endvidere bemærkes, således som det bl.a. fremgår af rammebestemmelsernes punkt 9, at risikoen for moral hazard består i, at virksomheder, der regner med, at de sandsynligvis vil blive reddet, når de støder på vanskeligheder, kan kaste sig ud i uforholdsmæssigt risikable og uholdbare virksomhedsstrategier. Såvel kravet i rammebestemmelsernes punkt 66 om, at de eksisterende aktionærer og efterstillede kreditorer bærer støttemodtagerens tab, som kravet i rammebestemmelsernes punkt 67 om forpligtelsen til at sikre staten en del af støttemodtagerens fremtidige gevinster bidrager til at mindske de incitamenter, som en virksomhed kan have til at tage uforholdsmæssige risici med henblik på at opnå en større gevinst.
229 Det følger heraf, at det formål, der ligger til grund for rammebestemmelsernes punkt 67, ikke kan nås fuldt ud, såfremt visse typer støtteforanstaltninger, såsom gældsafskrivning, skulle udelukkes fra rammebestemmelsernes anvendelsesområde, selv om de forbedrer støttemodtagerens egenkapital og skaber den samme moral hazard som den, der følger af en kapitaltilførsel.
230 Det skal endvidere bemærkes, at både rammebestemmelserne og Kommissionens meddelelse COM(2012) 209 final af 8. maj 2012 om modernisering af EU’s statsstøttepolitik, som de nævnte rammebestemmelser henviser til, understreger betydningen af effektivitetsprincippet og princippet om effektiv udnyttelse af offentlige midler. Desuden lægges der i meddelelsen vægt på vigtigheden af en fornuftig anvendelse af offentlige midler, en bedre anvendelse af skatteydernes penge og finanspolitisk konsolidering samt behovet for at undgå spild af offentlige midler. Når staten yder omstruktureringsstøtte i form af tilskud, kapitaltilførsel eller gældsafskrivning, er en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster i overensstemmelse med disse mål.
231 I modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende i retsmødet, er det i øvrigt ikke korrekt at hævde, at en medlemsstat kan opnå »en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster« som fastsat i rammebestemmelsernes punkt 67, når denne har en andel i denne. Som sagsøgeren med rette har anført, kan staten, selv når den ikke ejer kapitalandele i støttemodtageren og således alene er debitor for sidstnævnte, alligevel drage fordel af støttemodtagerens fremtidige gevinster eller fremtidige fortjeneste, der – i det mindste delvis – er fremkommet takket være støtten, ved f.eks. i tilfælde af en delvis afskrivning af gælden, som den i hovedsagen omhandlede, at fastsætte en variabel rentesats for den ikke-afskrevne del af fordringen, som stiger i takt med at støttemodtagerens værdi og gevinster stiger. En anden mekanisme, hvorved en stat, der har afskrevet en del af sine fordringer over for en støttemodtager, kan få del i de fremtidige gevinster eller i dennes fremtidige fortjeneste, er f.eks. et løfte fra støttemodtageren om at tilbagebetale hele eller en del af sin afskrevne gæld i tilfælde af en tilbagevenden til bedre tider.
232 Endelig skal Condors argument, hvorefter den fremtidige tilbagebetaling af den resterende del af gælden, som følger af covid-19-lån af 2020, ville kunne anses for at sikre staten »en rimelig del af [de] fremtidige gevinster« som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 67, forkastes. Det er nemlig for det første tilstrækkeligt at bemærke, at der ikke er noget i den anfægtede afgørelse, der tyder på, at Kommissionen fandt, at alene en eventuel tilbagebetaling af den ikke-afskrevne del af gælden ville sikre staten »en rimelig del af [Condors] fremtidige gevinster« som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 67. Ifølge fast retspraksis kan begrundelsen for en anfægtet afgørelse ikke fuldstændiggøres under behandlingen af sagen (jf. i denne retning dom af 15.12.2021, Oltchim mod Kommissionen, T-565/19, EU:T:2021:904, præmis 275 og den deri nævnte retspraksis). For det andet skal Condors argument under alle omstændigheder ikke tiltrædes, idet kravet i rammebestemmelsernes punkt 67 ellers risikerer at blive frataget enhver virkning. En delvis afskrivning af gælden indebærer nemlig i sagens natur tilbagebetalingen af den ikke-afskrevne del af gælden. Dette argument svarer således til de facto at udelukke en delvis afskrivning af gæld fra anvendelsesområdet for rammebestemmelsernes punkt 67, hvilket ville være i strid med ordlyds-, sammenhængs- og formålsfortolkningen af dette punkt.
233 Det følger heraf, at Kommissionen, henset til en ordlyds-, sammenhængs- og formålsfortolkningen af rammebestemmelsernes punkt 67, ikke uden at nære tvivl kunne konkludere, at den omhandlede foranstaltning ikke var omfattet af det nævnte punkts anvendelsesområde, og undlade at undersøge, om den nævnte foranstaltning var i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i dette punkt.
234 Det må derfor konkluderes, at sagsøgeren i tilstrækkelig grad har godtgjort, at Kommissionen burde have næret tvivl om, hvorvidt den omhandlede foranstaltning opfyldte kravet i rammebestemmelsernes punkt 67.
[udelades]
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):
1) Kommissionens afgørelse C(2021) 5729 final af 26. juli 2021 om statsstøtte SA. 63203 (2021/N) – Tyskland – omstruktureringsstøtte til Condor annulleres.
2) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Ryanair DAC afholdte omkostninger.
3) Forbundsrepublikken Tyskland og Condor Flugdienst GmbH bærer hver deres egne omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 8. maj 2024.
Underskrifter