Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. TAMARA ĆAPETA
presentadas el 6 de junio de 2024 (1)
Asuntos acumulados C‑256/23 y C‑290/23
Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA)
contra
Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H.,
Partes coadyuvantes:
Regierung von Niederbayern (Gobierno de Baja Baviera, Alemania)
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Ratisbona, Alemania)]
y
Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA)
contra
B. GmbH
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del estado federado de Sajonia-Anhalt, Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Reglamento (CE) n.º 1907/2006 (REACH) — Reglamento de la Comisión (CE) n.º 340/2008 — Tasas que deben abonarse a la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) — Decisión de la ECHA por la que se impone una tasa administrativa — Ejecución forzosa — Artículo 299 TFUE»
I. Introducción
1. ¿Qué ocurre si una agencia de la Unión decide imponer una tasa a un particular y este se niega a pagarla? ¿Puede esa agencia de la Unión ejecutar ese crédito pecuniario por la vía judicial sobre la base de esa decisión? ¿De qué manera?
2. Esas son, en esencia, las preguntas que suscitan las cuestiones prejudiciales planteadas por los dos órganos jurisdiccionales alemanes en los presentes asuntos.
II. Antecedentes de los litigios principales y cuestiones prejudiciales
A. La ECHA y la normativa REACH en materia de tasas
3. Los presentes asuntos traen causa de litigios sustanciados ante dos órganos jurisdiccionales alemanes de lo contencioso-administrativo en los que la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (en lo sucesivo, «ECHA») pretende ejecutar su crédito pecuniario contra dos sociedades diferentes.
4. La ECHA es una de las más de treinta agencias descentralizadas de la Unión Europea que participan en la aplicación de las políticas de la Unión. Se creó en virtud del Reglamento REACH, (2) normativa que regula en detalle las sustancias químicas en la Unión Europea. Es una entidad independiente encargada de garantizar la gestión eficaz de determinados aspectos administrativos, técnicos y científicos de ese Reglamento. (3)
5. De conformidad con las disposiciones del Reglamento REACH, los fabricantes e importadores de sustancias químicas están obligados a registrarlas ante la ECHA. Para ello, deben pagar las tasas exigidas previstas en el Reglamento n.º 340/2008 que da ejecución al Reglamento REACH. (4)
6. Según esta normativa, se aplican tasas de importe reducido a las microempresas o pequeñas o medianas empresas (en lo sucesivo, «pymes») y la ECHA comprueba si la entidad es una pyme a efectos de determinar si concurren los requisitos que le atribuyen el derecho a una reducción de la tasa en virtud de dicha condición.
7. Cuando una persona invoca indebidamente el derecho a una reducción del importe de la tasa para pymes, la ECHA determina, mediante decisión, que esa persona no tiene derecho a dicha reducción y le cobra el importe íntegro de la tasa, junto con una tasa administrativa.
8. La disposición pertinente que faculta a la ECHA a cobrar el importe restante de la tasa y la tasa administrativa es el artículo 13, apartado 4, del Reglamento n.º 340/2008 (5) que, en su parte pertinente, establece lo siguiente:
«Cuando una persona física o jurídica que declare tener derecho a una reducción del importe de la tasa o a la exención de esta no pueda demostrar que tiene derecho a la reducción o a la exención, la Agencia aplicará el importe íntegro de la tasa además de una tasa administrativa.
Cuando una persona física o jurídica que haya declarado tener derecho a una reducción ya haya abonado una tasa con reducción de importe pero no pueda demostrar que tiene derecho a la reducción, la Agencia exigirá el saldo restante del importe íntegro de la tasa además de una tasa administrativa.»
9. La decisión de la ECHA por la que se exige el pago de esa tasa administrativa es vinculante para su destinatario, que puede impugnarla mediante demanda de anulación ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. (6) Si la demanda no se interpone en plazo, la decisión deviene definitiva y ya no puede recurrirse la validez de la obligación de pago.
10. Si las tasas relativas al registro no se pagan, la ECHA denegará el registro. (7)
11. Sin embargo, la normativa de la Unión guarda silencio sobre las consecuencias del impago de la tasa administrativa.
12. Además de financiarse con cargo al presupuesto general de la Unión, la ECHA se financia parcialmente mediante esas tasas. (8)
13. Ni el Reglamento REACH ni el Reglamento n.º 340/2008 contienen disposiciones que regulen la ejecución de una decisión de la ECHA cuando el particular no ha impugnado esa decisión ante los órganos jurisdiccionales de la Unión ni ha pagado la tasa administrativa. Así, en tales circunstancias, la ECHA debe instar la ejecución de su crédito pecuniario ante los órganos jurisdiccionales nacionales basándose en una decisión definitiva por la que impone una tasa administrativa.
14. Así ha sucedido en los presentes asuntos. En las secciones siguientes expondré brevemente los hechos que subyacen a ambos asuntos.
B. Asunto C‑256/23
15. Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H. (en lo sucesivo, «Hallertauer») es una sociedad alemana. En 2010 esta presentó ante la ECHA una solicitud de registro de una sustancia química e invocó, en su condición de microempresa, el derecho a beneficiarse de la tasa de importe reducido.
16. En 2013, la ECHA verificó la condición de pyme de Hallertauer y solicitó a esta sociedad que aportara pruebas documentales al respecto. (9) Hallertauer no atendió la solicitud. No obstante, Hallertauer remitió posteriormente a la ECHA un escrito en el que afirmaba que había cometido un error al declarar que era una microempresa y que en realidad pertenecía a la categoría de gran empresa.
17. En un momento posterior del año 2013, la ECHA adoptó una decisión en relación con la verificación de la condición de pyme de Hallertauer. (10) En ella, la ECHA concluyó que esa sociedad no reunía los requisitos para que se aplicara la reducción del importe de la tasa prevista para las pymes y que debía abonar el saldo restante del importe íntegro de la tasa además de una tasa administrativa que ascendía a 9 950 euros. En esa misma decisión se facilitaba información sobre la posibilidad de impugnarla interponiendo un recurso de anulación ante los órganos jurisdiccionales de la Unión.
18. Hallertauer no pagó la tasa administrativa ni recurrió la decisión ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. En consecuencia, la decisión de la ECHA pasó a ser definitiva en cuanto a la obligación de pago.
19. En 2019, la ECHA presentó una demanda ante el Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Ratisbona, Alemania), órgano jurisdiccional remitente, para que ordenara a Haullertauer pagar el importe de la tasa administrativa.
20. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si esa demanda no está comprendida en el ámbito de competencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión con arreglo al artículo 94, apartado 1, del Reglamento REACH. También alberga dudas sobre si, con carácter alternativo, la decisión de la ECHA está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 299 TFUE. De ser así, el órgano jurisdiccional remitente desea que se elucide si la referencia a las normas de procedimiento civil que figura en esa disposición debe interpretarse en sentido amplio, de manera que este no solo se extienda al procedimiento de ejecución forzosa, sino también a las normas relativas al órgano de ejecución competente.
21. En estas circunstancias, el Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Ratisbona) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1. ¿Debe interpretarse el artículo 94, apartado 1, del [Reglamento REACH], en virtud del cual para impugnar una decisión de la Agencia puede interponerse un recurso ante el Tribunal General de la Unión Europea, en el sentido de que la ejecutividad de las decisiones de la Agencia también puede ser objeto de recurso?
2. En caso de respuesta negativa a la primera cuestión: ¿Debe interpretarse el artículo 299 TFUE, párrafo primero, en el sentido de que este no solo es aplicable a los actos adoptados por el Consejo, la Comisión o el Banco Central Europeo, sino también a las decisiones de la [ECHA] mediante las que se impone el pago de una tasa administrativa?
3. En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión: ¿Debe interpretarse el artículo 299 TFUE, párrafo segundo, en el sentido de que la remisión a las normas de procedimiento civil vigentes en los Estados miembros hace referencia no solo a las normas de procedimiento, sino también a las reglas para determinar la competencia judicial?»
C. Asunto C‑290/23
22. B. GmbH (en lo sucesivo, «B») es una sociedad alemana. En 2010 esta presentó ante la ECHA una solicitud de registro de una sustancia química e invocó, en su condición de empresa mediana, el derecho a beneficiarse de la tasa de importe reducido.
23. En 2013, la ECHA verificó la condición de pyme de B y solicitó a esta sociedad que aportara pruebas documentales al respecto. (11) B atendió dicha solicitud y aportó la documentación.
24. En 2014, la ECHA solicitó a B documentación adicional. Sin embargo, la ECHA no recibió respuesta alguna a esa solicitud.
25. En 2016, la ECHA adoptó una decisión en relación con la verificación de la condición de pyme de B. (12) En ella, concluyó que esta sociedad no reunía las condiciones para que se aplicara la reducción del importe de la tasa prevista para las pymes y que debía abonar el saldo restante del importe íntegro de la tasa además de una tasa administrativa que ascendía a 17 437 euros. Esa decisión también incluía información sobre el derecho a recurrir ante los órganos jurisdiccionales de la Unión.
26. B no pagó la tasa administrativa ni recurrió dicha decisión ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. En consecuencia, la decisión de la ECHA pasó a ser definitiva en cuanto a la obligación de pago.
27. En 2019, la ECHA presentó una demanda ante el Verwaltungsgericht Halle (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Halle, Alemania) solicitando que se ordenara a B a pagar el importe de la tasa administrativa. Dicho órgano jurisdiccional declaró inadmisible la demanda al entender que los tribunales de lo contencioso-administrativo no eran competentes.
28. La ECHA recurrió esta sentencia ante el Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del estado federado de Sajonia-Anhalt, Alemania), órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto.
29. A diferencia del órgano jurisdiccional de primera instancia, el órgano jurisdiccional remitente considera que la ECHA puede ejecutar sus créditos ante los órganos de lo contencioso-administrativo porque el litigio de que se trata es de Derecho público. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se determine si la decisión de la ECHA está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 299 TFUE. El órgano jurisdiccional remitente también pregunta si el artículo 13, apartado 4, párrafo tercero, del Reglamento n.º 340/2008, en relación con su artículo 11, apartado 3, únicamente regula las consecuencias del impago de tasas y, por consiguiente, cabe considerar que impide a la ECHA presentar una demanda para exigir el pago de la tasa administrativa ante los tribunales.
30. En estas circunstancias, el Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del estado federado de Sajonia-Anhalt) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«(1) ¿Debe interpretarse el artículo 299 [TFUE], párrafo primero, in initio, en el sentido de que este es aplicable únicamente a las decisiones adoptadas por el Consejo, la Comisión o el Banco Central Europeo, o también a las decisiones de la [ECHA] por las que se recauda una tasa administrativa con arreglo al artículo 13, apartado 4, del [Reglamento n.º 340/2008?
(2) En caso de que la decisión de la [ECHA] sobre la recaudación de tal tasa administrativa no constituya un título ejecutivo:
¿Debe interpretarse el artículo 13, apartado 4, párrafo tercero, del [Reglamento n.º 340/2008], en relación con el artículo 11, apartado 3, párrafo segundo, de este mismo Reglamento, en el sentido de que debe excluirse el ejercicio de una acción por la que se reclame el pago de la tasa administrativa?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
31. Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 28 de junio de 2023, se ordenó la acumulación de los asuntos C‑256/23 y C‑290/23 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia que ponga fin al proceso.
32. Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia la ECHA, Hallertauer, los Gobiernos griego y polaco y la Comisión Europea.
33. El 20 de marzo de 2024 se celebró una vista en la que la ECHA, el Gobierno griego y la Comisión formularon observaciones orales.
IV. Análisis
34. Los dos órganos jurisdiccionales remitentes en los presentes asuntos dudan de que la ejecución del crédito pecuniario de la ECHA sea de su competencia. Por esta razón, han planteado varias cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia.
35. Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, en las presentes conclusiones únicamente abordaré la cuestión relativa a la interpretación del artículo 299 TFUE (segunda cuestión prejudicial en el asunto C‑256/23 y primera cuestión prejudicial en el asunto C‑290/23).
36. Se trata, en esencia, de determinar si el artículo 299 TFUE se aplica a la ECHA. (13)
37. Mi análisis está estructurado del siguiente modo. En primer lugar, realizaré algunas observaciones preliminares sobre el artículo 299 TFUE (A). En segundo lugar, expondré las razones por las que considero que el artículo 299 TFUE debería interpretarse en el sentido de que únicamente se refiere a las tres instituciones de la Unión mencionadas de forma expresa en él (B). En tercer lugar, me centraré en el contexto más amplio del Derecho derivado de la Unión a efectos de la interpretación del artículo 299 TFUE (C). Por último, señalaré los motivos por los que la interpretación del artículo 299 TFUE que propongo no impide la ejecución de los créditos pecuniarios de la ECHA (D).
A. El artículo 299 TFUE en el marco del Tratado
38. El artículo 299 TFUE forma parte del Tratado desde la fundación de la Unión Europea hace más de setenta años. (14) Como algún autor ha señalado, pese a su longevidad, su existencia parece haber transcurrido «en la sombra». (15) Rara vez ha aparecido en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y hasta el momento no ha merecido gran atención por parte de la doctrina.
39. El artículo 299 TFUE dispone literalmente:
«Los actos del Consejo, de la Comisión o del Banco Central Europeo que impongan una obligación pecuniaria a personas distintas de los Estados serán títulos ejecutivos.
La ejecución forzosa se regirá por las normas de procedimiento civil vigentes en el Estado en cuyo territorio se lleve a cabo. La orden de ejecución será consignada, sin otro control que el de la comprobación de la autenticidad del título, por la autoridad nacional que el Gobierno de cada uno de los Estados miembros habrá de designar al respecto y cuyo nombre deberá comunicar a la Comisión y al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Cumplidas estas formalidades a instancia del interesado, este podrá promover la ejecución forzosa conforme al Derecho interno, recurriendo directamente al órgano competente.
La ejecución forzosa solo podrá ser suspendida en virtud de una decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No obstante, el control de la conformidad a Derecho de las medidas de ejecución será competencia de las jurisdicciones nacionales.»
40. Aunque la versión en inglés puede generar dudas, (16) desde mi punto de vista el artículo 299 TFUE no aborda la cuestión de si los créditos pecuniarios que estén comprendidos en su ámbito de aplicación son o no ejecutivos, sino la cuestión de cómo puede instarse la ejecución forzosa de esos créditos. (17)
41. Ello se desprende con mayor claridad cuando se consultan otras versiones lingüísticas del artículo 299 TFUE. Así, por ejemplo, la versión en francés emplea la expresión «titre exécutoire» mientras que la versión neerlandesa utiliza la de «executoriale titel». (18) Estas versiones lingüísticas implican un carácter ejecutivo directo en el sentido de atribuir fuerza ejecutiva a esos créditos sin necesidad de ningún requisito adicional.
42. A este respecto, el artículo 299 TFUE simplemente facilita y agiliza la ejecución forzosa de los actos comprendidos en su ámbito de aplicación haciéndolos inmediatamente ejecutivos, sin necesidad de ningún reconocimiento adicional por parte de los Estados miembros. (19)
43. Asimismo, en sus conclusiones presentadas en el asunto ADR Center/Comisión, (20) la Abogada General Kokott consideró que «el sentido y finalidad de esta disposición consiste únicamente en conferir ejecutividad inmediata a los actos adoptados por las instituciones de la Unión con arreglo al artículo 288 TFUE que imponen una obligación pecuniaria. Por lo tanto, el artículo 299 TFUE implica una simplificación de la ejecución, que está perfectamente justificada a tenor de la necesidad de garantizar el cumplimiento efectivo de las funciones de las instituciones de la Unión y de proteger los intereses financieros de esta».
44. De ello resulta que debe entenderse que el artículo 299 TFUE establece un procedimiento especial cuya finalidad consiste en permitir una ejecución más rápida y eficaz de los actos de la Unión que imponen obligaciones económicas a los particulares. (21)
45. Ello no explica, sin embargo, por qué solo se menciona a tres instituciones de la Unión (el Consejo de la Unión Europea, la Comisión y el BCE) en el artículo 299 TFUE. No obstante, desde mi punto de vista, varias razones abogan en favor de interpretar esta disposición en el sentido de que solo se refiere a los créditos pecuniarios de esas tres instituciones.
B. El artículo 299 TFUE debería interpretarse en el sentido de que únicamente se refiere a las tres instituciones de la Unión mencionadas de forma expresa en él
46. Antes del Tratado de Lisboa, el actual artículo 299 TFUE hacía referencia a las decisiones del Consejo y de la Comisión. (22)
47. Después del Tratado de Lisboa, el artículo 299 TFUE ha pasado a hacer referencia a los actos del Consejo, de la Comisión y del BCE, (23) permaneciendo inalterado el resto de su contenido.
48. El tenor del artículo 299 TFUE es bastante directo y el historial de modificaciones del Tratado FUE no incita a interpretar esta disposición en un sentido más amplio.
49. Según indica la Comisión, el legislador de los Tratados podría haber modificado el artículo 299 TFUE para hacerlo aplicable a otras instituciones, órganos y organismos de la Unión en el contexto del Tratado de Lisboa. Sin embargo, la modificación que el Tratado realizó de esta disposición consistió exclusivamente en añadir la referencia al BCE.
50. No se incluyó ninguna otra institución de la Unión, incluido el Parlamento Europeo, ni se añadió ninguna referencia a los órganos y organismos de la Unión. Al mismo tiempo, el Tratado de Lisboa sí modificó otras disposiciones del Tratado para incluir dicha referencia a los órganos y organismos de la Unión. (24)
51. Ello no puede deberse a que el legislador de los tratados considerara que otras instituciones, órganos y organismos de la Unión no pueden tener créditos pecuniarios contra particulares. Por ejemplo, resulta evidente que el Parlamento puede tener créditos pecuniarios contra sus (antiguos) miembros o empleados. Con todo, el Parlamento no se incluye en el artículo 299 TFUE. En efecto, en varios asuntos el Tribunal General ha considerado que el Parlamento no está comprendido en el ámbito de aplicación de esta disposición. (25)
52. La Comisión aduce que, mediante el artículo 299 TFUE, el legislador de los Tratados pretendió circunscribir el carácter inmediatamente ejecutivo a los actos de las instituciones de la Unión que tienen potestad ejecutiva o facultades normalmente asociadas a la imposición de obligaciones económicas a particulares, junto con las sentencias de los órganos jurisdiccionales de la Unión con arreglo al artículo 280 TFUE.
53. Sin embargo, como ponen de manifiesto los presentes asuntos, en la actualidad muchos órganos y organismos de la Unión tienen facultades ejecutivas y pueden imponer obligaciones económicas a particulares. Por consiguiente, la alegación de la Comisión basada en la existencia de facultades ejecutivas no parece ser de gran ayuda.
54. La Comisión señala además que la naturaleza inmediatamente ejecutiva de los actos de las instituciones de la Unión en el territorio de los Estados miembros constituye una injerencia en el ejercicio del poder público. En efecto, esa argumentación podría explicar la decisión de limitar el número de entidades que pueden hacer uso de esa potestad. Con todo, no aclara por qué se han elegido a las tres instituciones mencionadas de forma expresa en el artículo 299 TFUE, en particular, al Consejo, que rara vez ejerce facultades ejecutivas o impone obligaciones pecuniarias a particulares. (26)
55. La ECHA, Hallertauer, el Gobierno polaco y la Comisión arguyen que la aplicación del artículo 299 TFUE se circunscribe a las tres instituciones mencionadas de forma expresa en él. El Gobierno griego es el único que opina que el artículo 299 TFUE puede interpretarse en el sentido de que se aplica a la ECHA.
56. A este respecto, el Gobierno griego aduce que el artículo 299 TFUE puede hacerse extensivo a los actos de otras instituciones, órganos y organismos de la Unión si concurren tres requisitos: en primer lugar, que la entidad desempeñe funciones ejecutivas y adopte actos administrativos que persiguen objetivos de interés general; en segundo lugar, que los créditos pecuniarios contribuyan a la realización de esas funciones ejecutivas y, en tercer lugar, que se garantice la tutela judicial de las personas físicas y jurídicas afectadas. En opinión de dicho Estado miembro, esta postura se ajusta a lo manifestado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Short Selling (27) en la que interpretó la jurisprudencia Meroni, (28) y queda además corroborada por el incremento del número de órganos y organismos de la Unión tras el Tratado de Lisboa, por los objetivos de interés público que estos persiguen y por la inclusión de disposiciones análogas al artículo 299 TFUE en el Derecho derivado de la Unión, como ponen de manifiesto la normativa referente a la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea («EUIPO») y a la Junta Única de Resolución («JUR»).
57. Desde mi punto de vista, no puede invocarse la doctrina Meroni para ampliar el tenor del artículo 299 TFUE. Dicha doctrina se desarrolló para definir los límites de la delegación de facultades discrecionales en la Unión Europea. (29) En el presente asunto, sin embargo, no se discuten las facultades de la ECHA para imponer obligaciones pecuniarias a particulares. Se trata, de hecho, de determinar si tales créditos pecuniarios, una vez que ya no pueden ser impugnados en cuanto al fondo, pueden ejecutarse directamente en un Estado miembro sin que sea necesario iniciar un procedimiento declarativo ante un tribunal u otra autoridad competente.
58. En resumen, el claro tenor del artículo 299 TFUE y los antecedentes de este artículo apuntan a que la enumeración de las tres instituciones que recoge, es exhaustiva. (30) En consecuencia, la ECHA no puede basarse en esa disposición para instar la ejecución de sus créditos pecuniarios.
C. Marco jurídico más amplio
59. La interpretación que propongo, que circunscribe el artículo 299 TFUE a las tres instituciones mencionadas de forma expresa en él, queda corroborada por el marco jurídico más amplio que analizaré a continuación.
60. La Comisión considera que el alcance restringido del artículo 299 TFUE queda demostrado por el hecho de que el artículo 100, apartado 2, del Reglamento Financiero 2018/1046 (31) permite, en circunstancias excepcionales, a otras instituciones de la Unión que no pueden adoptar decisiones que constituyan títulos ejecutivos con arreglo al artículo 299 TFUE, pedir a la Comisión que lo haga en su beneficio con respecto a determinados créditos. Desde su punto de vista, si esas otras instituciones estuvieran comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 299 TFUE esta disposición carecería de sentido.
61. A este respecto, estoy de acuerdo con la Abogada General Kokott que, según señala en sus conclusiones presentadas en el asunto ADR Center/Comisión, (32) el artículo 100, apartado 2, del Reglamento Financiero 2018/1046 no está claro. (33) Su primer párrafo establece que «una institución de la Unión» puede cobrar un importe a un particular mediante una decisión que constituya un título ejecutivo en el sentido del artículo 299 TFUE, mientras que su segundo párrafo dispone que, en circunstancias excepcionales, la Comisión podrá adoptar tal decisión ejecutiva en beneficio de «las demás instituciones de la Unión» a su solicitud, con respecto a créditos relacionados con miembros del personal o en relación con miembros o antiguos miembros. La amplia definición del término «institución» que figura en dicho Reglamento (34) lleva a preguntarse qué sentido tiene el segundo párrafo si el primer párrafo ya engloba, en cualquier caso, a «las demás instituciones».
62. En mi opinión, resulta razonable interpretar el artículo 100, apartado 2, del Reglamento Financiero 2018/1046 en el sentido de que «las demás instituciones de la Unión» son las que no figuran mencionadas en el artículo 299 TFUE, dado que las disposiciones del Derecho derivado de la Unión deben interpretarse a la luz del Derecho primario de la Unión y no al contrario. Esta interpretación parece ser la que adoptan los documentos institucionales. (35)
63. Por consiguiente, estoy de acuerdo con la Comisión en que una interpretación del artículo 299 TFUE en el sentido de que incluye a todas las instituciones, órganos y organismos de la Unión privaría de sentido a la posibilidad, prevista en el párrafo segundo del artículo 100, apartado 2, del Reglamento Financiero 2018/1046, que tienen «las demás instituciones de la Unión» de acudir a la Comisión para que adopte una decisión que constituya un título ejecutivo en el sentido del artículo 299 TFUE.
64. En consecuencia, el artículo 100, apartado 2, del Reglamento Financiero 2018/1046, aboga a favor de una interpretación que circunscriba el ámbito del artículo 299 TFUE a las tres instituciones mencionadas de forma expresa en él.
65. Lo mismo cabe afirmar con respecto al Derecho derivado de la Unión referente a otros órganos y organismos de la Unión distintos de la ECHA.
66. En particular, cuando se trata de la ejecución de multas y multas coercitivas impuestas por determinados órganos y organismos de la Unión, (36) en ocasiones encontramos disposiciones en la normativa pertinente de la Unión que son similares al artículo 299 TFUE.
67. Por ejemplo, en lo que respecta a la JUR, el artículo 41, apartado 3, del Reglamento 806/2014 (37) dispone lo siguiente:
«Las multas y multas coercitivas impuestas en virtud de los artículos 38 y 39 tendrán fuerza ejecutiva.
La ejecución se regirá por las normas de procedimiento vigentes en el Estado miembro en cuyo territorio se lleve a cabo. La orden de ejecución se adjuntará a la decisión sin más formalidades que la comprobación de la autenticidad de esta última por la autoridad que el Gobierno de cada Estado miembro designará a tal efecto y cuyo nombre deberá comunicar a la Junta y al Tribunal de Justicia.
Cumplidas estas formalidades a instancia del interesado, este podrá promover la ejecución conforme al Derecho nacional, recurriendo directamente al órgano competente.
La ejecución solo podrá ser suspendida en virtud de una decisión del Tribunal de Justicia. No obstante, el control de la conformidad a Derecho de las medidas de ejecución será competencia de las jurisdicciones de los Estados miembros.» (38)
68. El hecho de que el legislador de la Unión haya incorporado esas disposiciones a imagen del artículo 299 TFUE en relación con determinados órganos y organismos de la Unión sugiere que los actos de estos por los que imponen obligaciones pecuniarias a los particulares no están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 299 TFUE pues, si lo estuvieran, no habría necesidad de duplicar esas disposiciones en el Derecho de la Unión.
69. Por el contrario, parece que, cuando se trata de la ejecución de tasas pagaderas a determinados órganos y organismos de la Unión, el Derecho de la Unión no suele incluir, con carácter general, disposiciones a imagen del artículo 299 TFUE. Según parece, las disposiciones pertinentes se centran en que se adopten las medidas legales necesarias para obtener el pago y en permitir al órgano u organismo de la Unión el cese de determinadas actividades para facilitar ese pago.
70. Por ejemplo, en lo concerniente a la Agencia Europea del Medicamento, el artículo 10, apartado 3, del Reglamento 297/95 (39) establece que «en caso de que en la fecha de vencimiento no se haya abonado una tasa que deba pagarse con arreglo al presente Reglamento, y sin perjuicio de la capacidad de incoar un proceso judicial conferida a la Agencia en virtud del artículo 71 del Reglamento (CE) n.º 726/2004, el director ejecutivo de la Agencia podrá tomar la decisión de no prestar los servicios solicitados o de interrumpir todos los servicios o procedimientos en curso hasta que no se proceda al pago de la tasa […]». (40)
71. ¿Cómo se explica esta diferencia de trato entre la ejecución forzosa de multas y multas coercitivas, por un lado, y de tasas y tasas administrativas, por otro? Puede ser porque las multas y las multas coercitivas suelen engrosar el presupuesto general de la Unión, (41) de manera que las disposiciones que replican el artículo 299 TFUE pueden considerarse un medio para proteger los intereses financieros de la Unión, mientras que las tasas y las tasas administrativas están directamente destinadas a los órganos y organismos de la Unión interesados.
72. En cualquier caso, el planteamiento que adopta el Derecho de la Unión parece ratificar que el artículo 299 TFUE se interprete en el sentido de que se circunscribe a las tres instituciones mencionadas de forma expresa en él.
D. La ECHA puede instar la ejecución de sus créditos pecuniarios
73. El hecho de que los créditos pecuniarios de la ECHA no estén comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 299 TFUE no significa que no puedan ejecutarse. Lo que ocurre es que su ejecución debe efectuarse conforme a los procedimientos ordinarios previstos en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros.
74. Con arreglo al Reglamento REACH, la ECHA tiene personalidad jurídica y goza de la capacidad jurídica más amplia que se reconozca en los Estados miembros. (42)
75. Cuando el Derecho de la Unión no prevé procedimientos adecuados, como en el caso de la ejecución de los créditos pecuniarios de la ECHA, esa labor incumbe a los Estados miembros.
76. Al establecer procedimientos de ejecución adecuados, los Estados miembros disponen de autonomía procesal con sujeción al respeto de los principios de equivalencia y de efectividad. (43) En principio, en virtud del principio de equivalencia, deben permitir a la ECHA ejecutar sus créditos pecuniarios de la misma manera que se ejecutarían créditos similares conforme al Derecho nacional, y no pueden someter esos créditos a un trato menos favorable del que se dispensa a los créditos de origen nacional. Además, de conformidad con el principio de efectividad, no pueden hacer imposible o excesivamente difícil la ejecución de esos créditos pecuniarios para la ECHA.
77. Incumbe por consiguiente a los órganos jurisdiccionales remitentes determinar cuál sería la situación equivalente con arreglo al Derecho nacional y decidir, sobre esa base, si dichos órganos jurisdiccionales u otros tribunales son competentes para pronunciarse sobre los créditos pecuniarios de la ECHA.
78. El hecho de que, con arreglo al Derecho de la Unión, la ECHA no pueda quedar privada de toda posibilidad de ejecución en los Estados miembros constituye un motivo adicional por el que no es necesario hacer extensivo el tenor del artículo 299 TFUE de manera que incluya a la ECHA. Simplemente nada justifica esa interpretación creativa porque la protección de los derechos de la ECHA ya queda garantizada por el ordenamiento jurídico de la Unión.
V. Conclusión
79. A la luz de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la segunda cuestión prejudicial planteada por el Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Ratisbona, Alemania) y a la primera cuestión prejudicial planteada por el Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del estado federado de Sajonia-Anhalt, Alemania):
«El artículo 299 TFUE debe interpretarse en el sentido de que es aplicable únicamente a los actos del Consejo de la Unión Europea, de la Comisión Europea y del Banco Central Europeo, pero no a los actos de la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas por las que se recauda una tasa administrativa con arreglo al artículo 13, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 340/2008 de la Comisión, de 16 de abril de 2008, relativo a las tasas que deben abonarse a la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas con arreglo al Reglamento (CE) n.º 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y mezclas químicas (REACH).»