Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 6 juni 2024(1)
Förenade målen C‑256/23 och C‑290/23
Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa)
mot
Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H.,
ytterligare deltagare i rättegången:
Regierung von Niederbayern
(begäran om förhandsavgörande från Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bayerns förvaltningsdomstol i Regensburg, Tyskland))
och
Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa)
mot
B. GmbH
(begäran om förhandsavgörande från Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Förvaltningsöverdomstolen i Sachsen-Anhalt, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Förordning (EG) nr 1907/2006 (Reach) – Kommissionens förordning (EG) nr 340/2008 – Avgifter som ska betalas till Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) – Echas beslut om att påföra en administrativ avgift – Verkställighet – Artikel 299 FEUF)
I. Inledning
1. Vad händer om en unionsbyrå fattar beslut om att påföra en privat part avgifter och denna vägrar att betala? Kan unionsbyrån på rättslig väg verkställa den penningfordran som grundar sig på beslutet och i så fall hur?
2. Detta är väsentligen de frågor som två tyska domstolar vill ha svar på i de aktuella målen.
II. Bakgrund till de aktuella målen och tolkningsfrågorna
A. Echa och Reach-bestämmelserna om avgifter
3. De aktuella målen har sin bakgrund i tvister som är anhängiga vid två olika tyska förvaltningsdomstolar, vid vilka Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) har ansökt om verkställighet av sina penningfordringar mot två olika bolag.
4. Echa är en av Europeiska unionens mer än 30 decentraliserade byråer som deltar i genomförandet av unionens politik. Den inrättades genom Reach-förordningen,(2) som utgör omfattande lagstiftning om regleringen av kemikalier i Europeiska unionen. Echa är en oberoende enhet som getts i uppgift att sörja för en effektiv hantering av vissa av de tekniska, vetenskapliga och administrativa aspekterna av Reach-förordningen.(3)
5. Enligt bestämmelserna i Reach-förordningen ska tillverkare och importörer lämna in registreringsanmälningar för kemiska ämnen till Echa. De måste därvid betala de avgifter som krävs och som specificeras i kommissionens förordning 340/2008, som genomför Reach-förordningen.(4)
6. Enligt Reach-regelverket tillämpas nedsatta avgifter för mikroföretag samt små och medelstora företag (SMF). Echa kontrollerar statusen som litet eller medelstort företag för att avgöra huruvida villkoren för att ha rätt till avgiftsnedsättning på grund av nämnda status är uppfyllda.
7. När en person felaktigt har gjort gällande rätten till avgiftsnedsättning för små och medelstora företag fattar Echa beslut om att personen inte har rätt till nedsättning och tar ut full avgift och en administrativ avgift av personen i fråga.
8. Den relevanta bestämmelse som ger Echa befogenhet att ta ut mellanskillnaden för full avgift samt en administrativ avgift föreskrivs i artikel 13.4 i förordning 340/2008,(5) som i relevanta delar har följande lydelse:
”Om en fysisk eller juridisk person som gör gällande en rätt till avgiftsnedsättning eller avgiftsbefrielse inte kan bevisa att han eller hon har rätt till en sådan nedsättning eller befrielse, ska kemikaliemyndigheten ta ut full avgift och en administrativ avgift.
Om en fysisk eller juridisk person som gör gällande en rätt till avgiftsnedsättning redan har betalat en nedsatt avgift men inte kan bevisa att han eller hon har rätt till en sådan nedsättning, ska kemikaliemyndigheten ta ut mellanskillnaden för full avgift och en administrativ avgift.”
9. Echas beslut att begära betalning av en sådan administrativ avgift är bindande för den som det riktas till, som kan överklaga det vid unionsdomstolarna genom en talan om ogiltigförklaring.(6) Om talan inte väcks i tid, blir beslutet slutgiltigt och giltigheten i skyldigheten att betala kan inte längre överklagas.
10. Om registreringsavgiften inte betalas vägrar Echa registrering.(7)
11. I unionens regelverk sägs emellertid inget om följderna av att den administrativa avgiften inte betalas.
12. Echa finansieras, förutom genom unionens allmänna budget, delvis genom ovan nämnda avgifter.(8)
13. Varken Reach-förordningen eller förordning 340/2008 innehåller några bestämmelser om verkställigheten av Echas beslut under omständigheter där den privata parten varken överklagar beslutet vid unionsdomstolarna eller betalar den administrativa avgiften. I sådana situationer har Echa vänt sig till de nationella domstolarna för att ansöka om verkställighet av penningfordringar som grundar sig på slutgiltiga beslut om påförande av administrativa avgifter.
14. Detta är precis det som skedde i de aktuella målen. I avsnitten nedan redogör jag kortfattat för de faktiska omständigheterna i de båda målen.
B. Mål C‑256/23
15. Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H. (nedan kallat Hallertauer) är ett tyskt bolag. År 2010 lämnade det in en ansökan om registrering av ett kemiskt ämne till Echa och gjorde gällande att det hade rätt till en avgiftsnedsättning i egenskap av ett mikroföretag.
16. År 2013 genomförde Echa en kontroll av Hallertauers status som litet eller medelstort företag och begärde att bolaget skulle lämna in skriftlig bevisning.(9) Hallertauer gjorde inte detta. Senare lämnade Hallertauer emellertid in en förklaring till Echa om att det felaktigt hade angett att det var ett mikroföretag och att kategorin stora företag var den korrekta kategorin.
17. Senare under 2013 fattade Echa beslut om SMF-kontrollen avseende Hallertauer.(10) I beslutet drog Echa slutsatsen att bolaget inte hade rätt till avgiftsnedsättningen för små och medelstora företag och att det var skyldigt att betala in mellanskillnaden för normal registreringsavgift samt en administrativ avgift om 9 950 euro. I beslutet informerades också om rätten att överklaga beslutet genom en talan om ogiltigförklaring vid unionsdomstolarna.
18. Hallertauer varken betalade den administrativa avgiften eller väckte talan mot beslutet vid unionsdomstolarna. Echas beslut blev således slutgiltigt med avseende på betalningsskyldigheten.
19. År 2019 väckte Echa talan vid Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bayerns förvaltningsdomstol i Regensburg, Tyskland), som är hänskjutande domstol, med yrkande om att Hallertauer skulle föreläggas att betala den administrativa avgiften.
20. Den hänskjutande domstolen har frågat huruvida en sådan talan omfattas av unionsdomstolarnas behörighet enligt artikel 94.1 i Reach-förordningen. Den hänskjutande domstolen vill också få klarhet i huruvida Echas beslut alternativt omfattas av tillämpningsområdet för artikel 299 FEUF. Om så är fallet vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida hänvisningen till civilprocessrättsliga regler i den bestämmelsen ska ges en vid tolkning, så att den inte endast omfattar förfarandet för genomförande av verkställigheten, utan också reglerna om behörigt verkställande organet.
21. Mot denna bakgrund beslutade Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bayerns förvaltningsdomstol i Regensburg) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Ska artikel 94.1 i [Reach-förordningen], i enlighet med vilken talan kan väckas mot ett beslut av kemikaliemyndigheten vid Europeiska unionens tribunal, tolkas så, att även verkställigheten av kemikaliemyndighetens beslut kan bli föremål för en talan?
2) För den händelse att den första frågan ska besvaras nekande: Ska artikel 299 första stycket FEUF tolkas så, att den inte är tillämplig endast på akter som utfärdats av rådet, kommissionen eller Europeiska centralbanken utan även på [Echas] avgöranden, vilka medför en administrativ avgift?
3) För den händelse att den andra frågan ska besvaras jakande: Ska artikel 299 andra stycket FEUF tolkas så, att hänvisningen till medlemsstatens civilprocessrättsliga regler inte endast avser förfarandebestämmelser utan även bestämmelser om behörighet?”
C. Mål C‑290/23
22. B. GmbH (nedan kallat B) är ett tyskt bolag. År 2010 lämnade det in en ansökan om registrering av ett kemiskt ämne till Echa och gjorde gällande att det hade rätt till en avgiftsnedsättning i egenskap av ett medelstort företag.
23. År 2013 genomförde Echa en kontroll av B:s status som litet eller medelstort företag och begärde att bolaget skulle lämna in skriftlig bevisning.(11) B lämnade in handlingar som svar på begäran.
24. År 2014 sände Echa en begäran om ytterligare handlingar till B. Echa erhöll emellertid inget svar på begäran.
25. År 2016 fattade Echa beslut om SMF-kontrollen avseende B.(12) I beslutet drog Echa slutsatsen att bolaget inte hade rätt till avgiftsnedsättningen för små och medelstora företag och att det var skyldigt att betala in mellanskillnaden för normal registreringsavgift samt en administrativ avgift om 17 437 euro. I beslutet informerades också om rätten att överklaga beslutet vid unionsdomstolarna.
26. B varken betalade den administrativa avgiften eller väckte talan mot beslutet vid unionsdomstolarna. Echas beslut blev således slutgiltigt med avseende på betalningsskyldigheten.
27. År 2019 väckte Echa talan vid Verwaltungsgericht Halle (Förvaltningsdomstolen i Halle, Tyskland), med yrkande om att B skulle föreläggas att betala den administrativa avgiften. Denna avvisade talan, eftersom den fann att talan inte kunde väckas vid förvaltningsdomstol.
28. Echa överklagade domen vid Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Förvaltningsöverdomstolen i Sachsen-Anhalt, Tyskland), som är hänskjutande domstol.
29. I motsats till förstainstansdomstolen anser den hänskjutande domstolen att Echa kan göra gällande sin fordran vid förvaltningsdomstol, eftersom det rör sig om en offentligrättslig tvist. Den vill emellertid få klarhet i huruvida Echas beslut omfattas av tillämpningsområdet för artikel 299 FEUF. Den vill också få klarhet i huruvida artikel 13.4 tredje stycket i förordning 340/2008, jämförd med artikel 11.3 andra stycket i samma förordning, uttömmande reglerar följderna av underlåtenhet att betala avgifterna och således kan anses utgöra hinder för att Echa vid domstol väcker talan om verkställighet av betalningen av den administrativa avgiften.
30. Mot denna bakgrund beslutade Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Förvaltningsöverdomstolen i Sachsen-Anhalt) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Ska artikel 299.1 första stycket [FEUF] tolkas så, att den endast är tillämplig på beslut som antas av rådet, kommissionen eller Europeiska centralbanken, eller är den också tillämplig på beslut som antas av [Echa], varigenom en administrativ avgift uttagits enligt artikel 13.4 i [förordning 340/2008]?
2) Om [Echas] beslut om att ta ut en sådan administrativ avgift inte utgör en exekutionstitel:
Ska artikel 13.4 tredje stycket i [förordning 340/2008], jämförd med artikel 11.3 andra stycket i samma förordning, tolkas så, att det inte är möjligt att föra en fullgörelsetalan om betalning av en administrativ avgift?”
III. Förfarandet vid domstolen
31. Domstolens ordförande har genom beslut av den 28 juni 2023 förenat målen C‑256/23 och C‑290/23 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt det slutliga avgörandet.
32. Skriftliga yttranden har inkommit till domstolen från Echa, Hallertauer, den grekiska och den polska regeringen samt Europeiska kommissionen.
33. Förhandling hölls den 20 mars 2024 vid vilken Echa, den grekiska regeringen och kommissionen framförde muntliga argument.
IV. Bedömning
34. De båda hänskjutande domstolarna i de aktuella målen vill få klarhet i huruvida verkställigheten av Echas penningfordringar omfattas av deras behörighet. De har därför ställt flera frågor till domstolen för förhandsavgörande.
35. I enlighet med domstolens begäran behandlar jag i det här förslaget endast frågorna om tolkningen av artikel 299 FEUF (den andra frågan i mål C‑256/23 och den första frågan i mål C‑290/23).
36. Det som behöver klargöras är huruvida artikel 299 FEUF är tillämplig på Echa.(13)
37. Jag har delat in min bedömning på följande sätt. Först gör jag några inledande anmärkningar beträffande artikel 299 FEUF (A). Sedan anger jag skälen till att artikel 299 FEUF ska tolkas så, att den endast avser de tre unionsinstitutioner som uttryckligen nämns i den (B). Därefter undersöker jag hur artikel 299 FEUF ska tolkas mot bakgrund av ett bredare sekundärrättsligt sammanhang (C). Slutligen säger jag några ord om varför mitt förslag till tolkning av artikel 299 FEUF inte hindrar verkställigheten av Echas penningfordringar (D).
A. Placeringen av artikel 299 FEUF i fördragsbestämmelserna
38. Artikel 299 FEUF har varit en del av fördragsbestämmelserna sedan Europeiska unionen grundades för mer än 70 år sedan.(14) Trots dess livslängd verkar den föra en ”skuggexistens”, som en författare i doktrinen har uttryckt det.(15) Den har knappt förekommit i domstolens praxis och har hittills fått liten uppmärksamhet i doktrinen.
39. Den fulla lydelsen av artikel 299 FEUF är följande:
”Akter antagna av rådet, kommissionen eller Europeiska centralbanken som medför betalningsskyldighet för andra än stater ska vara verkställbara.
Verkställigheten ska följa de civilprocessrättsliga regler som gäller i den medlemsstat inom vars territorium den sker. Beslutet om att verkställighet ska ske ska bifogas avgörandet utan andra formaliteter än kontroll av avgörandets äkthet genom den nationella myndighet som varje medlemsstats regering ska utse för detta ändamål samt meddela kommissionen och Europeiska unionens domstol.
När dessa formaliteter uppfyllts på begäran av den berörda parten, får denne fullfölja verkställigheten enligt den nationella lagstiftningen genom att hänskjuta ärendet direkt till den behöriga myndigheten.
Verkställigheten får skjutas upp endast genom beslut av domstolen. Domstolarna i de berörda staterna ska dock vara behöriga beträffande klagomål om att verkställigheten inte genomförs på regelrätt sätt.”
40. Även om det kan uppstå viss tvekan när man läser den engelska versionen,(16) anser jag att artikel 299 FEUF inte gör de penningfordringar som omfattas av dess tillämpningsområde verkställbara, utan bestämmelsen rör i stället hur sådana fordringar ska verkställas.(17)
41. Denna tolkning framgår mycket tydligare av andra språkversioner av artikel 299 FEUF. I exempelvis den franska versionen används begreppet ”titre exécutoire”, medan den nederländska versionen använder begreppet ”executoriale titel”.(18) Dessa språkversioner innebär direkt verkställbarhet i den meningen att sådana fordringar tilldelas verkan som exekutionstitel utan några ytterligare krav.
42. Artikel 299 FEUF endast underlättar och snabbar på verkställigheten av de akter som omfattas av dess tillämpningsområde, genom att akterna görs omedelbart verkställbara, utan behov av något ytterligare erkännande i medlemsstaterna.(19)
43. I sitt förslag till avgörande i målet ADR Center mot kommissionen(20) ansåg generaladvokaten Kokott på liknande sätt att ”[a]ndemeningen i denna bestämmelse är nämligen … enbart att sörja för att de akter som unionsinstitutionerna antar i enlighet med artikel 288 FEUF, och som medför betalningsskyldighet, omedelbart verkställs. Således gäller artikel 299 FEUF ett rent underlättande av verkställighet, vilket är helt motiverat med hänsyn till kraven på effektivt genomförande av unionsinstitutionernas uppgifter och av skyddet för unionens finansiella intressen.”
44. Av detta följer att artikel 299 FEUF ska förstås så, att det genom denna artikel har inrättats ett särskilt förfarande vars syfte är att möjliggöra en snabbare och mer effektiv verkställighet av unionsakter som medför finansiella skyldigheter för privata parter.(21)
45. Detta förklarar emellertid inte varför endast tre unionsinstitutioner (Europeiska unionens råd, kommissionen och ECB) nämns i artikel 299 FEUF. Jag anser att det dock finns flera skäl som talar för att denna bestämmelse ska tolkas så, att den begränsar sig till dessa tre institutioners penningfordringar.
B. Artikel 299 FEUF ska tolkas så, att den endast avser de tre institutioner som uttryckligen nämns i den
46. Före Lissabonfördraget hänvisades i den artikel som i dag är artikel 299 FEUF till beslut av rådet och kommissionen.(22)
47. Efter Lissabonfördraget nämns i artikel 299 FEUF akter antagna av rådet, kommissionen eller ECB,(23) medan resten av bestämmelsen är oförändrad.
48. Lydelsen i artikel 299 FEUF är ganska lättförståelig och av historiken bakom ändringarna av EUF‑fördraget framgår inte att denna bestämmelse ska ges en vidare tolkning.
49. Som kommissionen har angett kunde upphovsmännen till fördragen ha ändrat artikel 299 FEUF i samband med antagandet av Lissabonfördraget, för att göra den tillämplig på unionens övriga institutioner, organ och byråer. I stället ändrades denna bestämmelse genom Lissabonfördraget endast så, att en hänvisning till ECB infördes.
50. Ingen annan unionsinstitution, inte ens Europaparlamentet, lades till och inte heller infördes någon hänvisning till unionens organ och byråer. Samtidigt ändrades andra fördragsbestämmelser genom Lissabonfördraget så, att det i dem hänvisas till unionens organ och byråer.(24)
51. Skälet till detta kan inte vara att upphovsmännen till fördragen ansåg att unionens övriga institutioner, organ och byråer inte kan ha penningfordringar mot privata parter. Det är exempelvis klart att parlamentet kan ha penningfordringar mot sina (före detta) ledamöter eller anställda. Ändå nämns parlamentet inte i artikel 299 FEUF. Tribunalen har i ett antal mål faktiskt konstaterat att parlamentet inte omfattas av denna bestämmelses tillämpningsområde.(25)
52. Kommissionen har hävdat att upphovsmännen till fördragen genom artikel 299 FEUF ville begränsa den omedelbara verkställigheten till akter från de unionsinstitutioner som har verkställande befogenheter eller befogenheter som normalt associeras med påförandet av finansiella skyldigheter för enskilda samt till domar från unionsdomstolarna enligt artikel 280 FEUF.
53. Många av unionens organ och byråer har emellertid numera verkställande befogenheter och kan påföra finansiella skyldigheter för enskilda, som det framgår av de aktuella målen. Kommissionens förklaring som vilar på verkställande befogenheter är därför inte till särskilt stor hjälp.
54. Kommissionen har även angett att den omständigheten att unionsinstitutioners akter är omedelbart verkställbara i en medlemsstat utgör ett ingrepp i utövandet av de offentliga maktbefogenheterna. Detta argument kan faktiskt förklara avsikten att begränsa antalet enheter som kan åberopa sådana befogenheter. Men detta förklarar ändå inte valet av de tre institutioner som uttryckligen nämns i artikel 299 FEUF, särskilt rådet, som sällan utövar verkställande befogenheter eller påför betalningsskyldigheter för enskilda.(26)
55. Echa, Hallertauer, den polska regeringen och kommissionen anser att artikel 299 FEUF är begränsad till de tre institutioner som uttryckligen nämns i den. Endast den grekiska regeringen har hävdat att artikel 299 FEUF kan tolkas så, att den är tillämplig på Echa.
56. I detta sammanhang har den grekiska regeringen hävdat att artikel 299 FEUF kan utvidgas till att omfatta akter från unionens övriga institutioner, organ och byråer, förutsatt att tre villkor är uppfyllda: för det första, enheten utför verkställande funktioner och antar administrativa akter som eftersträvar mål av allmänintresse, för det andra, penningfordringarna bidrar till dessa verkställande funktioner och, för det tredje, domstolsskydd tillhandahålls för de fysiska och juridiska personer som berörs. Enligt denna medlemsstat är denna ståndpunkt förenlig med domstolens dom i målet Short Selling,(27) i vilken den rättspraxis som följer av domen Meroni har tolkats,(28) och styrks dessutom av ökningen av antalet unionsorgan och unionsbyråer efter Lissabonfördraget, de mål av allmänintresse som de utför och att det i unionens sekundärrätt har införts liknande bestämmelser som artikel 299 FEUF, exempelvis bestämmelserna om Europeiska unionens immaterialrättsmyndighet (EUIPO) och Gemensamma resolutionsnämnden (SRB).
57. Enligt min mening kan Meroni-doktrinen inte åberopas för att utvidga lydelsen i artikel 299 FEUF. Denna doktrin utvecklades för att hantera gränserna för delegeringen av skönsmässiga befogenheter i Europeiska unionen.(29) I förevarande fall har Echas befogenhet att påföra betalningsskyldigheter för privata parter emellertid inte ifrågasatts. Frågan är i stället huruvida en sådan penningfordran, när den inte längre kan överklagas i sak, kan vara direkt verkställbar i en medlemsstat utan att ett förfarande måste inledas för att fordran ska erkännas av domstol eller annan behörig myndighet.
58. Sammanfattningsvis visar den klara lydelsen i artikel 299 FEUF och historiken bakom den att hänvisningen till de tre institutioner som nämns i den är uttömmande.(30) Echa kan således inte åberopa denna bestämmelse för att verkställa sina penningfordringar.
C. Det bredare rättsliga sammanhanget
59. Den tolkning som jag har föreslagit, vilken begränsar artikel 299 FEUF till de tre institutioner som uttryckligen nämns i den, stöds av det bredare rättsliga sammanhanget, vilket jag behandlar nedan.
60. Kommissionen anser att det begränsade tillämpningsområdet för artikel 299 FEUF framgår av den omständigheten att det i artikel 100.2 i budgetförordning 2018/1046(31) föreskrivs att övriga unionsinstitutioner, som inte själva kan anta ett verkställbart beslut enligt artikel 299 FEUF, under exceptionella omständigheter får begära att kommissionen gör detta på deras vägnar i fråga om vissa fordringar. Enligt kommissionen skulle denna bestämmelse vara meningslös, om dessa övriga institutioner omfattades av tillämpningsområdet för artikel 299 FEUF.
61. Jag är i detta avseende böjd att hålla med generaladvokaten Kokott om att, som det anges i hennes förslag till avgörande i målet ADR Center mot kommissionen,(32) artikel 100.2 i budgetförordning 2018/1046 är otydlig.(33) I artikel 100.2 första stycket anges att ”en unionsinstitution” får driva in ett belopp från privata parter genom ett verkställbart beslut i den mening som avses i artikel 299 FEUF, medan det i andra stycket föreskrivs att kommissionen under exceptionella omständigheter på begäran av ”övriga unionsinstitutioner” får anta ett sådant verkställbart beslut på deras vägnar i fråga om fordringar som uppkommer gentemot anställda eller ledamöter eller tidigare ledamöter. Med beaktande av den omfattande definitionen av begreppet institution i denna förordning(34) uppkommer då frågan varför det andra stycket behövs, om det första stycket i alla händelser omfattar dessa ”övriga institutioner”.
62. Jag anser att det är rimligt att tolka artikel 100.2 i budgetförordning 2018/1046 så, att med ”övriga unionsinstitutioner” avses de som inte nämns i artikel 299 FEUF, med beaktande av att unionens sekundärrättsliga bestämmelser ska läsas mot bakgrund av unionens primärrätt, och inte omvänt. Denna tolkning förefaller också framgå av institutionernas handlingar.(35)
63. Jag instämmer därför med kommissionen i att en tolkning av artikel 299 FEUF som inbegriper unionens alla institutioner, organ och byråer skulle resultera i att möjligheten i artikel 100.2 andra stycket i budgetförordning 2018/1046 för ”övriga unionsinstitutioner” att begära att kommissionen ska anta ett verkställbart beslut enligt artikel 299 FEUF skulle vara meningslös.
64. Artikel 100.2 i budgetförordning 2018/1046 talar således för att artikel 299 FEUF ska tolkas så, att den är begränsad till de tre institutioner som uttryckligen nämns i den.
65. Det samma kan sägas om unionens sekundärrättsliga bestämmelser gällande andra av unionens organ och byråer än Echa.
66. Särskilt vad gäller verkställigheten av sanktionsavgifter och viten som påförs av vissa av unionens organ och byråer(36) innehåller den relevanta unionslagstiftningen ibland bestämmelser som liknar artikel 299 FEUF.
67. Vad exempelvis gäller SRB föreskrivs följande i artikel 41.3 i förordning 806/2014:(37)
”Sanktionsavgifter och viten som påförs enligt artiklarna 38 och 39 ska vara verkställbara.
Verkställigheten ska följa de processrättsliga regler som gäller i den deltagande medlemsstat inom vars territorium den sker. Beslutet om att verkställighet får ske ska bifogas avgörandet utan andra formaliteter än kontroll av avgörandets äkthet av den myndighet som varje deltagande medlemsstats regering ska utse för detta ändamål, och det ska meddelas nämnden och domstolen.
När de formaliteterna uppfyllts på begäran av den berörda parten får denne fullfölja verkställigheten i enlighet med den nationella rätten genom att hänskjuta ärendet direkt till det behöriga organet.
Verkställigheten får endast skjutas upp genom beslut av domstolen. Domstolarna i den berörda deltagande medlemsstaten ska dock vara behöriga beträffande klagomål om att verkställigheten inte genomförs på ett regelrätt sätt.”(38)
68. Den omständigheten att unionslagstiftaren har infört sådana bestämmelser utformade med artikel 299 FEUF som förebild med avseende på vissa av unionens organ och byråer tyder på att deras akter om påförande av betalningsskyldigheter för privata parter inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 299 FEUF, eftersom det, om de omfattades, inte skulle finnas något behov av att återge sådana bestämmelser i unionens sekundärrätt.
69. Vad däremot gäller verkställigheten av avgifter som ska betalas till vissa av unionens organ och byråer förefaller det som om unionens sekundärrätt i allmänhet inte innehåller några bestämmelser som utformats med artikel 299 FEUF som förebild. I stället förefaller de relevanta bestämmelserna att vara inriktade på vidtagande av nödvändiga rättsliga åtgärder för att erhålla betalning och ge unionsorganet eller unionsbyrån möjlighet att upphöra med viss verksamhet i syfte att underlätta betalningen.
70. Vad exempelvis gäller Europeiska läkemedelsmyndigheten föreskrivs följande i artikel 10.3 i förordning 297/95:(39) ”Om en avgift som skall betalas i enlighet med denna förordning inte är betald på förfallodagen och utan att det påverkar myndighetens rätt att föra talan inför domstol i enlighet med artikel 71 i förordning (EG) nr 726/2004 kan myndighetens verkställande direktör besluta att inte tillhandahålla begärda tjänster eller att avbryta alla begärda tjänster eller pågående förfaranden till dess att den aktuella avgiften erlagts …”(40)
71. Vad är förklaringen till denna skillnad i behandling när det gäller, å ena sidan, verkställighet av betalningen av sanktionsavgifter och viten och, å andra sidan, verkställighet av betalningen av avgifter? Förklaringen skulle kunna vara att sanktionsavgifter och viten normalt tillfaller unionens allmänna budget,(41) och att bestämmelser som återger artikel 299 FEUF kan betraktas som ett sätt att skydda Europeiska unionens finansiella intressen, medan avgifter går direkt till de berörda unionsorganen eller unionsbyråerna.
72. Detta angreppssätt i unionens sekundärrätt verkar i alla händelser ge ytterligare stöd åt att artikel 299 FEUF ska tolkas så, att den är begränsad till de tre institutioner som uttryckligen nämns i den.
D. Echa kan verkställa sina penningfordringar
73. Den omständigheten att Echas penningfordringar inte omfattas av artikel 299 FEUF innebär inte att de inte kan verkställas. Verkställighet ska i stället ske med stöd av de normala förfarandena i medlemsstaternas rättssystem.
74. Enligt Reach-förordningen är Echa en juridisk person och har den mest vittgående rättskapacitet som tillerkänns juridiska personer i medlemsstaterna.(42)
75. När unionsrätten inte föreskriver lämpliga förfaranden, vilket den inte gör när det gäller verkställigheten av Echas penningfordringar, ankommer det på medlemsstaterna att göra det.
76. När medlemsstaterna föreskriver lämpliga verkställighetsförfaranden åtnjuter de processuell autonomi, förutsatt att de iakttar likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen.(43) Enligt likvärdighetsprincipen måste de i princip ge Echa möjlighet att verkställa sina penningfordringar på samma sätt som liknande fordringar skulle verkställas enligt nationell rätt och får inte behandla sådana fordringar mindre förmånligt än liknande inhemska fordringar. Enligt effektivitetsprincipen får de dessutom inte göra det omöjligt eller orimligt svårt för Echa att verkställa sina penningfordringar.
77. Det ankommer därför på de hänskjutande domstolarna att fastställa vad som är en likvärdig situation enligt nationell rätt och att på den grundvalen avgöra huruvida de själva eller någon annan typ av domstol har behörighet över Echas penningfordringar.
78. Den omständigheten att Echa enligt unionsrätten inte kan vara utan verkställighetsmöjligheter i medlemsstaterna är ytterligare ett skäl till att lydelsen i artikel 299 FEUF inte ska utvidgas till att omfatta Echa. Det finns helt enkelt inget som berättigar en sådan kreativ tolkning, eftersom ett effektivt skydd för Echas rättigheter redan säkerställs i unionens rättsordning.
V. Förslag till avgörande
79. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den andra av de frågor som ställts av Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Bayerns förvaltningsdomstol i Regensburg, Tyskland) och den första av de frågor som ställts av Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Förvaltningsöverdomstolen i Sachsen-Anhalt, Tyskland) på följande sätt:
Artikel 299 FEUF ska tolkas så, att den endast är tillämplig på akter antagna av Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen och Europeiska centralbanken, och inte på akter antagna av Europeiska kemikaliemyndigheten genom vilka en administrativ avgift påförs i enlighet med artikel 13.4 i kommissionens förordning (EG) nr 340/2008 av den 16 april 2008 om de avgifter som ska betalas till Europeiska kemikaliemyndigheten enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach).