ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer - uitgebreid)
15 december 1999 (1)
Staatssteun - Compensatie van door deling van Duitsland berokkende
economische nadelen - Ernstige verstoringin economie van een lidstaat -
Regionale economische ontwikkeling - Communautaire
kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie
In de gevoegde zaken T-132/96 en T-143/96,
Freistaat Sachsen, vertegenwoordigd door K. Pfeiffer en J. Sedemund, advocaten
te Berlijn, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van A. May,
advocaat aldaar, Grand-rue 31,
en
Volkswagen AG en Volkswagen Sachsen GmbH, vennootschappen naar Duits recht,
respectievelijk gevestigd te Wolfsburg en Mosel (Duitsland), vertegenwoordigd door
M. Schütte, advocaat te Berlijn, en M. Maier, advocaat te Düsseldorf, domicilie
gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van Bonn & Schmitt, advocaten
aldaar, Avenue Guillaume 62,
ondersteund door
Bondsrepubliek Duitsland, aanvankelijk vertegenwoordigd door E. Röder,
vervolgens door W.-D. Plessing, Ministerialräte, als gemachtigden, bijgestaan door
T. Oppermann, hoogleraar aan de Universiteit van Tübingen, domicilie gekozen
hebbende bij het Bondsministerie van Economische zaken en Technologie te Bonn,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, aanvankelijk vertegenwoordigd door
P. Nemitz en A. Jessen, leden van de juridische dienst, vervolgens door P. Nemitz,
als gemachtigden, bijgestaan door H.-J. Rabe, G. Berrisch en M. Nuñez Müller,
advocaten te Hamburg, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez
de la Cruz, lid van de juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
ondersteund door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd
door J. Collins, van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde,bijgestaan door S. Moore, Barrister, van de balie van Engeland en Wales, domicilie
gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het Verenigd Koninkrijk,
Boulevard Roosevelt 14,
betreffende een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 99/666/EG
van de Commissie van 26 juni 1996 betreffende steun van Duitsland aan het
Volkswagen-concern voor de fabrieken in Mosel en in Chemnitz (PB L 308,
blz. 46),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer - uitgebreid),
samengesteld als volgt: A. Potocki, kamerpresident, K. Lenaerts, C. W. Bellamy,
J. Azizi en A. W. H. Meij, rechters,
griffier: A. Mair, administrateur
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 30 juni 1999,
het navolgende
Arrest
Rechtskader
- 1.
- Bij brief van 31 december 1988 stelde de Commissie de lidstaten ervan in kennis,
dat tijdens haar vergadering van 22 december 1988 en ten vervolge op haar besluit
van 19 juli 1988 om op grondslag van artikel 93, lid 1, EG-Verdrag (thans
artikel 88, lid 1, EG) een algemene communautaire kaderregeling inzake
staatssteun aan de automobielindustrie in te voeren, de uitvoeringsvoorwaarden van
die kaderregeling waren vastgesteld. Die voorwaarden waren vermeld in een bij de
brief gevoegd document. Zij verzocht de lidstaten, haar binnen een maand mede
te delen of zij de kaderregeling aanvaardden.
- 2.
- De communautaire kaderregeling werd bekendgemaakt door een mededeling (89/C
123/03) in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1989, C 123,
blz. 3). Volgens punt 2.5 van die mededeling zou de kaderregeling op 1 januari
1989 in werking treden en gedurende twee jaar gelden.
- 3.
- Volgens punt 1, vierde alinea, heeft de communautaire kaderregeling onder meer
ten doel, een strengere discipline op te leggen aan de toekenning van steun in de
automobielsector, zodat de zekerheid wordt geschapen dat het
concurrentievermogen van de communautaire industrie niet door oneerlijke
mededinging wordt vervalst. In dezelfde alinea beklemtoont de Commissie, dat zij
een doeltreffend beleid slechts kan toepassen indien zij stelling kan nemen inzake
individuele gevallen alvorens de steun is uitgekeerd.
- 4.
- Punt 2.2, eerste alinea, van de communautaire kaderregeling luidt als volgt:
Alle steunmaatregelen van overheidsinstanties binnen het
toepassingsgebied van een goedgekeurde steunregeling aan (een)
onderneming(en), die werkzaam is (zijn) in de automobielsector als boven
omschreven, vallen, indien de kosten van het te steunen project de
12 miljoen ecu overschrijden, onder de verplichting tot voorafgaandeaanmelding uit hoofde van artikel 93, lid 3, van het EEG-Verdrag. Ten
aanzien van buiten het toepassingsgebied van een goedgekeurde
steunregeling te verlenen steun geldt voor elk project uiteraard, ongeacht
de ermee gemoeide uitgaven en de steunintensiteit, de verplichting van
aanmelding overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het EEG-Verdrag. (...) De
lidstaten moeten de Commissie tijdig, om haar in staat te stellen haar
opmerkingen te maken, in kennis stellen van alle projecten tot toekenning
of wijziging van steun.
- 5.
- In punt 3 van de communautaire kaderregeling, waarin de richtsnoeren voor de
beoordeling van gevallen van steunverlening zijn vervat, preciseert de Commissie
onder meer:
- Regionale steun
(...)
De Commissie beseft dat de vestiging van nieuwe auto- en
onderdelenfabrieken en/of de uitbreiding van bestaande faciliteiten in
achtergebleven gebieden een waardevolle bijdrage kan leveren tot de
regionale ontwikkeling. Zij neemt dan ook in het algemeen een positief
standpunt in jegens investeringssteun aan het verhelpen van structurele
belemmeringen in achtergebleven delen van de Gemeenschap.
Deze steun wordt gewoonlijk automatisch toegekend volgens modaliteiten
die tevoren door de Commissie zijn goedgekeurd. Door in de toekomst
voorafgaande aanmelding van dergelijke steun te verlangen, geeft de
Commissie zichzelf, naar mag worden verwacht, de gelegenheid de
voordelen te taxeren die voor de regionale ontwikkeling ontstaan (te weten
het bevorderen van een duurzame ontwikkeling van de regio doorlevensvatbare banen te scheppen, connecties met lokale en communautaire
economie) ten opzichte van eventuele nadelige gevolgen voor de sector in
zijn geheel (zoals het ontstaan van omvangrijke overcapaciteit). Zulk een
taxatie wil de wezenlijke betekenis van regionale steun voor het bereiken
van samenhang binnen de Gemeenschap niet ontkennen, maar streeft naar
een situatie waarin andere aspecten van Gemeenschapsbelang, zoals de
ontwikkeling van haar industrie, mede in aanmerking worden genomen.
(...).
- 6.
- Nadat de Duitse regering haar had meegedeeld, dat zij had besloten geen
toepassing te geven aan de communautaire kaderregeling, stelde de Commissie
overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag beschikking 90/381/EEG van
21 februari 1990 vast, betreffende de op de automobielsector toepasselijke Duitse
steunregelingen (PB L 188, blz. 55). Artikel 1 van deze beschikking bepaalt:
1. Vanaf 1 mei 1990 meldt de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomstig
artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie elk voornemen aan
voor steunmaatregelen die betrekking hebben op projecten welke
binnen het toepassingsgebied van de in de bijlage bij deze beschikking
vermelde steunregelingen vallen en waarvan de kosten meer dan
12 miljoen ecu bedragen, en die zijn bestemd voor ondernemingen die
bedrijvig zijn in de automobielsector zoals omschreven in punt 2.1 van
het communautaire kader inzake staatssteun aan de
automobielindustrie. De aanmelding wordt verricht overeenkomstig
het bepaalde in de punten 2.2 en 2.3. Bovendien dient de
Bondsrepubliek Duitsland jaarlijkse verslagen in zoals door het kader
vereist.
2. Behalve met betrekking tot de steunregelingen die zijn opgenomen in
de (niet uitputtende) lijst in de bijlage bij deze beschikking, komt deBondsrepubliek Duitsland de in lid 1 vervatte verplichting ook na met
betrekking tot alle andere bestaande, niet in de bijlage vermelde
steunregelingen die ten goede zouden kunnen komen aan de sector
waarop het kader van toepassing is.
3. Steunmaatregelen uit hoofde van het Berlijnse Förderungsgesetz ten
gunste van de automobielindustrie in Berlijn zijn niet aan de in het
kader opgelegde verplichting tot voorafgaande aanmelding
onderworpen, doch moeten wel in de daardoor vereiste jaarlijkse
verslagen worden opgenomen.
- 7.
- In een tot de Duitse regering gerichte brief van 2 oktober 1990 hechtte de
Commissie haar goedkeuring aan de regeling inzake regionale steun voor het jaar
1991 overeenkomstig het negentiende kaderplan dat was vastgesteld op basis van
het Bundesgesetz über die Gemeinschaftsaufgabe .Verbesserung der regionalen
Wirtschaftsstruktur van 6 oktober 1969 (hierna: wet inzake de gezamenlijke
taak), waarbij zij er echter op wees, dat bij de uitvoering van de voorgenomen
maatregelen de in bepaalde sectoren van de industrie bestaande communautaire
kaderregeling in acht moest worden genomen. In het negentiende kaderplan
(deel I, punt 9.3, blz. 43) zelf is bepaald, dat de Commissie
besluiten heeft genomen die de steunverlening aan bepaalde sectoren, ook
wanneer deze plaatsvindt in het kader van goedgekeurde programma's
(bijvoorbeeld inzake regionale steun), verbieden dan wel afhankelijk stellen
van de voorafgaande goedkeuring van elk van de steunvoornemens (...)
Dergelijke regelingen bestaan voor de volgende sectoren:
a) (...)
- de automobielsector, voorzover de kosten van het te steunen project
de 12 miljoen ecu overschrijden.
- 8.
- Op 3 oktober 1990 werd de politieke hereniging van Duitsland uitgeroepen, wat
leidde tot de toetreding tot de Bondsrepubliek Duitsland van vijf nieuwe deelstaten
(Länder), die voordien de Duitse Democratische Republiek hadden gevormd,
waaronder de Freistaat Sachsen.
- 9.
- Bij brief van 31 december 1990 berichtte de Commissie de lidstaten, dat zij het
noodzakelijk achtte de communautaire kaderregeling te verlengen.
- 10.
- Ook dit besluit van de Commissie werd bekendgemaakt door een mededeling (91/C
81/05) in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1991, C 81,
blz. 4). In die mededeling staat onder meer te lezen:
(...) de Commissie (acht) het noodzakelijk om de kaderregeling inzake
staatssteun aan de automobielindustrie in haar huidige vorm te verlengen.
De enige wijziging waartoe de Commissie heeft besloten, is dat de
verplichting tot voorafgaande aanmelding voor de Bondsrepubliek Duitsland
ook van toepassing wordt verklaard voor West-Berlijn en de voormalige
DDR (artikel 1, lid 3, van de beschikking van de Commissie van 21 februari
1990, zoals gepubliceerd in PB L 188 van 20 juli 1990, komt met ingang van
1 januari 1991 te vervallen).
Na twee jaar zal de kaderregeling opnieuw worden bezien door de
Commissie. Indien er wijzigingen (of de mogelijke intrekking van de
regeling) noodzakelijk blijken te zijn, zal de Commissie hierover een besluit
nemen na overleg met de lidstaten.
- 11.
- Bij tot de Duitse regering gerichte brieven van 5 december 1990 en 11 april 1991
keurde de Commissie de toepassing van de wet inzake de gezamenlijke taak op denieuwe deelstaten goed, waarbij zij er echter nogmaals op wees, dat bij de
uitvoering van de voorgenomen maatregelen de in bepaalde sectoren van de
industrie bestaande communautaire kaderregeling in acht moest worden genomen.
Ook keurde zij bij brief van 9 januari 1991 de uitbreiding van de bestaande
regionale steunregelingen tot de nieuwe deelstaten goed, waarbij zij preciseerde dat
de bepalingen van de communautaire kaderregeling moesten worden nageleefd.
- 12.
- Op 23 december 1992 besloot de Commissie de bestaande kaderregeling niet te
wijzigen. Deze regeling zou van kracht blijven tot de volgende door de Commissie
georganiseerde herziening. Dit besluit werd bekendgemaakt door een mededeling
(93/C 36/06) in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1993,
C 36, blz. 17).
- 13.
- In het arrest van 29 juni 1995, Spanje/Commissie (C-135/93, Jurispr. blz. I-1651,
punt 39) stelde het Hof vast, dat genoemd besluit aldus moest worden uitgelegd,
dat de kaderregeling daarbij enkel is verlengd tot een volgende herziening, die
evenals de vorige, na afloop van een nieuwe toepassingsperiode van twee jaar
diende plaats te vinden, dat wil zeggen op 31 december 1994.
- 14.
- Na de uitspraak van dat arrest deelde de Commissie de lidstaten bij brief van 6 juli
1995 mee, dat zij in het belang van de Gemeenschap had beslist, haar besluit van
23 december 1992 met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 te verlengen, zodat
de kaderregeling ononderbroken van toepassing zou blijven. Daarbij preciseerde
zij, dat die verlenging zou gelden totdat de procedure van artikel 93, lid 1, van het
Verdrag, die zij tegelijkertijd had ingeleid, zou zijn beëindigd (zie hierna, punt 15).
Dit besluit, dat werd bekendgemaakt door een mededeling (95/C 284/03) in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, C 284, blz. 3), werd bij
het arrest van het Hof van 15 april 1997, Spanje/Commissie (C-292/95, Jurispr.
blz. I-1931), nietig verklaard.
- 15.
- In een tweede brief van 6 juli 1995 stelde de Commissie de lidstaten bovendien in
kennis van het daags tevoren door haar genomen besluit hun naar aanleiding van
het arrest Spanje/Commissie van 29 juni 1995 (reeds aangehaald) voor te stellen,
de communautaire kaderregeling weer in te voeren voor een periode van twee jaar,
zij het met bepaalde wijzigingen en, inzonderheid, met een verhoging van de
aanmeldingsdrempel tot 17 miljoen ecu (zie mededeling 95/C 284/03, reeds
aangehaald). De voorgestelde nieuwe tekst van de communautaire kaderregelingbepaalde in punt 2.5: De dienstige maatregelen treden in werking zodra alle
lidstaten hun goedkeuring hebben gegeven of uiterlijk op 1 januari 1996. Alle
steunprojecten die op dat moment nog geen definitieve goedkeuring van de
bevoegde instanties hebben ontvangen, vallen onder de verplichting tot
voorafgaande aanmelding. De Duitse regering stemde bij brief van 15 augustus
1995 in met deze hernieuwde invoering van de communautaire kaderregeling.
Feiten
- 16.
- De inwerkingtreding van de economische, monetaire en sociale unie tussen de
Bondsrepubliek Duitsland en de Duitse Democratische Republiek op 1 juli 1990
had in Saksen een spectaculaire daling van de vraag naar en de productie van
Trabant-auto's tot gevolg. Met het oog op het behoud van de automobielindustrie
in deze streek begon Volkswagen AG (hierna: Volkswagen) onderhandelingen
met de Treuhandanstalt (publiekrechtelijk orgaan dat belast is met de
herstructurering van de ondernemingen van de voormalige DDR; hierna: THA),
die in oktober 1990 resulteerden in een basisovereenkomst, die onder meer de
volgende punten omvatte:
- de oprichting van een gemeenschappelijke onderneming die belast
werd met het behoud van de arbeidsplaatsen
(Beschäftigungsgesellschaft), de Sächsische Automobilbau GmbH
(hierna: SAB), waarin de THA aanvankelijk een belang van 87,5 %
en Volkswagen een belang van 12,5 % had;
- de overname door SAB van de (destijds in aanleg zijnde) lakstraat en
van de eindmonteringswerkplaatsen in Mosel (hierna: Mosel I);
- de overname door Volkswagen Sachsen GmbH (hierna: VW
Sachsen), een 100 %-dochteronderneming van Volkswagen, van een
bestaande automotorenfabriek in Chemnitz (hierna: Chemnitz I);
- de overname door VW Sachsen van de cilinderkopproductie in
Eisenach, en
- de bouw door VW Sachsen van een nieuwe autofabriek in Mosel, die
een perserij, een carrosserieafdeling, een lakstraat en een werkplaats
voor eindmontering zou omvatten (hierna: Mosel II), en van een
nieuwe automotorenfabriek in Chemnitz (hierna: Chemnitz II).
- 17.
- Aanvankelijk werden de overname en de herstructurering van Mosel I en
Chemnitz I gezien als een tijdelijke oplossing, waarmee moest worden voorkomen
dat de bestaande arbeidskrachten hun baan zouden verliezen zolang de
inbedrijfstelling van Mosel II en Chemnitz II, die voor 1994 was gepland, nog geen
feit was.
- 18.
- Bij brief van 19 september 1990 verzocht de Commissie de Duitse regering, de
overheidssteun voor die investeringsplannen overeenkomstig de communautaire
kaderregeling aan te melden. In brieven van 14 december 1990 en 14 maart 1991
beklemtoonde zij, dat die steun niet kon worden verleend zonder vooraf bij haar
te zijn aangemeld en door haar te zijn goedgekeurd. Dit onderwerp stond ook op
de agenda van twee bilaterale bijeenkomsten in Bonn op 31 januari en 7 februari
1991.
- 19.
- Bij twee decreten van 22 maart 1991 kende de minister van Economische zaken en
Werkgelegenheid van de Freistaat Sachsen op basis van de wet inzake de
gezamenlijke taak aan VW Sachsen bepaalde investeringssubsidies voor Mosel II
en Chemnitz II toe (hierna: decreten van 1991). In totaal was voor Mosel II een
bedrag van 757 miljoen DM voorzien, dat in de periode 1991-1994 in tranches zou
worden uitbetaald, en voor Chemnitz II een bedrag van 147 miljoen DM, waarvan
de betaling zou worden gespreid over de periode 1991-1996.
- 20.
- Bij besluit van 18 maart 1991 kende het Finanzamt Zwickau-Land aan VW Sachsen
bepaalde fiscale investeringspremies toe overeenkomstig het Duitse
Investitionszulagengesetz (wet inzake fiscale investeringspremies) van 1991.
- 21.
- Het Volkswagen-concern verzocht ook, overeenkomstig het Duitse
Fördergebietsgesetz (wet steungebieden) van 1991 tot versnelde afschrijving
(Sonderabschreibungen) te mogen overgaan.
- 22.
- Bij brief van 25 maart 1991 verstrekten de Duitse autoriteiten de Commissie
bepaalde inlichtingen betreffende de in de punten 19 tot en met 21 van dit arrest
bedoelde steunmaatregelen. Daarbij merkten zij op, dat zij nog niet over meer
gedetailleerde informatie beschikten en dat het de bedoeling was, dat de steun zou
worden toegekend in het kader van de door de Commissie voor de nieuwe
deelstaten goedgekeurde steunregelingen. Bij schrijven van 17 april 1991 gaf de
Commissie te kennen, dat de brief van de Duitse autoriteiten van 25 maart 1991
weliswaar een aanmelding overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag was,
maar dat aanvullende informatie noodzakelijk was.
- 23.
- Bij brief van 29 mei 1991 verklaarden de Duitse autoriteiten onder meer, dat naar
hun mening de communautaire kaderregeling tussen 1 januari en 31 maart 1991
niet op de nieuwe deelstaten van toepassing was geweest. Aangezien de litigieuze
steunmaatregelen vóór 31 maart 1991 waren goedgekeurd, kon de Commissie deze
volgens de Duitse autoriteiten uitsluitend aan de regelingen inzake regionale steun(zie hiervóór, punt 7) toetsen. Tijdens een bilaterale bijeenkomst op 10 juli 1991
wees de Commissie dit standpunt van de Duitse autoriteiten van de hand, en bij
brief van 16 juli 1991 verzocht zij om nadere gedetailleerde informatie. Nadat de
Duitse regering op 17 september 1991 had geantwoord, zond de Commissie haar
bij brief van 27 november 1991 opnieuw een vragenlijst toe.
- 24.
- In oktober en december 1991 ontving het Volkswagen-concern voor Mosel II en
Chemnitz II een bedrag van 360,8 miljoen DM aan rechtstreekse
investeringssubsidies en een bedrag van 10,6 miljoen DM aan fiscale
investeringspremies.
- 25.
- Bij beschikking van 18 december 1991 (PB 1992, C 68, blz. 14; hierna: besluit tot
inleiding van de onderzoeksprocedure), aan de Duitse regering ter kennis gebracht
op 14 januari 1992, besloot de Commissie ten aanzien van de verschillende
steunmaatregelen voor de financiering van de investeringen in Mosel I en II,
Chemnitz I en II, en in de fabriek te Eisenach, de onderzoeksprocedure van
artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden.
- 26.
- In die beschikking concludeerde de Commissie onder meer:
(...) de steun die uw autoriteiten voornemens zijn te verlenen, (geeft) om
de volgende redenen aanleiding tot ernstige bedenkingen:
- de steunmaatregelen zijn niet correct, overeenkomstig de procedure
van artikel 93, lid 3, van het EEG-Verdrag, aangemeld bij de
Commissie;
- de vermoedelijk hoge steunintensiteit voor een plan dat een
aanzienlijke capaciteitsuitbreiding op de Europese automarkt behelst,
zou kunnen leiden tot vervalsing van de concurrentie;
- tot op heden is niet overtuigend aangetoond dat de relatief hoge
intensiteit van de regionale steun, het verlenen van indirecte
investeringssteun door de THA en het eveneens door de THA
verlenen van tijdelijke bedrijfssteun, in redelijke verhouding staan tot
de structurele en economische problemen waarmee [het Volkswagen-concern] in de nieuwe deelstaten ongetwijfeld wordt geconfronteerd;
integendeel, de totale steunintensiteit lijkt onevenredig hoog en
onverenigbaar met de criteria van de communautaire kaderregeling
inzake staatssteun aan de automobielindustrie.
- 27.
- Bij schrijven van 29 januari 1992 verklaarde de Duitse regering zich bereid alle
steunbetalingen op te schorten totdat de onderzoekprocedure zou zijn afgerond.
- 28.
- Bij brief van 24 april 1992 verzocht de Commissie de Duitse autoriteiten, de THA
en Volkswagen om nadere gegevens. Nadat op 28 april 1992 een bijeenkomst was
gehouden, die was gevolgd door brieven van de Commissie van 14 mei, 5 juni,
21 augustus en 17 november 1992, verstrekten de Duitse autoriteiten aanvullende
inlichtingen bij brieven van 20 mei, 3 en 12 juni, 20 en 29 juli, 8 en 25 september,
16 en 21 oktober, en 4 en 25 november 1992. Volkswagen deed dit bij brieven van
15 juni en 30 oktober 1992 en van 12 en 20 juni 1993. Partijen kwamen ook nog
bijeen op 16 juni, 9 september, 12 en 16 oktober, en 3 december 1992, alsmede op
8 en 11 juni 1993.
- 29.
- Op 13 januari 1993 besloot Volkswagen essentiële onderdelen van de
oorspronkelijk voor Mosel en Chemnitz geplande investeringen uit te stellen. De
lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II zouden pas in 1997
operationeel worden en de motorenfabriek Chemnitz II zou eerst in 1996 met de
productie beginnen. De Commissie stemde ermee in haar beoordeling te herzien
met inachtneming van de nieuwe investeringsplannen van Volkswagen.
- 30.
- Op 30 maart 1993 stelde de minister van Economische zaken en Werkgelegenheid
van de Freistaat Sachsen twee decreten tot wijziging van de decreten van 1991 vast
(hierna: decreten van 1993). Het totale bedrag aan subsidies voor de gewijzigde
investeringsplannen kwam op 708 miljoen DM voor Mosel II, in tranches uit te
keren over de periode 1991-1997, en op 195 miljoen DM voor Chemnitz II, in
tranches uit te keren over de periode 1992-1997.
- 31.
- Tijdens een bespreking op 5 mei 1993 werden de Commissie enkele bijzonderheden
over de nieuwe investeringsplannen van Volkswagen verstrekt. De eerste
schriftelijke informatie hierover gaven de Duitse autoriteiten bij schrijven van 6 juni
1993. Deze informatie werd door Volkswagen aangevuld bij brieven van 24 juni en
6 juli 1993 en in een faxbericht van 10 november 1993. Deze nieuwe informatie
werd voorts besproken tijdens bijeenkomsten op 18 mei, 10 juni en 2 en 22 juli
1993. Bij schrijven van 15 februari 1994 en in een faxbericht van 25 februari 1994
zond de Duitse regering nieuwe gegevens over de door Volkswagen geplande
productiecapaciteit.
- 32.
- De Commissie kreeg ook nieuwe informatie over die plannen tijdens een
fabrieksbezoek begin april 1994 en tijdens bijeenkomsten op 11 mei en op 2, 7 en
24 juni 1994. Deze informatie werd aangevuld met verdere schriftelijke informatie
die deels tijdens deze bijeenkomsten werd verstrekt en deels op 10 mei, 30 juni,
4 en 12 juli 1994 door de Duitse autoriteiten en door Volkswagen werd
toegezonden.
- 33.
- Op 24 mei 1994 stelde de minister van Economische zaken en Werkgelegenheid
van de Freistaat Sachsen twee decreten tot wijziging van de decreten van 1991 en
1993 vast (hierna: decreten van 1994). Het totale bedrag aan subsidies voor de
nieuwe investeringsplannen kwam op 648 miljoen DM voor Mosel II, in tranches
uit te keren over de periode 1991-1997, en op 167 miljoen DM voor Chemnitz II,
in tranches uit te keren over de periode 1992-1997.
- 34.
- Bij overeenkomst van 21 juni 1994, aangevuld op 1 november daaraanvolgend,
verkreeg Volkswagen van de THA het belang van 87,5 % dat deze in SAB had.
- 35.
- Op 27 juli 1994 stelde de Commissie beschikking 94/1068/EG vast, betreffende
steun aan het Volkswagen-concern voor investeringen in de nieuwe Duitse
deelstaten (PB L 385, blz. 1; hierna: Mosel I-beschikking). Daarin stelde zij onder
meer het volgende vast (hoofdstuk IV, vierde alinea, van de considerans):
Bij het inleiden van de procedure had de Commissie de
investeringsplannen van Volkswagen in Saksen als één geheel beschouwd en
zij wenste daarom over alle steunelementen tezamen een beslissing te
nemen. Ook na zijn besluit in 1993 om de investeringen in de nieuwe
fabrieken uit te stellen, voerde Volkswagen aanvankelijk aan dat dit voor
de productietechniek, het gebruik van de factor arbeid en andere
belangrijke variabelen geen gevolgen had. Dit jaar werd echter tijdens een
fabrieksbezoek en aan de hand van deskundigenadvies, duidelijk dat dit
standpunt niet langer kon worden gehandhaafd. Volkswagen gaf bovendien
tegenover de Commissie toe dat de vroegere plannen voor de projecten
inmiddels achterhaald zijn en dat aan nieuwe plannen wordt gewerkt. De
nieuwe plannen voor de nieuwe automobiel- en motorfabrieken Mosel II en
Chemitz II zijn nauw verbonden met de ontwikkeling van de Golf A4 die
op hetzelfde tijdstip in productie zal gaan als waarop Mosel II operationeel
wordt, namelijk in 1997. De definitieve versie van de nieuwe plannen zal
eerst eind 1994 beschikbaar zijn. Voorzover thans bekend, zullen deze
nieuwe plannen fundamentele wijzigingen in technologie en
productiestructuur inhouden. Het is dus duidelijk dat het verband dat
aanvankelijk bestond tussen de investeringen in de oude THA-fabrieken en
de plannen voor nieuwe fabrieken in het vrije veld, thans niet meer bestaat.
Daarom heeft de Commissie besloten zich vooreerst bij de onderhavige
beschikking te beperken tot de herstructureringssteun voor de bestaande
fabrieken - waarover zij zich op basis van de beschikbare gegevens eenduidelijke mening kan vormen - en over de steun voor de
nieuwbouwprojecten eerst een besluit te nemen wanneer Volkswagen en
Duitsland definitieve investerings- en staatssteunplannen kunnen
voorleggen.
- 36.
- Uit de Mosel I-beschikking blijkt, dat de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats
van Mosel I overeenkomstig de met de THA gesloten overeenkomst (zie hiervóór,
punt 16) werden gemoderniseerd en getransformeerd. Tot in 1992 werd Mosel I
gebruikt voor de eindassemblage van de VW Polo- en Golf A2-modellen, waarvan
de onderdelen in andere fabrieken van het Volkswagen-concern werden
vervaardigd en vervolgens aan Mosel werden geleverd. Vanaf juli 1992 kon dankzij
het gecombineerde gebruik van de lakstraat en de montageband van Mosel I,
waarvan de transformatie pas was voltooid, en van de nieuwe carrosserieafdeling
van de Mosel II, die pas operationeel was geworden, in Mosel worden begonnen
met de productie van de Golf A3. Het persen vond toen nog elders plaats.
Vervolgens werd in januari 1993 de logistiek overgebracht van Wolfsburg naar
Mosel I, in de buurt waarvan zich nieuwe toeleveranciers vestigden, die de voor
Mosel I en Chemnitz I benodigde onderdelen konden leveren. De nieuwe perserij
van Mosel II werd in maart 1994 naast de fabriek Mosel I operationeel.
- 37.
- In artikel 1 van de Mosel I-beschikking verklaarde de Commissie onder meerverschillende steunbedragen die tot eind 1993 - toen de herstructurering moest zijn
voltooid - waren toegekend, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Het
ging om een bedrag van 487,3 miljoen DM voor Mosel I en van 84,8 miljoen DM
voor Chemnitz I. Daarentegen beschouwde zij bepaalde steunbedragen die na die
tijd waren toegekend, als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Het
betrof hier in het bijzonder de bedragen die als steun voor vervangings- en
moderniseringsinvesteringen moesten worden beschouwd en - aldus de
Mosel I-beschikking - volgens de bepalingen van de communautaire kaderregelingniet konden worden toegestaan (zie de Mosel I-beschikking, hoofdstukken IX
en X).
- 38.
- Vervolgens liet de Duitse regering de Commissie herhaalde malen mondeling
weten, dat bij het opstellen van de plannen voor Mosel II en Chemnitz II
vertraging was ontstaan. Een brief van 12 april 1995, waarin de Commissie de
Duitse autoriteiten eraan herinnerde, dat zij haar de plannen van Volkswagen voor
die nieuwe fabrieken moesten voorleggen, zodat zij de desbetreffende
steunmaatregelen kon onderzoeken, bleef onbeantwoord. Bij schrijven van
4 augustus 1995 drong de Commissie erop aan, dat de benodigde informatie haar
zo spoedig mogelijk zou worden toegezonden. Ook kondigde zij aan, dat zij, ingeval
Duitsland geen gehoor zou geven aan deze oproep, op basis van de haar ter
beschikking staande informatie een voorlopige beschikking, gevolgd door een
eindbeschikking zou vaststellen. In antwoord op dit schrijven deelde de Duitse
regering de Commissie op 22 augustus 1995 schriftelijk mee, dat de
investeringsplannen van Volkswagen nog steeds niet waren voltooid.
- 39.
- Bij beschikking 96/179/EG van 31 oktober 1995 maande de Commissie de Duitse
regering aan, haar alle documentatie, informatie en gegevens te verstrekken inzake
de plannen voor nieuwe investeringen van het Volkswagen-concern in de nieuwe
deelstaten, en inzake de daarvoor te verlenen steun (PB 1996, L 53, blz. 50).
- 40.
- Naar aanleiding van deze beschikking werden de Commissie tijdens een gesprek
op 20 november 1995 enkele inlichtingen over het project en de productiecapaciteit
verstrekt. Een en ander werd in een schrijven van 13 december 1995 bevestigd en
tijdens een fabrieksbezoek op 21 en 22 december 1995 nader toegelicht. Op
15 januari 1996 stelde de Commissie opnieuw vragen aan de Duitse autoriteiten.
Na een gesprek op 23 januari 1996 werd het merendeel van de nog ontbrekende
gegevens haar bij brieven van 1 en 12 februari verstrekt.
- 41.
- Op 21 februari 1996 stelde de minister van Economische zaken en
Werkgelegenheid van de Freistaat Sachsen twee decreten tot wijziging van de
decreten van 1991, 1993 en 1994 vast (hierna: decreten van 1996). Het totale
bedrag aan rechtstreekse investeringssubsidies bedroeg voortaan 499 miljoen DM
voor Mosel II, in tranches uit te keren over de periode 1991-1997, en
109 miljoen DM voor Chemnitz II, in tranches uit te keren over de periode
1992-1997.
- 42.
- In een brief van 23 februari 1996 herinnerde de Commissie de Duitse autoriteiten
eraan, dat bepaalde gegevens nog ontbraken. Deze werden haar tijdens een
gesprek op 25 maart 1996 verstrekt en in twee gesprekken op 2 en 11 april 1996
nader toegelicht. Op 29 mei 1996 vond opnieuw een gesprek plaats.
- 43.
- Op 26 juni 1996 stelde de Commissie beschikking 96/666/EG vast, betreffende
steun van Duitsland aan het Volkswagen-concern voor de fabrieken in Mosel en
in Chemnitz (PB L 308, blz. 46; hierna: beschikking). Het dispositief van deze
beschikking luidt als volgt:
Artikel 1
De volgende steunbedragen die Duitsland heeft voorgenomen voor de
onderscheiden investeringsprojecten van VW AG in Saksen, zijn verenigbaar
met artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag en met artikel 61, lid 3,
onder c), van de EER-Overeenkomst:
- door Duitsland aan [het Volkswagen-concern] toegekende steun ten
behoeve van [diens] investeringsprojecten in Mosel (Mosel II) en in
Chemnitz (Chemnitz II) in de vorm van rechtstreekse
investeringssubsidies ter hoogte van 418,7 miljoen DM;
- door Duitsland aan [het Volkswagen-concern] toegekende steun ten
behoeve van diens investeringsprojecten in Mosel (Mosel II) en in
Chemnitz (Chemnitz II) in de vorm van fiscale investeringspremies ter
hoogte van 120,4 miljoen DM.
Artikel 2
De volgende, door Duitsland voorgenomen steun voor de onderscheiden
investeringsprojecten van Volkswagen AG in Saksen is niet verenigbaar met
artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag en met artikel 61, lid 3, onder c),
van de EER-Overeenkomst en mag niet worden uitgekeerd:
- de voorgenomen investeringssteun aan [het Volkswagen-concern] voor
diens investeringsprojecten in Mosel II en Chemnitz II in de vorm van
versnelde afschrijvingen op investeringen in het kader van de Duitse
Wet steungebieden met een nominale waarde van 51,67 miljoen DM;
- de voorgenomen investeringssteun aan [het Volkswagen-concern] voor
diens investeringen in Mosel II in de vorm van rechtstreekse
investeringssubsidies ten belope van 189,1 miljoen DM, die het in
artikel 1, eerste streepje, genoemde bedrag overschrijdt.
Artikel 3
Duitsland garandeert dat de capaciteit van de fabrieken in Mosel in 1997
niet groter zal zijn dan 432 eenheden per dag. (...)
Voorts verstrekt Duitsland de Commissie jaarverslagen, waarbij het de
Commissie toelichtingen verstrekt, over de uitvoering van de subsidiabele
investeringen ter hoogte van 2 654,1 miljoen DM in Mosel II en
Chemnitz II en over de inderdaad uitgekeerde steun om te waarborgen datde gecombineerde effectieve steunintensiteit, uitgedrukt in bruto-subsidie-equivalent, voor Mosel II niet hoger dan 22,3 % en voor Chemnitz II niet
hoger dan 20,8 % is. (...)
Artikel 4
Duitsland stelt de Commissie binnen één maand te rekenen vanaf de
bekendmaking van deze beschikking in kennis van de maatregelen die zijn
genomen om deze beschikking na te komen.
Artikel 5
Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
- 44.
- Naar aanleiding van een op 8 juli 1996 door de voorzitter van de Raad van Bestuur
van Volkswagen aan de minister-president van de Freistaat Sachsen geschreven
brief keerde de Freistaat Sachsen nog diezelfde maand aan Volkswagen een bedrag
van 90,7 miljoen DM aan rechtstreekse investeringssubsidies uit, die door de
beschikking onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt waren verklaard.
Procedure
- 45.
- Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 26 augustus
respectievelijk 13 september 1996, hebben zowel de Freistaat Sachsen als
Volkswagen en VW Sachsen een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van de
beschikking ingesteld. Deze beroepen zijn ingeschreven onder de nummers
T-132/96 en T-143/96.
- 46.
- Bij op 16 september 1996 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft
de Bondsrepubliek Duitsland een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van de
beschikking ingesteld, dat onder nummer C-301/96 is ingeschreven.
- 47.
- Bij op diezelfde dag ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de
Commissie een beroep wegens nalaten tegen de Bondsrepubliek Duitsland
ingesteld naar aanleiding van de uitbetaling door de Freistaat Sachsen van een
bedrag van 90,7 miljoen DM aan steun die door de beschikking onverenigbaar met
de gemeenschappelijke markt is verklaard. Dit beroep is onder nummer C-302/96
in het register van het Hof ingeschreven.
- 48.
- Bij op 8 november 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte
heeft de Commissie overeenkomstig artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de
procesvoering in zaak T-132/96 een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
- 49.
- Bij beschikking van 4 februari 1997 heeft het Hof de behandeling van zaak
C-301/96, Duitsland/Commissie, geschorst in afwachting van de uitspraak van de
arresten van het Gerecht.
- 50.
- Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 respectievelijk
19 februari 1997, hebben de Bondsrepubliek Duitsland en het Verenigd Koninkrijk
verzocht om toelating tot interventie in de zaken T-132/96 en T-143/96.
- 51.
- Bij brieven van 10 april 1997, 17 juli 1997 en 26 mei 1998 hebben verzoekers
verzocht, bepaalde gegevens tegenover het Verenigd Koninkrijk vertrouwelijk te
behandelen.
- 52.
- Bij beschikking van 26 maart 1998 heeft de president van het Hof zaak C-302/96
doorgehaald in het register.
- 53.
- Op 29 juni 1998 heeft het Gerecht (Tweede kamer - uitgebreid) een informele
bijeenkomst met partijen gehouden.
- 54.
- Bij beschikking van 30 juni 1998 heeft het Gerecht (Tweede kamer - uitgebreid)
de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid gevoegd met
de zaak ten gronde.
- 55.
- Bij beschikkingen van 1 en 3 juli 1998 heeft de president van de Tweede kamer
(uitgebreid) van het Gerecht de Bondsrepubliek Duitsland en het Verenigd
Koninkrijk toegelaten tot interventie in de zaken T-132/96 en T-143/96, ter
ondersteuning van de conclusies van, respectievelijk, verzoekers en verweerster. Hij
heeft ook gedeeltelijk bewilligd in de verzoeken om vertrouwelijke behandeling.
- 56.
- Bij beschikking van 7 juli 1998 heeft de president van de Tweede kamer
(uitgebreid) van het Gerecht de zaken T-132/96 en T-143/96 voor de schriftelijke
en de mondelinge behandeling en voor het arrest gevoegd.
- 57.
- Bij brieven, tussen 17 en 22 juli 1998 binnengekomen in reactie op een door het
Gerecht (Tweede kamer - uitgebreid) bij wijze van maatregel tot organisatie van
de procesgang gestelde vraag, hebben partijen en de Bondsrepubliek Duitsland zich
uitgesproken over de eventuele consequenties die de in zaak C-302/96 tot stand
gekomen minnelijke schikking zou kunnen hebben voor het vervolg van de zaken
T-132/96 en T-143/96 en, in het bijzonder, voor het voorwerp van het geding.
- 58.
- Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer -
uitgebreid) besloten de mondelinge behandeling te openen. Met uitzondering van
het Verenigd Koninkrijk, dat was verhinderd, zijn partijen tijdens de openbare
terechtzitting van 30 juni 1999 in hun pleidooien en in hun antwoorden op de
vragen van het Gerecht gehoord.
Conclusies van partijen
- 59.
- De Freistaat Sachsen concludeert dat het het Gerecht behage:
- artikel 2 van de beschikking nietig te verklaren;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
- 60.
- Volkswagen en VW Sachsen concluderen dat het het Gerecht behage:
- artikel 2 van de beschikking nietig te verklaren;
- artikel 3 van de beschikking nietig te verklaren, voorzover de
steunintensiteit, uitgedrukt in bruto-subsidie-equivalent, voor Mosel II
tot 22,3 % en voor Chemnitz II tot 20,8 % wordt beperkt;
- artikel 1 van de beschikking nietig te verklaren, voorzover het bedrag
van de met de gemeenschappelijke markt verenigbare rechtstreekse
investeringssubsidies wordt beperkt tot 418,7 miljoen DM;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
- 61.
- De Bondsrepubliek Duitsland ondersteunt de conclusies van verzoekers.
- 62.
- In zaak T-132/96 concludeert de Commissie dat het het Gerecht behage:
- het beroep niet-ontvankelijk, althans ongegrond te verklaren;
- de Freistaat Sachsen in de kosten te verwijzen.
- 63.
- In zaak T-143/96 concludeert de Commissie dat het het Gerecht behage:
- het beroep ongegrond te verklaren;
- Volkswagen en VW Sachsen hoofdelijk in de kosten te verwijzen.
- 64.
- Het Verenigd Koninkrijk ondersteunt de conclusies van de Commissie.
- 65.
- Ter terechtzitting van 30 juni 1999 hebben verzoekers in zaak T-143/96 het Gerecht
verzocht vast te stellen, dat het beroep zonder voorwerp is geraakt voorzover het
strekt tot nietigverklaring van artikel 2, eerste streepje, van de beschikking, waarin
de investeringssteun in de vorm van versnelde afschrijvingen op investeringen
onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, en
dienaangaande artikel 87, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering toe te
passen. Het Gerecht heeft er tevens akte van genomen, dat dit verzoek volgens de
Commissie moet worden beschouwd als een gedeeltelijke afstand van instantie en
tot toepassing van artikel 87, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering moet
leiden.
De ontvankelijkheid van het beroep in zaak T-132/96
Argumenten van partijen
- 66.
- Tot staving van haar exceptie van niet-ontvankelijkheid voert de Commissie in de
eerste plaats aan, dat een territoriale eenheid als de Freistaat Sachsen in het kader
van de regeling inzake staatssteun a priori niet een beroep krachtens artikel 173
EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) kan instellen, aangezien artikel 93
van het Verdrag enkel ziet op de lidstaten als rechtssubjecten tegenover de
Gemeenschap.
- 67.
- De Commissie beklemtoont in het bijzonder, dat zowel in artikel 92, lid 1,EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG), als in artikel 93, lid 2, wordtgesproken van steunmaatregelen door een staat of met staatsmiddelen bekostigd;
dat de in artikel 93, lid 3, van het Verdrag geformuleerde verplichting tot
aanmelding uitsluitend op de betrokken lidstaat rust; dat enkel de lidstaat
betrokken is bij de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag; dat indien de
Commissie vaststelt, dat een steunmaatregel onverenigbaar is met de
gemeenschappelijke markt, het uitsluitend aan de lidstaat is om die maatregel op
te heffen of te wijzigen, en dat in geval van niet-nakoming van deze verplichting het
door de Commissie krachtens artikel 93, lid 2, tweede alinea, van het Verdrag
ingestelde beroep uitsluitend tegen de lidstaat is gericht.
- 68.
- De toekenning van een beroepsrecht aan een territoriale eenheid zou volgens de
Commissie dan ook de exclusieve verantwoordelijkheid van de lidstaat voor met
openbare middelen bekostigde steunmaatregelen op losse schroeven zetten en
kunnen leiden tot belangenconflicten tussen de betrokken territoriale eenheid en
de betrokken lidstaat, die noch door de Commissie, noch door de
gemeenschapsrechter zouden kunnen worden opgelost.
- 69.
- Hoe dan ook vallen de Freistaat Sachsen en de Bondsrepubliek Duitsland uit
gemeenschapsrechtelijk oogpunt gedeeltelijk samen. Zonder wijziging van de
beroepsregeling van artikel 173 EG-Verdrag is het niet mogelijk, de Freistaat
Sachsen als een andere persoon dan de Bondsrepubliek Duitsland te zien.
- 70.
- Ontvankelijkverklaring van het betrokken beroep zou volgens de Commissie
bovendien leiden tot een enorme toename van dergelijke beroepen, de
rechtsonzekerheid vergroten, het stelsel van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag
op de helling zetten en daarmee de uitvoering van haar beschikkingen op het
gebied van staatssteun in gevaar brengen.
- 71.
- De Commissie stelt in de tweede plaats, dat de Freistaat Sachsen geen
beroepsrecht kan ontlenen aan artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag. In de
eerste plaats immers lag aan de in casu door hem verleende steun federalewetgeving ten grondslag, en in de tweede plaats is de Bondsrepubliek Duitsland
bevoegd beroep in te stellen krachtens artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag.
De Freistaat Sachsen heeft dus niet een procesbelang dat losstaat van dat van de
Bondsrepubliek Duitsland, die overigens ook een beroep tot nietigverklaring van
de beschikking heeft ingesteld (zaak C-301/96).
- 72.
- De omstandigheid dat de Freistaat Sachsen volgens de interne constitutionele orde
van de Bondsrepubliek Duitsland de hoedanigheid van Staat heeft, heeft in de
communautaire rechtsorde geen gevolgen. Het EG-Verdrag kent geen bijzondere
rechten toe aan de Duitse deelstaten, afgezien van die welke hun eventueel door
artikel 198 A (thans, na wijziging, artikel 263 EG) worden verleend in het kader
van het Comité van de regio's. Het is dus niet zo, dat de Freistaat Sachsen als
rechtspersoon automatisch communautaire procesbevoegdheid heeft (zie conclusie
van advocaat-generaal Lenz bij arrest Hof van 8 maart 1988, Exécutif régional
wallon en Glaverbel/Commissie, 62/87 en 72/87, Jurispr. blz. 1573, 1582, punt 13;
conclusie van advocaat-generaal Van Gerven bij arrest Hof van 22 mei 1990,
Parlement/Raad, C-70/88, Jurispr. blz. I-2041, 2063, en conclusie van advocaat-generaal Lenz bij arrest Hof van 29 juni 1993, Gibraltar/Raad, C-298/89, Jurispr.
blz. I-3605, 3621, punten 38-51).
- 73.
- Bovendien is overeenkomstig het Fördergebietsgesetz toegekende investeringssteun
in de vorm van versnelde afschrijvingen uitsluitend gebaseerd op het Gesetz über
Sonderabschreibungen und Abzugsbeträge im Fördergebiet, die overeenkomstig
artikel 87 van de Duitse grondwet moet worden toegepast door de belastingdienst.
Hetzelfde geldt voor de fiscale investeringspremies (Investitionszulagengesetz, 1993).
Ook de wet inzake de gezamenlijke taak, uit hoofde waarvan de in geding zijnde
rechtstreekse investeringssubsidies zijn toegekend, is een federale wet die gebaseerd
is op artikel 91 bis van de grondwet, volgens welke de verbetering van de
regionale economische structuren in beginsel een taak is van de verschillende
deelstaten, zij het dat deze daarbij nauw moeten samenwerken met de Bund(Bondsstaat) (zie arrest Hof van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84,
Jurispr. blz. 4013, punten 2 e.v.), die de helft van de kosten voor zijn rekening
neemt. Bovendien kan de bondsregering volgens artikel 85 van de grondwet
algemene administratieve bepalingen vaststellen, instructies geven aan de
autoriteiten van de deelstaat, afgevaardigden naar die autoriteiten toesturen en
verslagen en de overlegging van het dossier verlangen. Hieruit blijkt volgens de
Commissie in de eerste plaats, dat de Bondsstaat ook in het stadium van de
uitvoering van de gezamenlijke taken zijn invloed blijft uitoefenen, en in de tweede
plaats, dat de Bondsstaat en de deelstaten identieke belangen hebben wanneer het
gaat om de verbetering van de regionale economische structuren. De Freistaat
Sachsen is volgens de Commissie dus niet in staat aan te tonen, waarin haar
belangen verschillen van die van Duitsland (zie arrest Hof van 10 juli 1986,
DEFI/Commissie, 282/85, Jurispr. blz. 2469, punt 18). In casu wordt de
rechtsbescherming verzekerd door het feit dat de Bondsrepubliek Duitsland zelf
beroep heeft ingesteld.
- 74.
- De Commissie betoogt in de derde plaats, dat de Freistaat Sachsen rechtstreeks
noch individueel door de beschikking wordt geraakt.
- 75.
- Hij wordt niet rechtstreeks geraakt, aangezien hij, anders dan de overige
verzoekers, niet aan de administratieve procedure heeft deelgenomen, en aangezien
zijn verplichting de investeringssubsidies toe te kennen, op een federale wet berust.
De omstandigheid dat volgens § 9 van de wet inzake de gezamenlijke taak de
uitvoering van het kaderplan is opgedragen aan de deelstaten, waarbij de
Bondsstaat de helft van de kosten vergoedt, doet hieraan niet af. Hoe dan ook gaat
het in de beschikking niet enkel om investeringssubsidies, maar ook om andere
door de Bondsstaat toegekende premies. Het is één beschikking, die betrekking
heeft op alle steunmaatregelen en waarvan de Bondsrepubliek Duitsland de enige
adressaat is.
- 76.
- De Freistaat Sachsen wordt volgens de Commissie evenmin individueel geraakt. Hij
bevindt zich immers niet in een feitelijke situatie die hem ten opzichte van ieder
ander karakteriseert en hem derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een
adressaat (zie conclusie van advocaat-generaal Lenz bij arrest Hof van 11 juli 1984,
Commune de Differdange e.a./Commissie, 222/83, Jurispr. blz. 2889, 2905).
- 77.
- De Commissie stelt tot slot, dat de onderhavige situatie vergelijkbaar is met die
waarom het ging in de beschikking van het Gerecht van 16 juni 1998, Comunidad
Autónoma de Cantabria/Raad (T-238/97, Jurispr. blz. II-2271). Daarentegen
kunnen de arresten van het Gerecht van 30 april 1998, Vlaams Gewest/Commissie
(T-214/95, Jurispr. blz. II-717), en 15 juni 1999, Regione autonoma Friuli Venezia
Giulia/Commissie (T-288/97, Jurispr. blz. II-0000), niet worden toegepast op de
onderhavige zaak, in de eerste plaats omdat de investeringssteun in de vorm van
versnelde afschrijvingen door de federale autoriteiten en uit hoofde van federale
wetgeving worden toegekend; in de tweede plaats omdat de investeringssubsidies
gebaseerd zijn op een federale wet en de Freistaat Sachsen bij de toekenning ervan
geen eigen bevoegdheden uitoefent, noch over enige beoordelingsvrijheid beschikt;
en in de derde plaats omdat de beschikking de Freistaat Sachsen niet verplicht
terugbetaling van de litigieuze steun te vorderen, doch enkel de uitkering van die
steun verbiedt.
- 78.
- Het Verenigd Koninkrijk sluit zich grotendeels bij de argumenten van de
Commissie aan.
- 79.
- De Freistaat Sachsen bestrijdt de door de Commissie aangevoerde argumenten. Hij
stelt in wezen, dat de Commissie hem tot de instelling van het beroep heeft
aangezet, dat hij volgens het Duitse recht bij uitsluiting bevoegd was tot toekenning
van de litigieuze steun te besluiten, dat die steun, althans ten dele, door hem is
gefinancierd, dat zijn vertegenwoordigers aan de administratieve procedure hebbendeelgenomen, en dat hij hoe dan ook rechtstreeks en individueel door de
beschikking wordt geraakt.
- 80.
- De Bondsrepubliek Duitsland sluit zich grotendeels bij de argumenten van de
Freistaat Sachsen aan.
Beoordeling door het Gerecht
- 81.
- Om te beginnen zij opgemerkt, dat de Freistaat Sachsen, die naar Duits recht
rechtspersoonlijkheid bezit, beroep tot nietigverklaring kan instellen krachtens
artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, dat bepaalt dat iedere natuurlijke of
rechtspersoon beroep kan instellen tegen tot hem gerichte beschikkingen en tegen
beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een
beschikking gericht tegen een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel
raken (zie arrest Vlaams Gewest/Commissie, reeds aangehaald, punt 28, en de
aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking Comunidad Autónoma de
Cantabria/Raad, reeds aangehaald, punt 43).
- 82.
- Daar de beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland, moet dus worden
nagegaan, of zij de Freistaat Sachsen rechtstreeks en individueel raakt.
- 83.
- Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat degenen die niet de adressaten van een
beschikking zijn, slechts kunnen stellen individueel te worden geraakt in de zin van
artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, indien deze beschikking hen betreft uit
hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke
hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op
soortgelijke wijze als de adressaat (arresten Hof van 15 juli 1963,
Plaumann/Commissie, 25/62, Jurispr. blz. 205, en 28 januari 1986,
Cofaz e.a./Commissie, 169/84, Jurispr. blz. 391, punt 21). Het doel van deze
bepaling is immers, ook rechtsbescherming te verlenen aan degene die, ofschoon
de bestreden handeling niet tot hem is gericht, daardoor feitelijk wordt getroffenop soortgelijke wijze als de adressaat (arrest Gemeente Differdange e.a./Commissie,
reeds aangehaald, punt 9).
- 84.
- In casu heeft de beschikking betrekking op steun die de Freistaat Sachsen heeft
verleend en voor een deel met eigen middelen heeft bekostigd. Zij heeft niet alleen
gevolgen voor de handelingen die door de Freistaat Sachsen zijn verricht, te weten
de decreten van 1991, 1993, 1994 en 1996, maar zij belet deze bovendien haar
autonome bevoegdheden naar eigen goeddunken uit te oefenen (zie arresten
Vlaams Gewest/Commissie, reeds aangehaald, punt 29, en Regione autonoma Friuli
Venezia Giulia/Commissie, reeds aangehaald, punt 31),
- 85.
- Uit de punten 2 tot en met 4 van het arrest Duitsland/Commissie van 14 oktober
1987 (reeds aangehaald), waarop de Commissie zich beroept, blijkt immers, dat in
de Bondsrepubliek Duitsland de regionale steun in beginsel wordt toegekend door
de verschillende deelstaten, ook al bepaalt sedert een wijziging van de grondwet in
1969 een nieuw artikel 91 bis, dat de federale regering (Bund) de verschillende
deelstaten helpt bij de verbetering van hun regionale economische structuur.
Krachtens de op grond van dit artikel 91 bis vastgestelde wet inzake de
gezamenlijke taak worden sinds 1972 regelmatig steunprogramma's in de vorm van
kaderplannen door de federale regering en de deelstaten gezamenlijk opgesteld. De
ter uitvoering van deze kaderplannen toegekende steun wordt door de federale
regering en door de deelstaten tezamen gefinancierd. Naast de krachtens de wet
inzake de gezamenlijke taak vastgestelde kaderplannen, kunnen de deelstaten ook
voorzien in regionale steunprogramma's ten gunste van ondernemingen die op hun
grondgebied investeren.
- 86.
- Voorts is de Freistaat Sachsen ingevolge de beschikking verplicht, de
administratieve procedure in gang te zetten tot terugvordering van de steun van de
ontvangers, waarvoor hij op nationaal niveau als enige bevoegd is. In dit verband
heeft het Gerecht op verzoek van de Commissie ter terechtzitting akte genomenvan het feit, dat een deel van de steun aan de Freistaat Sachsen zelf is
terugbetaald.
- 87.
- Anders dan de Commissie stelt, kan de positie van de Freistaat Sachsen niet op
één lijn worden gesteld met die van de Comunidad Autónoma de Cantabria in de
zaak die heeft geleid tot de beschikking Comunidad Autónoma de Cantabria/Raad
(reeds aangehaald), aangezien de individualisering waarop die autonome
gemeenschap zich beriep, niet meer inhield dan een beroep op de sociaal-economische repercussies die de bestreden handeling op haar grondgebied zou
hebben.
- 88.
- Bijgevolg wordt de Freistaat Sachsen door de beschikking individueel geraakt in de
zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag.
- 89.
- Bovendien is de beschikking weliswaar aan de Bondsrepubliek Duitsland
toegezonden, maar de nationale autoriteiten hebben bij de doorzending ervan aan
de Freistaat Sachsen geen enkele discretionaire bevoegdheid uitgeoefend.
- 90.
- De Freistaat Sachsen wordt derhalve door de bestreden handeling ook rechtstreeks
geraakt in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag (zie in deze zin
arresten Hof van 13 mei 1971, International Fruit Company e.a./Commissie, 41/70,
42/70, 43/70, 44/70, Jurispr. blz. 411, punten 26-28; 29 maart 1979, NTN Toyo
Bearing Company e.a./Raad, 113/77, Jurispr. blz. 1185, punt 11, en 26 april 1988,
Apesco/Commissie, 207/86, Jurispr. blz. 2151, punt 12).
- 91.
- Met betrekking tot de vraag, of het belang van de Freistaat Sachsen bij het
aanvechten van de beschikking niet samenvalt met dat van de Duitse Staat (zie
arrest Regione autonoma Friuli Venezia Giulia/Commissie, reeds aangehaald,
punt 34), moet op grond van het voorgaande worden vastgesteld, dat de positie van
de Freistaat Sachsen niet kan worden vergeleken met die van de verzoeker in de
zaak die heeft geleid tot het arrest DEFI/Commissie (reeds aangehaald). In diezaak had de Franse regering de bevoegdheid het beheer en het beleid van het
DEFI-comité te bepalen en kon het dus ook de belangen bepalen die het diendete behartigen. De in casu in geding zijnde investeringssubsidies zijn daarentegen
maatregelen die de Freistaat Sachsen heeft getroffen op basis van de wetgevende
en financiële autonomie waarover hij rechtstreeks op grond van de Duitse grondwet
beschikt.
- 92.
- Bijgevolg heeft de Freistaat Sachsen een eigen belang bij het aanvechten van de
beschikking, dat losstaat van het belang van de Duitse Staat, en kan hij derhalve
krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag tegen de beschikking
opkomen.
- 93.
- De overige middelen en argumenten die de Commissie tot staving van haar
exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft aangevoerd, moeten worden afgewezen op
dezelfde gronden als die welke in de punten 37 tot en met 49 van het arrest
Regione autonoma Friuli Venezia Giulia/Commissie (reeds aangehaald) zijn
aangegeven.
- 94.
- Om al deze redenen dient de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te worden verworpen.
Ten gronde
- 95.
- Tot staving van hun vorderingen in zaak T-143/96 voeren Volkswagen en VW
Sachsen in wezen vier middelen aan: een verkeerde voorstelling van de feiten,
waarin zij een schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 173
van het Verdrag zien; schending van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag;
diverse schendingen van artikel 92, lid 3, van het Verdrag, en schending van het
vertrouwensbeginsel. Zij stellen ook, dat de beschikking een aantal
motiveringsgebreken vertoont. Tot staving van zijn vorderingen in zaak T-132/96voert de Freistaat Sachsen twee middelen aan: schending van artikel 92, lid 2,
sub c, van het Verdrag en schending van artikel 92, lid 3, van het Verdrag.
- 96.
- Opgemerkt moet echter worden, dat het middel inzake een verkeerde voorstelling
van de feiten door de Commissie, zoals het door verzoeksters wordt uiteengezet,
geen zelfstandige inhoud heeft naast de overige middelen die tot staving van het
beroep worden aangevoerd. Bovendien kan een verkeerde voorstelling van de
feiten niet als een schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van
artikel 173 van het Verdrag worden aangemerkt. Overigens is het Gerecht niet
gebonden aan de wijze waarop partijen hun middelen en argumenten kwalificeren.
- 97.
- In casu dienen de aangevoerde middelen en argumenten in drie hoofdrubrieken te
worden onderverdeeld, te weten schending van artikel 92, lid 2, sub c, van het
Verdrag, schending van artikel 92, lid 3, van het Verdrag, en schending van het
vertrouwensbeginsel. De grieven inzake de verkeerde voorstelling van de feiten en
het middel betreffende de ontoereikende motivering van de beschikking kunnen
hoe dan ook uitputtend worden onderzocht, ook al worden zij formeel
ondergebracht bij een van die drie rubrieken, zoals verzoekers in hun schriftelijke
opmerkingen bij het rapport ter terechtzitting hebben erkend.
I - Schending van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
Argumenten van partijen
- 98.
- Volgens verzoekers heeft de Commissie artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
geschonden, door in hoofdstuk X, derde alinea, van de beschikking te verklaren,
dat deze afwijking strikt (moet) worden geïnterpreteerd en (...) niet voor regionale
investeringssteun (mag) gelden. De Commissie heeft dus geweigerd te
onderzoeken, of in casu aan de voorwaarden voor de toepassing van deze bepaling
was voldaan, en zij heeft volstaan met een verwijzing naar
doelmatigheidsoverwegingen, ofschoon zij niet over enige beoordelingsvrijheidbeschikte, aangezien het hierbij gaat om een wettelijke afwijking van het
staatssteunverbod van artikel 92, lid 1, van het Verdrag (zie arrest Hof van
17 september 1980, Philip Morris/Commissie, 730/79, Jurispr. blz. 2671, punt 17;
conclusie van advocaat-generaal Tesauro bij arrest Hof van 21 maart 1990,
België/Commissie, C-142/87, Jurispr. blz. I-959, 979, punt 19, hierna: arrest
Tubemeuse II, en conclusie van advocaat-generaal Lenz bij arrest Hof van 13 juli
1988, Frankrijk/Commissie, 102/87, Jurispr. blz. 4067, 4075, punt 25).
- 99.
- In de eerste plaats is artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag na de hereniging van
Duitsland in 1990 van toepassing gebleven, zelfs in de niet aan de voormalige grens
gelegen streken.
- 100.
- In de tweede plaats is artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag van toepassing op
de nieuwe deelstaten. In deze bepaling wordt namelijk in het algemeen gesproken
van de streken die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland, zonder dat
daarbij onderscheid wordt gemaakt tussen Oost en West.
- 101.
- Verzoekers beklemtonen, dat artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag niet is
ingetrokken bij de ondertekening van het Verdrag van Maastricht, dat een
vergelijkbare bepaling is opgenomen in de Overeenkomst betreffende de Europese
Economische Ruimte, en dat deze bepaling bij de sluiting van het Verdrag van
Amsterdam ongewijzigd is overgenomen als het nieuwe artikel 87, lid 2, sub c, EG.
Volgens de Freistaat Sachsen is de enige voor de hand liggende uitlegging van de
aldus door de Hoge Verdragsluitende partijen tot uitdrukking gebrachte wil, dat de
betrokken bepaling van toepassing is op alle streken van Duitsland, die wegens de
economische schade die het communistische regime er heeft veroorzaakt, qua
economische ontwikkeling ver zijn achtergebleven bij de overige streken van de
Bondsrepubliek.
- 102.
- In dit verband hekelt de Freistaat Sachsen het feit dat de Commissie sedert 1990
hardnekkig weigert artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag op de nieuwe deelstaten
toe te passen. Dit is zijn inziens in tegenspraak met het standpunt dat de
Commissie innam in haar beschikking van 11 december 1964 betreffende
steunmaatregelen ter bevordering van de integratie van het Saargebied in de
economie van de Bondsrepubliek Duitsland (Bulletin van de Europese Economische
Gemeenschap nr. 2-1965, blz. 37; hierna: Saargebied-beschikking).
- 103.
- In de derde plaats heeft de Duitse regering tijdens de administratieve procedure
de toepassing van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag verlangd (zie
hoofdstuk V, eerste alinea, onder 1, van de beschikking). Daar het hier een
wettelijke afwijking van het in artikel 92, lid 1, van het Verdrag neergelegde verbod
betreft, was het aan de Commissie geweest om aan te tonen, dat in casu niet aan
de voorwaarden voor de toepassing ervan was voldaan, en niet aan de Duitse
regering om het tegendeel te bewijzen. De Commissie heeft echter ondanks een
brief van haar lid Sir Leon Brittan aan de Duitse regering van 1 juni 1992, waarin
werd toegezegd dat de mogelijkheid van toepassing van artikel 92, lid 2, sub c, van
het Verdrag door haar diensten zou worden onderzocht, geweigerd van meer
gedetailleerde informatie kennis te nemen of zich met deze kwestie in te laten.
Daardoor heeft zij ook in strijd gehandeld met de op haar rustende verplichting,
zelf de relevante feiten bij elkaar te zoeken (arresten Hof van 13 juli 1966, Consten
en Grundig/Commissie, 56/64 en 58/64, Jurispr. blz. 450, en 14 februari 1978,
United Brands/Commissie, 27/76, Jurispr. blz. 207, punten 267 en 268; arrest
Gerecht van 10 maart 1992, Hüls/Commissie, T-9/89, Jurispr. blz. II-499,
punten 66-68).
- 104.
- In de vierde plaats voldoet de motivering van de beschikking op dit punt
(hoofdstuk X, derde alinea) niet aan de in de rechtspraak van het Hof
geformuleerde vereisten en is zij dus ontoereikend om de niet-toepassing van
artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag in het onderhavige geval te rechtvaardigen
(zie, onder meer, arresten Hof van 4 juli 1963, Duitsland/Commissie, 24/62, Jurispr.blz. 137; 13 maart 1985, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie,
296/82 en 318/92, Jurispr. blz. 809, punten 23 en 24; 28 april 1993, Italië/Commissie,
C-364/90, Jurispr. blz. I-2097, punten 44 en 45, en 24 oktober 1996,
Duitsland/Commissie, C-329/93, C-62/95 en C-63/95, Jurispr. blz. I-5151, punten 36
en 53). De omstandigheid dat de adressaat van een beschikking de motivering
ervan in eerdere beschikkingen kan vinden, volstaat in dit verband niet (arrest Hof
van 17 maart 1983, Control Data Belgium/Commissie, 294/81, Jurispr. blz. 911,
932).
- 105.
- Het motiveringsgebrek dat de beschikking op dit punt vertoont, kan volgens
verzoekers niet worden rechtgezet in het verweerschrift, aangezien de beschikking
nog niet het begin van een motivering bevat (arresten Hof van 26 november 1981,
Michel/Parlement, 195/80, Jurispr. blz. 2861, punt 22, en 12 november 1985,
Krupp/Commissie, 183/83, Jurispr. blz. 3609, punt 21; arrest Gerecht van 2 juli
1992, Dansk Pelsdyravlerforening/Commissie, T-61/89, Jurispr. blz. II-1931,
punten 131 en 137). Hoe dan ook is het in het verweerschrift naar voren gebrachte
argument, dat de toepassing van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag op de
nieuwe deelstaten om territoriale redenen is uitgesloten, in tegenspraak met
hetgeen in de beschikking wordt gezegd.
- 106.
- In de vijfde plaats is de motivering van de beschikking innerlijk tegenstrijdig,
aangezien de Commissie enerzijds de toepassing van artikel 92, lid 2, sub c, van het
Verdrag uitsluit op grond dat er in casu sprake is van een nieuw investeringsplan,
terwijl zij anderzijds bij haar onderzoek van de steun in het licht van artikel 92,
lid 3, sub c, van het Verdrag opmerkt, dat het niet om een nieuwe investering,
maar om een uitbreidingsinvestering gaat.
- 107.
- In de zesde plaats - aldus nog steeds verzoekers - voldoet de Freistaat Sachsen,
in het bijzonder het deel waarin de steden Zwickau en Chemnitz gelegen zijn, aan
de voorwaarden van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag, aangezien hijeconomisch volledig van West-Duitsland afgesneden is geweest. De Freistaat
Sachsen verwijst in dit verband naar het deskundigenrapport Von Dohnanyi/Pohl,
waaruit blijkt dat de slechte economische situatie van de nieuwe deelstaten een
gevolg is van de deling van Duitsland.
- 108.
- Om de door deze deling veroorzaakte nadelen te bepalen, moet de economische
situatie van Saksen vóór de deling worden vergeleken met de economische situatie
na die tijd. Daarentegen zijn de gevolgen van het politieke en economische systeem
van de Duitse Democratische Republiek in het kader van het onderhavige beroep
irrelevant.
- 109.
- Vóór de deling van Duitsland beschikte de regio Zwickau/Chemnitz vooral met de
onderneming Auto Union AG over een belangrijke automobielindustrie. Als gevolg
van de deling kwam de afzet van auto's op de traditionele markten in West-Duitsland en in de rest van Europa volledig stil te liggen. Auto-Union AG vestigde
toen nieuwe fabrieken in Ingolstadt in Beieren. Vervolgens stortte de productie van
voertuigen en motoren in Zwickau en Chemnitz, ondanks een beperkte afzet naar
Oost-Europa, volledig in elkaar. Zonder de deling van Duitsland had Auto-Union
AG, thans Audi, in het gebied kunnen blijven en was zij net zo succesvol geweest
als thans het geval is.
- 110.
- Derhalve zijn alle in geding zijnde steunmaatregelen, die bedoeld zijn om de
vestiging van een auto- en een motorenfabriek in Saksen te vergemakkelijken,
noodzakelijk in de zin van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag, aangezien de
door de deling van Duitsland veroorzaakte nadelen nog steeds bestaan. In casu
heeft enkel het vooruitzicht dat zij al die steun zou ontvangen, Volkswagen ertoe
aangezet te investeren in het opnieuw opbouwen van een automobielindustrie die
qua betekenis vergelijkbaar is met die welke vóór de deling in de regio bestond. De
investeringen van Volkswagen moeten ook voor andere ondernemers een stimulans
zijn om in de streek te investeren.
- 111.
- In de zevende plaats is het feit dat de Commissie in de Mosel I-beschikking heeft
geweigerd artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag toe te passen, irrelevant,
aangezien de Duitse regering noch Volkswagen de mogelijkheid heeft gehad die
beschikking in rechte aan te vechten, daar het merendeel van de steunmaatregelen
waarom het in die beschikking ging, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt
is verklaard.
- 112.
- De Commissie heeft in de beschikking dan ook ten onrechte de criteria van
artikel 92, lid 3, van het Verdrag en, in het bijzonder, van de communautaire
kaderregeling toegepast, welke criteria fundamenteel verschillen van die welke zij
krachtens artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag had moeten toepassen.
- 113.
- De Bondsrepubliek Duitsland sluit zich grotendeels bij verzoekers' argumenten aan
en verwijst voor het overige naar haar memories in zaak C-301/96.
- 114.
- In een op het onderhavige geval betrekking hebbende brief van 9 december 1992
aan Commissievoorzitter Delors heeft bondskanselier Kohl erop gewezen, dat de
Duitse regering voor de zaken die thans bij de Commissie van de Europese
Gemeenschappen aanhangig zijn, artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag relevant
acht. Ondanks haar meningsverschil met de Commissie over de toepassing van
deze bepaling op de nieuwe deelstaten, heeft de Bondsrepubliek Duitsland in het
kader van de administratieve procedure met de Commissie samengewerkt,
aangezien deze instelling in andere zaken begrip heeft getoond voor de moeilijke
economische situatie van die deelstaten, zodat praktische compromissen mogelijk
waren. De Duitse regering heeft echter uitdrukkelijk het voorbehoud gemaakt, dat
bij een juiste uitlegging van het Verdrag de betrokken bepaling zou moeten worden
toegepast.
- 115.
- De Bondsrepubliek Duitsland wijst met klem op het feit dat het om een wettelijke
uitzondering gaat: wanneer aan de elementen van artikel 92, lid 2, sub c, van hetVerdrag is voldaan, is de steun ex lege verenigbaar met de gemeenschappelijke.
Bovendien dient het onderzoek van de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 2,
van het Verdrag beperkt te blijven tot de vraag, of de nationale autoriteiten die de
steun hebben verleend, de criteria van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag niet
hebben toegepast op een wijze die als misbruik moet worden bestempeld.
- 116.
- Anders dan bij artikel 92, lid 2, sub b, van het Verdrag, betreffende steun in geval
van natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen, gaat het bij artikel 92,lid 2, sub c, niet om herstel van de schade, maar om compensatie voor de
gevolgen van de deling van Duitsland. Deze meer flexibele formulering houdt
rekening met de ingewikkelde economische situatie die samenhangt met de door
die deling berokkende nadelen. Zij ziet op alle maatregelen die ertoe strekken, in
de nieuwe deelstaten economische en sociale structuren te creëren die vergelijkbaar
zijn met die welke in overige streken van Duitsland bestaan.
- 117.
- Volgens de Duitse regering heeft artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
betrekking op het gehele door de nieuwe deelstaten bestreken grondgebied. De
economische nadelen waarom het in casu gaat, zijn duidelijk door de deling van
Duitsland berokkend, zoals blijkt uit een vergelijking van de Duitse
automobielproductie in Saksen vóór 1939 (ongeveer 27 % in 1936) met die in 1990
(ongeveer 5 %). Deze terugval is hoofdzakelijk te wijten aan het verlies van de
traditionele afzetgebieden in het Westen en de gedwongen omschakeling op die van
de Comecon in een inefficiënte vorm van economie.
- 118.
- De Duitse regering beklemtoont tot slot, dat de investeringen van Volkswagen in
Saksen in 1996 in totaal omstreeks 3,5 miljard DM beliepen en 23 000
arbeidsplaatsen creëerden. Deze investeringen waren dus van het grootste belang
voor de wederopbouwwerkzaamheden in de nieuwe deelstaten.
- 119.
- De Commissie betoogt, dat zij wel degelijk is nagegaan, of artikel 92, lid 2, sub c,
van het Verdrag op het onderhavige geval van toepassing was. Zij meent echter,dat zij met dezelfde motivering als in de Mosel I-beschikking mocht concluderen,
dat zulks niet het geval was.
- 120.
- In de eerste plaats heeft de Duitse regering tijdens de administratieve procedure
niet voldaan aan de op haar rustende verplichting, alle gegevens te verstrekken aan
de hand waarvan kon worden nagegaan, of aan de voorwaarden voor de gevraagde
afwijking was voldaan (arrest Philip Morris/Commissie, reeds aangehaald, punt 18,
en conclusie van advocaat-generaal Capotorti bij dat arrest, blz. 2693, punt 6; arrest
Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 20; conclusie van advocaat-generaal
Darmon bij arrest Duitsland/Commissie van 14 oktober 1987, reeds aangehaald,
blz. 4025, punt 8). De Duitse regering noch Volkswagen heeft na februari 1993
verzocht om toepassing van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag; zij hebben op
geen enkel moment concrete elementen aangevoerd tot staving van hun zienswijze,
dat aan de in deze bepaling geformuleerde voorwaarden was voldaan, zelfs niet
nadat de Commissie in de Mosel I-beschikking had vastgesteld, dat de bepaling niet
van toepassing was op het onderhavige geval.
- 121.
- In de tweede plaats gaat het bij artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag om een
uitzonderingsbepaling, die strikt moet worden uitgelegd (zie arrest Hof van 10 mei
1960, Barbara Erzbergbau e.a./Hoge Autoriteit, 3/58-18/58, 25/58 en 26/58, Jurispr.
blz. 377).
- 122.
- In de derde plaats verlangt artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag een rechtstreeks
causaal verband tussen het te compenseren economisch nadeel en de deling van
Duitsland. De rechtstreekse consequenties van die deling zijn echter na de
hereniging nagenoeg verdwenen, daar de weg- en spoorwegverbindingen zijn
hersteld en de traditionele afzetmarkten weer toegankelijk zijn. Bijgevolg kan deze
bepaling sinds 1990 enkel nog in bepaalde uitzonderingsgevallen worden toegepast.
- 123.
- Dat artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag in de Verdragen van Maastricht en
Amsterdam is gehandhaafd, vindt volgens de Commissie zijn verklaring in het veto
dat de Bondsrepubliek Duitsland heeft uitgesproken tegen de intrekking van deze
bepaling. Noch uit het Verdrag betreffende de Europese Unie, noch uit het
Verdrag van Amsterdam blijkt, dat de verdragsopstellers aan het nieuwe artikel 87,
lid 2, sub c, EG een andere betekenis hebben willen geven dan aan artikel 92, lid 2,
sub c, van het Verdrag in zijn oorspronkelijke uitlegging. Bovendien maken
verzoekers niet duidelijk, waarom genoemde bepaling voortaan niet alleen zou
moeten zien op de consequenties van de deling van Duitsland, maar ook op de
gevolgen van de planeconomie van de Duitse Democratische Republiek en op die
van de invoering van de markteconomie na de hereniging van het land.
- 124.
- In de vierde plaats kwamen volgens de Commissie zelfs vóór de hereniging van
Duitsland slechts enkele streken van de voormalige Bondsrepubliek, die nadeel
ondervonden van het feit dat zij in de onmiddellijke nabijheid van de grens lagen,
in aanmerking voor steun krachtens artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag. Het
ging daarbij hoofdzakelijk om de Zonenrand en om West-Berlijn. De hereniging
van Duitsland heeft hierin in beginsel geen verandering gebracht. Ook al kan het
in bepaalde uitzonderingsgevallen gerechtvaardigd zijn, artikel 92, lid 2, sub c, van
het Verdrag toe te passen ten aanzien van de aan beide zijden van de voormalige
grens gelegen grensgebieden en dus ten aanzien van de Zonenrand van de
voormalige Duitse Democratische Republiek, deze bepaling staat niet een
algemene en uitgebreide ondersteuning van de nieuwe deelstaten toe.
- 125.
- In de vijfde plaats beklemtoont de Commissie de bestendigheid van haar
beschikkingspraktijk. Sinds de hereniging van Duitsland heeft zij zich slechts in twee
beschikkingen gebaseerd op artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag [beschikking
92/465/EEG van de Commissie van 14 april 1992 betreffende een steunmaatregel
van de deelstaat Berlijn ten gunste van Daimler-Benz AG Duitsland (PB L 263,
blz. 15; hierna: Daimler-Benz-beschikking), en beschikking van de Commissie van
13 april 1994 betreffende steun aan producenten van hol glas en porselein inTettau (PB C 178, blz. 24; hierna: Tettau-beschikking)]. In beide gevallen waren
de rechtstreekse consequenties van de deling nog steeds voelbaar. In haar andere
beschikkingen betreffende steun aan de nieuwe deelstaten heeft de Commissie geen
gebruik gemaakt van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag. In verband met de
Saargebied-beschikking beklemtoont de Commissie, dat het Saargebied bij de
inwerkingtreding van het EEG-Verdrag reeds een deelstaat was. Bovendien kan uit
EEG-Bulletin nr. 2-1965 op geen enkele wijze worden afgeleid, dat de betrokken
steunmaatregelen werden goedgekeurd op basis van artikel 92, lid 2, sub c, en niet
op basis van artikel 92, lid 2, sub b, van het Verdrag.
- 126.
- In de zesde plaats is de algemene slechte economische situatie van de nieuwe
deelstaten niet een rechtstreekse consequentie van de deling van Duitsland, maar
van het politieke systeem van de voormalige Duitse Democratische Republiek en
van de hereniging zelf, in het bijzonder van het verlies van de markten van deze
deelstaten in het kader van de Comecon en in het kader van de betrekkingen met
de voormalige Sovjet-Unie, van de inwerkingtreding van de Duitse monetaire,
economische en sociale unie, van de aanpassing van het Oost-Duitse salarisniveau
aan dat van West-Duitsland, en van de rechtsonzekerheid die vooral met
betrekking tot de eigendomsrechten op onroerende zaken bestaat.
- 127.
- Hoe dan ook heeft de automobielindustrie in Zwickau en Chemnitz vóór het einde
van de Tweede Wereldoorlog een terrugval beleefd, juist zoals in andere Europese
landen het geval was.
- 128.
- Ten slotte was er voor de Commissie, die wist dat haar beschikkingspraktijk
onomstreden was, geen enkele reden om de niet-toepasselijkheid van artikel 92,
lid 2, sub c, van het Verdrag in de beschikking uitvoeriger te motiveren.
Beoordeling door het Gerecht
- 129.
- Volgens artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag zijn met de gemeenschappelijke
markt verenigbaar steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken van
de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland,
voorzover deze maatregelen noodzakelijk zijn om de door deze deling berokkende
economische nadelen te compenseren.
- 130.
- Deze bepaling is na de hereniging van Duitsland geenszins stilzwijgend ingetrokken,
doch zowel in het Verdrag van Maastricht van 7 februari 1992 als in het Verdrag
van Amsterdam van 2 oktober 1997 gehandhaafd. Bovendien is een gelijkluidende
bepaling opgenomen in artikel 61, lid 2, sub c, van de Overeenkomst betreffende
de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3).
- 131.
- Gelet op de objectieve gelding van de voorschriften van gemeenschapsrecht,
waarvan de inachtneming en het nuttig effect moeten worden gewaarborgd, kan
dan ook niet worden aangenomen, dat deze bepaling na de hereniging van
Duitsland haar betekenis heeft verloren, zoals de Commissie in strijd met haar
eigen administratieve praktijk (zie, onder meer, de Daimler-Benz-beschikking en
de Tettau-beschikking) ter terechtzitting heeft betoogd.
- 132.
- Aangezien artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag echter voorziet in een afwijking
van het in artikel 92, lid 1, geformuleerde algemene beginsel van onverenigbaarheid
van staatssteun met de gemeenschappelijke markt, moet deze bepaling strikt
worden uitgelegd.
- 133.
- Bovendien dient men volgens de rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een
bepaling van gemeenschapsrecht niet uitsluitend met de aldaar gebezigde
bewoordingen te rade te gaan, doch ook met het redeverband en met de
doelstellingen van de regeling waarvan de bepaling deel uitmaakt (zie arresten Hof
van 17 november 1983, Merck, 292/83, Jurispr. blz. 3781, 3792, en 21 februari 1984,
St. Nikolaus Brennerei, 337/82, Jurispr. blz. 1051, 1062).
- 134.
- In casu refereert de uitdrukking deling van Duitsland aan de totstandkoming van
de scheidingslijn tussen de twee zones in 1948. Met de door deze deling
berokkende economische nadelen kunnen derhalve alleen die economische
nadelen worden bedoeld, welke hun oorzaak vinden in het isolement dat de
instelling of handhaving van die grens heeft teweeggebracht, zoals de insluiting van
bepaalde streken (zie de Daimler-Benz-beschikking), de onderbreking van
verkeerswegen (zie de Tettau-beschikking), of het verlies van de natuurlijke
afzetmarkten van bepaalde ondernemingen, die daarom ondersteuning behoeven,
hetzij om zich aan de nieuwe omstandigheden te kunnen aanpassen, hetzij om deze
nadelige situatie te kunnen overleven (zie in deze zin, maar met betrekking tot
artikel 70, vierde alinea, EGKS-Verdrag, arrest Barbara Erzbergbau e.a./Hoge
Autoriteit, reeds aangehaald, blz. 409).
- 135.
- Door zich echter op het standpunt te stellen, dat artikel 92, lid 2, sub c, van het
Verdrag het mogelijk maakt, de onbetwistbare economische achterstand van de
nieuwe deelstaten volledig te compenseren, totdat deze een ontwikkelingsniveau
zullen hebben bereikt dat vergelijkbaar is met dat van de oude deelstaten,
miskennen verzoekers en de Duitse regering zowel het uitzonderingskarakter van
deze bepaling alsook de context en het doel ervan.
- 136.
- De economische nadelen die de nieuwe deelstaten algemeen ondervinden, zijn
immers niet in de zin van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag door de deling
van Duitsland berokkend. De deling van Duitsland als zodanig heeft de
economische ontwikkeling van beide zones slechts marginaal beïnvloed. Bovendien
heeft zij in het begin die zones gelijkelijk getroffen en niet eraan in de weg gestaan,
dat de economie van de oude deelstaten zich daarna gunstig ontwikkelde.
- 137.
- Vastgesteld moet dan ook worden, dat de verschillen in ontwikkeling tussen de
oude en de nieuwe deelstaten niet hun verklaring vinden in de deling van Duitsland
als zodanig, maar dat daarvoor andere oorzaken zijn aan te wijzen, in het bijzonderde verschillende politiek-economische systemen die aan deze en aan gene zijde van
de grens werden ingevoerd.
- 138.
- Uit het voorgaande volgt tevens, dat de Commissie geen rechtsdwaling heeft
begaan, door in hoofdstuk X, derde alinea, van de beschikking in het algemeen te
stellen, dat de afwijking overeenkomstig artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
niet voor regionale investeringssteun mag gelden, en dat de in artikel 92, lid 3,
sub a en c, van het Verdrag bedoelde afwijkingen en de communautaire
kaderregeling volstaan om aan de problemen in de nieuwe deelstaten het hoofd te
bieden.
- 139.
- Verzoekers stellen in dit verband ten onrechte, dat de motivering tegenstrijdig is,
voorzover de Commissie de betrokken investeringen elders in de beschikking als
uitbreidingsinvesteringen heeft aangemerkt. De uitdrukking regionale
investeringssteun wordt namelijk gebezigd in reactie op een algemeen argument
van de Duitse regering (zie hoofdstuk V, eerste alinea, sub 1, van de beschikking)
en heeft dus niet specifiek betrekking op de steun voor de investeringsprojecten
van Volkswagen in Mosel II en Chemnitz II, maar op alle steunmaatregelen ter
bevordering van de algemene economische ontwikkeling van de nieuwe deelstaten.
- 140.
- Met betrekking tot de vraag, of de litigieuze steunmaatregelen, afgezien van het feit
dat zij de economische ontwikkeling van de Freistaat Sachsen beogen te
bevorderen, specifiek bedoeld zijn om de door de deling van Duitsland
veroorzaakte nadelen te compenseren, moet bovendien in herinnering worden
gebracht, dat de lidstaat die om een machtiging verzoekt om steun te verstrekken
in afwijking van de verdragsregels, verplicht is met de Commissie samen te werken.
Ingevolge deze verplichting dient hij met name alle gegevens te verstrekken aan de
hand waarvan deze instelling kan nagaan, of aan de voorwaarden voor de
gevraagde afwijking is voldaan (arrest Italië/Commissie van 28 april 1993, reeds
aangehaald, punt 20).
- 141.
- Niets in het aan het Gerecht voorgelegde dossier wijst er echter op, dat de Duitse
regering of verzoekers tijdens de administratieve procedure specifieke argumenten
hebben aangevoerd om het bestaan van een causaal verband tussen de situatie van
de Saksische automobielindustrie na de hereniging en de deling van Duitsland aan
te tonen.
- 142.
- De Commissie heeft dan ook terecht gesteld, dat partijen geen concrete elementenhebben aangevoerd die de toepassing van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
op het onderhavige geval zouden rechtvaardigen.
- 143.
- Verzoekers en de Duitse regering, die in dit verband heeft verwezen naar haar
memories in zaak C-301/96, hebben wel voor het Gerecht betoogd, dat een
vergelijking van de Duitse automobielproductie in Saksen vóór 1939 met die in
1990 moet worden gezien als het bewijs van de economische nadelen die de deling
van Duitsland deze streek heeft berokkend. Huns inziens is de relatieve terugval
van de Saksische automobielindustrie, vergeleken met die van West-Duitsland in
het algemeen, vooral veroorzaakt door de opsplitsing van de Duitse markt en het
daarmee samenhangende verlies van de traditionele afzetgebieden van deze
industrie in het Westen.
- 144.
- Dit betoog moet, voor zover het in de procedure voor het Gerecht al ontvankelijk
is nu het niet tijdens de administratieve procedure is voorgedragen (zie arrest Hof
van 14 september 1994, Spanje/Commissie, C-278/92, C-179/92 en C-280/92, Jurispr.
blz. I-4103, punt 31, en arrest Gerecht van 25 maart 1999, Forges de
Clabecq/Commissie, T-37/97, Jurispr. blz. II-0000, punt 93), van de hand worden
gewezen.
- 145.
- Immers, zelfs indien de handel tussen de beide Duitslanden was belemmerd en
daardoor de traditionele afzetgebieden van de Saksische automobielindustrie waren
weggevallen, zou dit nog niet betekenen, dat de slechte economische situatie vandeze industrie in 1990 een rechtstreekse consequentie is van dit verlies van
afzetgebieden, waarvan wordt aangenomen dat het is veroorzaakt door de deling
van Duitsland in 1948. De door verzoekers uiteengezette moeilijkheden zijn
hoofdzakelijk een gevolg van de andere economische organisatie van het Oost-Duitse systeem zelf, die niet in de zin van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
is berokkend door de deling van Duitsland.
- 146.
- Een vergelijking van de situatie van de Saksische automobielindustrie vóór 1939
met die in 1990 is dus op zichzelf onvoldoende om het bestaan van een voldoende
rechtstreeks verband tussen de economische nadelen die deze industrie ten tijde
van de toekenning van de litigieuze steun ondervond, en de deling van Duitsland
in de zin van genoemde bepaling aan te tonen.
- 147.
- Met betrekking tot de Saargebied-beschikking moet worden opgemerkt, dat geen
der partijen deze beschikking in het kader van de onderhavige procedure heeft
overgelegd of om overlegging ervan heeft verzocht. Verzoekers hebben niet
aangetoond, dat uit deze beschikking blijkt dat de Commissie in het verleden een
andere benadering heeft gevolgd, noch dat deze benadering - gesteld dat zij zou
zijn aangetoond - de geldigheid van de in 1996 verrichte juridische beoordelingen
aantast.
- 148.
- Verzoekers en interveniënte hebben derhalve niets aangevoerd dat de conclusie
zou rechtvaardigen, dat de Commissie de grenzen van haar beoordelingsvrijheid
heeft overschreden door zich op het standpunt te stellen, dat de in geding zijnde
steunmaatregelen niet voldeden aan de voorwaarden om in aanmerking te komen
voor de in artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag voorziene afwijking.
- 149.
- Wat het gestelde motiveringsgebrek betreft, zij eraan herinnerd, dat in de door
artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) vereiste motivering de redenering
van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot
uitdrukking moet komen, zodat de gemeenschapsrechter zijn toezicht kanuitoefenen en de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen
maatregel kunnen kennen (zie, bijvoorbeeld, arrest Gerecht van 7 november 1997,
Cipeke/Commissie, T-84/96, Jurispr. blz. II-2081, punt 46).
- 150.
- In casu bevat de beschikking slechts een summiere uiteenzetting van de redenen
waarom de Commissie in casu heeft geweigerd de uitzonderingsbepaling van
artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag toe te passen.
- 151.
- De beschikking is echter vastgesteld in een context die de Duitse regering en
verzoekers goed kennen, en zij ligt in de lijn van een vaste beschikkingspraktijk, in
het bijzonder ten aanzien van deze partijen. Een dergelijke beschikking mag
summierlijk worden gemotiveerd (arrest Hof van 26 november 1975, Papiers
peints/Commissie, 73/74, Jurispr. blz. 1491, punt 31, en arrest Gerecht van
27 oktober 1994, Fiatagri en New Holland Ford/Commissie, T-34/92, Jurispr.
blz. II-905, punt 35).
- 152.
- De Duitse regering heeft immers sinds 1990 in haar contacten met de Commissie
herhaaldelijk gerefereerd aan artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag en daarbij
gewezen op het belang van deze bepaling voor de wederopbouw van het
voormalige Oost-Duitsland (zie, onder meer, de reeds genoemde brief van kanselier
Kohl aan voorzitter Delors van 9 december 1992).
- 153.
- De argumenten die de Duitse regering in dit verband heeft aangevoerd, zijn door
de Commissie in verschillende brieven of beschikkingen van de hand gewezen [zie,
onder meer, de mededeling overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het EEG-Verdrag,
aan de overige lidstaten en andere belanghebbenden, inzake steun welke de Duitse
regering voornemens is te verlenen aan het Opel-concern voor diens
investeringsplannen in de nieuwe deelstaten (PB 1993, C 43, blz. 14); de
mededeling overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het EEG-Verdrag, aam de overige
lidstaten en andere belanghebbenden, inzake steun welke Duitsland voornemensis te verlenen aan de onderneming Rhône-Poulenc Rhotex GmbH (PB 1993, C 210,
blz. 11); beschikking 94/266/EG van de Commissie van 21 december 1993
betreffende het steunvoornemen ten behoeve van SST-Garngesellschaft GmbH,
Thüringen (PB 1994, L 114, blz. 21); de Mosel I-beschikking, en beschikking
94/1074/EG van de Commissie van 5 december 1994 inzake het voornemen van de
Duitse autoriteiten steun te verlenen aan Textilwerke Deggendorg GmbH,
Thüringen (PB L 386, blz. 13)].
- 154.
- Bijzondere betekenis komt in dit verband toe aan de Mosel I-beschikking, waarbij
de Commissie enkele van de in geding zijnde steunmaatregelen, ten belope van
125,2 miljoen DM, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaarde,
nadat zij met dezelfde motivering als in de thans bestreden beschikking had
vastgesteld, dat die steunmaatregelen niet onder de uitzonderingsbepaling van
artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag konden vallen. Overigens hebben noch
verzoekers, noch de Duitse autoriteiten tegen deze eerdere beschikking beroep
ingesteld.
- 155.
- Ofschoon er tussen de vaststelling van de Mosel I-beschikking en die van de thans
bestreden beschikking tussen de Commissie, de Duitse autoriteiten en verzoekers
tal van contacten zijn geweest waarbij duidelijk is geworden, dat zij nog steeds
verschillend denken over de toepasselijkheid van artikel 92, lid 2, sub c, van het
Verdrag op de litigieuze steunmaatregelen (zie de hoofdstukken V en VI van de
beschikking), is daarbij geen enkel specifiek of nieuw argument naar voren
gebracht, met name betreffende het bestaan van een causaal verband tussen de
deling van Duitsland en de situatie van de Saksische automobielindustrie na de
Duitse hereniging (zie hiervóór, punt 141).
- 156.
- In deze omstandigheden moet worden aangenomen, dat verzoekers en
interveniënte genoegzaam over de aan de beschikking ten grondslag liggende
motieven zijn geïnformeerd en dat de Commissie, nu meer specifieke argumentenachterwege zijn gebleven, de beschikking niet uitvoeriger had behoeven te
motiveren.
- 157.
- De grieven inzake schending van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag en inzake
een gebrekkige motivering falen derhalve.
II - Schending van artikel 92, lid 3, van het Verdrag
- 158.
- Verzoekers stellen verscheidene schendingen van artikel 92, lid 3, van het Verdrag,
waarvan sommige betrekking hebben op de algemene opzet van het artikel, en
andere specifiek de punten a en b van genoemde bepaling betreffen. Allereerst
moet worden onderzocht, of artikel 92, lid 3, sub b, is geschonden.
Schending van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag
Argumenten van partijen
- 159.
- Verzoekers stellen, dat de Commissie artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag heeft
geschonden, door niet te onderzoeken of aan de voorwaarden voor toepassing van
deze bepaling was voldaan. Zij verwijzen naar hoofdstuk X, tweede alinea, van de
beschikking, waarin de Commissie verklaart:
Aan de voorwaarden voor de afwijking van artikel 92, lid 3, onder b), van
het Verdrag is duidelijk niet voldaan. Weliswaar heeft de Duitse hereniging
negatieve gevolgen voor de Duitse economie gehad, maar deze zijn op zich
geen reden om artikel 92, lid 3, onder b), op een steunregeling toe te
passen. De laatste keer dat de Commissie oordeelde dat een steunregeling
een ernstige verstoring kon verhelpen, was in 1991, toen zij haar
goedkeuring verleende voor steun aan een privatiseringsprogramma in
Griekenland. In haar desbetreffende beschikking had zij opgemerkt dat hetprivatiseringsprogramma een integrerend bestanddeel vormde van de
toezeggingen die waren gedaan op grond van beschikking 91/306/EG van de
Raad van 4 maart 1991 inzake het herstel van de gehele nationale
economie. Duitsland bevindt zich onmiskenbaar in een geheel andere
situatie.
- 160.
- Verzoekers zijn in de eerste plaats van mening, dat een dergelijke motivering
ontoereikend is. De Commissie heeft huns inziens louter een standaardformule uit
eerdere beschikkingen gebruikt (zie, onder meer, de Mosel I-beschikking). In de
beschikking wordt volstrekt niet ingegaan op de beslissende vraag, of de
steunmaatregelen in het concrete geval een ernstige verstoring in de economie van
de Bondsrepubliek Duitsland dienen op te heffen. Bovendien wordt niet duidelijk
gemaakt, wat de verschillen zijn tussen het onderhavige geval en het
privatiseringsprogramma van Griekenland, die naar het oordeel van de Commissie
de niet-toepassing van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag rechtvaardigen.
- 161.
- In de tweede plaats heeft de Commissie zich niet serieus met de mogelijke
toepasselijkheid van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag beziggehouden,
ofschoon de Duitse regering tijdens de administratieve procedure herhaaldelijk een
beroep heeft gedaan op deze bepaling, door te stellen dat de problemen in verband
met de integratie en transformatie van de voormalige planeconomie van de nieuwe
deelstaten in een markteconomie, een ernstige verstoring in de Duitse economie
veroorzaakten.
- 162.
- Verzoekers betogen in de derde plaats, dat in casu aan de voorwaarden voor
toepassing van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag is voldaan. Daarvoor
volstaat namelijk het bewijs, dat de betrokken steunmaatregelen een ernstige
verstoring in de economie van een deelstaat dienen op te heffen (zie arrest Philip
Morris/Commissie, reeds aangehaald, punten 20-25). De Freistaat Sachsen nu werd,
vooral in 1991, gekenmerkt door een bruto nationaal product dat vergeleken met
het Europees gemiddelde opvallend laag was, en door een bijzonder hoogwerkloosheidscijfer. Bovendien is de toepassing van artikel 92, lid 3, sub b, van het
Verdrag niet uitgesloten ingeval de betrokken steun bestemd is voor slechts één
onderneming, noch is voor die toepassing bepalend, welk aandeel die onderneming
in de nationale economie heeft. Dit argument, dat de Commissie in haar
verweerschrift in zaak T-143/96 naar voren heeft gebracht, is hoe dan ook tardief
en niet-ontvankelijk.
- 163.
- De Commissie stelt in de eerste plaats, dat zij bij de in artikel 92, lid 3, sub b, van
het Verdrag bedoelde afweging van economische en sociale gegevens over een
ruime discretionaire bevoegdheid beschikt (arrest Philip Morris/Commissie, reeds
aangehaald, punt 24).
- 164.
- Zij betoogt in de tweede plaats, dat zij met haar verwijzing naar steun voor een
privatiseringsprogramma in Griekenland, die ter uitvoering van een beschikking van
de Raad werd goedgekeurd en de gehele economie van die lidstaat betrof, enkel
heeft herinnerd aan de voorwaarden waaraan gewoonlijk moet zijn voldaan, wil
artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag kunnen worden toegepast. Er is dus geen
sprake van schending van artikel 190 van het Verdrag.
- 165.
- In de derde plaats is volgens de Commissie in casu niet voldaan aan de
voorwaarden voor toepassing van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag.
Beoordeling door het Gerecht
- 166.
- Volgens artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag kunnen als verenigbaar met de
gemeenschappelijke markt worden beschouwd steunmaatregelen om (...) een
ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen.
- 167.
- Uit de context en de algemene opzet van deze bepaling blijkt, dat de verstoring de
gehele economie van de betrokken lidstaat moet raken en niet enkel de economievan een van de streken of gebiedsdelen van die lidstaat. Dit is overigens in
overeenstemming met het beginsel dat een uitzonderingsbepaling als artikel 92,
lid 3, sub b, van het Verdrag strikt moet worden uitgelegd. Het arrest Philip/Morris
(reeds aangehaald), waarop verzoekers zich tot staving van hun stelling beroepen,
zegt niets over het punt waarom het hier gaat.
- 168.
- Verzoekers' betoog moet bijgevolg als niet ter zake dienend van de hand worden
gewezen. Zij verwijzen namelijk enkel naar de economische situatie van de
Freistaat Sachsen en stellen niet eens, dat deze tot een ernstige verstoring in de
gehele economie van de Bondsrepubliek Duitsland heeft geleid.
- 169.
- Bovendien impliceert de vraag, of de Duitse hereniging heeft geleid tot een ernstige
verstoring in de economie in de Bondsrepubliek Duitsland, een ingewikkelde
afweging van economische en sociale gegevens, die dient te geschieden in een
communautair kader. Die afweging vindt plaats in de uitoefening van de ruime
beoordelingsvrijheid waarover de Commissie op het gebied van artikel 92, lid 3, van
het Verdrag beschikt (zie, per analogie, arrest Hof van 15 mei 1997,
TWD/Commissie, C-355/95 P, Jurispr. blz. I-2549, punt 26). De rechterlijke toetsingmoet op dit punt beperkt blijven tot de vraag, of de procedure- en
motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten materieel juist zijn, en
of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten dan wel
van misbruik van bevoegdheid. Met name behoort de gemeenschapsrechter zijn
beoordeling op economisch vlak niet in de plaats te stellen van die van de
Commissie (arresten Gerecht van 12 december 1996, AIUFFASS en
AKT/Commissie, T-380/94, Jurispr. blz. II-2169, punt 56, en 5 november 1997,
Ducros/Commissie, T-149/95, Jurispr. blz. II-2031, punt 63).
- 170.
- In casu hebben verzoekers geen enkel concreet element aangevoerd waaruit blijkt,
dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door zich op het
standpunt te stellen, dat de nadelige gevolgen van de hereniging van Duitsland voor
de Duitse economie, hoe reëel deze ook mogen zijn geweest, op zichzelf geenreden vormden om artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag op een steunregeling
toe te passen.
- 171.
- Ook al is de motivering van de beschikking summier, gelet op de context van de
zaak, de eerdere beschikkingen - inzonderheid de Mosel I-beschikking - en het feit
dat tijdens de administratieve procedure geen specifieke argumenten zijn
aangevoerd, moet zij toereikend worden geacht. Hetgeen hiervóór in de punten 140
tot en met 142 en 149 tot en met 156 is overwogen, geldt mutatis mutandis voor
de weigering van de Commissie de uitzonderingsbepaling van artikel 92, lid 3,
sub b, van het Verdrag op het onderhavige geval toe te passen.
- 172.
- De grieven inzake schending van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag en inzake
een gebrekkige motivering falen derhalve.
Schending van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag
Argumenten van partijen
- 173.
- Verzoekers betogen, dat de Commissie zich schuldig heeft gemaakt aan schending
van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag, volgens hetwelk steunmaatregelen ter
bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de
levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid
heerst, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden
beschouwd.
- 174.
- In de eerste plaats is Sachsen een streek in de zin van deze bepaling, zoals de
Commissie in hoofdstuk XII, eerste alinea, van de beschikking stilzwijgend heeft
erkend. In de beschikking wordt echter niets gezegd over de eventuele toepassing
van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag. Door te weigeren zich hierover uit tespreken, heeft de Commissie haar beoordelingsvrijheid miskend en deze bepaling
geschonden.
- 175.
- In de tweede plaats is de in artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag geformuleerde
afwijking van het steunverbod weliswaar minder ruim dam die van artikel 92, lid 3,
sub c, maar eerstgenoemde bepaling verlangt niet, dat de voorwaarden waaronder
het handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig worden veranderd, dat het
gemeenschappelijk belang wordt geschaad (arrest Duitsland/Commissie van
14 oktober 1987, reeds aangehaald, punt 19). Artikel 92, lid 3, sub a, is derhalve
een bijzondere bepaling, waarvan de toepassing vóór die van artikel 92, lid 3, sub c,
moet worden onderzocht.
- 176.
- In de derde plaats - aldus nog steeds verzoekers - staat artikel 92, lid 3, sub a, van
het Verdrag de nationale autoriteiten toe, de investeerder die zich wil vestigen in
een bijzonder achtergebleven streek, speciale aanmoedigingssteun (steuntoeslag of
top-up) aan te bieden, die meer bedraagt dan een loutere compensatie van de
regionale nadelen. Ook al kunnen in het kader van een onderzoek krachtens
artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag sectorgebonden overwegingen niet volledig
worden uitgesloten (arrest Hof van 14 januari 1997, Spanje/Commissie, C-169/95,
Jurispr. blz. I-135), volgens verzoekers moet in het geval van steun aan economisch
zwakke streken in de zin van deze bepaling meer gewicht worden toegekend aan
de regionale ontwikkeling, terwijl bij de in artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag
bedoelde streken sectoriële overwegingen een grotere rol spelen. Daarom is in het
eerste geval een hogere steunintensiteit toegestaan.
- 177.
- Het feit dat in de beschikking wordt gewezen op de overcapaciteit in de
automobielsector, volstaat volgens verzoekers dan ook niet om de toepassing van
artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag uit te sluiten. Het gaat daarbij slechts om
een overweging die bij de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid die de
Commissie onder deze bepaling heeft, eventueel in aanmerking kan worden
genomen. Bovendien dienen beschikkingen die een beoordelingsvrijheid impliceren,bijzonder uitvoerig en gedetailleerd te worden gemotiveerd (arrest Hof van 15 juli
1960, Präsident e.a./Hoge Autoriteit, 36/59, 37/59, 38/59 en 40/59, Jurispr. blz. 887,
923 e.v.; conclusie van advocaat-generaal bij arrest Consten Grundig/Commissie,
reeds aangehaald, blz. 530), vooral wanneer zij betrekking hebben op staatssteun
die ten goede dient te komen aan welbepaalde ondernemingen (conclusie van
advocaat-generaal Darmon bij arrest Duitsland/Commissie van 14 oktober 1987,
reeds aangehaald, blz. 4027).
- 178.
- De Commissie betoogt, dat zij wel degelijk heeft onderzocht, of de
steunmaatregelen op grond van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag konden
worden goedgekeurd. Dit blijkt haars inziens uit de hoofdstukken X, derde alinea,
en XII, eerste alinea, van de beschikking.
- 179.
- Zij merkt in de eerste plaats op, dat zij in het geval van Duitsland als beleid heeft,
de maximaal toelaatbare intensiteit van de regionale steun (dat wil zeggen de
omvang van de steun in verhouding tot het bedrag van de investering, uitgedrukt
in een percentage) voor de in artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag bedoelde
streken vast te stellen op 35 %, en voor de streken in de zin van artikel 92, lid 3,
sub c, van het Verdrag op 18 %. De beschikking staat een steunintensiteit van
22,3 % voor Mosel II en een steunintensiteit van 20,8 % voor Chemnitz II toe. Het
is derhalve evident, dat de Commissie in casu artikel 92, lid 3, sub a, van het
Verdrag heeft toegepast.
- 180.
- Ofschoon de Commissie erkent, dat de nieuwe deelstaten streken zijn die
overeenkomstig artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag in aanmerking komen voor
steun, beroept zij zich in de tweede plaats op de ruime beoordelingsvrijheid die zij
op dit gebied heeft (arrest Hof van 15 juni 1993, Matra/Commissie, C-225/91,
Jurispr. blz. I-3203, punten 23 e.v.). In het bijzonder mag zij rekening houden met
de gevolgen van de steun voor de betrokken economische sector in de geheleGemeenschap, waaronder het gevaar dat overcapaciteit ontstaat, en met de vraag
of het steunbedrag in verhouding staat tot de regionale nadelen.
- 181.
- In de derde plaats beklemtoont de Commissie, dat in de beschikking omstandig
wordt uiteengezet, dat de betrokken steunmaatregelen de bestaande overcapaciteit
in de automobielsector zullen versterken en dus in strijd zijn met het communautair
belang. Daarmee heeft zij haars inziens genoegzaam gemotiveerd, waarom zij heeft
geweigerd die steun overeenkomstig artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag boven
de toegestane percentages goed te keuren.
- 182.
- De Commissie stelt tot slot, dat artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag niet
voorgaat boven artikel 92, lid 3, sub c. De in artikel 92, lid 3, sub a, van het
Verdrag bedoelde streken worden gekenmerkt door het feit dat de nadelen
waarmee een investeerder daar te maken krijgt wat de kosten van zijn investering
betreft, groter zijn dan in de streken in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, van het
Verdrag. Aangezien in een geval als het onderhavige deze nadelen worden
opgenomen in de kosten-batenanalyse die wordt gemaakt met het oog op de
vaststelling van het totale steunbedrag dat door de Commissie kan worden
goedgekeurd, wordt rekening gehouden met het feit dat de streken in de zin van
artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag meer voor steun in aanmerking komen.
Een parellelle toepassing van de punten a) en c) van artikel 92, lid 3, van het
Verdrag kan dan ook onmogelijk tot gevolg hebben, dat de bepaling sub a van haar
eigen werkingssfeer wordt beroofd.
Beoordeling door het Gerecht
- 183.
- In hoofdstuk X, eerste alinea, van de beschikking begint de Commissie met een
verwijzing naar het standpunt van de Duitse regering, dat de drie afwijkingen als
bedoeld in, respectievelijk, artikel 92, lid 2, sub c, artikel 92, lid 3, sub b, en
artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag in casu van toepassing zijn. In de volgende
twee alinea's zet zij uiteen, waarom zij de toepassing van artikel 92, lid 3, sub b, envan artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag op de betrokken steunmaatregelen
uitgesloten acht. In de tweede zin van de derde alinea verklaart zij, dat de in
artikel 92, lid 3, onder a) en c) bedoelde afwijking en de communautaire
kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie in dit geval volstaan
om aan de problemen van de nieuwe deelstaten het hoofd te bieden.
- 184.
- De Commissie heeft dus erkend, dat niet alleen artikel 92, lid 3, sub c, maar ook
artikel 92, lid 3, sub a, op de litigieuze steunmaatregelen van toepassing is, zoals
ook blijkt uit het feit dat in hoofdstuk XII, eerste alinea, van de beschikking de in
deze bepaling gebezigde bewoordingen worden gebruikt. De Commissie erkent
daar namelijk, dat de nieuwe deelstaten een onderontwikkeld gebied met een lage
levensstandaard zijn, waar de werkloosheid (...) bijzonder hoog is en nog
toeneemt. Vervolgens verklaart zij, dat hoge investeringssubsidies en andere
steunmaatregelen werden goedgekeurd om de regionale ontwikkeling te
stimuleren.
- 185.
- Bovendien heeft de Commissie in haar memories verklaard, zonder door
verzoekers of door de Duitse regering te worden weersproken, dat de
steunintensiteit waarmee zij in casu heeft ingestemd, hoger is dan die welke zij
gewoonlijk accepteert in geval van toepassing van artikel 92, lid 3, sub c, van het
Verdrag op regionale steun in Duitsland. In dit verband heeft zij opgemerkt, dat
de specifieke nadelen waarmee investeerders in de in artikel 92, lid 3, sub a, van
het Verdrag bedoelde streken te maken krijgen, worden meegenomen in de kosten-batenanalyse die zij met het oog op de vaststelling van het goed te keuren totale
steunbedrag uitvoert, zodat bij haar berekeningen rekening wordt gehouden met
het feit dat die streken meer in aanmerking komen voor steun.
- 186.
- Het argument als zou de Commissie de gunstiger bepaling van artikel 92, lid 3,
sub a, van het Verdrag niet op de litigieuze steunmaatregelen hebben willen
toepassen, is bijgevolg ongegrond.
- 187.
- Voorts moet worden beklemtoond, dat het Hof in het arrest Spanje/Commissie van
14 januari 1997 (reeds aangehaald) het door verzoekers in hun verzoekschrift
verdedigde standpunt met zoveel woorden heeft verworpen, door (in punt 17) te
overwegen, dat het verschil in formulering tussen de punten a) en c) van artikel 92,
lid 3, van het Verdrag niet betekent, dat de Commissie bij de toepassing van
artikel 92, lid 3, sub a, op geen enkele manier rekening zou mogen houden met het
gemeenschappelijk belang en zich ertoe moet beperken, de regionale specificiteit
van de betrokken maatregelen na te gaan zonder hun invloed op de betrokken
markt of markten in de gehele Gemeenschap te beoordelen. Het Hof heeft ook
verklaard, dat bij de toepassing van artikel 92, lid 3, sub a, alsook sub c, niet
alleen rekening (wordt) gehouden met de gevolgen die de door deze bepalingen
van het Verdrag bestreken steunmaatregelen voor de regio hebben, maar ook, gelet
op artikel 92, lid 1, met de gevolgen van deze maatregelen voor het handelsverkeer
tussen de lidstaten en derhalve met de mogelijke sectoriële repercussies daarvan
op gemeenschapsniveau.
- 188.
- De argumenten waarmee verzoekers opkomen tegen het feit dat in de beschikking
wordt verwezen naar de in de automobielsector bestaande overcapaciteit, zijn dan
ook kennelijk ongegrond, gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de
Commissie in het kader van artikel 92, lid 3, van het Verdrag beschikt (zie ook
arrest Spanje/Commissie van 14 januari 1997, reeds aangehaald, punt 18). Dit geldt
in het bijzonder voor de steuntoeslagen of top-ups, ten aanzien waarvan de
Commissie in hoofdstuk XI, vijfde alinea, van de beschikking opmerkt, dat bij de
beoordeling van regionale steun aan de automobielindustrie voor deze toeslagen
meestal toestemming (wordt) gegeven, tenzij de investering capaciteitsproblemen
in de betreffende sector oplevert. In dergelijke gevallen mag de steun niet meer
bedragen dan een netto compensatie van de regionale nadelen.
- 189.
- Ten slotte moet worden vastgesteld, dat de Commissie haar beoordeling
overeenkomstig artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag naar behoren heeft
gemotiveerd, inzonderheid in de hoofdstukken X, XI en XII van de beschikking.
- 190.
- De grieven inzake schending van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag en inzake
een gebrekkige motivering falen derhalve.
Schending van de algemene opzet van artikel 92, lid 3, van het Verdrag
- 191.
- Verzoekers voeren in wezen vijf grieven aan.
a) De noodzaak van een onderzoek ex ante en de toepasselijkheid van de
communautaire kaderregeling
Argumenten van partijen
- 192.
- Volgens verzoekers moet de Commissie bij haar beoordeling van de
verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt uitgaan
van de informatie waarover zij beschikte op het moment waarop de steun werd
verleend (onderzoek ex ante), en niet op het ogenblik waarop zij haar
beschikking gaf (onderzoek ex post). Zij beroepen zich in dit verband op het
arrest van het Hof van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie (C-301/87, Jurispr.
blz. I-307, punten 43 en 45; hierna: arrest Boussac), en op het arrest van het
Gerecht van 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie (T-266/94,
Jurispr. blz. II-1399, punten 96 en 98). Zij voeren voorts de volgende argumenten
aan:
- wanneer artikel 93, lid 3, van het Verdrag bepaalt, dat de Commissie
vooraf van elk steunvoornemen op de hoogte wordt gebracht, is ditjuist om haar in staat te stellen, de verenigbaarheid van de steun met
de gemeenschappelijke markt ex ante te onderzoeken;
- voor de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel
met de gemeenschappelijke markt is beslissend het moment waaropde gevolgen voor de mededinging zich doen gevoelen (zie, wat de
terugbetaling van steun betreft, arrest Hof van 4 april 1995,
Commissie/Italië, C-348/93, Jurispr. blz. I-673, punt 26);
- de beoordeling of er sprake is van een element van staatssteun, en
meer in het bijzonder de toepassing van het criterium van de
particuliere investeerder in een markteconomie, dient ex ante plaats
te vinden (arresten Hof in de zaken Boussac, punten 43-45, en
Tubemeuse II, en van 21 maart 1991, Italië/Commissie, Jurispr.
blz. I-1603, punt 19);
- een benadering ex post is in strijd met het beginsel van de
rechtsstaat. Indien voor de beoordeling van een steunmaatregel de
feitelijke en rechtssituatie ten tijde van de vaststelling van de
beschikking van de Commissie bepalend was, zou de Commissie al
naargelang het door haar gewenste resultaat het meest geschikte
tijdstip kunnen kiezen. Bovendien moeten de criteria voorzienbaar
zijn, wat bij een benadering ex post niet gegarandeerd is.
- 193.
- Een en ander betekent volgens verzoekers, dat voor de beoordeling van de
verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke
markt het tijdstip waarop de steun werd toegekend, dat wil zeggen 22 maart 1991,
bepalend is, en niet de datum van vaststelling van de beschikking in 1996. Dit geldt
ook voor de steunbedragen die ten tijde van de vaststelling van de beschikking nog
niet waren uitgekeerd. Alle tranches van steun die gelijktijdig en voor hetzelfde
project is toegekend, moeten namelijk volgens een en hetzelfde juridisch en feitelijk
kader worden beoordeeld.
- 194.
- Verzoekers stellen voorts, dat de litigieuze steunmaatregelen deel uitmaakten van
een programma inzake regionale steun dat reeds was goedgekeurd, en dat de
Commissie die maatregelen dus niet mocht toetsen op hun verenigbaarheid met decommunautaire kaderregeling. De Commissie mocht enkel nagaan, of de
steunmaatregelen in overeenstemming waren met de voorwaarden van genoemd
programma.
- 195.
- In casu werden de investeringssubsidies definitief toegekend bij de decreten van
1991 (zie hiervóór, punt 19). De latere wijzigingen die in die decreten werden
aangebracht, hebben de essentie ervan niet gewijzigd, doch enkel het bedrag van
de steun verminderd en daarmee de negatieve gevolgen ervan voor de mededinging
verzacht. Wat de fiscale investeringspremies betreft, werd op 18 maart 1991 een
harde toezegging gedaan (zie hiervóór, punt 20).
- 196.
- Al deze steun werd toegekend in het kader van het negentiende kaderplan, dat was
vastgesteld op basis van de wet inzake de gezamenlijke taak. Dit plan nu was reeds
door de Commissie goedgekeurd, zoals uit hoofdstuk VIII, vierde alinea, van de
beschikking blijkt. Het in de decreten van 1991 opgenomen voorbehoud inzake de
goedkeuring van de steunmaatregelen door de Commissie was dan ook zonder
betekenis.
- 197.
- Verzoekers bestrijden ook de in het verweerschrift vervatte bewering volgens welke
de Commissie zich bij haar goedkeuring van de algemene steunprogramma's
uitdrukkelijk het recht zou hebben voorbehouden, na te gaan of aan de
voorwaarden van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag was voldaan. Zij verwijten
de Commissie, dat zij de documenten waarin dat voorbehoud zou zijn opgenomen,
niet aan hen heeft overgelegd, en wijzen erop, dat de overlegging ervan in de fase
van de dupliek tardief en niet-ontvankelijk is.
- 198.
- Gesteld al dat de Commissie bij haar goedkeuring van het negentiende kaderplan
het voorbehoud had gemaakt, dat de bepalingen van de communautaire
kaderregeling moesten worden nageleefd, dan nog was deze kaderregeling in maart1991, de maand waarin de litigieuze steun definitief werd toegekend, niet van
toepassing.
- 199.
- Uit punt 2.5 van de communautaire kaderregeling, zoals bekendgemaakt in 1989,
blijkt namelijk, dat deze regeling vanaf 1 januari 1989 gedurende een periode van
twee jaar moest worden toegepast. De geldigheid ervan liep dus af op 31 december
1990. Pas in april 1991, nadat de in geding zijnde steun definitief was toegekend,
stemde de Bondsrepubliek Duitsland ermee in, dat de communautaire
kaderregeling opnieuw werd ingevoerd.
- 200.
- Verzoekers voegen in dit verband nog het volgende toe:
- beschikking 90/381 van 21 februari 1990 (reeds aangehaald), waarbij
de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomstig de communautaire
kaderregeling werd verplicht steunmaatregelen die een bepaald
bedrag overschreden, bij de Commissie aan te melden, was niet van
toepassing op de nieuwe deelstaten, die nog geen deel uitmaakten van
de Bondsrepubliek Duitsland, en zij kan de oorspronkelijke
geldigheidsduur van die kaderregeling, die op 31 december 1990
verstreek, niet hebben verlengd;
- het besluit om de communautaire kaderregeling, die in het vervolg
ook voor de nieuwe deelstaten zou gelden, te verlengen, werd
bekendgemaakt in Publicatieblad C 81 van 26 maart 1991, dat op
27 maart 1991, dus na de definitieve toekenning van de litigieuze
steun, beschikbaar was. De communautaire kaderregeling kon niet
met terugwerkende kracht worden toegepast, aangezien de tekst ervan
niet in een dergelijke toepassing voorziet en het met het
rechtszekerheidsbeginsel in strijd zou zijn, een gemeenschapsbesluit
reeds vóór afkondiging van kracht te doen zijn (arrest Hof van 11 juli
1991, Crispoltoni, C-368/89, Jurispr. blz. I-3695, punt 17);
- de Commissie heeft niet duidelijk gemaakt, wanneer het besluit tot
verlenging van de kaderregeling werd genomen. Bovendien is het
twijfelachtig, of dit besluit rechtsgeldig is genomen. De brief van de
Commissie aan de lidstaten dateert namelijk van 31 december 1990,
terwijl aan het einde van het jaar geen Commissievergaderingen
plaatsvinden. Bovendien komt de in het Publicatieblad van de
Europese Gemeenschappen (PB 1991, C 81, blz. 4) bekendgemaakte
tekst niet overeen met de tekst die de Duitse regering heeft
ontvangen.
- de brief waarin de Commissie de Duitse regering voorstelde, de
communautaire kaderregeling te verlengen, werd pas op 8 januari
1991 door die regering ontvangen, zoals blijkt uit het door de
permanente vertegenwoordiging van Duitsland bij de Europese
Gemeenschappen aangebrachte stempel van binnenkomst. Op die
datum was de geldigheidsduur van de oude kaderregeling reeds
verstreken, zodat het voorstel van de Commissie moest worden
verstaan als een voorstel tot herinvoering van die regeling, die zonder
de instemming van de lidstaten niet met terugwerkende kracht kon
worden toegepast (zie arresten Spanje/Commissie van 29 juni 1995,
reeds aangehaald, punt 24, en van 15 april 1997, reeds aangehaald,
punten 28 e.v.);
- de communautaire kaderregeling kan op zichzelf de lidstaten niet
binden, zolang deze niet met de regeling hebben ingestemd. In casu
heeft de Bondsrepubliek Duitsland zich van meet af aan tegen de
communautaire kaderregeling verzet (zie beschikking 90/381 van
21 februari 1990, reeds aangehaald). Op 7 februari 1991 deelde de
staatssecretaris van het Bondsministerie van Economische zaken aan
het met mededingingsaangelegenheden belaste lid van de Commissiemee, dat naar het oordeel van de bondsregering de communautaire
kaderregeling niet van toepassing was op de nieuwe deelstaten. De
Bondsrepubliek Duitsland stemde uiteindelijk pas in april 1991 met
de regeling in.
- 201.
- De Commissie betoogt, zakelijk weergegeven, dat zij gerechtigd was de in juni 1996
geldende versie van de communautaire kaderregeling toe te passen en rekening
mocht houden met de feitelijke omstandigheden ten tijde van de vaststelling van
de beschikking. Verzoekers hebben namelijk sinds maart 1991 hun plannen
fundamenteel gewijzigd, terwijl ook de decreten waarbij de steun werd toegekend,
tot februari 1996 herhaaldelijk zijn veranderd. Het is dan ook uitgesloten, dat de
Commissie bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregelen
in 1996 had moeten uitgaan van de situatie in 1991, terwijl in de tussentijd alle
wezenlijke parameters fundamenteel waren gewijzigd.
- 202.
- De Commissie is voorts van mening, dat de litigieuze steunmaatregelen ter
voorafgaande goedkeuring bij haar hadden moeten worden aangemeld.
Beoordeling door het Gerecht
- 203.
- Anders dan verzoekers stellen, konden de litigieuze steunmaatregelen niet worden
geacht deel uit te maken van een programma inzake regionale steun dat reeds door
de Commissie was goedgekeurd, waardoor zij van de verplichting tot voorafgaande
aanmelding zouden zijn vrijgesteld.
- 204.
- Door in het op basis van de wet inzake de gezamenlijke taak vastgestelde
negentiende kaderplan te verwijzen naar bepaalde sectoren waarin elk
steunvoornemen vooraf door de Commissie moest worden goedgekeurd (zie
hiervóór, punt 7), heeft Duitsland er akte van genomen, dat de goedkeuring van
de in dit plan voorziene regionale steun zich niet uitstrekte tot de betrokkensectoren, in het bijzonder de automobielsector, voorzover de kosten van het te
steunen project de 12 miljoen ecu overschreden.
- 205.
- Dit wordt onder meer bevestigd door de brief van de Commissie van 2 oktober
1990 waarbij de in het negentiende kaderplan voorziene regeling inzake regionale
steun voor het jaar 1991 werd goedgekeurd (zie hiervóór, punt 7), en door de brief
van de Commissie van 5 december 1990 waarbij de toepassing van de wet inzake
de gezamenlijke taak op de nieuwe deelstaten werd goedgekeurd (zie hiervóór,
punt 11), waarin de Commissie de Duitse regering uitdrukkelijk erop wees, dat bij
de uitvoering van de voorgenomen maatregelen de in bepaalde sectoren van de
industrie bestaande communautaire kaderregeling in acht moest worden genomen;
door de brieven van 14 december 1990 en 14 maart 1991, waarin de Commissie
beklemtoonde, dat de steun voor de nieuwe investeringen van Volkswagen niet
zonder voorafgaande aanmelding en zonder haar goedkeuring mocht worden
verleend (zie hiervóór, punt 18), en door het feit dat elk van de decreten van 1991
is vastgesteld onder voorbehoud van goedkeuring door de Commissie. Verzoekers
stellen ten onrechte, dat deze toevoeging zonder betekenis was, aangezien door de
goedkeuring van het negentiende kaderplan de steun reeds was toegestaan. Zoals
hiervóór in punt 204 is beklemtoond, strekte die goedkeuring zich immers niet uit
tot de automobielsector. Voorts kunnen verzoekers niet op goede gronden stellen,
dat de overlegging van voormelde brieven in bijlage bij de dupliek tardief en niet-ontvankelijk is. In de eerste plaats immers worden die brieven zowel in hoofdstuk II
van de beschikking als in het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure
genoemd. In de tweede plaats zijn zij overgelegd in reactie op een bezwaar dat
voor het eerst in de repliek was geformuleerd.
- 206.
- Gelet op dit een en ander kon de opschorting van de toepassing van de
communautaire kaderregeling tussen januari en april 1991, al zou hiervoor het
bewijs zijn geleverd, rechtens niet tot gevolg hebben, dat de goedkeuring van het
negentiende kaderplan moest worden geacht zich ook uit te strekken tot desteunmaatregelen ten behoeve van de automobielsector. In deze omstandigheid
moet integendeel worden aangenomen, dat artikel 93, lid 3, van het Verdrag
volledig op de betrokken steunmaatregelen van toepassing bleef.
- 207.
- Bijgevolg gold voor de litigieuze steunmaatregelen hoe dan ook een verplichting tot
voorafgaande aanmelding bij de Commissie en mochten die maatregelen niet tot
uitvoering worden gebracht voordat de procedure tot een eindbeslissing had geleid.
- 208.
- Daarentegen is de vraag, of de communautaire kaderregeling in maart 1991 al dan
niet verbindend was voor Duitsland, voor het onderhavige geschil irrelevant.
- 209.
- Dienaangaande moet worden beklemtoond, dat ofschoon de voorschriften van de
communautaire kaderregeling, die de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 1,
van het Verdrag als dienstige maatregelen aan de lidstaten heeft voorgesteld,
geenszins dwingend zijn en de lidstaten enkel binden, indien deze ermee hebben
ingestemd (zie arrest Spanje/Commissie van 15 april 1997, reeds aangehaald,
punten 30-33), niets de Commissie belet om, in het kader van de uitoefening van
de ruime beoordelingsvrijheid waarover zij bij de toepassing van de artikelen 92
en 93 van het Verdrag beschikt, de steunmaatregelen die bij haar moeten worden
aangemeld, met inachtneming van die voorschriften te onderzoeken.
- 210.
- Overigens vindt de door verzoekers verdedigde zienswijze volgens welke de
Commissie bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de litigieuze
steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt in 1996 enkel mocht uitgaan
van de gegevens die in 1991 voorhanden waren, geen steun in de communautaire
rechtspraak. Zo heeft het Hof in zijn arresten van 10 juli 1986, België/Commissie
(234/84, Jurispr. blz. 2263, punt 16), en 26 september 1996, Frankrijk/Commissie
(C-241/94, Jurispr. blz. 4551, punt 33), verklaard, dat de wettigheid van een
beschikking betreffende steunmaatregelen moet worden beoordeeld aan de hand
van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop
zij haar beschikking gaf. Het Gerecht heeft op gelijke wijze beslist in zijn arrest van25 juni 1998, British Airways e.a. en British Midland Airways/Commissie (T-371/94
en T-394/94, Jurispr. blz. II-2405, punt 81).
- 211.
- Bovendien zijn volgens artikel 92, lid 1, van het Verdrag alle steunmaatregelen die
de mededinging (...) vervalsen of dreigen te vervalsen, verboden, voorzover zij het
handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Wanneer zij nagaat, of
er sprake is van een steunmaatregel in de zin van deze bepaling, is de Commissie
dus niet strikt gebonden door de ten tijde van de vaststelling van haar beschikking
bestaande mededingingsvoorwaarden. Zij dient haar beoordeling te verrichten
vanuit een dynamisch perspectief en daarbij rekening te houden met de te
verwachten ontwikkeling van de mededinging en met de gevolgen die de betrokkensteun voor de mededinging zal hebben.
- 212.
- Bijgevolg kan de Commissie niet worden aangewreven, dat zij rekening heeft
gehouden met omstandigheden die na de vaststelling van een voornemen tot
invoering of wijziging van een steunmaatregel zijn ingetreden. De omstandigheid
dat de betrokken lidstaat in strijd met artikel 93, lid 3, van het Verdrag de
voorgenomen maatregelen tot uitvoering heeft gebracht voordat de
onderzoeksprocedure tot een eindbeslissing heeft geleid, is in dit verband irrelevant.
- 213.
- Verzoekers' betoog, dat een dergelijke praktijk op gespannen voet staat met het
rechtszekerheidsbeginsel, kan niet worden aanvaard. Immers, ofschoon de
Commissie in de inleidende onderzoeksprocedure overeenkomstig artikel 93, lid 3,
van het Verdrag over een redelijke termijn moet kunnen beschikken, dient zij
nochtans met voortvarendheid te werk te gaan en rekening te houden met het
belang dat de lidstaten erbij hebben spoedig te weten waar zij aan toe zijn op
gebieden waar ingrijpen dringend noodzakelijk kan zijn in verband met het effect
dat deze lidstaten van de voorgenomen stimulerende maatregelen verwachten. De
Commissie dient derhalve haar standpunt te bepalen binnen een redelijke termijn,
die door het Hof is bepaald op twee maanden [arrest Hof van 11 december 1973,Lorenz/Commissie, 120/73, Jurispr. blz. 1471, punt 4; zie ook artikel 4 van
verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van
nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag, PB L 83,
blz. 1). Deze algemene verplichting met voortvarendheid te werk te gaan, geldt
voor de Commissie ook wanneer zij besluit de contradictoire onderzoeksprocedure
van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden; wanneer zij op dit punt in
gebreke blijft, kan dit nalaten in voorkomend geval door de gemeenschapsrechter
worden bestraft in het kader van een procedure krachtens artikel 175 EG-Verdrag
(thans artikel 232 EG).
- 214.
- Voorts is een mogelijke schending van het rechtszekerheidsbeginsel in casu niet aan
de orde. Het tijdsinterval tussen de vaststelling van de eerste decreten houdende
toekenning van steun (maart 1991) en de vaststelling van de beschikking (26 juni
1996) is immers in de eerste plaats toe te schrijven aan het feit dat niet alle in
geding zijnde maatregelen werden aangemeld, in de tweede plaats aan de
wijzigingen die verzoekers achtereenvolgens in hun plannen aanbrachten, waardoor
ook steeds de toekenningsdecreten werden gewijzigd, en in de derde plaats aan de
aanzienlijke moeilijkheden die de Commissie ondervond bij haar pogingen om van
de Duitse regering en van verzoekers de informatie te verkrijgen die zij nodig had
om een beslissing te kunnen nemen (zie hiervóór, punten 16-42).
- 215.
- In het bijzonder blijkt uit de Mosel I-beschikking, dat de Commissie begin 1993 in
staat was een beslissing te nemen over alle investeringsplannen van Volkswagen,
zoals deze aanvankelijk aan haar waren voorgelegd. Op een uitdrukkelijk verzoek
van Volkswagen van 31 januari 1993 beperkte de Commissie zich bij haar
beoordeling tot de steun voor Mosel I en Chemnitz I. Pas toen zij in 1995 aan de
Duitse autoriteiten meedeelde, dat zij wellicht een beschikking zou vaststellen op
basis van het onvolledige dossier waarover zij beschikte, ontving zij ten slotte de
informatie die zij nodig had. Uiteindelijk was zij pas in de loop van 1996 in staat,
met volledige kennis van zaken een beslissing te nemen.
- 216.
- In de tussentijd waren verzoekers' oorspronkelijke plannen tot drie maal toe
veranderd en waren als gevolg daarvan de decreten van 1991 gewijzigd bij die van
1993, 1994 en 1996. Ofschoon verzoekers het niet eens zijn over de omvang van die
wijzigingen, staat vast dat zij in elk geval hebben geleid tot een aanzienlijke
verkleining van de projecten en, vooral, tot een uitstel van de inbedrijfstelling van
de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II en van de fabriek
Chemnitz II met drie à vier jaar.
- 217.
- In deze omstandigheden kunnen verzoeksters niet op goede gronden stellen, dat
de Commissie plannen die in 1993, 1994 of 1996 waren opgesteld, enkel aan de
hand van de haar in 1991 ter beschikking staande gegevens mocht beoordelen. De
Commissie heeft integendeel de successieve wijzigingen terecht in haar beoordeling
betrokken.
- 218.
- Zelfs indien de Commissie aanvankelijk haar goedkeuring had gehecht aan de
ingevolge de decreten van 1991 toegekende steun, had zij die steunmaatregelen na
hun wijziging opnieuw mogen onderzoeken overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het
Verdrag, waarin is bepaald dat zij van elk voornemen tot wijziging van
steunmaatregelen tijdig op de hoogte wordt gebracht, zodat zij haar opmerkingen
kan maken. Gesteld dat er in 1991 geen sprake was geweest van overcapaciteit in
de automobielsector, dan had de Commissie dus in beginsel rekening mogen
houden met de overcapaciteit die na 1993 was ontstaan.
- 219.
- Bijgevolg moeten verzoekers' argumenten inzake de noodzaak van een onderzoek
ex ante en inzake de niet-toepasselijkheid van de communautaire kaderregeling
in hun geheel worden afgewezen.
b) De kwalificatie van de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van
Mosel II en van de fabriek Chemnitz II als uitbreidingsinvesteringen
Argumenten van partijen
- 220.
- Volgens de Freistaat Sachsen heeft de Commissie, door een onderscheid te maken
tussen uitbreidingsinvesteringen en nieuwe investeringen, terwijl dit onderscheid in
de communautaire kaderregeling niet voorkomt, het beginsel van het institutionele
evenwicht geschonden (zie arresten Hof van 22 mei 1990, Parlement/Raad, reeds
aangehaald, punten 21 en 22, en 2 maart 1994, Parlement/Raad, C-316/91, Jurispr.
blz. I-625, punten 11 e.v.). Volgens artikel 94 EG-Verdrag (thans artikel 89 EG)
is het namelijk aan de Raad om alle verordeningen vast te stellen die dienstig zijn
voor de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag.
- 221.
- Verzoekers stellen, dat de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II
en de fabriek Chemnitz II ten onrechte als uitbreidingsinvesteringen zijn
aangemerkt. Indien zij waren aangemerkt als investeringen op onontsloten
terrein, zoals de carrosseriewerkplaats en de perserij van Mosel II, zouden alle
litigieuze investeringssubsidies verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn
verklaard.
- 222.
- Verzoekers merken in de eerste plaats op, dat enkel de vergroting van een
bestaande fabriek als uitbreidingsinvestering kan worden aangemerkt. In casu is
Mosel II op akkerland gebouwd. De gebouwen en installaties ervan zijn volledig
nieuw, staan los van Mosel I en zijn gebouwd door een ander bedrijf dan het
bedrijf dat Mosel I heeft gebouwd. Bovendien is het de bedoeling, dat Mosel I
wordt gesloten zodra alle onderdelen van Mosel II in bedrijf zijn. Gedurende de
gehele administratieve procedure en in de beschikking zelf heeft de Commissie
steeds gesproken van de nieuwe fabrieken of de nieuwe investeringsprojecten
van verzoekers. Mosel II moet derhalve worden beschouwd als een investering op
een onontsloten terrein. Hetzelfde geldt voor Chemnitz II.
- 223.
- In de tweede plaats beantwoorden Mosel II en Chemnitz II ook aan de in
hoofdstuk XII, achtste alinea, van de beschikking gegeven definitie van eeninvestering op onontsloten terrein. De Commissie heeft ten onrechte een
onderscheid gemaakt tussen de carrosseriewerkplaats en de perserij van Mosel II
enerzijds, en de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II en de
fabriek Chemnitz II anderzijds, terwijl het project in zijn totaliteit een investering
op een onontsloten terrein vormt.
- 224.
- Verzoekers beklemtonen, dat Mosel II en Chemnitz II één project vormen, dat
stapsgewijs wordt gerealiseerd. Het basisconcept van dit project, namelijk de bouw
van een autofabriek die de vier productieonderdelen omvat (perserij,
carrosseriebouw, lakstraat en eindmontering), met een automotorenfabriek in de
nabijheid, heeft ondanks de spreiding in de tijd, de verlaging van de geïnvesteerde
som en de vermindering van de productiecapaciteit en van het steunbedrag, geen
enkele wijziging ondergaan ten opzichte van het oorspronkelijke project van 1991.
- 225.
- De productiehallen zijn volgens plan gebouwd. De carrosseriewerkplaats en de
perserij van Mosel II zijn, zoals was voorzien, in 1992 respectievelijk 1994 voltooid.
Alleen de inbedrijfstelling van de eindmonteringswerkplaats is uitgesteld van 1994
tot 1996, en die van de lakstraat van 1994 tot 1997. Enkel het logistiekcentrum, dat
geen onderdeel vormt van de productie-eenheden, is niet, zoals was voorzien, door
Volkswagen gebouwd op het terrein van Mosel II, maar door een derde
onderneming op enkele kilometers afstand van de fabriek.
- 226.
- Verzoekers voegen hieraan nog toe, dat de in Mosel II gebruikte technologie
moderner is dan oorspronkelijk was gepland, dat de productie is vereenvoudigd en
geautomatiseerd, en dat de productiviteit is gestegen, vooral doordat men gebruik
is gaan maken van gekwalificeerde toeleveranciers in de buurt en doordat bepaalde
diensten zijn uitbesteed. Verzoeksters beklemtonen echter, dat hierdoor niet de
inhoud van het investeringsproject is gewijzigd, maar dat het project enkel is
aangepast aan de technische vooruitgang.
- 227.
- Uit de gekozen tijdelijke oplossing, die erin bestaat dat het gedeelte van Mosel II
dat reeds operationeel is, kale carrosserieën levert aan Mosel I, kan volgens
verzoekers niet worden afgeleid, dat Mosel II niet een investering op onontsloten
terrein is. De Commissie heeft zich huns inziens ten onrechte op het standpunt
gesteld, dat dankzij deze oplossing in Mosel al in 1994 een volledig
functionerende fabriek tot stand was gekomen, bestaande uit de
eindmonteringswerkplaats en de lakstraat van Mosel I en de perserij en de
carrosseriewerkplaats van Mosel II.
- 228.
- Het is nooit de bedoeling geweest, dat Mosel I en Mosel II een geïntegreerde
autofabriek zouden worden. Tussen beide fabrieken bestaan aanzienlijke technische
verschillen en het zou uit economisch oogpunt onzinnig zijn, Mosel I duurzaam te
integreren in het productieproces van Mosel II.
- 229.
- De Commissie was er volledig van op de hoogte, dat Mosel I slechts een tijdelijke
oplossing was en uiteindelijk zou moeten worden gesloten. Verzoekers verwijzen
in dit verband naar hoofdstuk IX, negende alinea, van de Mosel I-beschikking,
waarin de Commissie verklaart, dat [d]e redenering achter deze tijdelijke oplossing
was dat ervoor moest worden gezorgd dat ter plaatse geschoolde arbeidskrachten
beschikbaar bleven en werden opgeleid totdat de nieuwe fabriek Mosel II
operationeel wordt.
- 230.
- Overeenkomstig deze tijdelijke oplossing werd op 23 december 1996 in Mosel I de
montage gestaakt, gevolgd door sluiting van de lakstraat in maart 1997. In oktober
1996 werd in Mosel II begonnen met de montage van de Passat B5. Slechts een
klein gedeelte van de gebouwen van Mosel I wordt nog gebruikt voor
retoucheerwerkzaamheden en voor de opslag van losse onderdelen die afkomstig
zijn van andere tot het concern behorende fabrieken. Het is niet de bedoeling, dat
Mosel I in Mosel II wordt geïntegreerd.
- 231.
- Het is overigens om zowel technische als economische redenen uitgesloten, dat de
installaties van Mosel I na de voltooiing van Mosel II in bedrijf zullen blijven of
opnieuw in bedrijf zullen worden genomen.
- 232.
- Ook de vaststelling door de Commissie, dat de VW-onderneming in Saksen sedert
1994 rendabel is (hoofdstuk XII, negende alinea, van de beschikking), is volgens
verzoekers feitelijk onjuist. Volkswagen heeft integendeel een bedrag van
367 miljoen DM aan VW Sachsen overgemaakt ter compensatie van de verliezen
die deze onderneming van 1994 tot 1996 heeft geleden. De Commissie was hiervan
op de hoogte. Bovendien bestaat er volgens verzoekers geen verband tussen de
productiviteit en de bezettingsgraad van een fabriek enerzijds, en de rentabiliteit
ervan anderzijds. Hoe dan ook heeft de vermeende rentabiliteit van de installaties
van Mosel in 1994 in de administratieve procedure geen rol gespeeld en hebben
verzoekers noch de Bondsrepubliek Duitsland de gelegenheid gehad, zich hierover
uit te spreken.
- 233.
- Verzoekers achten het irrelevant, dat zij reeds in 1996 hadden afgerekend met
bepaalde nadelen die typerend zijn voor een investering op onontsloten terrein.
Volkswagen heeft op eigen kosten en met het oog op de verwezenlijking van
Mosel II inspanningen geleverd die gericht waren op de ontwikkeling van de
infrastructuur, de logistieke organisatie en de toeleveringsstructuur. Bovendien zijn
de oorspronkelijke nadelen in de Mosel I-beschikking niet in aanmerking genomen,
zodat de Commissie in de beschikking rekening had moeten houden met alle aan
de investeringen in Mosel II verbonden nadelen.
- 234.
- Wat de scholing van de arbeidskrachten van Mosel I met het oog op hun
inzetbaarheid bij Mosel II betreft, beklemtonen verzoekers, dat de in Mosel I
toegepaste traditionele laktechniek (op basis van oplosmiddelen) aanzienlijk
verschilt van de in Mosel II gebruikte techniek (op basis van water). Hetzelfde
geldt voor de eindmontering. De uiterst geavanceerde technologieën van deinstallaties van Mosel II en de techniek van computergestuurde afstelling verlangen
huns inziens een bijzondere beheersing van de machines, die zeer sterk verschilt
van de in Mosel I toegepaste know-how.
- 235.
- Met betrekking tot de toeleveranciers merken verzoekers op, dat terwijl er in 1990
geen enkele voor Volkswagen bruikbare leverancier in de buurt gevestigd was, de
door Volkswagen met het oog op Mosel II gedane inspanningen tot gevolg hadden,
dat er in 1994 acht just-in-time-leveranciers aanwezig waren. Eind 1997 waren er
zelfs elf van dit soort leveranciers, die dertien modulaire bouwgroepen leverden.
Die toeleveranciers hebben zich echter niet in de buurt van Mosel en Chemnitz
gevestigd wegens het tijdelijk in bedrijf blijven van Mosel I en Chemnitz I, maar
uitsluitend wegens de door Mosel II en Chemnitz II geboden vooruitzichten op
lange termijn.
- 236.
- De Commissie betoogt, dat voor de kwalificatie van de lakstraat en de
eindmonteringswerkplaats van Mosel II beslissend is geweest het in 1993 door
Volkswagen genomen besluit om het Mosel II-project op te splitsen in vier
verschillende deelprojecten, die op verschillende tijdstippen zouden worden
gebouwd en in bedrijf genomen. De extra bedrijfskosten moeten haars inziens voor
elk van deze projecten individueel vanaf het tijdstip van inbedrijfstelling in
aanmerking worden genomen.
- 237.
- Volgens de Commissie beschikt Volkswagen sedert juli 1992, de maand waarin de
carrosseriewerkplaats van Mosel II operationeel werd, in Mosel over een
functionerende autofabriek, aangezien het ter plaatse aanwezig zijn van een perserij
daarvoor niet absoluut noodzakelijk is. In elk geval kon Volkswagen uiterlijk vanaf
1994 met door haar leveranciers geleverde onderdelen in haar perserij
(operationeel in maart 1994) en carrosseriewerkplaats (operationeel in juli 1992)
van Mosel II voertuigen prepareren, die in de lakstraat en de
eindmonteringswerkplaats van Mosel I, die zich op hetzelfde industrieterrein
bevonden, konden worden afgemaakt.
Beoordeling door het Gerecht
- 238.
- De overeenkomstig de communautaire kaderregeling verrichte beoordeling van de
verenigbaarheid van de litigieuze steunmaatregelen met de gemeenschappelijke
markt bestond in hoofdzaak hierin, dat werd uitgerekend welke netto meerkosten
de gekozen locatie meebracht vergeleken met de vestiging van een fabriek in een
centrale, niet-achtergebleven regio van de Gemeenschap.
- 239.
- Bij de berekening van de bedrijfskosten maakt de Commissie onderscheid tussen
investeringen op onontsloten terrein, waarvan zij de meerkosten over een periode
van vijf jaar in aanmerking neemt, en uitbreidingsinvesteringen, waarvan zij de
meerkosten slechts over een periode van drie jaar in aanmerking neemt.
- 240.
- In hoofdstuk XII, achtste alinea, van de beschikking verklaart de Commissie:
Met projecten op nog onontsloten terreinen wordt niet enkel bedoeld dat de
fabriek inderdaad in het open veld wordt neergezet, maar vooral dat het voor de
investeerder om een nieuwe, nog niet-ontwikkelde locatie gaat. Voor de
onderneming betekent dit in vergelijking met de uitbreiding van een bestaande
fabriek de volgende typische problemen: het ontbreken van adequate
infrastructuur, het ontbreken van georganiseerde logistiek, geen specifiek voor de
onderneming geschoolde arbeidskrachten en nog geen net van toeleveranciers.
Kunnen deze diensten worden overgenomen van een fabriek van dezelfde groep
in de omgeving, dan wordt het project als uitbreiding beschouwd, zelfs wanneer het
bouwterrein op zich nog niet ontsloten is. Deze begripsomschrijving van de
Gemeenschap onderscheidt zich van het begrip .nieuwe investering, zoals deze in
het nationale recht kan zijn vastgelegd. Aangezien bij een dergelijk project op een
onontsloten terrein aanzienlijke problemen moeten worden overwonnen en het
geruime tijd zal duren eer de volledige capaciteit en daarmee de rentabiliteit kanworden bereikt, valt te rechtvaardigen dat de extra bedrijfskosten over een langere
periode worden berekend.
- 241.
- Anders dan de Freistaat Sachsen stelt, heeft de Commissie door het maken van dit
onderscheid niet het beginsel van het institutionele evenwicht geschonden. De
ingevolge artikel 94 van het Verdrag aan de Raad toekomende bevoegdheid tot
vaststelling van alle verordeningen die dienstig zijn voor de toepassing van de
artikelen 92 en 93 van het Verdrag, wordt niet aangetast wanneer de Commissie
in het kader van de uitoefening van de ruime beoordelingsvrijheid waarover zij bij
de toepassing van deze bepalingen beschikt, vooraf vastgestelde operationele
criteria toepast, zoals die welke ten grondslag liggen aan het onderscheid tussen
investeringen op onontsloten terrein en uitbreidingsinvesteringen.
- 242.
- In casu heeft de Commissie de carrosseriewerkplaats en de perserij van Mosel II
beschouwd als investeringen op onontsloten terrein. Zij heeft derhalve bij haar
kosten-batenanalyse de bedrijfskosten ervan over een periode van vijf jaar, namelijk
van 1993 tot 1997 (carrosseriewerkplaats) en van 1994 tot 1998 (perserij), in
aanmerking genomen. De lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II
en de fabriek Chemnitz II zijn daarentegen als uitbreidingsinvesteringen
gekwalificeerd, zodat hun bedrijfskosten over een periode van drie jaar, namelijk
van 1997 tot 1999, in aanmerking zijn genomen.
- 243.
- Dienaangaande verklaart de Commissie in hoofdstuk XII, negende en tiende alinea,
van de beschikking:
In het onderhavige geval moest de Commissie ermee rekening houden dat
de verschillende afdelingen van de fabriek in Mosel op verschillende
tijdstippen in bedrijf zullen worden genomen. Dit betekent dat ook de
aanloopmoeilijkheden die aan de diverse onderdelen van het project
verbonden zijn, op verschillende tijdstippen optreden. Bovendien nam de
Commissie in aanmerking dat het project wegens de bij de uitvoering ervanopgetreden vertraging ook een ander karakter had gekregen. Met de
installatie van een perserij en een carrosseriewerkplaats en de koppeling
daarvan met de oude fabriek Mosel I was in Mosel al in 1994 een volledig
functionerende autofabriek tot stand gekomen. Dit blijkt tevens uit de
rentabiliteit van de VW-onderneming in Saksen sedert 1994.
De toekomstige investeringen voor een nieuwe lakstraat en een
eindmonteringswerkplaats in Mosel II vormen daarom geen investeringen
op onontsloten terrein maar een uitbreiding van bestaande capaciteiten.
Aangezien er reeds een toeleveringsstructuur aanwezig is (...), de
infrastructuur er inmiddels voorhanden is en de meeste werknemers worden
overgenomen van Mosel I, is slechts in aanzienlijk geringere mate sprake
van de typische nadelen van vestiging op onontsloten terrein. Hetzelfde
geldt voor de motorenfabriek Chemnitz II. Evenals bij andere
capaciteitsuitbreidingen gebeurt de productiegroei in deze fabrieken zeer
snel. Terwijl de Duitse autoriteiten en VW in eerste instantie voorstelden
voor alle projecten in Mosel en Chemnitz uit te gaan van de periode
1998-2002, heeft de Commissie in het geval van de projecten op nieuwe
locaties onderzocht welke extra bedrijfskosten er voor periodes van vijf jaar
bestaan, namelijk de periode 1993-1997 (carrosserie) en 1994-1998 (perserij)
en in het geval van de uitbreidingen de periode 1997-1999 (lakstraat,
eindmontering, Chemnitz II). Ook werd ermee rekening gehouden dat de
capaciteit van de perserij en van de carrosseriewerkplaats tegelijkertijd
(1997-1999) zal worden opgevoerd van 432 auto's per dag tot 750 auto's per
dag om voldoende aan de nieuwe lakstraat en de eindmonteringswerkplaats
in Mosel II te kunnen leveren. In de analyse is dan ook ermee rekening
gehouden dat er voor deze periode (1997-1999) ten gevolge van de
uitbreiding extra bedrijfskosten zullen bestaan.
- 244.
- Zoals hiervóór reeds is uiteengezet, valt de vraag of de lakstraat en de
eindmonteringswerkplaats van Mosel II en de fabriek Chemnitz II moeten worden
aangemerkt als uitbreidingsinvesteringen dan wel als investeringen op onontsloten
terrein, binnen de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie bij de
toepassing van artikel 92, lid 3, van het Verdrag beschikt. De toetsing door het
Gerecht dient derhalve beperkt te blijven tot de vraag, of de feiten op grond
waarvan de bestreden kwalificatie is verricht, juist zijn vastgesteld, en of er geen
sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van die feiten (zie arrest
Matra/Commissie, reeds aangehaald, punten 23-28).
- 245.
- Voorts dient te worden beklemtoond, dat de kwalificatie van een investering als
uitbreidingsinvestering of juist als investering op onontsloten terrein, plaatsvindt in
een communautaire context en losstaat van de wijze waarop die investering moet
worden gekwalificeerd volgens het belastingrecht van de lidstaat waartoe de
begunstigde onderneming behoort (zie, per analogie, arrest Gerecht van 8 juni
1995, Siemens/Commissie, T-459/93, Jurispr. blz. II-1675, punt 76).
- 246.
- Het is niet komen vast te staan, dat de opvatting van de Commissie kennelijk
onjuist is. Aan deze opvatting ligt de idee ten grondslag, dat de extra bedrijfskosten
in aanmerking moeten worden genomen vanaf het moment waarop een nieuwe
fabriek in bedrijf wordt genomen, of, wanneer de verschillende productie-eenheden
op verschillende tijdstippen operationeel worden, voor elk bedrijfsonderdeel vanaf
het moment van inbedrijfstelling. Elk bedrijfsonderdeel moet dus apart worden
beoordeeld, teneinde in aanmerking te kunnen nemen hoe het staat met de
inrichting van de fabriek op het moment van inbedrijfstelling. Deze opvatting is in
overeenstemming met de regel volgens welke afwijkingen van het in artikel 92,
lid 1, van het Verdrag neergelegde verbod op staatssteun strikt moeten worden
uitgelegd.
- 247.
- In casu hebben verzoekers in afwijking van hun oorspronkelijke plannen de vier
productie-eenheden van Mosel II op verschillende tijdstippen tussen 1992 en 1997in bedrijf genomen. In deze omstandigheden volstaan de door hen aangevoerde
argumenten niet om de conclusie van de Commissie te ontkrachten, volgens welke
de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II en de fabriek
Chemnitz II niet als investeringen op onontsloten terrein kunnen worden
aangemerkt, aangezien er uiterlijk vanaf 1994 in Mosel een volledig functionerende
autofabriek was, bestaande uit de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van
Mosel I (in de modernisering waarvan verzoekers meer dan 414 miljoen DM
hebben geïnvesteerd en die in de Mosel I-beschikking wordt omschreven als een
uiterst modern autolakkerij- en montagebedrijf), de carrosseriewerkplaats en de
perserij van Mosel II (in bedrijf genomen in, respectievelijk, juli 1992 en maart
1994), en de fabriek Chemnitz I. Zoals de Commissie - zonder op dit punt te zijn
weersproken - heeft opgemerkt, ligt de productiecapaciteit van dit geheel sedert
1992 op 100 656 voertuigen per jaar; in 1992 werden er 34 000 exemplaren van het
nieuwe Golf A 3-model geproduceerd, en in 1993, 1994 en 1995 waren dit er,
respectievelijk, 71 800, 90 100 en 100 100.
- 248.
- Verzoekers hebben betoogd, dat de investeringen in Mosel II en Chemnitz II één
geheel vormen en dat de combinatie van Mosel I/Chemnitz I en het eerste deel van
Mosel II slechts een tijdelijke oplossing is. Er zij evenwel aan herinnerd, dat het
Volkswagen-concern aanzienlijke steunbedragen heeft ontvangen, namelijk
487,3 miljoen DM voor Mosel I en 84,8 miljoen DM voor Chemnitz I (zie de
Mosel I-beschikking). Dankzij deze steun beschikte het uiterlijk in 1994 over een
volledig functionerende autofabriek en kon het met ingang van dat jaar met de
productie beginnen. Zonder de steun zouden al zijn projecten in Mosel II en
Chemnitz II zijn aangemerkt als investeringen op onontsloten terrein, maar aan de
andere kant had de nieuwe fabriek dan niet zo snel in bedrijf kunnen worden
genomen en waren er grotere investeringen noodzakelijk geweest, omdat in elk
geval de infrastructuur, de logistiek, het personeelsbestand en het net van
toeleveranciers hadden moeten worden opgebouwd. Indien verzoekers' standpunt
werd gevolgd, zou dit dus erop neerkomen dat het Volkswagen-concern voor éénen hetzelfde project, de bouw van een autofabriek, twee maal kon profiteren van
de regeling voor investeringen op onontsloten terrein.
- 249.
- Bovendien worden investeringen, zoals de Commissie opmerkt, niet primair gedaan
teneinde in aanmerking te komen voor staatssteun, maar om te verzekeren dat in
de toekomst winst wordt behaald. Een investeerder die erin slaagt, bepaalde aan
zijn investering verbonden nadelen sneller uit de weg te ruimen, door de
inbedrijfstelling van bepaalde onderdelen van zijn project te versnellen, zou zich
derhalve niet bestraft moeten voelen door een verlaging van het steunbedrag
waarop hij aanspraak kan maken, daar zijn infrastructurele bedrijfskosten
verminderen en zijn productievoorwaarden beter worden.
- 250.
- De Commissie heeft dan ook geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt, door de
lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II en de fabriek Chemnitz II
aan te merken als uitbreiding van een bestaande fabriek. In deze
omstandigheden is het namelijk onjuist te stellen, dat die bedrijfsonderdelen van
Mosel II en de fabriek Chemnitz II projecten op onontsloten terrein zijn.
Integendeel, zoals de Commissie stelt, had het Volkswagen-concern reeds in 1996
afgerekend met bepaalde typische nadelen van een investering op onontsloten
terrein in de in de beschikking bedoelde zin.
- 251.
- Met name blijkt uit het dossier, dat het concern vanaf 1994, doch uiterlijk in 1997,
ter plaatse beschikte over een adequate infrastructuur, georganiseerde logistiek,
specifiek voor de onderneming geschoolde arbeidskrachten en een solide
toeleveringsstructuur.
- 252.
- Zoals de Commissie opmerkt, betekent het feit dat de ongeveer 1 330 werknemers
van Mosel I die overgingen naar Mosel II, een zekere scholing moesten krijgen
alvorens zij konden worden ingezet bij de productie van de nieuwe modellen,
waarbij nieuwe productietechnieken werden toegepast, niet, dat deze werknemersongeschoold in de zin van de definitie van investeringen op onontsloten terrein
waren.
- 253.
- Met betrekking tot de toeleveranciers moet worden opgemerkt, dat volgens het
stuk dat als bijlage B4 is gehecht aan het verzoekschrift in zaak T-143/96, eind 1995
in Mosel 129 leveranciers van onderdelen (waarvan er acht volgens de
just-in-time methode werkten) en 267 leveranciers op het gebied van constructie,
uitrusting en diensten gevestigd waren, die samen 22 000 werknemers in dienst
hadden. Volgens hetzelfde document was het aantal plaatselijke toeleveranciers
toegenomen van nul in 1990 tot 87 in juni 1993. De Commissie heeft - zonder op
dit punt te worden weersproken - opgemerkt, dat dus 30 % van de toeleveranciers
ter plaatse gevestigd was, een percentage dat ruim boven het Europees gemiddelde
in de automobielsector ligt.
- 254.
- Bovenstaande overwegingen kunnen niet ter discussie worden gesteld met het
betoog, dat de Commissie een fout heeft gemaakt bij haar beoordeling van de
rentabiliteit van de Volkswagen-ondernemingen in Saksen sedert 1994. In de eerste
plaats immers is die fout niet aangetoond, aangezien die ondernemingen blijkens
de boeken die als bijlage bij de dupliek in zaak T-143/96 zijn overgelegd, in 1994,
1995 en 1996 een positief bedrijfsresultaat hebben behaald van, respectievelijk,
49,4 miljoen DM, 170 miljoen DM en 209 miljoen DM. In de tweede plaats heeftde Commissie terecht opgemerkt, dat de rentabiliteit van een nieuwe autofabriek
slechts een van de factoren is aan de hand waarvan kan worden uitgemaakt, of die
fabriek moet worden beschouwd als een investering op onontsloten terrein dan wel
als een uitbreidingsinvestering. In de beschikking wordt de rentabiliteit van de
Volkswagen-ondernemingen in Saksen slechts genoemd ter bevestiging dat Mosel I
en de perserij en de carrosseriewerkplaats van Mosel II sedert 1994 een volledig
functionerende autofabriek vormden.
- 255.
- Voorts is de vraag, of de installaties van Mosel I na de voltooiing van Mosel II al
dan niet in bedrijf zullen blijven, voor de onderhavige analyse irrelevant.
- 256.
- Wat de fabriek Chemnitz II betreft, hebben verzoekers geen enkel concreet
argument aangevoerd waaruit blijkt dat de Commissie ten onrechte heeft
geoordeeld, dat er sprake was van een uitbreidingsinvestering van Chemnitz I. De
Commissie heeft opgemerkt, dat de productie van de verschillende
motoronderdelen tussen 1996 en 1998 geleidelijk is overgebracht van Chemnitz I
naar Chemnitz II, zodat de twee fabrieken naast elkaar essentiële motoronderdelen
hebben vervaardigd (zie bijlage B10 bij het verzoekschrift in zaak T-143/96).
- 257.
- De argumenten die verzoekers hebben aangevoerd om de kwalificatie van de
lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II en van de fabriek
Chemnitz II als uitbreidingsinvesteringen te betwisten, falen derhalve.
c) De berekening van de kosten en de baten van de investering
Argumenten van partijen
- 258.
- Verzoeksters betogen, dat de kosten-batenanalyse van de investering is uitgevoerd
op basis van onvolledige documenten en ontoereikend en/of onjuist is gemotiveerd.
- 259.
- Zij stellen in de eerste plaats, dat de Commissie enkele essentiële documenten
buiten beschouwing heeft gelaten. Zij heeft namelijk de deskundige aan wie zij de
uitvoering van de kosten-batenanalyse heeft opgedragen, de heer Sterk, enkel de
door Volkswagen in januari 1996 overgelegde documenten ter hand gesteld. Deze
documenten vormden echter slechts een aanvulling op de stukken die Volkswagen
in mei 1993 en mei 1994 had overgelegd. De documentatie van 1996 was dus
onvolledig en kon de deskundige op het verkeerde been zetten.
- 260.
- Tijdens een bijeenkomst op 29 mei 1996 kwam Volkswagen ter ore, dat de
deskundige niet over de stukken van 1993 en 1994 beschikte, waarop zij hem die
stukken terstond deed toekomen. Uit de korte tijd die tussen de toezending van die
stukken en de vaststelling van de beschikking op 26 juni 1996 lag, alsmede uit de
beschikking zelf leiden verzoekers echter af, dat de deskundige die stukken niet
heeft kunnen bestuderen.
- 261.
- Uit het met het verweerschrift overgelegde deskundigenrapport blijkt volgens
verzoekers, dat de deskundige geen tijd heeft gehad om de in de punten 6.1.1, 6.1.3
en 6.5.2 tot en met 6.5.7 van het rapport beschreven nadelen, in het bijzonder de
subsidie voor de aansluiting op het wegennet, grondig te onderzoeken.
- 262.
- In de tweede plaats geeft hoofdstuk XII, vijfde, zesde, zevende, elfde, twaalfde en
dertiende alinea, van de beschikking volgens verzoekers geen inzicht in de wijze
waarop de kosten en de baten zijn berekend, zodat de beschikking in strijd is met
artikel 190 van het Verdrag.
- 263.
- Ook al behoeft de Commissie in de beschikking niet elk van de factoren die bij de
berekening van de extra investerings- en bedrijfskosten in aanmerking worden
genomen, te noemen, zij dient wel, althans in grote lijnen, de belangrijkste ervan
aan te geven en in cijfers uit te drukken, vooral wanneer de met de
gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun aanzienlijk is.
- 264.
- In de derde plaats wordt volgens verzoekers in de beschikking niet aangegeven, met
welke van de door Volkswagen genoemde meerkosten geen rekening is gehouden.
Zo zijn de extra salariskosten die zouden ontstaan indien de werknemers van
VW Sachsen op korte termijn niet meer werden bezoldigd overeenkomstig de in
Saksen geldende metaal-cao, maar volgens het eigen beloningssysteem van
Volkswagen, geraamd op 161,6 miljoen DM. Dit risico vormt een essentieel
element, dat de Commissie volledig heeft genegeerd of ten onrechte van de handheeft gewezen, zonder hierover ook maar met een woord te reppen in de
beschikking. Wat zij in dit verband in haar verweerschrift heeft verklaard, is tardief.
- 265.
- Verzoekers voegen hieraan nog toe, dat de Commissie in hoofdstuk XII, veertiende
alinea, van de beschikking ten onrechte heeft vastgesteld, dat Volkswagen tijdens
de administratieve procedure haar voorlopige kosten-batenanalyse had
geaccepteerd.
- 266.
- In repliek geven verzoekers te kennen, dat zij dankzij het verweerschrift in staat
zijn de door de Commissie uitgevoerde kosten-batenanalyse te begrijpen. Dit is
echter irrelevant voor de vraag, of de beschikking zelf genoegzaam is gemotiveerd.
Verzoekers merken nogmaals op, dat dit niet het geval is, daar de kosten-batenanalyse niet aan de beschikking is gehecht. De zakengeheimen die deze
analyse bevat, zijn die van verzoekers zelf, zodat de Commissie ermee had kunnen
volstaan, de analyse als onderdeel van de beschikking aan hen over te leggen.
- 267.
- De Commissie wijst erop, dat zij aan de vennootschap Plant Location International,
een dochteronderneming van de accountantsfirma Price Waterhouse, de opdracht
had verstrekt een ontwerp-kosten-batenanalyse te maken. Dit ontwerp werd
vervolgens door de bevoegde diensten van de Commissie geverifieerd en, waar
nodig, gecorrigeerd. Volkswagen had verscheidene maanden voor de vaststelling
van de beschikking, met name tijdens de bijeenkomsten van 11 april en 29 mei
1996, contact met de heer Sterk, die zich in laatste instantie voor Plant Location
International met de zaak bezighield. De door de Commissie aan de heer Sterk
verstrekte documentatie van 1996 bevatte alle relevante informatie. Aangezien de
heer Sterk zich maanden met de zaak had beziggehouden en dus alle details van
het project kende, was hij in staat de hem door Volkswagen toegezonden stukken
van 1993 en 1994 snel en volledig te bestuderen.
Beoordeling door het Gerecht
- 268.
- Met betrekking tot de grief volgens welke de beschikking een motiveringsgebrek
vertoont voorzover zij geen inzicht geeft in de wijze waarop de kosten en baten zijn
berekend, zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak toetsing aan het
motiveringsvereiste dient plaats te vinden met inachtneming van, onder meer, het
belang dat de adressaat of andere betroffenen bij een toelichting kunnen hebben,
in het bijzonder wanneer zij een actieve rol hebben gespeeld in de procedure die
tot de vaststelling van de bestreden handeling heeft geleid, en op de hoogte zijn
van de redenen, feitelijk en rechtens, waarom de Commissie haar beschikking heeft
vastgesteld (zie, bijvoorbeeld, arrest Gerecht van 7 juli 1999, Wirtschafstvereinigung
Stahl/Commissie, T-106/96, Jurispr. blz. II-0000, punt 172). Bovendien is de
Commissie niet gehouden, in de motivering van een beschikking in te gaan op alle
punten, feitelijk en rechtens, die door de belanghebbenden zijn aangevoerd, zolang
zij maar rekening houdt met alle omstandigheden en factoren die relevant zijn in
het concrete geval (zie arrest British Airways e.a. en British Midland
Airways/Commissie, reeds aangehaald, punt 94).
- 269.
- Zoals uit het dossier blijkt, waren verzoekers in casu nauw betrokken bij de
administratieve procedure die tot de vaststelling van de beschikking heeft geleid.
Inzonderheid hebben zij niet betwist, dat de verschillende ontwerpen voor een
kosten-batenanalyse, die vanaf 1992 door de Commissie werden opgesteld, aan hen
zijn overgelegd en met hun vertegenwoordigers en die van de Duitse regering punt
voor punt zijn doorgesproken, onder meer tijdens de bijeenkomsten van 11 april
en 29 mei 1996 (zie de notulen van deze bijeenkomsten, bijlagen B9 en B12 bij het
verweerschrift in zaak T-143/96). Bovendien komt de definitieve kosten-batenanalyse waarop de beschikking gebaseerd is, in grote lijnen overeen met de
ontwerpen die tijdens die bijeenkomsten werden besproken; de daarin
aangebrachte wijzigingen zijn alleen maar in het voordeel van verzoekers.
- 270.
- Bijgevolg levert noch het feit dat de gedetailleerde cijfers van de kosten-batenanalyse niet in de beschikking zijn overgenomen, noch het feit dat dezeanalyse niet aan de beschikking is gehecht, schending van de in artikel 190 van het
Verdrag geformuleerde motiveringsplicht op.
- 271.
- Voorts hebben verzoekers niet aangetoond, dat de deskundige van de Commissie
zich niet heeft kunnen uitspreken over de documenten die hem eind mei en begin
juni 1996 werden overgelegd. Op het deskundigenrapport (bijlage 13 bij het
verweerschrift in zaak T-143/96) staat integendeel vermeld: January 22, 1996,
revised June, 1996. Bovendien, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt,
betekent het feit dat enkele van de overgelegde gegevens niet als extra
investerings- of bedrijfskosten in aanmerking zijn genomen, nog niet, dat deze
gegevens niet zijn onderzocht. Dit geldt met name voor de door de plaatselijke
autoriteiten gevorderde terugbetaling van de in 1994 aan verzoekers verstrekte
subsidie voor de kosten van aansluiting op het wegennet. Verzoekers' standpunt
dienaangaande wordt door de deskundige in punt 6.1.1 van het rapport besproken
en van de hand gewezen.
- 272.
- De door verzoekers aangevoerde grief volgens welke in de beschikking niet wordt
gepreciseerd, welke meerkosten niet in aanmerking zijn genomen, valt samen met
de grief inzake de ontoereikende motivering en moet op de hiervóór aangegeven
gronden van de hand worden gewezen. Bij de kostenpost van 161,6 miljoen DM,
die zou kunnen ontstaan als gevolg van het feit dat de werknemers van Mosel in
de toekomst onder de collectieve salarisregeling van Volkswagen zouden komen te
vallen, ging het, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, om een hypothetisch
risico, waarvan het intreden op het moment van vaststelling van de beschikking niet
kon worden beoordeeld en dat dus bij de kosten-batenanalyse niet in aanmerking
kon worden genomen.
- 273.
- Ook blijkt uit de notulen van de bijeenkomst van 29 mei 1996 (bijlage 12 bij het
verweerschrift in zaak T-143/96, blz. 3), dat Volkswagen wel degelijk had erkend,
dat de analyse van de Commissie betreffende de berekening van de bedrijfskosten
redelijk en aanvaardbaar was.
- 274.
- Verzoekers' argumenten inzake de berekening van de kosten en de baten van de
investering kunnen bijgevolg niet slagen.
d) De steuntoeslagen
Argumenten van partijen
- 275.
- Verzoekers betogen, dat de Commissie een fout heeft gemaakt, door wegens de
overcapaciteitsproblemen in de automobielsector de mogelijkheid van
steuntoeslagen (top-ups) bovenop de loutere compensatie van de regionale
nadelen van de hand te wijzen.
- 276.
- Volgens verzoekers is de Commissie niet ingegaan op het punt waarom het in het
kader van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag werkelijk draait, namelijk het
stimuleren van de vestiging van bedrijven in een achtergebleven streek. In casu
hadden enkel steuntoeslagen investeerders ertoe kunnen aanzetten, zich in Mosel
en Chemnitz te vestigen. De Commissie heeft ook geen rekening gehouden met het
feit dat volgens de beschikking zelf het investeringsplan het behoud of de schepping
van 3 600 arbeidsplaatsen tot gevolg zal hebben, en dat daarnaast indirect nog eens
20 000 arbeidsplaatsen zullen worden geschapen door de vestiging van
toeleveranciers ter plaatse en door andere multiplier-effecten.
- 277.
- Bovendien erkent de Commissie zelf, dat de automobielsector pas sedert 1993 te
kampen heeft met overcapaciteit. Aangezien bij de beoordeling van de
steunmaatregelen moet worden uitgegaan van het moment waarop de steun werd
toegekend, en dus van de marktsituatie in 1991, hadden die
overcapaciteitsproblemen buiten beschouwing moeten blijven, zodat de
steuntoeslagen hadden moeten worden toegestaan.
- 278.
- Voorts voorziet de beschikking in een beperking van de capaciteit van Mosel II tot
1997. Volgens verzoekers had de Commissie daarom in elk geval voor de perserij
en de carrosseriewerkplaats de toekenning van steuntoeslagen moeten toestaan.
- 279.
- De Commissie wijst erop, dat in de beschikking wordt uitgelegd, dat voor
steuntoeslagen geen toestemming wordt verleend wanneer de investering
capaciteitsproblemen in de betrokken sector oplevert. Zij stelt zich op het
standpunt, dat zij de sedert 1993 in de automobielsector bestaande overcapaciteit
aan de hand van nauwkeurige cijfers zorgvuldig heeft onderzocht. Het was haars
inziens dan ook niet nodig, de noodzaak van speciale stimulerende maatregelen
voor Mosel en Chemnitz afzonderlijk te beoordelen.
Beoordeling door het Gerecht
- 280.
- Bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid overeenkomstig artikel 92,
lid 2, sub c, of artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag kan de Commissie rekening
houden met de gevolgen die de steun voor de betrokken sector heeft (arrest
Matra/Commissie, reeds aangehaald, punt 26). Bovendien volgt uit het voorgaande,
dat de Commissie terecht alle factoren in aanmerking heeft genomen die ten tijde
van de vaststelling van de beschikking, in juni 1996, bestonden.
- 281.
- Zoals uit hoofdstuk XII, eerste alinea, van de beschikking blijkt, heeft de
Commissie naar behoren rekening gehouden met het feit dat het voor investeerders
aantrekkelijk moet worden gemaakt, in achtergebleven regio's als Mosel en
Chemnitz te investeren. Zij merkt daar namelijk op, dat hoge investeringssubsidies
en andere steunmaatregelen werden goedgekeurd teneinde de regionale
ontwikkeling te stimuleren, en dat de regio's Mosel en Chemnitz investeringssteun
kunnen krijgen ter hoogte van 33 % (tot april 1991) en 35 % (daarna) bruto-subsidie-equivalent.
- 282.
- In hoofdstuk XI, vijfde alinea, van de beschikking preciseert zij evenwel, dat voorsteuntoeslagen of top-ups, die bedoeld zijn om het voor investeerders extra
aantrekkelijk te maken in achtergebleven gebieden te investeren, geen toestemming
wordt verleend wanneer de investering bijdraagt tot het ontstaan van
capaciteitsproblemen in de betrokken sector. Zo ook beklemtoont zij in
hoofdstuk XII, negentiende alinea, van de beschikking, dat zij in gevallen waarin
investeringen negatieve gevolgen hebben voor een sector als geheel, als beleid
heeft, bij de toepassing van de communautaire kaderregeling steun uitsluitend toe
te staan voor de netto meerkosten die een investeerder in de benadeelde regio te
dragen heeft.
- 283.
- Bovendien wordt in de beschikking nauwkeurig en gedetailleerd ingegaan op de
problemen in verband met de aanzienlijke overcapaciteit waarmee de
automobielsector sedert 1993 te kampen heeft (hoofdstuk XII, vijftiende alinea),
alsook op de vraag, in hoeverre die overcapaciteit door de betrokken investeringen
nog zal toenemen (hoofdstuk XII, achttiende alinea). De Commissie houdt (in
hoofdstuk XII, zestiende en zeventiende alinea) ook rekening houden met de
beperking van de productiecapaciteit van Mosel II.
- 284.
- Op grond van het vorenoverwogene en gelet op de ruime beoordelingsvrijheid die
de Commissie terzake heeft, moeten verzoekers' argumenten in verband met de
steuntoeslagen van de hand worden gewezen.
e) De vaststelling van de goedgekeurde steunbedragen
- 285.
- In hoofdstuk XII, negentiende alinea, van de beschikking komt de Commissie tot
de slotsom, dat een steunintensiteit, uitgedrukt in bruto-subsidie-equivalent, van
22,3 % voor Mosel II en van 20,8 % voor Chemnitz II aanvaardbaar is. Zij merkt
op, dat zij akkoord kan gaan met 418,7 miljoen DM in de vorm van rechtstreekse
investeringssubsidies voor Mosel II en Chemnitz II, en met 120,4 miljoen DM inde vorm van fiscale investeringspremies voor Mosel II en Chemnitz II. Volgens
artikel 1 van de beschikking is de toekenning van deze steunbedragen verenigbaar
met de gemeenschappelijke markt. Volgens artikel 2 van de beschikking is de steun
in de vorm van versnelde afschrijvingen met een nominale waarde van
51,67 miljoen DM voor Mosel II en Chemnitz II, en in de vorm van rechtstreekse
investeringssubsidies ten belope van 189,1 miljoen DM voor Mosel II en
Chemnitz II, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
- 286.
- Volgens verzoekers heeft de Commissie artikel 190 van het Verdrag geschonden,
aangezien het niet mogelijk is op basis van het door haar gehanteerde bruto-subsidie-equivalent tot de in de artikelen 1 en 2 van de beschikking genoemde
bedragen te komen. Uit de beschikking blijkt niet, welke actualiseringsfactor de
Commissie heeft toegepast. Zelfs indien deze factor op basis van de - tardieve -
informatie in het verweerschrift in zaak T-143/96 wel bekend was, zou nog altijd
niet helemaal duidelijk zijn, waar de in de artikelen 1 en 2 van de beschikking
aangegeven bedragen vandaan komen.
- 287.
- Dit betoog kan niet worden aanvaard. Zoals reeds is vastgesteld, zijn verzoekers
en de Duitse regering nauw bij de administratieve procedure betrokken geweest en
hebben zij dus de verschillende ontwerpen voor de kosten-baten-analyse, die de
Commissie sinds 1992 heeft opgesteld, punt voor punt kunnen bespreken. Ook al
maakt de beschikking geen melding van de wijze van berekening van de
actualisering van het bruto-subsidie-equivalent, die is gebruikt om tot de toegestane
steunbedragen te komen, en wordt daarin met name het actualiseringspercentage
(Nominal Discount Rate) van 7,5 % niet genoemd, deze elementen zijn zowel
in de aan het deskundigenrapport gehechte kosten-batenanalyse als in de notulen
van de bijeenkomst van 29 mei 1996 te vinden.
- 288.
- De grieven inzake schending van artikel 92, lid 3, van het Verdrag falen derhalve.
III - Schending van het vertrouwensbeginsel
Argumenten van partijen
- 289.
- Verzoekers betogen, dat de Commissie het vertrouwensbeginsel heeft geschonden,
door de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II en de fabriek
Chemnitz II als uitbreidingsinvesteringen aan te merken en, bijgevolg, haar kosten-batenanalyse te baseren op een periode van drie jaar. Volgens verzoekers had de
Commissie bij hen de gegronde verwachting opgewekt, dat zij de toegezegde steun
zou onderzoeken aan de hand van een op een periode van vijf jaar gebaseerde
kosten-batenanalyse.
- 290.
- Het vertrouwen van ondernemers verdient volgens verzoekers bescherming,
wanneer een gemeenschapsinstelling bij hen gegronde verwachtingen heeft
opgewekt met betrekking tot haar toekomstig gedrag (arrest Hof van 11 maart
1987, Van den Bergh en Jurgens/Commissie, 265/85, Jurispr. blz. 1155, punt 44).
Evenzo zijn ondernemers die, vertrouwend op de bestaande rechtssituatie,
maatregelen hebben getroffen, beschermd tegen een latere wijziging in de
beoordeling van die maatregelen door de instellingen (arresten Hof van 12 juli
1989, Binder, 161/88, Jurispr. blz. 2415, punten 21-23; 11 december 1990, Spagl,
C-189/89, Jurispr. blz. I-4539, punt 9, en Crispoltoni, reeds aangehaald, punt 21).
- 291.
- In casu heeft de Commissie Mosel II en Chemnitz II gedurende de gehele
administratieve procedure, van september 1990 tot april 1996, aangemerkt als
nieuwe investeringen of investeringen op onontsloten terrein. Verzoekers voeren
in dit verband het volgende aan:
- in haar brief van 19 september 1990 maande de Commissie de Duitse
regering aan, alle steunmaatregelen voor de nieuwe investeringen
van Volkswagen AG aan te melden;
- in de brief waarbij zij de Duitse regering in kennis stelde van haar
beslissing de onderzoeksprocedure in te leiden, maakte de Commissie
onderscheid tussen de productie (...) voortzetten (Mosel I) en de
bouw van een naast (...) gelegen nieuwe fabriek (Mosel II);
- in de jaren 1992 tot 1994 voerde de Commissie een kosten-batenanalyse voor Mosel II en Chemnitz II uit, waarbij zij uitging van
een periode van vijf jaar;
- in de Mosel I-beschikking spreekt de Commissie geregeld van de
nieuwe fabrieken Mosel II en Chemnitz II, waaruit blijkt dat zij
deze investeringen, ondanks de bij de uitvoering van het project
opgelopen vertraging, niet als een uitbreiding van Mosel I en
Chemnitz I beschouwde, maar als nieuwe investeringen;
- in haar beschikking 96/179 van 31 oktober 1995 (reeds aangehaald)
heeft de Commissie deze projecten nieuwe investeringen genoemd.
- 292.
- Verzoekers betwisten bovendien, dat de ambtenaren en de deskundige van de
Commissie bij het fabrieksbezoek op 21 en 22 december 1995 zouden hebben
verklaard, dat de projecten Mosel II en Chemnitz II niet in hun geheel als
investeringen op onontsloten terrein konden worden aangemerkt. De enige
relevante vraag die bij die gelegenheid werd besproken, was of voor de berekening
van de nadelen één beginpunt moest worden gehanteerd, namelijk het moment van
voltooiing van het project, of verschillende beginpunten, overeenkomend met het
moment van operationeel worden van de verschillende fabrieksonderdelen.
- 293.
- Ook ontkennen verzoekers, dat tijdens de bijeenkomst van 11 april 1996 zou zijn
gesproken over de toepassing van een periode van drie jaar voor de
bedrijfskostennadelen van de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats vanMosel II. De door de Commissie op 16 april 1996 overgelegde kosten-batenanalyse
was nog gebaseerd op een periode van vijf jaar.
- 294.
- Ofschoon tijdens de bijeenkomst van 29 mei 1996 werd gesproken over de
toepassing van een periode van drie jaar voor de bedrijfskostennadelen van de
lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II, blijkt uit de notulen van die
bijeenkomst duidelijk, dat verzoeksters daarmee niet instemden.
- 295.
- Verzoekers beklemtonen, dat zij de essentie van hun plannen nooit hebben
gewijzigd. Hoe dan ook was het vanaf begin 1993 bekend, dat de investeringen
stapsgewijs zouden worden gedaan. Toen de Commissie in juli 1994 de Mosel I-beschikking vaststelde, was zij dus op de hoogte van de wijzigingen die Volkswagen
in de projecten Mosel II en Chemnitz II had aangebracht. Uit het feit dat de
Commissie voor de steun aan Mosel I een aparte beschikking vaststelde, leidde
Volkswagen af, dat zij Mosel I en Mosel II als twee op zichzelf staande projecten
beschouwde, die ook op het punt van de toepasselijke steunregeling afzonderlijk
moesten worden behandeld. Verzoekers wijzen erop, dat de situatie ten tijde van
de vaststelling van de beschikking identiek was aan de situatie die op het moment
van vaststelling van de Mosel I-beschikking bestond. De perserij en de
carrosseriewerkplaats van Mosel II waren in bedrijf en de aldaar vervaardigde kale
carrosserieën werden gelakt in Mosel I, waar ook de eindmontage plaatsvond.
- 296.
- Verzoekers stellen voorts, dat zij enkel omdat zij ervan uitgingen, dat de Commissie
Mosel II en Chemnitz II als nieuwe investeringen zou kwalificeren, aanzienlijke
bedragen in die projecten investeerden. Ten tijde van de vaststelling van de
Mosel I-beschikking was het nog mogelijk, de investeringen in de lakstraat en de
eindmonteringswerkplaats stil te leggen en naar elders te verplaatsen. Indien
verzoekers destijds hadden geweten, dat de Commissie die werkplaatsen als
uitbreidingsinvesteringen zou kwalificeren, zouden zij daadwerkelijk daartoe hebben
besloten.
- 297.
- De Commissie bestrijdt, dat zij ooit de indruk heeft gewekt dat zij Mosel II en
Chemnitz II als investeringen op onontsloten terrein zou kwalificeren.
- 298.
- Verzoekers kunnen zich haars inziens hoe dan ook niet baseren op verklaringen
die vóór maart 1996 zijn afgelegd, aangezien deze gebaseerd waren op een
onvolledige kennis van de feiten. Verzoekers en/of de Bondsrepubliek Duitsland
hielden namelijk tot het laatste moment relevante informatie achter, zodat de
Commissie niet beschikte over bepaalde gegevens die voor de beoordeling van de
investeringsplannen essentieel waren.
- 299.
- Ook kunnen verzoekers volgens de Commissie geen beroep doen op een gewettigd
vertrouwen, aangezien zij zich bewust waren van het feit dat de Commissie
mogelijk een deel van de toegekende steun niet zou goedkeuren, in welk geval zij
de onrechtmatig uitgekeerde steun zouden moeten terugbetalen. Blijkens de
jaarbalans van VW Sachsen van 31 december 1995 hadden verzoekers met deze
mogelijkheid rekening gehouden en om die reden een aanzienlijk bedrag
gereserveerd.
Beoordeling door het Gerecht
- 300.
- Volgens vaste rechtspraak kan op het beginsel van bescherming van gewettigd
vertrouwen een beroep worden gedaan door iedere particulier die zich in een
situatie bevindt waaruit blijkt, dat de communautaire administratie bij hem
gegronde verwachtingen heeft opgewekt (zie, bijvoorbeeld, arrest Gerecht van
15 december 1994, Unifruit Hellas/Commissie, T-489/93, Jurispr. blz. II-1201,
punt 51). Daarentegen kan geen schending van het beginsel van bescherming van
het gewettigd vertrouwen worden aangevoerd, wanneer de administratie geen
nauwkeurige toezeggingen heeft gedaan (zie arresten Gerecht van 11 december
1996, Atlanta e.a./Raad en Commissie, T-521/93, Jurispr. blz. II-1707, punt 57, en
29 januari 1998, Dubois & Fils/Raad en Commissie, T-113/96, Jurispr. blz. II-125,
punt 68).
- 301.
- In casu kan worden volstaan met vast te stellen, dat de Commissie nooit de
toezegging heeft gedaan, dat de investeringen van het Volkswagen-concern in
Mosel II en Chemnitz II in hun geheel als investeringen op onontsloten terrein
zouden worden gekwalificeerd.
- 302.
- Het feit dat de Commissie gedurende de gehele administratieve procedure, van
1990 tot 1996, heeft gesproken van de nieuwe investeringen of de nieuwe
installaties van Volkswagen, is in dit verband irrelevant, aangezien deze
uitdrukkingen in hun gewone betekenis werden gebruikt en enkel dienden ter
onderscheiding van de investeringen in Mosel I van die in Mosel II, zonder dat
daarmee een standpunt werd ingenomen ten aanzien van de vraag, of de
investeringen in Mosel II moesten worden beschouwd als uitbreidingsinvesteringen
dan wel als investeringen op onontsloten terrein in de zin van de beschikking.
- 303.
- Bovendien stelde de Commissie de Duitse regering in haar besluit tot inleiding van
de onderzoeksprocedure in kennis van de bedenkingen die zij had ten aanzien van
de verenigbaarheid van de litigieuze steunmaatregelen met de gemeenschappelijke
markt, vooral wegens de vermoedelijk hoge intensiteit ervan (zie hiervóór, punt 26).
- 304.
- Hoe dan ook hadden de fundamentele wijziging die verzoekers begin 1993 in hun
projecten aanbrachten, alsmede de latere wijzigingen van deze projecten in 1994
en 1996, tot gevolg, dat de eerdere beoordelingen door de Commissie, en dus ook
de toezeggingen die zij eventueel had gedaan met betrekking tot de kwalificatie van
Mosel II en Chemnitz II als uitbreidingsinvesteringen dan wel als investeringen op
onontsloten terrein, niet langer geldig waren.
- 305.
- Bovendien konden verzoekers zich niet op enig gewettigd vertrouwen beroepen,
zolang zij de Commissie niet alle informatie hadden verstrekt die deze instelling
nodig had om met volledige kennis van zaken tot een beslissing te komen. Bijgevolgkan hetgeen de Commissie vóór het begin van 1996 heeft verklaard en gedaan, bij
verzoekers geen gegronde verwachtingen hebben opgewekt.
- 306.
- Voor het overige blijkt uit de notulen van de bijeenkomst van 11 april 1996
(bijlage B9 bij het verweerschrift in zaak T-143/96, blz. 4), dat tijdens die
bijeenkomst in het bijzonder werd gesproken over de vraag, of in de kosten-batenanalyse voor de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van Mosel II de
extra bedrijfskosten over een periode van drie jaar dan wel over een periode van
vijf jaar in aanmerking moesten worden genomen. Zodra de Commissie beschikte
over alle informatie die zij voor haar beoordeling nodig had, gaf zij dus te verstaan,
dat verzoekers' investeringen in Mosel II en Chemnitz II mogelijk niet in hungeheel als investeringen op onontsloten terrein zouden worden aangemerkt.
- 307.
- Het middel inzake schending van het vertrouwensbeginsel kan bijgevolg niet slagen.
- 308.
- Mitsdien moeten de beroepen in hun geheel worden verworpen.
Kosten
- 309.
- Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het
ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, indien dit is gevorderd.
Volgens artikel 87, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering wordt de partij
die afstand doet van instantie, in de kosten veroordeeld, voor zover dit is
gevorderd. Luidens artikel 87, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering
dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.
- 310.
- Uit het voorgaande volgt, dat het Gerecht deze bepalingen billijk zal beoordelen,
wanneer het beslist dat verzoekers hun eigen kosten zullen dragen, alsmede de
kosten van de Commissie, met uitzondering van die welke door de interventie van
de Bondsrepubliek Duitsland aan deze instelling zijn opgekomen. DeBondsrepubliek Duitsland zal haar eigen kosten dragen. Zij zal bovendien de
kosten dragen die de Commissie wegens haar interventie heeft gemaakt. Het
Verenigd Koninkrijk zal zijn eigen kosten dragen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer - uitgebreid)
rechtdoende:
1) Verleent verzoekers in zaak T-143/96 akte dat zij afstand doen van instantie
voor zover hun beroep strekt tot nietigverklaring van artikel 2, eerste
streepje, van beschikking 99/666/EG van de Commissie van 26 juni 1996
betreffende steun van Duitsland aan het Volkswagen-concern voor de
fabrieken in Mosel en in Chemnitz.
2) Verwerpt de beroepen voor het overige.
3) Verwijst verzoekers in hun eigen kosten alsmede in de door verweerster
gemaakte kosten, met uitzondering van de kosten die door de interventie
van de Bondsrepubliek Duitsland aan de Commissie zijn opgekomen.
Verstaat dat de Bondsrepubliek haar eigen kosten alsmede de door de
Commissie wegens haar interventie gemaakte kosten zal dragen. Verstaat
dat het Verenigd Koninkrijk zijn eigen kosten zal dragen.
PotockiLenaerts
Bellamy
Azizi Meij
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 december 1999.
De griffier
De president
H. Jung
A. Potocki
Inhoudsoverzicht
Rechtskader
II - 4
Feiten
II - 13
Procedure
II - 28
Conclusies van partijen
II - 31
De ontvankelijkheid van het beroep in zaak T-132/96
II - 33
Argumenten van partijen
II - 33
Beoordeling door het Gerecht
II - 39
Ten gronde
II - 44
I - Schending van artikel 92, lid 2, sub c, van het Verdrag
II - 45
Argumenten van partijen
II - 45
Beoordeling door het Gerecht
II - 57
II - Schending van artikel 92, lid 3, van het Verdrag
II - 67
Schending van artikel 92, lid 3, sub b, van het Verdrag
II - 67
Argumenten van partijen
II - 67
Beoordeling door het Gerecht
II - 70
Schending van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag
II - 73
Argumenten van partijen
II - 73
Beoordeling door het Gerecht
II - 77
Schending van de algemene opzet van artikel 92, lid 3, van het Verdrag
II - 80
a) De noodzaak van een onderzoek ex ante en de toepasselijkheid van de
communautaire kaderregeling
II - 80
Argumenten van partijen
II - 80
Beoordeling door het Gerecht
II - 87
b) De kwalificatie van de lakstraat en de eindmonteringswerkplaats van
Mosel II en van de fabriek Chemnitz II als uitbreidingsinvesteringen
II - 94
Argumenten van partijen
II - 94
Beoordeling door het Gerecht
II - 101
c) De berekening van de kosten en de baten van de investering
II - 111
Argumenten van partijen
II - 111
Beoordeling door het Gerecht
II - 114
d) De steuntoeslagen
II - 117
Argumenten van partijen
II - 117
Beoordeling door het Gerecht
II - 119
e) De vaststelling van de goedgekeurde steunbedragen
II - 121
III - Schending van het vertrouwensbeginsel
II - 122
Argumenten van partijen
II - 123
Beoordeling door het Gerecht
II - 127
Kosten
II - 130