SENTENZA DEL TRIBUNALE (Nona Sezione)
22 novembre 2018 (*)
«FEAGA – Spese escluse dal finanziamento – Misure specifiche a favore delle regioni ultraperiferiche – Articolo 12, lettera c), del regolamento (CE) n. 247/2006 – Assistenza tecnica – Azioni di controllo – Garanzie procedurali – Legittimo affidamento»
Nella causa T‑31/17,
Repubblica portoghese, rappresentata da L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, J. Saraiva de Almeida e A. Tavares de Almeida, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da B. Rechena e A. Sauka, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda basata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione di esecuzione (UE) 2016/2018 della Commissione, del 15 novembre 2016, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2016, L 312, pag. 26), nella parte in cui esclude da detto finanziamento, per quanto riguarda la Repubblica portoghese, le somme di EUR 460 202,73 e di EUR 200 000 (voce di bilancio 6701),
IL TRIBUNALE (Nona Sezione),
composto da S. Gervasoni, presidente, K. Kowalik-Bańczyk (relatore) e C. Mac Eochaidh, giudici,
cancelliere: I. Dragan, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 maggio 2018,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Nell’ambito del programma di soluzioni specifiche per ovviare alla lontananza e all’insularità di Madera e delle Azzorre (POSÉIMA), le regioni autonome delle Azzorre e di Madera (Portogallo) beneficiano dal 1992 di misure specifiche a favore della produzione agricola locale. A partire dall’esercizio finanziario 2007, queste misure venivano raggruppate in un programma di sostegno elaborato conformemente alle disposizioni dell’articolo 9 del regolamento (CE) n. 247/2006 del Consiglio, del 30 gennaio 2006, recante misure specifiche nel settore dell’agricoltura a favore delle regioni ultraperiferiche dell’Unione (GU 2006, L 42, pag. 1). A tal fine, la Repubblica portoghese elaborava un progetto di programma generale, che veniva valutato e approvato dalla Commissione europea conformemente all’articolo 24, paragrafi 1 e 2, del medesimo regolamento (in prosieguo: il «programma generale»).
2 Il 30 settembre 2008 la Repubblica portoghese presentava alla Commissione, sul fondamento dell’articolo 49 del regolamento (CE) n. 793/2006 della Commissione, del 12 aprile 2006, recante talune modalità di applicazione del regolamento n. 247/2006 (GU 2006, L 145, pag. 1), un progetto di modifica del programma generale. Tale progetto, riveduto il 27 gennaio 2009, prevedeva in particolare l’introduzione, nell’ambito del sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre, di una nuova misura relativa al finanziamento di studi, di progetti dimostrativi, di azioni di formazione e di assistenza tecnica.
3 Con la decisione C(2009) 1364 definitivo, del 3 marzo 2009 (in prosieguo: la «decisione del 3 marzo 2009»), la Commissione approvava le modifiche del programma generale presentate dalla Repubblica portoghese.
4 Di conseguenza, l’allegato I al sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre includeva un nuovo punto 4.6, redatto nel seguente modo:
«4.6 Finanziamento di studi, progetti dimostrativi, formazione e misure di assistenza tecnica
Contesto giuridico
L’articolo 50 del regolamento (…) n. 793/2006 (…) prevede il finanziamento di studi, progetti dimostrativi, formazione e misure di assistenza tecnica (…)
Obiettivi
Tale misura mira a creare le condizioni per uno svolgimento efficace delle attività di preparazione, coordinamento, informazione, gestione, controllo, monitoraggio e valutazione del sottoprogramma [per] la regione autonoma delle Azzorre.
Descrizione
La misura dovrà integrare le attività che possono essere svolte dalle entità aventi responsabilità nelle differenti funzioni necessarie alla buona gestione e all’esecuzione del [sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre].
(…)
Sulla base di tale disposizione, la regione autonoma delle Azzorre intende ottenere i fondi necessari per soddisfare le esigenze di tutti gli intervenienti nel [sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre].
Beneficiari
• Le autorità di gestione.
Spese ammissibili e regime di sostegno
Saranno considerati ammissibili e finanziati al 100% i costi relativi alle spese sostenute per:
• l’acquisizione e il mantenimento di beni e di attrezzature,
• l’acquisizione di servizi,
• la realizzazione di studi e di revisioni contabili,
• l’elaborazione e la diffusione di informazioni e di pubblicità,
e direttamente imputabili ad attività di preparazione, coordinamento, informazione, gestione, controllo, monitoraggio e valutazione del [sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre]».
5 Nell’ambito di tale misura, le autorità portoghesi sostenevano diverse spese, finanziate dall’Unione europea, per un importo totale di EUR 460 202,73 per l’esercizio finanziario 2012 e di EUR 200 000 per l’esercizio finanziario 2013.
6 Riguardo all’esercizio finanziario 2012, le spese di cui trattasi riguardavano l’acquisizione di quattro veicoli fuoristrada (EUR 94 407,56), le retribuzioni del personale incaricato dei controlli in loco (EUR 69 977,11), le spese relative al sistema di informazione, al sistema di accesso, al sistema di incendio e a un veicolo fuoristrada (EUR 53 059,65), l’acquisizione di 22 computer e schermi nonché di tre computer portatili (EUR 14 446) e, infine, la retribuzione di undici tecnici e di un direttore dei servizi (EUR 228 312,41).
7 Per l’esercizio finanziario 2013, le spese di cui trattasi corrispondevano alla retribuzione di dieci tecnici e di un direttore dei servizi (EUR 199 095,92) nonché ad indennità a copertura del costo delle trasferte di tale direttore (EUR 904,08).
8 A seguito di un’inchiesta, la Commissione avviava un procedimento di verifica di conformità ai sensi dell’articolo 31 del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU 2005, L 209, pag. 1).
9 Con lettera del 5 dicembre 2013 (in prosieguo: la «lettera del 5 dicembre 2013»), la Commissione comunicava alle autorità portoghesi le proprie constatazioni sul fondamento dell’articolo 11, paragrafo 1, del suo regolamento (CE) n. 885/2006, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento n. 1290/2005 per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU 2006, L 171, pag. 90). In tale occasione, la Commissione rilevava che la totalità delle spese in questione aveva ad oggetto il finanziamento del personale e delle attrezzature necessarie alle ispezioni effettuate dalle autorità portoghesi nell’ambito del programma generale. Di conseguenza, la Commissione riteneva che, non essendo conformi alle disposizioni dell’articolo 13 del regolamento n. 1290/2005, da un lato, e a quelle dell’articolo 12, lettera c), nonché dell’articolo 25 del regolamento n. 247/2006, dall’altro, tali spese non potessero essere sostenute dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA).
10 Con lettera del 7 aprile 2014, le autorità portoghesi esprimevano il loro dissenso riguardo alla posizione della Commissione poiché, a loro avviso, le spese di cui trattasi erano idonee al finanziamento da parte dell’Unione a norma dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006.
11 Nel corso di una riunione bilaterale tenutasi il 4 giugno 2014, la Commissione e le autorità portoghesi mantenevano le loro rispettive posizioni. Successivamente a tale riunione, la Commissione informava le autorità portoghesi che riteneva che la decisione del 3 marzo 2009 non avesse potuto far sorgere nei loro confronti aspettative legittime in relazione all’idoneità delle spese in questione.
12 Con lettera del 22 dicembre 2014, le autorità portoghesi reiteravano il proprio disaccordo con la posizione della Commissione.
13 Il 12 luglio 2016 la Commissione comunicava ufficialmente le sue conclusioni alle autorità portoghesi, conformemente all’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 885/2006. In tale occasione, la Commissione dichiarava ancora una volta l’inidoneità delle spese in questione, basandosi sull’articolo 13 del regolamento n. 1290/2005 e sull’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006. Di conseguenza, essa proponeva di escludere dal finanziamento dell’Unione la somma totale di EUR 660 202,73.
14 Il 15 novembre 2016 la Commissione adottava la decisione di esecuzione (UE) 2016/2018, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del FEAGA e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2016, L 312, pag. 26; in prosieguo: la «decisione impugnata»). Riguardo alla Repubblica portoghese, la Commissione escludeva, in particolare, dal finanziamento dell’Unione le somme di EUR 460 202,73 e di EUR 200 000 (voce di bilancio 6701), corrispondenti alle spese in esame.
Procedimento e conclusioni delle parti
15 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 20 gennaio 2017, la Repubblica portoghese ha proposto il presente ricorso.
16 La Commissione ha depositato il proprio controricorso presso la cancelleria del Tribunale il 27 marzo 2017.
17 La Repubblica portoghese ha depositato la replica il 16 maggio 2017 e la Commissione ha depositato la controreplica il 28 giugno 2017.
18 Con misure di organizzazione del procedimento, adottate sulla base dell’articolo 89, paragrafo 3, lettere a) e d), del suo regolamento di procedura, il Tribunale ha posto quesiti alle parti e ha chiesto loro di produrre documenti. Le parti hanno ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
19 La Repubblica portoghese chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata nella parte in cui esclude nei suoi confronti dal finanziamento dell’Unione le somme di EUR 460 202,73 e di EUR 200 000;
– condannare la Commissione alle spese.
20 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Repubblica portoghese alle spese.
In diritto
21 A sostegno del suo ricorso, la Repubblica portoghese solleva tre motivi, relativi alla violazione, il primo, del principio di tutela del legittimo affidamento, il secondo, dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006 e, il terzo, dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006.
22 Il Tribunale considera che occorra esaminare, anzitutto, il terzo motivo, relativo alla violazione delle forme sostanziali, in seguito, il secondo motivo, riguardante la violazione di una norma sostanziale del diritto derivato dell’Unione e, infine, il primo motivo, attinente alla violazione di un principio generale del diritto dell’Unione.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006
23 La Repubblica portoghese sostiene che la Commissione, trasmettendole una prima comunicazione scritta insufficientemente motivata, ha violato l’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006. Infatti, da un lato, la lettera del 5 dicembre 2013 non esporrebbe le ragioni per le quali la Commissione ha ritenuto che le spese di cui trattasi fossero state sostenute ai fini della realizzazione di azioni di controllo. Dall’altro, tale lettera non indicherebbe il motivo per il quale ciascuna delle spese in questione, considerata individualmente, non potrebbe beneficiare del finanziamento del FEAGA.
24 La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica portoghese.
25 In via preliminare va precisato che, in forza dell’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 247/2006, le misure specifiche nel settore dell’agricoltura a favore delle regioni ultraperiferiche adottate sul fondamento di tale regolamento costituiscono interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1290/2005. Di conseguenza, le spese finanziate dall’Unione sul fondamento del regolamento n. 247/2006 figurano tra le spese del FEAGA elencate nell’articolo 3 del regolamento n. 1290/2005 e, pertanto, sono soggette all’insieme delle disposizioni di tale regolamento applicabili alle spese di tale fondo.
26 Ne consegue che, qualora la Commissione intenda escludere dal finanziamento dell’Unione talune spese sostenute da uno Stato membro sul fondamento del regolamento n. 247/2006, essa deve seguire il procedimento di verifica di conformità previsto all’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, le cui modalità di applicazione sono definite dall’articolo 11 del regolamento n. 885/2006.
27 Occorre ricordare, in proposito, che la decisione finale e definitiva sulla verifica di conformità dev’essere adottata al termine di uno specifico procedimento in contraddittorio, nel corso del quale gli Stati membri interessati devono disporre di tutte le garanzie richieste per presentare il loro punto di vista (v., per analogia, sentenza del 14 dicembre 2000, Germania/Commissione, C‑245/97, EU:C:2000:687, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
28 Pertanto, l’articolo 11, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 885/2006 stabilisce che la Commissione, qualora ritenga, a seguito di un’indagine, che le spese non siano state effettuate nel rispetto delle norme dell’Unione, comunica le proprie risultanze allo Stato membro interessato.
29 Secondo la giurisprudenza, la comunicazione scritta ai sensi di tale disposizione deve procurare allo Stato membro interessato una conoscenza perfetta delle riserve formulate dalla Commissione, affinché possa adempiere la funzione di avvertimento conferitale da tale disposizione (v., per analogia, sentenza del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).
30 Ne consegue che l’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006 richiede che l’irregolarità contestata allo Stato membro interessato compaia in modo sufficientemente preciso nella comunicazione scritta prevista al primo comma di tale disposizione (v., per analogia, sentenza del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punto 28).
31 In tali circostanze, occorre esaminare se la lettera del 5 dicembre 2013 soddisfi i requisiti di cui all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006 e costituisca, di conseguenza, una comunicazione regolare in applicazione di detta disposizione.
32 Nel caso di specie va rilevato che, come fatto valere dalla Commissione, in primo luogo, la lettera del 5 dicembre 2013 cita i testi che essa applica, vale a dire l’articolo 13 del regolamento n. 1290/2005, da un lato, e l’articolo 12, lettera c), nonché l’articolo 25 del regolamento n. 247/2006, dall’altro. In secondo luogo, questa lettera richiama l’oggetto della misura di cui al punto 4.6 dell’allegato I al sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre nonché le categorie di spese idonee al finanziamento dell’Unione elencate da tale misura. In terzo luogo, la stessa lettera identifica le spese esaminate dalla Commissione, precisando, per ciascuna di dette spese, l’esercizio finanziario di cui trattasi, l’autorità responsabile della spesa nonché l’oggetto e l’importo di tale spesa. In quarto luogo, detta lettera rileva che «la totalità delle spese [in questione] è stata utilizzata per finanziare il personale e le attrezzature necessarie alle ispezioni effettuate dalle [autorità portoghesi] in relazione al programma [di sostegno]». In quinto luogo, la lettera spiega che le spese sostenute dalle autorità degli Stati membri nell’ambito dei loro obblighi amministrativi e di controllo si ricollegano all’attività principale degli organismi pagatori, cosicché tali spese non possono essere a carico del FEAGA. In sesto luogo, tale lettera dichiara l’inidoneità delle spese in questione al finanziamento del FEAGA per mancata conformità alle disposizioni dell’articolo 13 del regolamento n. 1290/2005, da un lato, e dell’articolo 12, lettera c), nonché dell’articolo 25 del regolamento n. 247/2006, dall’altro.
33 Ciò posto, la lettera del 5 dicembre 2013 espone in modo sufficientemente preciso la natura e i motivi dell’irregolarità contestata alla Repubblica portoghese e procura a questo Stato membro una conoscenza perfetta delle riserve formulate dalla Commissione. Di conseguenza, tale lettera adempie, nel caso di specie, la sua funzione di avvertimento nell’ambito del procedimento di verifica di conformità.
34 Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dai due addebiti specificamente formulati dalla Repubblica portoghese in relazione alla lettera del 5 dicembre 2013.
35 Infatti, da un lato, riguardo all’addebito vertente sul fatto che tale lettera non esporrebbe le ragioni per le quali la Commissione ha ritenuto che le spese di cui trattasi fossero state sostenute ai fini della realizzazione di azioni di controllo, occorre rilevare che dalla stessa formulazione di una delle spese in questione – vale a dire la somma di EUR 69 977,11 corrispondente alle «retribuzioni del personale incaricato dei controlli in loco» versate durante l’esercizio 2012 – risulta che tale spesa era connessa alla realizzazione di azioni di controllo. Inoltre, poiché la Repubblica portoghese conosceva perfettamente la natura delle spese in esame e ha poi riconosciuto, in particolare nel corso della riunione bilaterale del 4 giugno 2014, che dette spese erano state sostenute nell’ambito della sua attività di controllo, l’assenza di spiegazioni più dettagliate nella lettera del 5 dicembre 2013, segnatamente per quanto concerne le somme diverse da quella di EUR 69 977,11 summenzionata, non ha in alcun modo impedito, nel caso di specie, alla Repubblica portoghese di esporre il proprio punto di vista e di contestare la fondatezza della rettifica finanziaria proposta dalla Commissione.
36 Dall’altro lato, riguardo all’addebito vertente sul fatto che la lettera del 5 dicembre 2013 non preciserebbe le ragioni per le quali ciascuna delle spese in questione, individualmente considerata, non potrebbe beneficiare del finanziamento del FEAGA, occorre rispondere che, qualora lo stesso motivo di esclusione dal finanziamento sia opposto per una categoria o un gruppo di spese, la Commissione può limitarsi ad una motivazione globale per tutte le spese di cui trattasi (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 15 febbraio 2007, BVBA Management, Training en Consultancy, C‑239/05, EU:C:2007:99, punto 37). Orbene, va rilevato che la Commissione, nella lettera del 5 dicembre 2013, ha considerato che la totalità delle spese in esame avesse ad oggetto il finanziamento del personale e delle attrezzature necessarie alla realizzazione di azioni di controllo e che tali spese, nella misura in cui facevano parte dell’attività principale delle autorità nazionali, erano escluse dal finanziamento dell’Unione. In tali circostanze e tenuto conto del fatto che, secondo la lettera del 5 dicembre 2013, le spese in questione hanno tutte il medesimo oggetto, non si può contestare alla Commissione di aver motivato in modo globale le sue riserve in merito al finanziamento di tali spese da parte dell’Unione.
37 Da quanto precede risulta che la lettera del 5 dicembre 2013 soddisfa i requisiti dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006.
38 Di conseguenza, il terzo motivo dev’essere respinto.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006
39 La Repubblica portoghese sostiene che la decisione impugnata viola l’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006, che autorizza il finanziamento di azioni di assistenza tecnica collegate all’attuazione di un programma di sostegno. Orbene, le azioni di controllo, da un lato, costituirebbero un tipo di azioni di assistenza tecnica e, dall’altro, sarebbero necessarie all’attuazione di qualsiasi programma di sostegno. Ne conseguirebbe che, in deroga all’articolo 13 del regolamento n. 1290/2005, le spese sostenute dalle autorità nazionali concernenti i costi amministrativi e di personale sarebbero idonee al finanziamento dell’Unione qualora, come nel caso di specie, siano effettuate a titolo di un’attività di controllo e nell’ambito di un programma di sostegno.
40 La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica portoghese.
41 In via preliminare, occorre rilevare che è pacifico tra le parti che le spese di cui trattasi sono state sostenute per finanziare il personale e le attrezzature necessarie alla realizzazione da parte delle autorità portoghesi di azioni di controllo, consistenti in particolare in ispezioni effettuate nell’ambito del sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre. Inoltre, sia dagli atti, in particolare dalla lettera del 5 dicembre 2013 e dalla lettera delle autorità portoghesi del 7 aprile 2014, sia dalle spiegazioni orali delle parti in udienza risulta che le autorità portoghesi che avevano effettuato tali azioni di controllo e beneficiato delle spese in esame non erano l’organismo pagatore situato a Lisbona (Portogallo), bensì altre autorità amministrative presenti nelle Azzorre.
42 Pertanto, il dibattito tra le parti non verte sulla natura e sull’oggetto delle spese di cui trattasi, bensì unicamente sulla questione, puramente giuridica, se tali spese siano idonee al finanziamento dell’Unione sul fondamento dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006.
43 In proposito, occorre ricordare che i regolamenti nn. 247/2006 e 793/2006 prevedono misure specifiche nel settore dell’agricoltura a favore delle regioni ultraperiferiche.
44 In particolare, si deve rilevare che, anzitutto, l’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006 dispone che un programma di sostegno comporta, segnatamente, «una descrizione delle misure progettate, in particolare i regimi di aiuto con i quali si intende attuare il programma, nonché eventuali indicazioni del fabbisogno in materia di studi, progetti dimostrativi, azioni di formazione e di assistenza tecnica nelle fasi di preparazione, attuazione o adeguamento delle misure in questione».
45 L’articolo 25, terzo trattino, del regolamento n. 247/2006, poi, prevede l’adozione di modalità di applicazione del medesimo regolamento per quanto concerne «gli studi, i progetti dimostrativi, le azioni di formazione e di assistenza tecnica, di cui all’articolo 12, [lettera] c), [di detto regolamento]».
46 Infine, l’articolo 50 del regolamento n. 793/2006, recante le modalità di applicazione di cui all’articolo 25, terzo trattino, del regolamento n. 247/2006, stabilisce che «[l]’importo per il finanziamento degli studi, dei progetti dimostrativi, della formazione e delle misure di assistenza tecnica previsti in un programma approvato a norma dell’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento (…) n. 247/2006 (…) non può superare l’1% del totale del finanziamento assegnato a ciascun programma».
47 Dall’insieme di dette disposizioni risulta che gli studi, i progetti dimostrativi, le azioni di formazione e di assistenza tecnica di cui all’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006, previsti da un programma di sostegno a favore di una regione ultraperiferica, sono, in linea di principio, idonei al finanziamento dell’Unione, a condizione, in particolare, di aver attinenza con la preparazione, l’attuazione o l’adeguamento di misure di sostegno.
48 Tuttavia, è giocoforza rilevare che i regolamenti nn. 247/2006 e 793/2006 non contengono alcuna disposizione che definisca i diversi tipi di azione che menzionano. In particolare, questi regolamenti non precisano se le «azioni (…) di assistenza tecnica nelle fasi di (…) attuazione [di] misure [di sostegno]», di cui all’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006, includano o meno le azioni di controllo realizzate dalle autorità nazionali.
49 In tali circostanze, occorre esaminare se, come sostiene la Repubblica portoghese e contesta la Commissione, le azioni di controllo, come quelle effettuate dalle autorità portoghesi, costituiscano azioni di assistenza tecnica collegate all’attuazione di una misura di sostegno ai sensi dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006.
50 In primo luogo, si deve esaminare se, per ovviare all’imprecisione dei regolamenti nn. 247/2006 e 793/2006, sia possibile applicare nella presente controversia una disposizione del diritto dell’Unione che definisca la nozione di «assistenza tecnica» o, quantomeno, se si possa ricavare da tale diritto una definizione generale e trasversale di detta nozione che possa essere estesa alla presente controversia.
51 In proposito, la Repubblica portoghese fa riferimento, da un lato, all’articolo 5, lettera a), del regolamento n. 1290/2005 e, dall’altro, all’articolo 186 del regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 della Commissione, del 29 ottobre 2012, recante le modalità di applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (GU 2012, L 362, pag. 1). Secondo la Repubblica portoghese, da tali disposizioni risulta che la nozione di «assistenza tecnica» include le azioni di controllo necessarie all’attuazione di un programma di sostegno.
52 Tuttavia, sebbene ciascuna delle due disposizioni invocate dalla Repubblica portoghese fornisca precisazioni in merito alla nozione di «assistenza tecnica» e menzioni, in particolare, le attività di controllo, nessuna di queste due disposizioni è applicabile nella presente controversia.
53 Infatti, da un lato, l’articolo 5, lettera a), del regolamento n. 1290/2005, sebbene riguardi azioni di assistenza tecnica finanziate dal FEAGA e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), disciplina unicamente le azioni di assistenza tecnica finanziate a livello centrale su iniziativa della Commissione o per conto di quest’ultima. Ne consegue che questa disposizione non può essere applicata ad azioni di assistenza tecnica, quali quelle previste dal punto 4.6 dell’allegato I al sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre, che, essendo attuate su iniziativa degli Stati membri, sono finanziate a livello decentrato dal FEAGA.
54 Dall’altro lato, l’obiettivo dell’articolo 186 del regolamento delegato n. 1268/2012 consiste esclusivamente nel definire, nel contesto degli appalti pubblici e della concessione di sovvenzioni da parte dell’Unione, le nozioni di «[sovvenzioni e] appalti di assistenza tecnica conclusi con la [Banca europea per gli investimenti (BEI)] o il Fondo europeo per gli investimenti [(FEI)]» e di «sovvenzioni (…) assegnate (…) alla BEI o al [FEI] per le azioni di assistenza tecnica», che figurano, rispettivamente, all’articolo 101, paragrafo 3, e all’articolo 125, paragrafo 7, del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2012 del Consiglio (GU 2012, L 298, pag. 1). Ne consegue che tale disposizione è estranea al finanziamento da parte del FEAGA delle spese di assistenza tecnica sostenute dagli Stati membri nel contesto del regolamento n. 247/2006.
55 In tali circostanze, l’eventuale inclusione delle azioni di controllo tra le azioni di assistenza tecnica di cui all’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006 non può risultare dalla mera applicazione dell’articolo 5, lettera a), del regolamento n. 1290/2005 o dell’articolo 186 del regolamento delegato n. 1268/2012.
56 Inoltre, l’esame delle due disposizioni invocate dalla Repubblica portoghese nonché dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006 rivela l’esistenza nel diritto dell’Unione di disposizioni che descrivono in modo differente le azioni rientranti nell’assistenza tecnica.
57 In particolare, dal confronto tra dette differenti disposizioni risulta che le azioni di controllo non sono sistematicamente menzionate tra le azioni rientranti nell’assistenza tecnica.
58 Infatti, benché l’articolo 186 del regolamento delegato n. 1268/2012 definisca in concreto la nozione di «assistenza tecnica» e riguardi espressamente, a tal proposito, le attività di valutazione, revisione e controllo necessarie all’attuazione di un programma o di un’azione, lo stesso non vale per l’articolo 5 del regolamento n. 1290/2005 né per l’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006.
59 Invero, in primis, l’articolo 5 del regolamento n. 1290/2005, intitolato «Altri finanziamenti compresa l’assistenza tecnica», si limita ad elencare differenti tipi di azione senza definire espressamente la nozione di «assistenza tecnica». Inoltre, tale articolo si riferisce sia alle «azioni di preparazione, sorveglianza, supporto amministrativo e tecnico», sia alle azioni «di valutazione, revisione e controllo». Inoltre, detto articolo menziona, alla lettera a), sia le azioni relative «[al]l’assistenza tecnica e amministrativa», sia quelle relative «[al]l’attuazione dei sistemi di controllo». Pertanto, l’articolo 5 del regolamento n. 1290/2005 non solo non menziona espressamente le azioni di controllo nell’ambito delle azioni relative all’assistenza tecnica, ma presenta al contrario, per due volte, le azioni di assistenza tecnica, intese in senso stretto come azioni di sostegno amministrativo e tecnico, da un lato, e le azioni di controllo, dall’altro, come due diversi tipi di azioni.
60 In secundis, l’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006 riguarda, da parte sua, unicamente gli studi, i progetti dimostrativi, le azioni di formazione e di assistenza tecnica. Lo stesso vale per l’articolo 25, terzo trattino, del regolamento n. 247/2006 e per l’articolo 50 del regolamento n. 793/2006. Pertanto, le disposizioni pertinenti dei regolamenti nn. 247/2006 e 793/2006, le uniche applicabili alla presente controversia, non menzionano le azioni di valutazione, revisione e controllo.
61 In tale contesto, tenuto conto dell’incoerenza tra le disposizioni suindicate dei regolamenti nn. 1290/2005, 247/2006 e del regolamento delegato n. 1268/2012, risulta, nel diritto dell’Unione e in particolare in materia di FEAGA, da un lato, che non esiste alcuna definizione generale e trasversale della nozione di «assistenza tecnica» che possa essere estesa alla presente controversia e, dall’altro, che, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica portoghese, l’espressione «assistenza tecnica» non designa necessariamente un insieme di azioni che includa le azioni di controllo.
62 In secondo luogo, in mancanza di una definizione della nozione di «assistenza tecnica» che possa essere applicata o estesa alla presente controversia, si deve interpretare l’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006 tenendo conto non soltanto del suo tenore letterale, ma anche del contesto della disposizione e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 17 novembre 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punto 12, e del 10 marzo 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, punto 21).
63 In proposito, è opportuno rammentare che, come già rilevato al punto 25 della presente sentenza, le misure adottate a favore delle regioni ultraperiferiche sul fondamento del regolamento n. 247/2006 costituiscono spese del FEAGA ai sensi del regolamento n. 1290/2005.
64 In tale contesto, si deve osservare che, sebbene il regolamento n. 1290/2005 preveda, all’articolo 5, lettera a), il finanziamento di azioni di assistenza tecnica e amministrativa attuate su iniziativa della Commissione o per conto di quest’ultima, esso, per contro, non contiene alcuna disposizione che preveda il finanziamento di azioni di assistenza tecnica attuate su iniziativa degli Stati membri.
65 Risulta quindi che, nella misura in cui prevedono il finanziamento di azioni di assistenza tecnica connesse all’attuazione di un programma di sostegno su iniziativa degli Stati membri nelle regioni ultraperiferiche, le disposizioni dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006 introducono norme specifiche che derogano alle norme generali del FEAGA previste dal regolamento n. 1290/2005 e, pertanto, vanno interpretate restrittivamente.
66 Orbene, anzitutto, si deve affermare che, come già rilevato al punto 60 della presente sentenza, né l’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006 né le altre disposizioni pertinenti dei regolamenti nn. 247/2006 e 793/2006 menzionano le attività di valutazione, revisione e controllo.
67 Poi, al punto 59 della presente sentenza si è altresì osservato che, in materia di FEAGA, l’espressione «assistenza tecnica», in alcune ipotesi e in particolare nell’ambito dell’articolo 5, lettera a), del regolamento n. 1290/2005, non può fare riferimento a un insieme di azioni che includano le azioni di controllo, ma può designare unicamente le azioni di sostegno amministrativo e tecnico in senso stretto.
68 Infine, occorre ricordare che, in forza dell’articolo 11 del regolamento n. 1290/2005, i pagamenti relativi ai finanziamenti previsti da tale regolamento sono versati integralmente, salvo disposizione contraria, a favore dei beneficiari.
69 Da tali disposizioni risulta che gli stanziamenti destinati al FEAGA, in particolare quelli assegnati agli Stati membri, devono, in linea di principio, essere utilizzati per finanziare spese operative che comportino pagamenti a favore dei beneficiari.
70 Ne consegue che, salvo disposizione contraria, tali stanziamenti non possono essere utilizzati per aiutare le autorità nazionali a svolgere le attività amministrative ad esse normalmente incombenti.
71 Orbene, va osservato che il controllo dell’osservanza delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi incombe normalmente agli Stati membri, indipendentemente dall’esistenza di una misura di assistenza tecnica.
72 In particolare, riguardo alle misure specifiche nel settore dell’agricoltura a favore delle regioni ultraperiferiche, gli Stati membri sono tenuti ad effettuare controlli amministrativi e controlli in loco ai sensi dell’articolo 27 del regolamento n. 247/2006 nonché degli articoli da 30 a 33 del regolamento n. 793/2006.
73 Occorre aggiungere che tali controlli, in particolare i controlli in loco, incombono alle autorità nazionali competenti, le quali possono essere autorità distinte dall’organismo pagatore, come le autorità amministrative portoghesi menzionate al punto 41 della presente sentenza.
74 In tale contesto, e tenuto conto dell’insieme delle considerazioni enunciate ai punti da 63 a 73 supra, dall’interpretazione letterale, sistematica e teleologica dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006 risulta che le «azioni (…) di assistenza tecnica nelle fasi di (…) attuazione [di] misure [di sostegno]» che esso menziona non includono le azioni di controllo effettuate dalle autorità nazionali.
75 Tale interpretazione non può essere rimessa in discussione dall’argomento della Repubblica portoghese secondo cui, in primis, l’attuazione di un programma di sostegno includerebbe necessariamente azioni di controllo e, in secundis, l’assunzione delle spese relative a tali azioni di controllo sarebbe stata espressamente prevista nel sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre.
76 Infatti, in primo luogo, la circostanza che le azioni di controllo sarebbero necessarie per la buona esecuzione di un programma di sostegno non consente di qualificarle come azioni di assistenza tecnica né di associarle all’«attuazione» di tale programma.
77 In proposito va rilevato che, da un lato, non essendo azioni di sostegno amministrativo e tecnico in senso stretto, le azioni di controllo non costituiscono azioni di assistenza tecnica a norma dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006.
78 Dall’altro lato, tra le azioni previste all’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006 è possibile distinguere, cronologicamente e concettualmente, anzitutto le azioni di preparazione di una misura, poi le azioni connesse all’attuazione concreta di tale misura e, infine, le azioni dirette a controllare la buona esecuzione di detta misura.
79 In secondo luogo, occorre rammentare che, in forza dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 247/2006, le misure adottate nell’ambito dei programmi di sostegno a favore delle regioni ultraperiferiche devono essere conformi al diritto dell’Unione. Pertanto, le disposizioni di un programma di sostegno, anche se approvate dalla Commissione, non possono, conformemente al principio di gerarchia delle norme, consentire di derogare alle disposizioni del diritto dell’Unione, né possono essere utilmente invocate ai fini dell’interpretazione di queste ultime. Ne consegue che la circostanza che il punto 4.6 dell’allegato I al sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre preveda l’assunzione delle spese direttamente imputabili alle attività di controllo di tale sottoprogramma è irrilevante riguardo alla questione se le azioni di controllo realizzate dalle autorità nazionali figurino tra le azioni idonee al finanziamento dell’Unione ai sensi dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006.
80 In tali circostanze, le azioni di controllo che hanno comportato le spese di cui trattasi non costituiscono azioni di assistenza tecnica connesse all’attuazione di una misura di sostegno ai sensi dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006.
81 Da quanto precede risulta che le spese in questione non sono idonee al finanziamento dell’Unione sul fondamento dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006.
82 Di conseguenza, il secondo motivo dev’essere respinto.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento
83 La Repubblica portoghese sostiene che la decisione impugnata viola il principio di tutela del legittimo affidamento. Infatti, da un lato, nella decisione del 3 marzo 2009, la Commissione avrebbe approvato una misura di sostegno che riguardava espressamente, a titolo di spese idonee, le spese direttamente imputabili alle attività di controllo. Dall’altro lato, le assicurazioni fornite dalla Commissione sarebbero conformi alle norme applicabili. In tale contesto, la decisione del 3 marzo 2009 avrebbe fatto sorgere nei confronti delle autorità portoghesi un’aspettativa legittima in relazione all’idoneità delle spese in questione.
84 La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica portoghese.
85 In via preliminare va ricordato che, secondo una giurisprudenza consolidata, il principio della tutela del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali dell’Unione (v. sentenze del 5 maggio 1981, Dürbeck, 112/80, EU:C:1981:94, punto 48, e del 7 giugno 2005, VEMW e a., C‑17/03, EU:C:2005:362, punto 73 e giurisprudenza ivi citata).
86 Dalla giurisprudenza discende anche che ogni soggetto dell’ordinamento ha il diritto di far valere tale principio qualora si trovi in una situazione da cui risulti che l’amministrazione dell’Unione, fornendogli assicurazioni precise, abbia fatto sorgere nei suoi confronti aspettative fondate. Costituiscono assicurazioni siffatte, qualunque sia la forma in cui queste vengono comunicate, informazioni precise, categoriche e concordanti. Le assicurazioni fornite devono inoltre essere conformi alle norme applicabili (v. sentenze del 18 luglio 2007, AER/Karatzoglou, C‑213/06 P, EU:C:2007:453, punto 33 e giurisprudenza ivi citata, e del 16 dicembre 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissione, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
87 Inoltre, è pacifico che il principio di tutela del legittimo affidamento può essere invocato anche da uno Stato membro (v., in tal senso, sentenza del 26 giugno 2012, Polonia/Commissione, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punti 180 e 181).
88 È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare se, nel caso di specie, il principio di tutela del legittimo affidamento ostasse a che la Commissione escludesse le spese in questione dal finanziamento dell’Unione.
89 In primo luogo, si deve esaminare se la decisione del 3 marzo 2009 contenga assicurazioni precise, categoriche e concordanti circa l’idoneità al finanziamento dell’Unione delle spese di cui al punto 4.6 dell’allegato I al sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre.
90 In proposito, risulta opportuno ricordare il contesto giuridico in cui si inserisce la decisione del 3 marzo 2009 che approva le modifiche del programma generale sottoposte alla Commissione dalla Repubblica portoghese.
91 Ai fini dell’attuazione di misure specifiche nel settore dell’agricoltura a favore delle regioni ultraperiferiche, l’articolo 24 del regolamento n. 247/2006 prevede una procedura di valutazione e di approvazione da parte della Commissione dei progetti di programmi globali proposti dagli Stati membri. Del pari, l’articolo 49 del regolamento n. 793/2006 stabilisce una procedura di approvazione da parte della Commissione delle modifiche che gli Stati membri intendono apportare a detti programmi globali.
92 Da queste disposizioni risulta che l’approvazione da parte della Commissione delle misure di sostegno contenute nei programmi globali costituisce un presupposto indispensabile per il finanziamento di dette misure da parte del FEAGA.
93 Tuttavia, i programmi globali hanno carattere previsionale, ragion per cui la Commissione, approvandoli, non prende, in linea di principio, una posizione definitiva sulla conformità delle misure che essi contengono all’insieme delle norme applicabili del diritto dell’Unione e, quindi, sull’idoneità di tali misure al finanziamento dell’Unione. Pertanto, dalla mera approvazione da parte della Commissione di un programma globale non si può dedurre che le misure contenute in tale programma siano necessariamente conformi all’insieme delle norme applicabili del diritto dell’Unione, né che l’idoneità di tali misure al finanziamento dell’Unione non possa essere più rimessa in discussione dalla Commissione, in particolare nel corso del procedimento di verifica di conformità di cui all’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 (v., in tal senso e per analogia, conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Repubblica ceca/Commissione, C‑4/17 P, EU:C:2018:237, paragrafi 48, 49, 52 e 59).
94 Nel caso di specie, è pacifico che il punto 4.6 dell’allegato I al sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre, introdotto nel programma globale con la decisione del 3 marzo 2009, da un lato, menziona, tra le spese idonee, talune spese direttamente imputabili ad «attività (…) di controllo» e, dall’altro, designa come beneficiari della misura le «autorità di gestione».
95 Tuttavia, va rilevato che, anzitutto, il dispositivo della decisione del 3 marzo 2009 si limita ad approvare le modifiche del programma globale sottoposte dalla Repubblica portoghese sul fondamento dell’articolo 49 del regolamento n. 793/2006, e non si pronuncia espressamente sull’idoneità al finanziamento dell’Unione delle spese che saranno sostenute nell’ambito di tale programma.
96 Se è vero, poi, che la Commissione, al punto 2 della decisione del 3 marzo 2009, ha affermato, in termini generali, che «la modifica [del programma globale] rispetta[va] gli obiettivi e i requisiti del regolamento (…) n. 247/2006», essa, per contro, non si è specificamente pronunciata in detta decisione sulla conformità della misura introdotta al punto 4.6 dell’allegato I al sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre alle disposizioni dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006 né ha espressamente preso posizione sulla conformità di tale misura all’insieme delle disposizioni applicabili in materia di FEAGA.
97 Infine, il dispositivo della decisione del 3 marzo 2009 precisa che l’approvazione effettuata da quest’ultima «non copre le modalità di controllo e le sanzioni che saranno esaminate nell’ambito delle revisioni del FEAGA».
98 In tali circostanze, tenuto conto della formulazione della decisione del 3 marzo 2009 nonché del contesto giuridico in cui essa si colloca, non si può ritenere che la Commissione abbia fornito alle autorità portoghesi, al momento dell’adozione di tale decisione, informazioni precise, categoriche e concordanti circa l’idoneità al finanziamento dell’Unione delle spese relative alle attività di controllo indicate al punto 4.6 dell’allegato I al sottoprogramma per la regione autonoma delle Azzorre.
99 In secondo luogo, occorre ricordare che dalla risposta fornita al secondo motivo risulta che, in forza dell’articolo 12, lettera c), del regolamento n. 247/2006, le spese sostenute dalle autorità nazionali nell’ambito di azioni di controllo non sono idonee al finanziamento dell’Unione.
100 Ne consegue che, anche se si ammettesse che, approvando, con la decisione del 3 marzo 2009, l’introduzione, nel programma globale, di una nuova misura di assistenza tecnica, la Commissione abbia fornito alle autorità portoghesi assicurazioni precise circa l’assunzione da parte del FEAGA di talune spese sostenute nell’ambito di azioni di controllo realizzate dalle autorità portoghesi, assicurazioni del genere sarebbero state, in ogni caso, contrarie alle norme applicabili e, di conseguenza, non avrebbero potuto far sorgere nei confronti della Repubblica portoghese legittime aspettative in relazione all’idoneità delle spese in questione al finanziamento dell’Unione.
101 Da quanto precede risulta che la Repubblica portoghese non può invocare la violazione del principio di tutela del legittimo affidamento.
102 Pertanto, si deve respingere il primo motivo e, di conseguenza, il ricorso.
Sulle spese
103 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
104 Poiché la Repubblica portoghese è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica portoghese è condannata alle spese.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 22 novembre 2018.
Firme