ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (έκτο τμήμα)

της 29ης Μαΐου 2001 (1)

«Παράβαση κράτους μέλους - Ελευθερία εγκαταστάσεως - Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών - Δραστηριότητα συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς»

Στην υπόθεση C-263/99,

Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη αρχικώς από τον A. Aresu και τη M. Πατακιά, και στη συνέχεια από τη M. Πατακιά και τον G. Bisogni, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,

προσφεύγουσα,

κατά

Ιταλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπουμένης από τον U. Leanza, επικουρούμενο από τον O. Fiumara, avvocato dello Stato, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,

καθής,

που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, επιβάλλοντας περιορισμούς στην άσκηση της δραστηριότητας συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 52 και 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ),

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έκτο τμήμα),

συγκείμενο από τους C. Gulmann, πρόεδρο τμήματος, Β. Σκουρή, R. Schintgen (εισηγητή), N. Colneric και J. N. Cunha Rodrigues, δικαστές,

γενικός εισαγγελέας: S. Alber

γραμματέας: R. Grass

έχοντας υπόψη την έκθεση τoυ εισηγητή δικαστή,

αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 8ης Μαρτίου 2001,

εκδίδει την ακόλουθη

Απόφαση

1.

    Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 16 Ιουλίου 1999, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοιντοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, επιβάλλοντας περιορισμούς στην άσκηση της δραστηριότητας συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 52 και 59 ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ).

Το εθνικό νομικό πλαίσιο

2.

    O legge 264, disciplina dell'attività di consulenza per la circolazione dei mezzi di trasporto (νόμος 264, περί της δραστηριότητας συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς), της 8ης Αυγούστου 1991 (GURI αριθ. 195, της 21ης Αυγούστου 1991, στο εξής: νόμος 264/91), επιφυλάσσει την άσκηση της δραστηριότητας αυτής στους επιχειρηματίες και στις επιχειρήσεις που έχουν λάβει ρητή άδεια από τις αρμόδιες διοικητικές αρχές της επαρχίας.

3.

    Το άρθρο 3 του νόμου 264/91 εξαρτά τη λήψη της αδείας αυτής από σειρά προϋποθέσεων, μεταξύ των οποίων, σύμφωνα με την παράγραφο 1, στοιχείο a, τουεν λόγω άρθρου, εκείνης ότι ο ιδιοκτήτης της επιχειρήσεως πρέπει να είναι «Ιταλός πολίτης ή υπήκοος κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, κάτοικος Ιταλίας».

4.

    Το άρθρο 3, παράγραφος 4, του νόμου 264/91 εξαρτά τη χορήγηση της αδείας από την κατάθεση στις περιφερειακές αρχές ανάλογης χρηματικής εγγυήσεως.

5.

    Το άρθρο 8 του νόμου 264/91 προβλέπει τον καθορισμό κατωτάτων και ανωτάτων αμοιβών για την άσκηση της εν λόγω δραστηριότητας.

6.

    Το άρθρο 9, παράγραφος 4, προβλέπει ότι οποιοσδήποτε ασκεί τη δραστηριότητα συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς, χωρίς να κατέχει την απαιτούμενη άδεια, υπόκειται σε διοικητικές και, ενδεχομένως, ποινικές κυρώσεις.

Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία

7.

    Η Επιτροπή, εκτιμώντας ότι το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο a, του νόμου 264/91 αντέκειτο στη θεμελιώδη αρχή της απαγορεύσεως κάθε διακρίσεως λόγω ιθαγενείας στον τομέα της ελευθερίας εγκαταστάσεως, που προβλέπει το άρθρο 52 της Συνθήκης, και ότι οι συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 3, παράγραφοι 1, στοιχείο a, και 4, 8 και 9, παράγραφος 4, του ίδιου νόμου αντέκειντο στη θεμελιώδη αρχή της ελευθερίας παροχής υπηρεσιών του άρθρου 59 της Συνθήκης, ζήτησε στις 7 Νοεμβρίου 1995, με έγγραφο οχλήσεως, από την Ιταλική Κυβέρνηση να διατυπώσει τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών.

8.

    H Επιτροπή, κρίνοντας ανεπαρκή την απάντηση της Ιταλικής Κυβερνήσεως, απηύθυνε στις 14 Ιουλίου 1997 στην Ιταλική Δημοκρατία αιτιολογημένη γνώμη επαναλαμβάνοντας τις επικρίσεις της επί της εθνικής νομοθεσίας και την κάλεσε να λάβει τα αναγκαία μέτρα, προς συμμόρφωση προς τις υποχρεώσεις της που απορρέουν από τα άρθρα 52 και 59 της Συνθήκης, εντός προθεσμίας δύο μηνών από της κοινοποιήσεως της εν λόγω γνώμης.

9.

    Δεδομένου ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή περιέχουσα δύο αιτιάσεις, οι οποίες επιβάλλεται να εξεταστούν διαδοχικά.

Επί της παραβάσεως του άρθρου 52 της Συνθήκης

10.

    Η Επιτροπή φρονεί ότι το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο a, του νόμου 264/91, επιβάλλοντας περιορισμούς στην άσκηση της δραστηριότητας συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς, συνιστά διάκριση λόγω ιθαγένειας, που απαγορεύει το άρθρο 52 της Συνθήκης όσον αφορά την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων.

11.

    Η Ιταλική Κυβέρνηση απαντά ότι το άρθρο 35 της legge 7 dicembre 1999, n° 472, interventi nel settore dei trasporti (νόμος 472, περί του τομέα των μεταφορών), της 7ης Δεκεμβρίου 1999 (GURI αριθ. 294, της 16ης Δεκεμβρίου 1999, suppl. ord., στο εξής: νόμος 472/99), που φέρει τον τίτλο «Τροποποιήσεις του νόμου 264/91 της 8ης Αυγούστου 1991», αντικατέστησε, στο άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο a, του νόμου 264/91, τον όρο «κάτοικο» με τον όρο «εγκατεστημένο». Ισχυρίζεται ότι, ακόμη και πριν από την τροποποίηση αυτή, η έννοια της «κατοικίας», που χρησιμοποιεί το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο a, του νόμου 264/91, έπρεπε να εννοηθεί υπό την ευρύτερη έννοια της «εγκαταστάσεως».

12.

    Συναφώς, επιβάλλεται να υπογραμμιστεί, πρώτον, ότι, κατά πάγια νομολογία, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους όπως αυτή παρουσιάζεται κατά τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη και ότι οι μεταβολές που επέρχονται στη συνέχεια δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 1997, C-316/96, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1997, σ. Ι-7231, σκέψη 14).

13.

    Επιβάλλεται να υπομνηστεί, δεύτερον, ότι, βάσει του άρθρου 52, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, η ελευθερία εγκαταστάσεως περιλαμβάνει, για τους υπηκόους ενός κράτους μέλους, «την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων [...] σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που ορίζονται από τη νομοθεσία της χώρας εγκαταστάσεως για τους δικούς της υπηκόους».

14.

    Επιβάλλεται όμως η διαπίστωση ότι το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο a, του νόμου του 1991, όπως ίσχυε κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, απαιτώντας μόνον από τους υπηκόους των υπολοίπων κρατών μελών, με εξαίρεση τους Ιταλούς υπηκόους, να κατοικούν στην ιταλική επικράτεια προκειμένου να επιτύχουν την άδεια που απαιτείται για την ανάληψη και την άσκηση της δραστηριότητας συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς στην Ιταλία, συνιστά διάκριση λόγω ιθαγενείας, που το άρθρο 52 της Συνθήκης απαγορεύει.

15.

    Δεδομένου ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν προέβαλε κανένα λόγο γενικού συμφέροντος αντλούμενο από το άρθρο 56, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 46, παράγραφος 1, ΕΚ) και ικανό να δικαιολογήσει τη διάκριση αυτή, η αντλούμενη από την παράβαση του άρθρου 52 της Συνθήκης αιτίαση πρέπει συνεπώς να θεωρηθεί βάσιμη.

Επί της παραβάσεως του άρθρου 59 της Συνθήκης

16.

    Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η προϋπόθεση της κατοικίας που επιβάλλεται στους εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη υπηκόους αντίκειται και στο άρθρο 59 της Συνθήκης, διότι συνιστά άρνηση της ίδιας της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών που εγγυάται η διάταξη αυτή. Εξάλλου, οι διατάξεις του νόμου 264/91 σχετικά με την κατάθεση εγγυήσεως, τον καθορισμό κατωτάτων και ανωτάτων αμοιβών και τηνεπιβολή κυρώσεων σε περίπτωση ασκήσεως της εν λόγω δραστηριότητας χωρίς άδεια, δεν λαμβάνουν υπόψη το γεγονός ότι οι παρέχοντες υπηρεσίες από άλλα κράτη μέλη μπορούν, ενδεχομένως, να υποβάλλονται σε παρόμοιες υποχρεώσεις στο κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένοι. Εν πάση περιπτώσει, οι διατάξεις αυτές είναι δυσανάλογες σε σχέση με τους στόχους που, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, επιδιώκουν.

17.

    Η Επιτροπή καταλήγει ότι οι συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 3, παράγραφοι 1, στοιχείο a, και 4, 8 και 9, παράγραφος 4, του νόμου 264/91 αντίκεινται στη θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.

18.

    Η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, ελλείψει εναρμονίσεως σε κοινοτικό επίπεδο στον τομέα αυτό, η απαίτηση προηγούμενης αδείας για την άσκηση, έστω και ευκαιριακά, της δραστηριότητας συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς και οι προϋποθέσεις χορηγήσεως της αδείας αυτής δικαιολογούνται από την αναγκαιότητα ελέγχου των επαγγελματικών προσόντων, της εντιμότητας, της αξιοπρέπειας και των οικονομικών μέσων των οικείων προσώπων. Όσον αφορά τις κατώτατες αμοιβές, είναι απαραίτητες προκειμένου να αποφευχθεί, προς το συμφέρον των καταναλωτών, αποσταθεροποίηση της αγοράς και υποβάθμιση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών.

19.

    Εξάλλου, αφότου η Ιταλική Κυβέρνηση υπέδειξε με το υπόμνημα αντικρούσεως ότι σκόπευε να καταργήσει, στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση του νόμου 472/99, τη θέσπιση ανωτάτων αμοιβών που προβλέπει το άρθρο 8 του νόμου 264/91, στο υπόμνημα ανταπαντήσεως εξήγησε ότι η θέσπιση αυτή, όπως και η θέσπιση κατωτάτων αμοιβών, δεν περιόριζε την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ανεξαρτήτως του αν τις υπηρεσίες παρείχαν Ιταλοί υπήκοοι ή υπήκοοι άλλων κρατών μελών, και ότι επιπλέον ήταν αναγκαία προς αποφυγή αυξήσεως των τιμών.

20.

    Προκειμένου να κριθεί το βάσιμο της δεύτερης αιτιάσεως της Επιτροπής, επιβάλλεται η διαπίστωση, πρώτον, ότι η προϋπόθεση ότι οι υπήκοοι των κρατών μελών που επιθυμούν να ασκήσουν τη δραστηριότητα συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς στην Ιταλία πρέπει να έχουν την κατοικία τους σ' αυτό το κράτος μέλος αντιβαίνει ευθέως στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, στον βαθμό που καθιστά αδύνατη την παροχή υπηρεσιών στην Ιταλία από επιχειρήσεις εγκατεστημένες εντός άλλων κρατών μελών (βλ., υπ' αυτήν την έννοια, απόφαση της 9ης Μαρτίου 2000, C-355/98, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2000, σ. I-1221, σκέψη 27).

21.

    Εξάλλου, κατά πάγια νομολογία, μια εθνική κανονιστική ρύθμιση που εξαρτά, επ' απειλή κυρώσεων, από τη χορήγηση διοικητικής αδείας την παροχή ορισμένων υπηρεσιών επί του εθνικού εδάφους από επιχείρηση εγκατεστημένη εντός άλλου κράτους μέλους συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, υπό την έννοια του άρθρου 59 της Συνθήκης (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 35). Το ίδιο ισχύει και για τις προϋποθέσεις πουπρέπει να πληρούνται για τη λήψη της αδείας αυτής, όπως είναι η κατάθεση εγγυήσεως.

22.

    Όσον αφορά, δεύτερον, τους προβαλλόμενους από την Ιταλική Κυβέρνηση λόγους προς δικαιολόγηση των περιορισμών αυτών, αρκεί να τονιστεί ότι οι επικρινόμενες νομοθετικές διατάξεις υπερβαίνουν, εν πάση περιπτώσει, αυτό που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου, που συνίσταται στη διαφύλαξη της υπάρξεως, όσον αφορά τα οικεία πρόσωπα, των αναγκαίων για την άσκηση της εν λόγω δραστηριότητας προϋποθέσεων.

23.

    Συγκεκριμένα, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ως θεμελιώδης αρχή της Συνθήκης, μπορεί να περιοριστεί μόνον από ρυθμίσεις δικαιολογούμενες από το γενικό συμφέρον και εφαρμοζόμενες σε κάθε πρόσωπο ή επιχείρηση που ασκεί δραστηριότητα επί του εδάφους του κράτους μέλους υποδοχής, στον βαθμό που το συμφέρον αυτό δεν διασφαλίζεται από τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο παρέχων τις υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους όπου είναι εγκατεστημένος (προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 37).

24.

    Απαιτώντας όμως από όλα τα πρόσωπα να πληρούν τις ίδιες προϋποθέσεις για τη λήψη της διοικητικής αδείας που απαιτείται για την άσκηση στην Ιταλία δραστηριότητας συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς, ο νόμος 264/91 αποκλείει το να λαμβάνονται υπόψη υποχρεώσεις στις οποίες υπόκειται ήδη ο παρέχων τις υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένος (βλ., υπ' αυτήν την έννοια, προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 38).

25.

    Τρίτον, πρέπει να τονιστεί ότι η Επιτροπή με την προσφυγή της δεν ισχυρίστηκε ότι η ύπαρξη κατωτάτων και ανωτάτων αμοιβών για την άσκηση της δραστηριότητας συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς συνεπάγεται περιορισμούς στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, αλλά υποστήριξε μόνον ότι η Ιταλική Δημοκρατία προβλέποντας, στο άρθρο 8 του νόμου 264/91, τον καθορισμό τέτοιων αμοιβών, δεν έλαβε υπόψη παρόμοιες προϋποθέσεις που υπάρχουν στον τομέα αυτό σε άλλα κράτη μέλη.

26.

    Επιβάλλεται ωστόσο η διαπίστωση ότι η Επιτροπή δεν εξήγησε κατά τι και σε ποιον βαθμό ο παρέχων υπηρεσίες, ακόμη και αν όφειλε να τηρεί τις κατώτατες και ανώτατες αμοιβές στο κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένος, θα υπέκειτο σε περιορισμούς κατά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, υπό την έννοια του άρθρου 59 της Συνθήκης, από το γεγονός ότι σε ένα άλλο κράτος μέλος, στο οποίο ασκεί τη δραστηριότητά του προσωρινώς ή ευκαιριακώς, υποχρεούται επίσης να τηρεί παρόμοιες αμοιβές.

27.

    Πράγματι, στο πλαίσιο εκδικάσεως μιας προσφυγής λόγω παραβάσεως του άρθρου 226 ΕΚ, η Επιτροπή φέρει το βάρος να αποδείξει την ύπαρξη της προσαπτομένης παραβάσεως και να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου αυτό να εξετάσει αν συντρέχει η εν λόγω παράβαση (βλ., μεταξύάλλων, απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 1997, C-159/94, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1997, σ. I-5815, σκέψη 102).

28.

    Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η αντλούμενη από την παράβαση του άρθρου 59 της Συνθήκης αιτίαση είναι βάσιμη, όσον αφορά μόνον τα άρθρα 3, παράγραφοι 1, στοιχείο a, και 4, και 9, παράγραφος 4, του νόμου 264/91. Αντιθέτως, πρέπει να απορριφθεί στο μέτρο που αφορά το άρθρο 8 του εν λόγω νόμου.

29.

    Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, εξαρτώντας, στο πλαίσιο του νόμου 264/91, την άσκηση της δραστηριότητας συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς, επ' απειλή κυρώσεων, από την κατοχή διοικητικής αδείας και τη χορήγησή της από την προϋπόθεση ότι οι υπήκοοι των λοιπών κρατών μελών κατοικούν στην Ιταλία και καταθέτουν εγγύηση, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 52 και 59 της Συνθήκης.

Επί των δικαστικών εξόδων

30.

    Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή διατύπωσε σχετικό αίτημα και η Ιταλική Δημοκρατία ηττήθηκε, επιβάλλεται να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έκτο τμήμα)

αποφασίζει:

1)    Η Ιταλική Δημοκρατία, εξαρτώντας στο πλαίσιο του legge n° 264, disciplina dell'attività di consulenza per la circolazione dei mezzi di trasporto (νόμου 264, περί της δραστηριότητας συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς), της 8ης Αυγούστου 1991, την άσκηση της δραστηριότητας συμβούλου σε θέματα κυκλοφορίας των μέσων μεταφοράς, επ' απειλή κυρώσεων, από την κατοχή διοικητικής αδείας και τη χορήγησή της από την προϋπόθεση ότι οι υπήκοοι των λοιπών κρατών μελών κατοικούν στην Ιταλία και καταθέτουν εγγύηση, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 52 και 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ).

2)    Καταδικάζει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.

Gulmann Σκουρής Schintgen Colneric Cunha Rodrigues

Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 29 Μαΐου 2001.

Ο Γραμματέας

Ο Πρόεδρος του έκτου τμήματος

R. Grass

C. Gulmann

1: Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.