URTEIL DES GERICHTS FÜR DEN ÖFFENTLICHEN DIENST
(Zweite Kammer)
8. November 2007
Rechtssache F-40/05
Marta Andreasen
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
„Öffentlicher Dienst – Beamte – Disziplinarordnung – Disziplinarverfahren – Disziplinarstrafe der Entfernung aus dem Dienst – Disziplinarrat – Zusammensetzung – Zeitliche Geltung neuer Vorschriften – Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention – Einhaltung der Fristen des Disziplinarverfahrens – Ne bis in idem – Verhältnismäßigkeit – Begründung“
Gegenstand: Klage nach Art. 236 EG und Art. 152 EA u. a. auf Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 13. Oktober 2004, mit der die Entfernung der Klägerin aus dem Dienst ohne Kürzung ihrer Ruhegehaltsansprüche ausgesprochen wurde
Entscheidung: Die Klage wird abgewiesen. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.
Leitsätze
1. Beamte – Disziplinarordnung – Disziplinarverfahren – Rechtmäßigkeit – Gerichtliche Überprüfung – Grenzen
(Beamtenstatut, Anhang IX)
2. Gemeinschaftsrecht – Grundsätze – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47)
3. Beamte – Disziplinarordnung – Disziplinarverfahren – Fehlende Schlüssigkeit eines auf Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention gestützten Klagegrundes
(Beamtenstatut, Anhang IX)
4. Beamte – Disziplinarordnung – Disziplinarverfahren – Inkrafttreten neuer Vorschriften über den Disziplinarrat
(Beamtenstatut, Anhang IX, Art. 5 Abs. 1 und 4 und Art. 6 Abs. 5)
5. Beamte – Disziplinarordnung – Grundsatz ne bis in idem – Vorläufige Dienstenthebung
(Beamtenstatut, Anhang IX, Art. 9 Abs. 3, 23 Abs. 1 und 24 Abs. 2)
6. Beamte – Disziplinarordnung – Disziplinarverfahren – Frist für die Entscheidung über die Rechtsstellung des vorläufig seines Dienstes enthobenen Beamten
(Beamtenstatut, Anhang IX, Art. 24 Abs. 2)
7. Beamte – Disziplinarordnung – Disziplinarverfahren – Fristen
(Beamtenstatut, Anhang IX, Art. 18 und 22 Abs. 1)
8. Beamte – Disziplinarordnung – Strafe – Entfernung aus dem Dienst
9. Beamte – Rechte und Pflichten – Freiheit der Meinungsäußerung – Ausübung – Grenzen – Ansehen des Amtes – Loyalitätspflicht
(Beamtenstatut, Art. 11, 12 Abs. 1 und Art. 21)
10. Beamte – Rechte und Pflichten – Offizielle Teilnahme an wissenschaftlichen Veranstaltungen
11. Gemeinschaftsrecht – Grundsätze – Grundrechte – Freiheit der Meinungsäußerung – Durch das Allgemeininteresse gerechtfertigte Beschränkungen
(Beamtenstatut, Art. 17 Abs. 2)
12. Beamte – Beschwerende Verfügung – Disziplinarstrafe – Begründungspflicht – Umfang
(Beamtenstatut, Art. 25 Abs. 2)
1. Das Statut überträgt der Anstellungsbehörde und dem Disziplinarrat die ausschließliche Verantwortung für die Durchführung eines Disziplinarverfahrens. Die Disziplinarordnung des Statuts enthält keine Bestimmung, die es dem Gericht ermöglicht, das Disziplinarverfahren aus eigenem Antrieb unabhängig von den ordnungsgemäß vom Kläger geltend gemachten Klagegründen wiederaufzurollen. Die Rechtmäßigkeitskontrolle durch den Gemeinschaftsrichter in Anfechtungsverfahren beschränkt sich daher auch im Disziplinarbereich darauf, ausschließlich im Hinblick auf die vorgebrachten Klagegründe die Rechtmäßigkeit des Ablaufs des Disziplinarverfahrens sowie das tatsächliche Vorliegen, die Tragweite und die Schwere der Handlungen, von denen die Anstellungsbehörde bei der Festsetzung der angefochtenen Disziplinarstrafe ausgegangen ist, zu prüfen.
(vgl. Randnr. 111)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: 4. Mai 1999, Z/Parlament, T‑242/97, Slg. ÖD 1999, I‑A‑77 und II‑401, Randnr. 19
2. Die Grundrechte gehören zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, deren Wahrung der Gemeinschaftsrichter zu sichern hat. Dabei lässt er sich von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen leiten, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte geben, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind. In diesem Zusammenhang kommt der Europäischen Menschenrechtskonvention besondere Bedeutung zu.
Das Recht auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht ist ein solches Grundrecht. Der Einzelne muss nämlich die Möglichkeit haben, effektiven gerichtlichen Rechtsschutz der Rechte in Anspruch zu nehmen, die er aus der Gemeinschaftsrechtsordnung herleitet. Dieses Recht ist auch in den Art. 6 und 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention verankert und in Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union bekräftigt worden.
(vgl. Randnrn. 122 und 124)
Verweisung auf:
Gerichtshof: 15. Mai 1986, Johnston, 222/84, Slg. 1986, 1651, Randnr. 18; 25. Juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Rat, C‑50/00 P, Slg. 2002, I‑6677, Randnr. 39; 12. Juni 2003, Schmidberger, C‑112/00, Slg. 2003, I-5659, Randnr. 71; 1. April 2004, Kommission/Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Slg. 2004, I‑3425, Randnr. 29; 27. Juni 2006, Parlament/Rat, C‑540/03, Slg. 2006, I‑5769, Randnr. 35; 18. Januar 2007, PKK und KNK/Rat, C‑229/05 P, Slg. 2007, I‑439, Randnr. 76; 13. Mai 2007, Unibet, C‑432/05, Slg. 2007, I‑2271, Randnr. 37
3. Nach Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird.
Ein auf Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention gestützter Klagegrund gegen eine im Statut vorgesehene Strafe, die nach Abschluss eines Disziplinarverfahrens gegen einen Beamten verhängt wurde, ist zurückzuweisen.
Erstens fehlen einer solchen Strafe nämlich offensichtlich die Merkmale einer Entscheidung über eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention.
Zweitens ergibt sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, dass die von einer Verwaltungsbehörde erlassene Disziplinarentscheidung nicht zwingend den Anforderungen dieser Bestimmung unterliegt, die nur verlangt, dass die Möglichkeit besteht, eine solche Entscheidung vor einem Gericht nachprüfen zu lassen, das die von ihr aufgestellten Voraussetzungen erfüllt.
(vgl. Randnrn. 125 bis 127)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: 17. Oktober 1991, De Compte/Parlament, T‑26/89, Slg. 1991, II‑781, Randnr. 94
4. Mit den Art. 5 bis 8 des Anhangs IX des am 1. Mai 2004 in Kraft getretenen Statuts wurden bestimmte Änderungen in Bezug auf die Bildung und die Zusammensetzung des Disziplinarrats vorgenommen. Ihre Anwendung auf einen Disziplinarrat, der vor diesem Zeitpunkt gebildet wurde, um über den Fall eines einer disziplinarrechtlichen Untersuchung unterliegenden Beamten zu befinden, beträfe nicht nur die künftigen Auswirkungen einer unter der Geltung des alten Rechts entstandenen Sachverhalts, sondern liefe zwangsläufig darauf hinaus, ihnen Rückwirkung zu verschaffen.
Fehlt in den neuen Bestimmungen jeder – auch implizite – Anhaltspunkt dafür, dass sie rückwirkend angewendet werden sollen, ist in Anbetracht der Grundsätze, die nach ständiger Rechtsprechung für die zeitliche Wirkung von Gemeinschaftsbestimmungen gelten, davon auszugehen, dass sie nicht dazu verpflichten, die Bildung und die Zusammensetzung eines vor ihrem Inkrafttreten gebildeten Disziplinarrats zu ändern.
(vgl. Randnrn. 159 und 171)
5. Die Maßnahme der vorläufigen Dienstenthebung, die in Bezug auf einen Beamten ergriffen werden kann, gegen den ein Disziplinarverfahren läuft, ist ihrem Wesen nach provisorisch und stellt als solche keine Disziplinarmaßnahme dar, so dass sie für die Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem, der in den Statutsbestimmungen über die Disziplinarordnung der Beamten ausdrücklich verankert ist, nicht in Betracht kommt.
(vgl. Randnrn. 181 bis 183)
Verweisung auf:
Gerichtshof: 29. Juni 2006, SGL Carbon/Kommission, C‑308/04 P, Slg. 2006, I‑5977, Randnr. 26
Gericht erster Instanz: 18. Oktober 2001, X/EZB, T‑333/99, Slg. 2001, II‑3021, Randnrn. 149 und 151
6. Mit Art. 24 Abs. 2 des Anhangs IX des am 1. Mai 2004 in Kraft getretenen Statuts, wonach die Rechtsstellung des vorläufig seines Dienstes enthobenen Beamten binnen einer Frist von sechs Monaten, gerechnet vom Tag des Inkrafttretens der Verfügung über die vorläufige Dienstenthebung, endgültig zu regeln ist und der Beamte wieder seine vollen Dienstbezüge erhält, wenn innerhalb dieser Frist keine Entscheidung ergangen ist, soll verhindert werden, dass einem Beamten, gegen den ein Disziplinarverfahren läuft, die Dienstbezüge länger als sechs Monate vorenthalten werden, ohne dass über seinen Fall entschieden wird. Folglich ist die dort vorgesehene Frist nur insoweit eine Ausschlussfrist, als der Beamte nach ihrem Ablauf wieder seine vollen Dienstbezüge erhält. Dass die Anstellungsbehörde innerhalb dieser Frist nicht endgültig über seinen Fall entschieden hat, kann dagegen als solches nicht zur Feststellung der Rechtswidrigkeit der Entscheidung führen, die das gegen ihn gerichtete Disziplinarverfahren abschließt.
(vgl. Randnrn. 189 und 190)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: 26. Januar 1995, D/Kommission, T‑549/93, Slg. ÖD 1995, I‑A‑13 und II‑43, Randnrn. 32 und 33; 16. Mai 2000, Irving/Kommission, T‑121/99, Slg. ÖD 2000, I‑A‑85 und II‑357, Randnr. 49
7. Die für den Ablauf des Disziplinarverfahrens gesetzten Fristen sind zwar keine Ausschlussfristen, stellen jedoch Regeln ordnungsgemäßer Verwaltung dar, die im Interesse der Verwaltung wie auch der Beamten eine ungerechtfertigte Verzögerung der das Disziplinarverfahren abschließenden Entscheidung verhindern sollen. Die Disziplinarbehörden sind daher verpflichtet, das Disziplinarverfahren mit Umsicht zu betreiben und jede Verfahrenshandlung in angemessenem zeitlichem Abstand zur vorhergehenden Maßnahme vorzunehmen. Fehlt es an dieser Angemessenheit, die sich nur anhand des jeweiligen Einzelfalls beurteilen lässt, kann dies sowohl unter der Geltung des alten Statuts als auch nach dem seit 1. Mai 2004 geltenden Statut die Aufhebung der verspätet getroffenen Maßnahme zur Folge haben.
(vgl. Randnrn. 194 und 195)
Verweisung auf:
Gerichtshof: 4. Februar 1970, Van Eick/Kommission, 13/69, Slg. 1970, 3, Randnr. 4; 29. Januar 1985, F./Kommission, 228/83, Slg. 1985, 275, Randnr. 30; 19. April 1988, M./Rat, 175/86 und 209/86, Slg. 1988, 1891, Randnr. 16
Gericht erster Instanz: De Compte/Parlament, Randnr. 88; D/Kommission, Randnr. 25; 30. Mai 2002, Onidi/Kommission, T‑197/00, Slg. ÖD 2002, I‑A‑69 und II‑325, Randnr. 91; 10. Juni 2004, François/Kommission, T‑307/01, Slg. 2004, II‑1669, Randnr. 47
8. Eine Entscheidung, mit der die Strafe der Entfernung aus dem Dienst verhängt wird, ist angesichts der ernsten und unwiderruflichen Folgen, die sich aus ihr ergeben, zwangsläufig mit schwierigen Überlegungen seitens des Organs verbunden. Das Organ verfügt insoweit über ein weites Ermessen, und die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich auf die Prüfung der Frage, ob der zugrunde gelegte Sachverhalt zutreffend festgestellt worden ist und ob keine offensichtlich fehlerhafte Beurteilung dieses Sachverhalts vorliegt.
(vgl. Randnr. 220)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: 28. September 1999, Yasse/EIB, T‑141/97, Slg. ÖD 1999, I‑A‑177 und II‑929, Randnr. 63
9. Art. 12 Abs. 1 des Statuts (in der bis 30. April 2004 geltenden Fassung) soll sicherstellen, dass die Gemeinschaftsbeamten entsprechend dem besonders korrekten und ehrenwerten Verhalten, das man von den Angehörigen eines internationalen öffentlichen Dienstes erwarten darf, in ihrem Verhalten ein würdiges Bild abgeben. Daraus folgt u. a., dass von einem Beamten öffentlich geäußerte Beleidigungen, die für die davon betroffenen Personen ehrenrührig sind, als solche dem Ansehen des Amtes im Sinne dieser Vorschrift abträglich sind. Art. 12 Abs. 1 des Statuts stellt ebenso wie die Art. 11 und 21 eine spezifische Ausprägung der Treuepflicht dar, die den Beamten nicht nur verpflichtet, Verhaltensweisen zu unterlassen, die dem Ansehen des Amtes sowie dem Respekt gegenüber dem Gemeinschaftsorgan und seinen Funktionsträgern abträglich sein könnten, sondern von ihm, zumal wenn er einer höheren Besoldungsgruppe angehört, auch ein Verhalten verlangt, das über jeden Verdacht erhaben ist, damit das zwischen ihm und dem Organ bestehende Vertrauensverhältnis erhalten bleibt. Art. 12 schränkt die Freiheit der Meinungsäußerung, bei der es sich um ein Grundrecht handelt, das auch den Gemeinschaftsbeamten zusteht, nicht ein, sondern setzt der Ausübung dieses Rechts im dienstlichen Interesse sachgerechte Grenzen.
Nicht nur Beschuldigungen, die geeignet sind, das Ansehen der betroffenen Personen als solcher zu schädigen, sondern auch Behauptungen, die ihre berufliche Ehrenhaftigkeit in Verruf bringen können, sind in Anwendung von Art. 12 Abs. 1 des Statuts als schwere, für diese Personen ehrenrührige Beleidigungen angesehen worden. Die Form dieser Behauptungen ist unerheblich; erfasst werden sowohl unmittelbare Angriffe als auch Behauptungen, die in anzweifelnder, mittelbarer oder versteckter Form durch Andeutungen oder in der Weise aufgestellt werden, dass sie sich auf eine nicht ausdrücklich genannte Person beziehen, die jedoch identifiziert werden kann.
Das Versenden von ihrer Art nach der Würde seines Amtes abträglichen Mitteilungen durch einen Beamten stellt schon für sich allein einen Verstoß gegen die Verpflichtung aus Art. 12 Abs. 1 des Statuts dar, unabhängig davon, ob sie an die Öffentlichkeit gelangen konnten.
(vgl. Randnrn. 233 bis 235)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: 26. November 1991, Williams/Rechnungshof, T‑146/89, Slg. 1991, II‑1293, Randnr. 76; 15. Mai 1997, N/Kommission, T‑273/94, Slg. ÖD 1997, I‑A‑97 und II‑289, Randnrn. 126 bis 129; 17. Februar 1998, E/WSA, T‑183/96, Slg. ÖD 1998, I‑A‑67 und II‑159, Randnrn. 38, 39 und 41; 19. Mai 1999, Connolly/Kommission, T‑34/96 und T‑163/96, Slg. ÖD 1999, I‑A‑87 und II‑463, Randnrn. 123, 124 und 129; 12. September 2000, Teixeira Neves/Gerichtshof, T‑259/97, Slg. ÖD 2000, I‑A‑169 und II‑773, Randnrn. 29, 30 und 47
10. Es ist allein Sache der hierfür zuständigen Stelle, in aller Freiheit darüber zu entscheiden, ob die Teilnahme ihrer Beamten in ihrer amtlichen Eigenschaft an wissenschaftlichen Veranstaltungen angebracht ist.
(vgl. Randnr. 250)
Verweisung auf:
Gerichtshof: 17. Mai 1984, Albertini und Montagnani/Kommission, 338/82, Slg. 1984, 2123, Randnr. 32
11. Das in Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention verankerte Recht auf freie Meinungsäußerung ist ein Grundrecht, dessen Wahrung der Gemeinschaftsrichter zu sichern hat und das auch den Gemeinschaftsbeamten zusteht. Gleichwohl kann das Recht auf freie Meinungsäußerung keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern es kann Einschränkungen unterworfen werden, sofern diese tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der das so gewährleistete Recht in seinem Wesensgehalt antastet. Bei einer Prüfung im Licht dieser Grundsätze kann Art. 17 Abs. 2 des Statuts (in seiner bis 30. April 2004 geltenden Fassung), der die Veröffentlichung von Texten, die sich auf die Tätigkeit der Gemeinschaften beziehen, durch Beamte betrifft, nicht als ungerechtfertigte Einschränkung der Meinungsfreiheit der Beamten angesehen werden.
Erstens dient das in dieser Bestimmung enthaltene Erfordernis einer vorherigen Zustimmung zur Veröffentlichung dem berechtigten Zweck, dass ein sich auf die Tätigkeit der Gemeinschaften beziehender Text nicht deren Interessen, insbesondere das Ansehen und das Erscheinungsbild eines Gemeinschaftsorgans, beeinträchtigen darf. Zweitens ist Art. 17 Abs. 2 des Statuts keine Maßnahme, die, gemessen an dem im Allgemeininteresse liegenden Ziel, das dieser Artikel schützen soll, unverhältnismäßig wäre. Zum einen ist die vorherige Zustimmung zur Veröffentlichung nur dann erforderlich, wenn sich der Text, den der betroffene Beamte veröffentlichen oder veröffentlichen lassen möchte, auf die Tätigkeit der Gemeinschaften bezieht. Zum anderen wird kein vollständiges Veröffentlichungsverbot aufgestellt. Vielmehr macht Art. 17 Abs. 2 Satz 2 des Statuts eindeutig die Gewährung der Zustimmung zur Veröffentlichung zum Grundsatz, da diese Zustimmung nur versagt werden darf, wenn die geplante Veröffentlichung geeignet ist, die Interessen der Gemeinschaften zu beeinträchtigen.
(vgl. Randnrn. 251 und 252)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: Connolly/Kommission, Randnrn. 148 und 149 bis 152
12. Die Begründung einer beschwerenden Verfügung soll zum einen dem Betroffenen die notwendigen Hinweise für die Feststellung geben, ob die Verfügung begründet ist, und zum anderen deren richterliche Kontrolle ermöglichen.
Die Frage, ob die Begründung einer Entscheidung der Anstellungsbehörde, mit der eine Strafe gegen einen Beamten verhängt wird, diesen Anforderungen genügt, ist nicht nur anhand ihres Wortlauts, sondern auch anhand ihres Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet zu beurteilen. Insoweit muss die Anstellungsbehörde zwar die dem Beamten zur Last gelegten Handlungen und die Erwägungen, die sie dazu veranlasst haben, die gewählte Strafe auszusprechen, genau angeben, es ist aber nicht erforderlich, dass sie auf alle tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte eingeht, die der Betroffene im Laufe des Verfahrens vorgebracht hat. Entscheidet sich die Anstellungsbehörde für die vom Disziplinarrat vorgeschlagene Strafe, ist keine zusätzliche Begründung hinsichtlich der Angemessenheit der Strafe erforderlich.
(vgl. Randnrn. 259 und 260)
Verweisung auf:
Gerichtshof: 20. November 1997, Kommission/V, C‑188/96 P, Slg. 1997, I‑6561, Randnrn. 26 bis 29
Gericht erster Instanz: 28. März 1995, Daffix/Kommission, T‑12/94, Slg. ÖD 1995, I‑A‑71 und II‑233, Randnr. 33; 16. Juli 1998, Y/Parlament, T‑144/96, Slg. ÖD 1998, I‑A‑405 und II‑1153, Randnr. 27; Connolly/Kommission, Randnr. 93; Onidi/Kommission, Randnr. 156; 5. Dezember 2002, Stevens/Kommission, T‑277/01, Slg. ÖD 2002, I‑A‑253 und II‑1273, Randnrn. 70 und 71