Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
JEAN RICHARD DE LA TOUR
apresentadas em 13 de junho de 2024 (1)
Processo C‑80/23
Processo penal
contra
V.S.,
sendo intervenientes
Ministerstvo na vatreshnite raboti, Glavna direktsia za borba s organiziranata prestapnost
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Sofiyski gradski sad (Tribunal da cidade de Sófia, Bulgária)]
«Reenvio prejudicial — Proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais — Diretiva (UE) 2016/680 — Arguido — Registo policial de dados pessoais — Dados sensíveis — Dados biométricos e genéticos — Execução coerciva — Objetivos de prevenção e deteção de infrações penais — Resolução da investigação em curso — Comparação com os dados pessoais recolhidos no âmbito de outras investigações — Acórdão de 26 de janeiro de 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Registo de dados biométricos e genéticos pela polícia) (C‑205/21, EU:C:2023:49) — Interpretação do Acórdão do Tribunal de Justiça ‑ Obrigação de interpretação conforme — Artigo 10.° —Artigo 6.°, alínea a) —Apreciação da “estrita necessidade” do tratamento de dados sensíveis pelas autoridades competentes — Requisitos — Verificação»
I. Introdução
1. O diálogo interjurisdicional nem sempre termina após o primeiro intercâmbio entre os interlocutores em causa. É possível que se estabeleça uma conversa mais longa entre o Tribunal de Justiça e o órgão jurisdicional nacional, que já apresentou um pedido de decisão prejudicial, quando este último considerar, após ter tomado conhecimento do acórdão prejudicial do Tribunal de Justiça, que ainda lhe faltam elementos de informação que se afiguram indispensáveis para poder decidir o litígio nele pendente. É o que sucede no presente processo.
2. O pedido de decisão prejudicial do Sofiyski gradski sad (Tribunal da cidade de Sófia, Bulgária) tem por objeto o artigo 6.°, alínea a), e o artigo 10.° da Diretiva (UE) 2016/680 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas autoridades competentes para efeitos de prevenção, investigação, deteção ou repressão de infrações penais ou execução de sanções penais, e à livre circulação desses dados, e que revoga a Decisão‑Quadro 2008/977/JAI do Conselho (2), conforme interpretados pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 26 de janeiro de 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Registo de dados biométricos e genéticos pela polícia) (3).
3. É o segundo pedido apresentado por esse órgão jurisdicional ao Tribunal de Justiça no âmbito do mesmo processo principal (4). Este pedido diz respeito a um requerimento apresentado pelas autoridades policiais búlgaras para proceder à execução coerciva da recolha de dados fotográficos, datiloscópicos e genéticos (5) de V.S. para efeitos de registo. Após a sua constituição como arguida pela prática de uma infração qualificada de dolosa e, a este título, objeto de ação penal ex officio, V.S. tinha sido convidada a sujeitar‑se ao registo dos seus dados, o que recusou fazer. As autoridades policiais pediram, consequentemente, ao órgão jurisdicional de reenvio que ordenasse a execução coerciva do registo policial.
4. O requerimento das autoridades policiais dirigido a esse órgão jurisdicional mencionava que tinham sido reunidas provas suficientes da culpabilidade de V.S. Especificava que esta era oficialmente acusada de ter cometido uma infração dolosa objeto de ação penal ex officio e que tinha recusado sujeitar‑se à recolha dos seus dados. Só as cópias do despacho de constituição de arguido de V.S. e da declaração em que recusava prestar o seu consentimento para o registo policial tinham sido anexadas ao referido requerimento. Com base nestes únicos elementos, o referido órgão jurisdicional deveria ter, por força do seu direito nacional, ordenado a execução coerciva do registo policial dos dados de V.S.
5. No entanto, ao examinar o requerimento, o órgão jurisdicional de reenvio teve dúvidas quanto à compatibilidade desta situação com os requisitos decorrentes da Diretiva 2016/680 no que respeita, designadamente, à recolha e ao tratamento dos dados sensíveis. O Tribunal de Justiça respondeu às interrogações desse órgão jurisdicional no Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I.
6. Ao submeter ao Tribunal de Justiça duas novas questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio explica que ainda não conseguiu determinar se podia, sem violar o direito da União, ordenar a execução coerciva.
7. Estas questões convidam o Tribunal de Justiça, por um lado, a explicitar os termos do seu Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I no que respeita ao requisito da «estrita necessidade» do tratamento de categorias especiais de dados pessoais, considerados dados sensíveis, que consta do artigo 10.° da Diretiva 2016/680 (6) e, por outro, a precisar o que se espera do órgão jurisdicional de reenvio para sanar a incompatibilidade desta diretiva com a legislação búlgara relativa ao registo policial.
II. Quadro jurídico
8. No que diz respeito ao quadro jurídico, remeto para os n.os 3 a 34 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I.
III. Factos do litígio no processo principal e questões prejudiciais
9. O órgão jurisdicional de reenvio indica ter tomado conhecimento deste acórdão em 26 de janeiro de 2023. Considera, no entanto, que certas circunstâncias não foram esclarecidas e que ainda não está em condições de determinar se deve ou não autorizar a recolha dos dados biométricos e genéticos de V.S.
10. Primeiro, o órgão jurisdicional de reenvio entende que, para decidir do pedido de execução coerciva que lhe foi apresentado pelas autoridades policiais, não pode proceder às verificações indicadas no n.° 133 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I porque não dispõe da base documental necessária para o efeito. Com efeito, o direito búlgaro prevê que este órgão jurisdicional se pronuncie apenas com base no requerimento (7) — que menciona o processo penal a decorrer contra V.S., afirma que foram reunidas provas suficientes da sua culpabilidade e confirma a sua constituição como arguida — ao qual estão anexados o despacho de constituição de arguido e a recusa escrita de V. S. de se submeter ao registo policial. Não prevê que sejam facultados outros documentos dos autos ao órgão jurisdicional de reenvio.
11. O órgão jurisdicional de reenvio indica que seria possível uma interpretação conforme do seu direito nacional se usasse as regras gerais do Nakazatelno‑protsesualen kodeks (Código de Processo Penal, a seguir «NPK»), designadamente o seu artigo 158.° (8), em vez da regra especial do artigo 68.° da ZMVR. Assim, poderia dispor dos autos na íntegra. Com efeito, as medidas de investigação adotadas no decurso do processo penal preliminar (9) que implicam uma ofensa à esfera privada das pessoas, como a recolha de dados de conexão ou o exame da pessoa, são executadas pelas autoridades responsáveis pelo inquérito após autorização prévia do juiz. Os autos do processo são‑lhe então facultados, podendo assim este último examinar a totalidade dos documentos para apreciar o caráter fundamentado do pedido de autorização prévia (10). O órgão jurisdicional de reenvio identifica as razões desta diferença de regime jurídico da seguinte forma: por um lado, a recolha de dados biométricos e genéticos é pedida pela polícia e não pelo Ministério Público e, por outro, esta recolha ocorre unicamente para efeitos de uma eventual utilização futura desses dados, se surgir essa necessidade.
12. O órgão jurisdicional de reenvio indica ainda que a apresentação dos autos para que seja dada a autorização prévia não é considerada, no direito búlgaro, suscetível de obstar à tramitação do inquérito. A falta de apresentação dos autos do processo ao juiz que conhece de um pedido de execução coerciva de um registo policial não pode, portanto, ser justificada pelo motivo referido no n.° 100 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I, a saber, o risco de dificultar a boa tramitação do inquérito.
13. Ora, se resulta desse acórdão que é conforme com o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (11) que os autos não sejam remetidos ao juiz que conhece do pedido de execução coerciva do registo policial, o órgão jurisdicional de reenvio questiona como pode proceder às verificações decorrentes da leitura dos n.os 132 e 133 do referido acórdão, a fim de apreciar a «estrita necessidade», na aceção do artigo 10.° da Diretiva 2016/680, do tratamento dos dados biométricos e genéticos de V.S. e de verificar se a natureza e a gravidade da infração de que é suspeita no processo penal ou se outros elementos pertinentes, como as circunstâncias especiais da infração, o eventual nexo entre a referida infração e outros processos em curso, os antecedentes criminais ou o perfil individual de V.S., podem ser suscetíveis de demonstrar tal necessidade.
14. O órgão jurisdicional de reenvio pretende, assim, saber se o artigo 10.° da Diretiva 2016/680 deve ser interpretado no sentido de que a verificação da «estrita necessidade» pode ser efetuada quando o juiz não tem acesso à totalidade dos autos ou se, pelo contrário, essa verificação exige que tenha acesso à totalidade dos autos, embora o Tribunal de Justiça pareça ter considerado legítimo que o juiz não disponha dos mesmos (12).
15. Segundo, na hipótese de a Diretiva 2016/680 impor a apresentação dos autos na íntegra, o órgão jurisdicional de reenvio considera que deve proceder à apreciação quanto ao mérito da constituição de arguido. Tal apreciação é exigida uma vez que decorre dos n.os 130 e 131 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I que o simples facto de uma pessoa ser constituída arguida não é suficiente para concluir pela «estrita necessidade» da recolha e que devem existir motivos fundados para crer que o titular de dados cometeu a infração penal.
16. O órgão jurisdicional de reenvio deduz que deve poder apreciar se a constituição de arguido está suficientemente alicerçada em elementos de prova, inclusive pelo facto de, primeiro, se tratar de uma exigência que decorre do artigo 6.°, alínea a), da Diretiva 2016/680; segundo, esta apreciação dever, de qualquer modo, ser efetuada no âmbito dos processos regulados pelo artigo 158.° do NPK, que são os mais próximos do processo regulado pelo artigo 68.°, n.° 5, da ZMVR; terceiro, a possibilidade de essa apreciação ocorrer posteriormente não excluir que, à data da autorização judicial da recolha coerciva dos dados biométricos e genéticos, a constituição de arguido não esteja sustentada em factos; quarto, o objetivo da Diretiva 2016/680 ser precisamente instituir um mecanismo destinado a evitar que dados pessoais, em especial dados biométricos e genéticos, sejam recolhidos na falta de base legal para o efeito, o que é necessário verificar imediatamente, e, quinto, pelo menos uma parte das verificações necessárias na aceção dos n.os 132 e 133 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I pressupor precisamente a apreciação dos elementos de prova recolhidos, uma vez que decorre desses números que a natureza e a gravidade da infração, bem como as circunstâncias em que esta foi cometida, devem ser apreciadas. Ora, para a apreciação destas circunstâncias, é necessário demonstrar que existem motivos fundados para crer que o titular de dados cometeu a infração penal, pressupondo esta apreciação que já tenham sido reunidos elementos de prova suficientes.
17. A apreciação da «estrita necessidade» da recolha implica, assim, que se proceda também a uma apreciação das provas em que se baseia a constituição de arguido e da existência de motivos fundados para crer que a pessoa cometeu uma infração penal.
18. O órgão jurisdicional de reenvio questiona se, logo que disponha dos autos do processo, é obrigado a proceder a uma fiscalização completa da legalidade da recolha coerciva, incluindo o mérito da constituição de arguido, ou se se deve limitar à verificação das outras circunstâncias, mencionadas nos n.os 132 e 133 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I, alheias a esta problemática (como os antecedentes criminais ou o perfil do arguido) sem proceder à fiscalização da constituição de arguido.
19. Nestas circunstâncias, o Sofiyski gradski sad (Tribunal da cidade de Sófia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O requisito da [verific]ação da “estrita necessidade” previsto no artigo 10.° da Diretiva 2016/680, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça no n.° 133 do Acórdão [Registo de dados biométricos e genéticos I], está preenchido quando esta se realiza unicamente com base na decisão da constituição formal de arguido da pessoa e na sua recusa por escrito de recolha dos seus dados biométricos e genéticos, ou é necessário que o órgão jurisdicional disponha de todos os elementos do processo que lhe são apresentados por força do direito nacional, no caso de um pedido de autorização para a execução de [medidas de investigação] que violem a esfera jurídica das pessoas singulares, quando esse pedido é submetido num processo penal?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão — pode o órgão jurisdicional, depois de lhe terem sido facultados os autos do processo, examinar também, no âmbito da apreciação da “estrita necessidade” prevista no artigo 10.°, em conjugação com o artigo 6.°, alínea a), da Diretiva 2016/680, se há motivos fundados para presumir que o arguido cometeu a infração penal referida na acusação?»
20. Foram apresentadas observações escritas pelo Governo Húngaro e pela Comissão Europeia. Os Governos Búlgaro e Húngaro e a Comissão participaram na audiência realizada em 20 de março de 2024, durante a qual estas partes responderam também às questões para resposta oral colocadas pelo Tribunal de Justiça.
IV. Análise
21. Para que o diálogo de que falei mais acima (13) seja bem‑sucedido e permita que ambas as partes interessadas se entendam e se compreendam, estas devem assegurar‑se de que se exprimem numa língua inteligível para as duas.
22. A Comissão propôs que fosse posto termo ao diálogo de uma forma algo abrupta, pedindo ao Tribunal de Justiça que declarasse as questões prejudiciais inadmissíveis por assentarem numa leitura errada do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I. Pelo contrário, sou de opinião que deve prevalecer uma abordagem mais didática e que, de qualquer modo, estas questões são admissíveis (14).
23. Uma vez que surgem novas interrogações, para o órgão jurisdicional de reenvio, da sua leitura do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I, é necessário certificar‑se de que este foi corretamente entendido. Ora, não parece ser esse o caso.
24. O órgão jurisdicional de reenvio parte da premissa, a meu ver errada, de que o Tribunal de Justiça lhe teria conferido a incumbência de suprir, ele próprio, através da improvisação de uma fiscalização ad hoc, as lacunas do seu direito nacional. Por outro lado, o papel atribuído às autoridades competentes pela Diretiva 2016/680 quanto à apreciação da «estrita necessidade», requisito indispensável para o tratamento dos dados sensíveis, não parece ter sido bem entendido. Por último, a justa articulação entre a verificação da «estrita necessidade» e a fiscalização do mérito da constituição de arguido não se impôs com evidência após a leitura pelo órgão jurisdicional de reenvio do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I.
25. Por conseguinte, cabe ao Tribunal de Justiça, no âmbito deste novo processo de cooperação que se iniciou com o órgão jurisdicional de reenvio, dar a este último uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Para tal, o Tribunal de Justiça deve responder a uma questão que não lhe é realmente submetida e cuja resposta assenta, em parte, na interpretação do direito nacional. É, por conseguinte, uma tarefa pouco ortodoxa que aguarda o Tribunal de Justiça.
26. Assim, para a análise subsequente, é primordial sublinhar que o órgão jurisdicional de reenvio não é chamado a fiscalizar a apreciação, pelas autoridades competentes na aceção do artigo 3.°, ponto 7, da Diretiva 2016/680 (no caso vertente, as autoridades policiais), da «estrita necessidade» de proceder à recolha e ao tratamento dos dados sensíveis de V.S. E com razão: o direito búlgaro não prevê que tal apreciação seja efetuada por essas autoridades.
27. Nestas circunstâncias, as questões prejudiciais suscitam a seguinte questão prévia fundamental: o órgão jurisdicional de reenvio pode, agora, apenas através da fiscalização baseada no artigo 158.° do NPK (15) — que prevê medidas de investigação em processo penal de direito comum e, designadamente, a recolha de uma amostra para a elaboração de um perfil ADN ‑ assegurar a plena e integral efetividade do artigo 10.° da Diretiva 2016/680?
28. Proporei a conclusão de que a interpretação conforme sugerida não é suscetível de tornar a situação no processo principal compatível com os requisitos do artigo 10.° da Diretiva 2016/680 (A). A resposta às duas questões submetidas só deve permanecer útil para a resolução do litígio no processo principal no caso de o Tribunal de Justiça adotar uma abordagem diferente. É, pois, a meu ver, a título subsidiário e após uma análise mais célere que apresentarei elementos de resposta a estas questões (B).
A. Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I, obrigação de interpretação conforme e definição da missão do órgão jurisdicional de reenvio
29. Antes de mais, há que voltar aos ensinamentos que devem ser retirados do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I, para examinar, em seguida, os resultados a que deve conduzir a interpretação proposta pelo órgão jurisdicional de reenvio e poder apreciar, por último, se esta interpretação é realmente suscetível de tornar o direito búlgaro conforme com os requisitos do artigo 10.° da Diretiva 2016/680, tais como decorrem desse acórdão.
1. Ensinamentos do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I
30. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça era questionado, nomeadamente, sobre se o artigo 10.° da Diretiva 2016/680, lido em conjugação com o artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) a c), e com o artigo 8.° desta diretiva, devia ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que prevê a recolha sistemática de dados biométricos e genéticos de qualquer pessoa constituída arguida por uma infração dolosa objeto de ação penal ex officio para efeitos do seu registo, sem prever a obrigação de a autoridade competente determinar e demonstrar, por um lado, que essa recolha é necessária à realização dos objetivos concretos prosseguidos e, por outro, que esses objetivos não podem ser alcançados através da recolha de apenas uma parte dos dados em questão (16).
31. Uma vez que o tratamento das categorias especiais de dados que constituem os dados biométricos e genéticos «só [deve ser] autorizado se for estritamente necessário» (17), o Tribunal de Justiça declarou que este tratamento só pode ser considerado necessário num número limitado de casos e que esta necessidade deve ser apreciada de maneira particularmente rigorosa (18), sendo o objetivo do artigo 10.° da Diretiva 2016/680 fornecer uma maior proteção às pessoas cujos dados sensíveis vão ser objeto de tratamento (19).
32. No que respeita ao registo policial, o Tribunal de Justiça indicou, portanto, que a «estrita necessidade» da recolha de dados biométricos e genéticos dos arguidos para efeitos do seu registo deve ser estabelecida tendo em conta as finalidades dessa recolha, que devem ser determinadas, explícitas e legítimas. Além disso, os dados recolhidos devem ser adequados, pertinentes e limitados ao necessário relativamente às finalidades para as quais são tratados (20). As disposições do direito nacional devem prever que o tratamento só seja lícito se e desde que seja necessário para o exercício de uma atribuição pela autoridade competente para os efeitos previstos no artigo 1.°, n.° 1, da Diretiva 2016/680 e especificar pelo menos os objetivos do tratamento, os dados pessoais em questão e as finalidades do tratamento (21). Estas últimas devem ser definidas de maneira suficientemente precisa e concreta para permitir avaliar a «estrita necessidade» do tratamento (22).
33. Acresce uma fiscalização particularmente estrita do respeito pelo princípio da minimização dos dados. Por um lado, o objetivo prosseguido não pode ser razoavelmente alcançado de modo igualmente eficaz através de outros meios menos atentatórios dos direitos fundamentais dos titulares de dados. O responsável pelo tratamento deve certificar‑se de que esse objetivo não pode ser alcançado recorrendo a categorias de dados diferentes das referidas no artigo 10.° da Diretiva 2016/680 (23). Por outro lado, o requisito de «estrita necessidade» implica que se tenha em conta a particular importância do objetivo que esse tratamento visa alcançar (24).
34. Com base nestas considerações, o Tribunal de Justiça declarou expressamente que «uma legislação nacional que prevê a recolha sistemática de dados biométricos e genéticos de qualquer pessoa constituída arguida por uma infração dolosa objeto de ação penal ex officio é, em princípio, contrária ao requisito enunciado no artigo 10.° da Diretiva 2016/680» (25). Tal legislação «é suscetível de conduzir, indiferenciada e generalizadamente, à recolha de dados biométricos e genéticos da maior parte das pessoas constituídas arguidas, uma vez que o conceito de “infração dolosa objeto de ação penal ex officio” reveste um caráter particularmente genérico e é suscetível de se aplicar a um grande número de infrações penais, independentemente da sua natureza e da sua gravidade» (26). Em especial, «o simples facto de uma pessoa ser constituída arguida por uma infração dolosa objeto de ação penal ex officio não pode ser considerado um elemento que permite, por si só, presumir que a recolha dos seus dados biométricos e genéticos é estritamente necessária à luz das finalidades que visa e tendo em conta as ofensas aos direitos fundamentais, em especial aos direitos ao respeito pela vida privada e à proteção dos dados pessoais garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta, que daí resultam» (27).
35. O Tribunal de Justiça prosseguiu referindo que, mesmo se existirem motivos fundados para crer que o titular de dados cometeu uma infração penal, que justifica a sua constituição como arguido — o que pressupõe que já tenham sido reunidos elementos de prova suficientes —, pode haver casos em que a recolha dos dados biométricos e genéticos não obedecerá a nenhuma necessidade concreta para efeitos do processo penal em curso (28). A probabilidade da recolha desses dados ser estritamente necessária no âmbito de outros processos diferentes não pode ser presumida, mas deve ser apreciada tendo em consideração outros elementos pertinentes, como, nomeadamente, a natureza e a gravidade da pretensa infração pela qual o titular de dados foi constituído arguido, as circunstâncias especiais dessa infração, o seu eventual nexo com outros processos em curso, os antecedentes criminais ou o perfil individual do titular de dados (29).
36. Foi, portanto, depois de ter dado todas estas indicações que o Tribunal de Justiça declarou que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio «verificar se, para garantir a efetividade do artigo 10.° da Diretiva 2016/680, é possível interpretar a legislação nacional que prevê [a execução coerciva do registo policial] em conformidade com o direito da União. Em especial, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o direito nacional permite apreciar a “estrita necessidade” de proceder à recolha tanto dos dados biométricos como dos dados genéticos do titular de dados para efeitos do seu registo. Nomeadamente, a este título, seria necessário verificar se a natureza e a gravidade da infração de que o titular de dados, no processo penal principal, é suspeito ou se outros elementos pertinentes, como [as circunstâncias especiais dessa infração, o seu eventual nexo com outros processos em curso, os antecedentes criminais ou o perfil individual do titular de dados], podem constituir circunstâncias suscetíveis de demonstrar essa “estrita necessidade”. Além disso, haveria que se certificar de que a recolha de dados do registo civil [...] não permite, por si só, cumprir os objetivos prosseguidos» (30).
37. Por último, o Tribunal de Justiça indicou muito claramente que, «[n]a hipótese de o direito nacional não garantir essa fiscalização da medida de recolha de dados biométricos e genéticos, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio assegurar a plena eficácia do referido artigo 10.°, indeferindo o pedido das autoridades policiais para autorizar a execução coerciva dessa recolha» (31).
2. Razões da incompatibilidade da legislação búlgara com o artigo 10.° da Diretiva 2016/680 e as lacunas da interpretação conforme proposta
38. A conclusão (32) a que o Tribunal de Justiça chegou no Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I, embora com as usuais precauções (33), é clara: o regime do registo policial, do qual a execução coerciva é uma componente, não é compatível com os requisitos do artigo 10.° da Diretiva 2016/680, lido em conjugação com o artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) a c), e com o artigo 8.°, n.os 1 e 2, desta diretiva.
39. O representante do Governo Búlgaro não sustentou algo diferente nas suas alegações no presente processo quando reconheceu a impossibilidade de as autoridades competentes apreciarem a «estrita necessidade» do registo policial e indicou ao Tribunal de Justiça que tinha sido informado pelo Ministério da Administração Interna de que estava em curso de aprovação uma alteração ao artigo 68.° da ZMVR, que estabeleceria a obrigação de as autoridades competentes verificarem, caso a caso, o imperativo da «estrita necessidade» quanto à recolha dos dados biométricos e genéticos dos arguidos.
40. É verdade que o Tribunal de Justiça não se limitou a esta constatação de incompatibilidade e declarou que cabia ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se era possível interpretar a legislação nacional que prevê a execução coerciva do registo policial em conformidade com o direito da União. Para tal, deu, em especial, a incumbência a esse órgão jurisdicional de verificar se o direito nacional permite apreciar a «estrita necessidade» de proceder à recolha dos dados para efeitos do seu registo (34).
41. Para interpretar o artigo 68.° da ZMVR em conformidade com o artigo 10.° da Diretiva 2016/680, o órgão jurisdicional de reenvio pretende aplicar, aquando da decisão sobre o pedido de execução coerciva do registo policial, as garantias previstas no artigo 158.° do NPK, das quais parece resultar que a recolha de elementos de prova sob a forma de dados biométricos e genéticos no âmbito da fase de inquérito deve, em princípio, ser sujeita a autorização prévia do juiz, que pode verificar a sua necessidade para efeitos da fase de inquérito com base em todos os documentos dos autos do processo que deve ter à sua disposição.
42. Todavia, por um lado, como salientou com razão a Comissão, o n.° 133 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I não pode ser interpretado no sentido de que o Tribunal de Justiça declarou que uma apreciação da «estrita necessidade» da recolha dos dados, efetuada pelo próprio órgão jurisdicional de reenvio, seria suscetível de cumprir os requisitos do artigo 10.° da Diretiva 2016/680. Por outro lado, considero que a falta de apreciação da «estrita necessidade», exigida por este artigo 10.°, da recolha dos dados biométricos e genéticos de V.S. pelas próprias autoridades competentes não pode ser suprida pelo órgão jurisdicional nacional, tendo em conta o papel central dessas autoridades no sistema instituído por esta diretiva (35). Assim, a questão da fiscalização jurisdicional da «estrita necessidade» da recolha dos dados sensíveis, no âmbito do processo penal, é uma questão distinta, eventualmente posterior, da questão da apreciação, pelas autoridades competentes, de tal necessidade.
43. A interpretação conforme proposta pelo órgão jurisdicional de reenvio não terá, portanto, a meu ver, por resultado eliminar da ordem jurídica búlgara todos os elementos de incompatibilidade com o artigo 10.° da Diretiva 2016/680 que a mesma contém.
44. Para se convencer deste facto, basta considerar os seguintes elementos.
45. Primeiro, salvo erro da minha parte, no âmbito do regime previsto no artigo 158.° do NPK (36), só a necessidade da recolha à luz da finalidade prosseguida por esta disposição é apreciada pelo juiz. A autorização prévia para proceder à recolha dos dados abrangidos pela medida de investigação pode ser dada tomando em consideração os elementos já recolhidos que sustentam dúvidas sérias quanto à participação do titular de dados na prática da infração e suscetíveis de justificar a utilidade dessa recolha para a resolução da investigação.
46. Por sua vez, o artigo 10.° da Diretiva 2016/680 exige que uma estrita necessidade, consequentemente, reforçada, seja apreciada pelas autoridades competentes. Por outro lado, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, as finalidades do registo policial afiguram‑se mais amplas do que a prosseguida pelo artigo 158.° do NPK.
47. Com efeito, decorre do n.° 99 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I que o registo policial prossegue duas finalidades essenciais, a saber, por um lado, o confronto com dados já recolhidos no âmbito de outros inquéritos para efeitos da sua eventual resolução e, por outro, a utilização desses dados no âmbito do inquérito em curso (37). Durante a audiência realizada no Tribunal de Justiça no âmbito do presente processo, o Governo Búlgaro indicou que a finalidade principal do registo policial consistia na utilização dos dados recolhidos no processo penal em curso. A eventual utilização futura destes dados constitui uma finalidade secundária. Em contrapartida, o órgão jurisdicional de reenvio afirma que, no caso do registo policial, a recolha de dados só ocorre para efeitos de uma eventual utilização futura desses dados, se surgir essa necessidade (38).
48. Esta afirmação levanta três tipos de interrogações (39). Com efeito, em primeiro lugar, uma vez que o artigo 68.° da ZMVR prossegue uma finalidade idêntica à prosseguida pelo artigo 158.° do NPK, podemos perguntar em que casos a recolha de dados biométricos e genéticos deve necessitar da autorização prévia do juiz e em que casos esta não é necessária. Parece, portanto, coexistir, para um mesmo fim, dois processos paralelos, que oferecem garantias sensivelmente diferentes. O registo policial constitui, assim, um modo de obtenção de provas utilizadas no âmbito do processo em curso. Ora, o órgão jurisdicional recordou várias vezes que este registo «[d]ifere dos processos penais e não faz parte dos mesmos» (40).
49. Em segundo lugar, se, como afirmou o Governo Búlgaro, a finalidade principal do registo policial é a recolha de elementos de prova no âmbito do inquérito em curso, o facto de a legislação ter por efeito autorizar, por princípio, a recolha de dados biométricos e genéticos de uma pessoa constituída arguida «apenas» por fraude fiscal deixa‑me, no mínimo, perplexo (41).
50. Além disso, o artigo 158.° do NPK não prevê que o juiz possa considerar, no âmbito da autorização a dar, a «estrita necessidade» do registo policial para efeitos de confronto com os dados recolhidos no âmbito de outros inquéritos, que, no entanto, parece ser efetivamente uma das finalidades prosseguidas pela legislação búlgara na qual se baseia o registo policial.
51. Em terceiro lugar, resulta manifestamente das considerações expostas no n.° 47 das presentes conclusões que as finalidades prosseguidas pelo registo policial ainda não estão claramente determinadas. Também não o estariam se fosse aplicado o artigo 158.° do NPK.
52. Segundo, a efetividade do artigo 10.° da Diretiva 2016/680 seria manifestamente contornada se a questão da «estrita necessidade» do tratamento dos dados sensíveis se colocasse pela primeira vez apenas aquando da emissão da autorização prévia pelo juiz da medida da recolha, em aplicação do artigo 158.° do NPK.
53. Decorre da leitura conjugada dos artigos 27.° e 68.° da ZMVR que as pessoas que se devem submeter ao registo policial constituem uma vasta categoria de pessoas (42) e que os dados recolhidos junto dessas pessoas são sempre os mesmos, sem que se proceda a uma distinção. Cada pessoa constituída arguida deve submeter‑se automaticamente, para efeitos de registo policial, à recolha das mesmas categorias de dados sem que, em nenhum momento, as autoridades competentes, na aceção do artigo 3.°, ponto 7, da Diretiva 2016/680, examinem a questão de saber se a recolha de dados sensíveis é estritamente necessária para a resolução do inquérito em curso ou para a elucidação de outros inquéritos. Por outro lado, decorre dos n.os 113 e 114 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I que a legislação nacional não exige que seja verificada a necessidade concreta de proceder à recolha do conjunto de dados dados abrangidos pelo registo policial nem prevê a obrigação de a autoridade competente determinar e demonstrar que essa recolha é estritamente necessária à realização dos objetivos concretos prosseguidos.
54. Daqui resulta que os requisitos para poder concluir que o registo policial previsto no artigo 68.° da ZMVR é estritamente necessário não estão previstos na legislação nacional e que o tratamento de dados biométricos e genéticos pelas autoridades competentes para os efeitos abrangidos pela Diretiva 2016/680 não é enquadrado por garantias adequadas (43). A aplicação do artigo 158.° do NPK não é suscetível de alterar esta constatação.
55. Se a «estrita necessidade» da recolha e do tratamento de dados sensíveis não estiver definida na lei nem garantida pelo exercício do poder de apreciação das autoridades competentes, não cabe ao juiz suprir, por si só, a inexistência, na sua ordem jurídica interna, destas duas etapas prévias. Quanto a este ponto, concordo com a posição expressa pela Comissão na audiência, segundo a qual a fiscalização jurisdicional é uma fiscalização secundária, no sentido de que é uma fiscalização, pelo juiz, da apreciação da «estrita necessidade» efetuada pelas autoridades competentes, em conformidade com o previsto na lei. Acrescento que é legítimo interrogar‑se sobre os critérios que o órgão jurisdicional de reenvio poderia aplicar nessa fiscalização, uma vez que o conceito de «estrita necessidade» não está legalmente definido.
56. Terceiro, admitindo que as garantias oferecidas pelo artigo 158.° do NPK sejam suficientes — quod non —, estas não podem beneficiar as pessoas constituídas arguidas pela prática de uma infração dolosa objeto de ação penal ex officio que não se opuseram ao registo policial. A «estrita necessidade» do tratamento nunca será apreciada pelas autoridades competentes em relação a essas pessoas, como foi confirmado na audiência pelo Governo Búlgaro (44). Trata‑se de uma situação particularmente preocupante. Com efeito, é razoável presumir que as capacidades de resistência de uma pessoa que acaba de ser constituída arguida perante uma ordem da polícia para se submeter ao registo policial são particularmente reduzidas. A conformidade do direito nacional que possa decorrer da aplicação do artigo 158.° do NPK é, portanto, apenas parcial, uma vez que o registo policial sem a apreciação da sua «estrita necessidade» pelas autoridades competentes pode permanecer para todas as pessoas abrangidas pelo seu âmbito de aplicação — particularmente amplo — que a ele não se opuseram (45).
3. Conclusão
57. Resulta de todas as considerações precedentes que o artigo 10.° da Diretiva 2016/680, lido em conjugação com o artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) a c), e com o artigo 8.°, n.os 1 e 2, desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que a apreciação, nas condições descritas no n.° 133 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I, da «estrita necessidade» do registo policial, relativamente a todas as finalidades que é suposto prosseguir, deve ser realizada, de forma efetiva, pelas autoridades competentes para proceder a esse registo, antes de estas poderem, sendo o caso, pedir a sua execução coerciva. Para o efeito, não basta que a apreciação da «estrita necessidade» do registo policial seja efetuada, pela primeira vez, pelo juiz ao qual é pedida a execução coerciva, unicamente no caso de a pessoa constituída arguida recusar submeter‑se a esse registo e apenas relativamente a uma das pretensas finalidades prosseguidas pela legislação nacional que constitui a sua base legal.
58. A interpretação conforme a que o órgão jurisdicional de reenvio propõe proceder não se afigura, portanto, suficiente para tornar o direito búlgaro conforme com os requisitos que acabo de recordar. Por conseguinte, esse órgão jurisdicional deve, em conformidade com o que já antecipava o Tribunal de Justiça no n.° 134 do seu Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I, indeferir o pedido das autoridades policiais de autorização da execução coerciva da recolha dos dados de V.S.
B. Quanto às questões prejudiciais
59. Na medida em que as questões submetidas partem da premissa de que o órgão jurisdicional de reenvio pode suprir as lacunas da legislação búlgara em matéria de tratamento de dados pessoais, pelas autoridades competentes, à luz dos requisitos do artigo 10.° da Diretiva 2016/680, através da aplicação de regras de processo penal, o que considero insuficiente para que essa legislação possa ser considerada conforme com o direito da União, é a título subsidiário que vou tratar estas questões, caso o Tribunal de Justiça tenha um entendimento diferente.
60. Em substância, o órgão jurisdicional de reenvio convida o Tribunal de Justiça a esclarecer se a verificação da «estrita necessidade» do tratamento de dados sensíveis pode ser efetuada apenas com base no despacho de constituição de arguido ou se é necessário que lhe sejam facultados todos os documentos dos autos (primeira questão prejudicial) para que ele próprio aprecie se existem motivos fundados para crer que a arguida cometeu a infração mencionada na constituição de arguido (segunda questão prejudicial).
61. Resulta do pedido de decisão prejudicial que o órgão jurisdicional de reenvio parece identificar uma certa tensão entre, por um lado, os n.os 100 e 101 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I e, por outro, os n.os 130 a 133 do mesmo acórdão.
62. No n.° 100 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I, o Tribunal de Justiça declarou que «o facto de subtrair temporariamente à fiscalização do juiz a apreciação das provas em que se baseia a constituição de arguido do titular de dados, e portanto a recolha dos seus dados biométricos e genéticos, pode revelar‑se justificado durante a fase preliminar do processo penal. Com efeito, tal fiscalização, nesta fase, poderia dificultar a tramitação do inquérito penal durante o qual esses dados são recolhidos e restringir excessivamente a capacidade dos investigadores de esclarecer outras infrações com base numa comparação desses dados com os dados recolhidos noutros inquéritos. Esta restrição da tutela jurisdicional efetiva não é, portanto, desproporcionada, quando o direito nacional garante posteriormente uma fiscalização jurisdicional efetiva». Deduz assim que o artigo 47.° da Carta não se opõe a que um órgão jurisdicional nacional, quando decide sobre um pedido de execução coerciva da recolha de dados sensíveis de uma pessoa constituída arguida «não tenha a possibilidade de apreciar as provas em que assenta essa constituição de arguido, desde que o direito nacional garanta posteriormente uma fiscalização jurisdicional efetiva das condições da referida constituição de arguido, da qual decorre a autorização para proceder a essa recolha» (46).
63. O Tribunal de Justiça também declarou, ao interpretar desta vez o artigo 10.° da Diretiva 2016/680, que «o simples facto de uma pessoa ser constituída arguida por uma infração dolosa objeto de ação penal ex officio não pode ser considerado um elemento que permite, por si só, presumir que a recolha dos seus dados biométricos e genéticos é estritamente necessária à luz das finalidades que visa e tendo em conta as ofensas aos direitos fundamentais [...] que daí resultam» (47). Prosseguiu referindo que «por um lado, se existirem motivos fundados para crer que o titular de dados cometeu uma infração penal, que justifica a sua constituição como arguido, o que pressupõe que já tenham sido reunidos elementos de prova suficientes do envolvimento dessa pessoa na infração, pode haver casos em que a recolha tanto dos dados biométricos como dos dados genéticos não obedecerá a nenhuma necessidade concreta para efeitos do processo penal em curso» (48). Por outro lado, «a probabilidade de os dados biométricos e genéticos de uma pessoa constituída arguida serem estritamente necessários no âmbito de processos diferentes daquele em que ocorreu essa constituição de arguido apenas se pode determinar à luz de todos os elementos pertinentes, como, nomeadamente, a natureza e a gravidade da pretensa infração pela qual foi constituída arguida, as circunstâncias especiais dessa infração, o eventual nexo entre a referida infração e outros processos em curso, os antecedentes criminais ou o perfil individual do titular de dados» (49).
64. Assim, o Tribunal de Justiça admitiu que o facto de o órgão jurisdicional competente, para autorizar a execução coerciva do registo policial, não poder proceder a uma fiscalização, quanto ao mérito, das condições da constituição de arguido que é a base legal da recolha (50), pode constituir uma restrição permitida do direito a uma tutela jurisdicional efetiva devido ao risco de dificultar a boa tramitação do inquérito.
65. No que respeita à verificação da «estrita necessidade» da recolha, não resulta dos n.os 130 a 133 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I que o Tribunal de Justiça tenha exigido uma fiscalização quanto ao mérito da constituição de arguido. Limitou‑se a indicar que a constituição de arguido era, no âmbito do litígio no processo principal, uma condição necessária, mas não suficiente, para verificar a «estrita necessidade» da recolha dos dados sensíveis do titular de dados. Além disso, os elementos mencionados no n.° 132 desse acórdão, como a natureza e a gravidade da infração, as circunstâncias especiais dessa infração, o seu eventual nexo com outros processos em curso, os antecedentes criminais ou o perfil individual do titular de dados, são critérios distintos daqueles em que assenta a constituição de arguido, a saber, em princípio, a existência de indícios graves e concordantes que levem a crer que o titular de dados cometeu uma infração.
66. Nestas circunstâncias, a verificação, pelo juiz, da «estrita necessidade» da recolha dos dados biométricos e genéticos não exige a fiscalização quanto ao mérito da constituição de arguido. O artigo 10.° da Diretiva 2016/680 também não impõe, mas não excluiu, a apresentação da totalidade dos autos do processo, desde que a apreciação da «estrita necessidade», segundo as modalidades indicadas pelo Tribunal de Justiça no n.° 133 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I, possa ser realizada de forma efetiva apenas com base no despacho de constituição de arguido.
67. Por último, uma vez que a redação da segunda questão prejudicial também tem por objeto o artigo 6.°, alínea a), da Diretiva 2016/680, limito‑me a recordar, por uma questão de exaustividade, que este artigo obriga, em princípio, os Estados‑Membros a assegurar que seja feita uma distinção clara entre os dados das diferentes categorias de titulares de dados, de modo que não lhes seja imposto indiscriminadamente o mesmo grau de ingerência no direito fundamental à proteção de dados pessoais, seja qual for a categoria a que pertencem (51). Segundo este artigo, uma dessas categorias é constituída pelas «[p]essoas relativamente às quais existem motivos fundados para crer que cometeram ou estão prestes a cometer uma infração penal».
68. O Tribunal de Justiça declarou que a existência de um número de elementos de prova suficiente da culpabilidade de uma pessoa constitui, em princípio, um motivo fundado para crer que ela cometeu a infração e que o artigo 6.°, alínea a), da Diretiva 2016/680 não se opõe a uma legislação nacional que prevê a recolha coerciva de dados biométricos e genéticos para efeitos do seu registo relativos a pessoas em relação às quais estão reunidos elementos de prova suficientes de que são culpadas de terem cometido uma infração dolosa objeto de ação penal ex officio e que foram constituídas arguidas por esse motivo (52). Contrariamente à interpretação adotada pelo órgão jurisdicional de reenvio, esta disposição não pode exigir que o juiz a quem cabe verificar a «estrita necessidade» de uma medida de recolha de dados sensíveis se assegure do mérito da constituição de arguido, apreciando ele próprio os elementos de prova em que esta assenta.
69. Resulta destas considerações que o artigo 6.°, alínea a), e o artigo 10.° da Diretiva 2016/680 devem ser interpretados no sentido de que a verificação, pelo juiz, da «estrita necessidade» da recolha dos dados biométricos e genéticos não exige a fiscalização quanto ao mérito da constituição de arguido. Estes artigos também não exigem, embora não se oponham, a apresentação da totalidade dos autos do processo, desde que a apreciação da «estrita necessidade», segundo as modalidades indicadas pelo Tribunal de Justiça no n.° 133 do Acórdão Registo de dados biométricos e genéticos I, possa ser realizada de forma efetiva apenas com base no despacho de constituição de arguido.
V. Conclusão
70. À luz de todas as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Sofiyski gradski sad (Tribunal da cidade de Sófia, Bulgária) do seguinte modo:
A título principal:
O artigo 10.° da Diretiva (UE) 2016/680 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas autoridades competentes para efeitos de prevenção, investigação, deteção ou repressão de infrações penais ou execução de sanções penais, e à livre circulação desses dados, e que revoga a Decisão‑Quadro 2008/977/JAI do Conselho, lido em conjugação com o artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) a c), e com o artigo 8.°, n.os 1 e 2, desta diretiva,
deve ser interpretado no sentido de que:
– a apreciação, nas condições descritas no n.° 133 do Acórdão de 26 de janeiro de 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Registo de dados biométricos e genéticos pela polícia) (C‑205/21, EU:C:2023:49), da «estrita necessidade» do registo policial, relativamente a todas as finalidades que é suposto prosseguir, deve ser realizada, de forma efetiva, pelas autoridades competentes para proceder a esse registo, antes de estas poderem, sendo o caso, pedir a sua execução coerciva.
– Para o efeito, não basta que a apreciação da «estrita necessidade» do registo policial seja efetuada, pela primeira vez, pelo juiz ao qual é pedida a execução coerciva, unicamente no caso de a pessoa constituída arguida recusar submeter‑se a esse registo e apenas relativamente a uma das pretensas finalidades prosseguidas pela legislação nacional que constitui a sua base legal.
A título subsidiário
O artigo 6.°, alínea a), e o artigo 10.° da Diretiva 2016/680
devem ser interpretados no sentido de que:
a verificação, pelo juiz, da «estrita necessidade» da recolha dos dados biométricos e genéticos não exige a fiscalização quanto ao mérito da constituição de arguido. Estes artigos também não exigem, embora não se oponham, a apresentação da totalidade dos autos do processo, desde que a apreciação da «estrita necessidade», segundo as modalidades indicadas pelo Tribunal de Justiça no n.° 133 do Acórdão de 26 de janeiro de 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Registo de dados biométricos e genéticos pela polícia) (C‑205/21, EU:C:2023:49), possa ser realizada de forma efetiva apenas com base no despacho de constituição de arguido.