Věc T‑674/11
TV2/Danmark A/S
v.
Evropská komise
„Státní podpory – Veřejnoprávní televizní vysílání – Rozhodnutí prohlašující podporu za slučitelnou s vnitřním trhem – Podpora poskytnutá dánskými orgány ve prospěch veřejnoprávní televizní společnosti TV2/Danmark – Veřejné financování za účelem kompenzace nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby – Pojem podpory – Rozsudek Altmark“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (osmého senátu) ze dne 24. září 2015
1. Žaloba na neplatnost – Právní zájem na podání žaloby – Nezbytnost vzniklého a trvajícího zájmu – Posouzení v okamžiku podání žaloby – Žaloba, která může přinést žalobci prospěch – Žaloba podniku, který byl příjemcem státní podpory, proti rozhodnutí Komise prohlašujícímu podporu za slučitelnou se společným trhem – Vzniklé a trvající riziko zahájení soudního řízení vůči žalobci – Přípustnost
(Článek 263 SFEU)
2. Podpory poskytované státy – Pojem – Opatření k vyrovnání nákladů na úkoly prováděné podnikem v oblasti veřejných služeb – Vyloučení – Podmínky stanovené v rozsudku Altmark
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
3. Podpory poskytované státy – Pojem – Opatření k vyrovnání nákladů na úkoly prováděné podnikem v oblasti veřejných služeb – Vyloučení – Podmínky stanovené v rozsudku Altmark – Možnost odchýlit se od některých podmínek stanovených v rozsudku Altmark – Neexistence
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
4. Podpory poskytované státy – Pojem – Podniky pověřené správou služeb obecného hospodářského zájmu – Odvětví televizního vysílání – Rozlišení mezi testem Altmark, jehož účelem je určit existenci podpory, a testem stanoveným v čl. 106 odst. 2 SFEU, který umožňuje určit slučitelnost podpory s vnitřním trhem – Význam protokolu o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech, pouze pro posouzení existence státní podpory
(Článek 14 SFEU, čl. 106 odst. 2 SFEU a čl. 107 odst. 1 SFEU; protokol č. 29, který je přílohou Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU)
5. Podpory poskytované státy – Pojem – Opatření k vyrovnání nákladů na úkoly prováděné podnikem v oblasti veřejných služeb – Vyloučení – Podmínky stanovené v rozsudku Altmark – Volnější aplikace uvedených podmínek – Podmínka – Neexistence soutěžního a hospodářského rozměru odvětví činnosti příjemce kompenzace
(Článek 107 odst. 1 SFEU; protokol č. 29, který je přílohou Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU)
6. Předběžné otázky – Výklad – Časové účinky výkladových rozsudků – Zpětná účinnost – Meze – Právní jistota
(Článek 107 odst. 1 SFEU a článek 267 SFEU)
7. Podpory poskytované státy – Záměry podpor – Povinnost předchozího oznámení a dočasného pozastavení uskutečnění podpory – Porušení – Možnost příjemce namítat zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání proti uplatnění podmínek Altmark – Neexistence
(Článek 107 odst. 1 SFEU a čl. 108 odst. 3 SFEU)
8. Podpory poskytované státy – Pojem – Opatření k vyrovnání nákladů na úkoly prováděné podnikem v oblasti veřejných služeb – Druhá podmínka stanovená v rozsudku Altmark – Přezkum podmínky týkající se objektivního a transparentního sestavení parametrů pro výpočet vyrovnání – Zohlednění požadavku účinnosti správy veřejné služby – Nepřípustnost
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
9. Žaloba na neplatnost – Předmět – Rozhodnutí založené na několika pilířích odůvodnění, z nichž každý sám o sobě postačuje k odůvodnění jeho výroku – Zrušení takového rozhodnutí – Podmínky
(Článek 263 SFEU)
10. Podpory poskytované státy – Pojem – Opatření k vyrovnání nákladů na úkoly prováděné podnikem v oblasti veřejných služeb – Čtvrtá podmínka stanovená v rozsudku Altmark – Určení vyrovnání, není-li podnik vybrán prostřednictvím řízení o zadání veřejné zakázky, na základě analýzy nákladů průměrného podniku daného odvětví – Nedostatečnost analýzy nákladů podniku pověřeného úkolem veřejné služby
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
11. Podpory poskytované státy – Pojem – Opatření k vyrovnání nákladů na úkoly prováděné podnikem v oblasti veřejných služeb – Čtvrtá podmínka stanovená v rozsudku Altmark – Určení vyrovnání, není-li podnik vybrán prostřednictvím řízení o zadání veřejné zakázky, na základě analýzy nákladů průměrného podniku daného odvětví – Důkazní břemeno, které nese dotčený členský stát
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
12. Soudní řízení – Vedlejší účastenství – Argumenty odlišné od argumentů podporovaného účastníka řízení – Přípustnost – Podmínky
(Statut Soudního dvora, čl. 40 čtvrtý pododstavec; jednací řád Tribunálu, čl. 116 odst. 3)
13. Podpory poskytované státy – Pojem – Zvýhodnění příjemců – Povinnost vyplatit jiným podnikům částky v postavení zprostředkovatele, který jedná výlučně jako převodce platby – Vyloučení – Povinnost podniku pověřeného veřejnou službou zaplatit částky z koncesionářských poplatků určené podnikům odměňovaných za jejich služby – Zahrnutí
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
14. Podpory poskytované státy – Pojem – Podpory pocházející ze státních prostředků – Pojem státních prostředků – Legislativní opatření ukládající třetím osobám zvláštní využití jejich vlastních zdrojů – Vyloučení
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
15. Podpory poskytované státy – Pojem – Výhoda přiznaná prostřednictvím státních prostředků nebo prostředků kontrolovaných státem – Rozsah – Příjmy z reklamy provozovatele televizního vysílání, který je pověřen veřejnou službou – Vyloučení
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
16. Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Důvody, které mohou být vzneseny proti rozhodnutí Komise v oblasti státních podpor – Důvody nevznesené v průběhu správního řízení – Rozlišení mezi přípustnými právními důvody a nepřípustnými skutkovými důvody
(Článek 108 odst. 2 SFEU a článek 263 SFEU)
17. Podpory poskytované státy – Existující podpory a nové podpory – Podpora poskytnutá novému příjemci – Rozlišování mezi režimy podpor a jednotlivými podporami
(Článek 108 SFEU)
18. Podpory poskytované státy – Existující podpory a nové podpory – Jednotlivá podpora poskytnutá právní entitě zřízené po zavedení podpory a přistoupení daného členského státu k Unii – Kvalifikace jakožto existující podpora – Podmínka
(Článek 108 SFEU)
1. V rámci žalob na neplatnost podaných příjemcem podpory proti rozhodnutí Komise, které dotčenou podporu prohlašuje za zcela slučitelnou s vnitřním trhem nebo které za slučitelné prohlašuje jedno ze sporných finančních opatření, lze právní zájem na podání žaloby vyvodit z existence prokázaného rizika, že právní situace žalobců by byla dotčena soudními řízeními, nebo také z toho, že riziko zahájení soudních řízení bylo ke dni podání žaloby u soudu Evropské unie vzniklé a trvající.
V tomto ohledu je existence „prokázaného“ nebo „vzniklého a trvajícího“ rizika soudního řízení vůči žalobci, který je příjemcem protiprávní podpory slučitelné s vnitřním trhem, shledána, jednak pokud takové řízení již probíhá před vnitrostátními soudy v den podání žaloby na neplatnost k Tribunálu, nebo je před těmito soudy zahájeno dříve, než Tribunál rozhodne o žalobě na neplatnost a jednak pokud je předmětem řízení před vnitrostátními soudy dovolávaného žalobkyní podpora, na niž se vztahuje rozhodnutí, které je předmětem řízení před Tribunálem.
Z toho plyne, že příjemce protiprávní podpory prohlášené za slučitelnou s vnitřním trhem může mít trvající a legitimní zájem na podání žaloby, který je založen na samotné kvalifikaci dotčených opatření jako státních podpor ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a jako nových podpor ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES, míří-li proti němu řízení zahájené z podnětu konkurenta u vnitrostátního soudu, které bylo pozastaveno do doby vyhlášení rozsudku Tribunálu a v němž je navrhováno, aby uvedený příjemce zaplatil úroky za dobu trvání protiprávního stavu a nahradil škodu způsobenou v důsledku protiprávní povahy podpory.
(viz body 34, 36–39)
2. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 47–49)
3. V oblasti státních podpor ze zcela jednoznačných formulací v rozsudku Altmark vyplývá, že účelem všech čtyř kritérií, která uvádí, je kvalifikace dotčeného opatření jako státní podpory, konkrétně pak určení toho, zda je dána výhoda. Státní zásah, který nesplňuje jednu nebo více z uvedených podmínek, tak musí být považován za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
V tomto ohledu co se týče konkrétněji vztahu mezi druhým a třetím kritériem Atlmark, není možné mít za to, že kompenzace přiznaná podniku-příjemci pověřenému úkolem veřejné služby nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby, se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností, aniž by byl předem zjištěn způsob stanovení výše této kompenzace, což je právě předmětem druhého kritéria Altmark.
(viz body 54, 55)
4. Ze znění protokolu č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech (Amsterodamský protokol) plyne, že cílem tohoto předpisu je výklad odchylky uvedené v čl. 106 odst. 2 SFEU. Pro posouzení použitelnosti kritérií Atlmark, jejichž účelem je prokázat existenci státní podpory a nikoliv její slučitelnost s vnitřním trhem, tudíž není relevantní. Nelze také připustit, aby Amsterodamský protokol vylučoval použití pravidel hospodářské soutěže a zakazoval Komisi ověřit na základě kritérií stanovených Soudním dvorem v rozsudku Altmark, zda státní financování hospodářsky zvýhodňuje provozovatele veřejnoprávního vysílání. Vedle toho, i pokud by měl být Amsterodamský protokol pro posouzení existence státní podpory relevantní, týkalo by se to pouze prvního kritéria Atlmark týkajícího se definice poviností veřejné služby.
(viz body 61, 62)
5. V rámci určení existence státní podpory může být méně přísné uplatnění kritérií Atlmark v konkrétním případě odůvodněno nedostatečným hospodářským a soutěžním rozměrem odvětví, ve kterém je činný příjemce kompenzace. S přihlédnutím ke zvláštnostem úkolu veřejné služby v oblasti vysílání, zdůrazněného v protokolu č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech, nelze připustit, že odvětví vysílání postrádá hospodářský a soutěžní rozměr. Existence tohoto rozměru se projevuje zejména v případě, kdy provozovatel veřejnoprávního vysílání částečně financovaný svými příjmy z reklamy působí na trhu s televizní reklamou.
(viz bod 70)
6. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 79, 80, 83, 85)
7. Finanční důsledky pro příjemce opatření, které nebylo oznámeno, nejsou okolností, která by s ohledem na obecnou zásadu právní jistoty odůvodňovala časové omezení účinků rozsudku, kterým Soudní dvůr vyložil čl. 107 odst. 1 SFEU v tom smyslu, že se dotčené opatření ukázalo být státní podporou. Z toho vyplývá, že se příjemce takového opatření nemůže odvolávat na negativní finanční důsledky, které mu způsobilo použití kritérií Altmark na toto opatření a jeho kvalifikace jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, tak jak byl vyložen v rozsudku Altmark, aby se na základě zásady právní jistoty domohl nepoužití těchto kritérií.
Dále otázku, zda je v souladu se zásadou právní jistoty situace, kdy je příjemci toho, co bylo v rozhodné době považováno za kompenzaci přiznanou za plnění úkolu veřejné služby, uložena povinnost vrátit částku peněz v důsledku společného a zpětného použití rozsudků týkajících se výkladu čl. 107 odst. 1 SFEU a čl. 108 odst. 3 SFEU, které byly vydány několik let po vyplacení této kompenzace, nelze vyřešit v rámci sporu, který se týká platnosti rozhodnutí, kterým Komise kvalifikovala uvedenou kompenzaci jako státní podporu. Použitelnost pravidel týkajících se povinnosti zaplatit státu úroky za dobu trvání protiprávního stavu a případně povinnosti nahradit škodu, kterou mohli v důsledku protiprávní povahy podpory utrpět jeho konkurenti, musí za okolností projednávané věci posoudit vnitrostátní soud případně poté, co Soudnímu dvoru předložil předběžné otázky.
(viz body 82, 84)
8. V rámci určení existence státní podpory druhé kritérium Altmark, které vyžaduje, aby ukazatele pro výpočet kompenzace byly stanoveny předem objektivně a transparentně tak, aby nemohlo dojít k hospodářskému zvýhodnění podniku příjemce oproti konkurenčním podnikům, stanoví tři požadavky, kterým musí odpovídat parametry výpočtu kompenzace, aby byla zajištěna důvěryhodnost výpočtu a Komise jej mohla ověřit. Tyto požadavky ukládají, aby parametry výpočtu kompenzace byly stanoveny předem na základě transparentního postupu a byly ze své povahy objektivní. Z rozsudku Altmark nijak nevyplývá, že podle druhého, v něm stanoveného kritéria musejí být parametry výpočtu kompenzace navrženy tak, aby ovlivňovaly nebo kontrolovaly výši nákladů vynaložených příjemcem této kompenzace.
Výklad druhého kritéria, že parametry výpočtu kompenzace musejí být nejen objektivní a stanoveny předem v rámci transparentního postupu, ale že musí navíc zajistit efektivnost řízení veřejné služby, je totiž neslučitelný se zněním druhého kritéria Altmark a vede k záměně s čtvrtým kritériem uvedeného rozsudku, pokud jde o požadavek efektivnosti.
Komise se tedy dopustila nesprávného právního posouzení, když požadovala, aby parametry výpočtu kompenzace přiznané podniku za výkon úkolu veřejné služby byly formulovány tak, aby byl zajištěn efektivní výkon uvedeného úkolu.
(viz body 102–106)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 109)
10. V rámci určení existence státní podpory, při přezkumu čtvrtého kritéria Altmark, podle kterého bez řízení o veřejné zakázce, které umožňuje výběr uchazeče schopého splnit úkol veřejné služby za nejnižší cenu, musí být přiznaná kompenzace stanovena podle srovnatelného průměrného podniku, správně řízeného a přiměřeně vybaveného nezbytnými prostředky, je účelem hledání takového podniku určit co nejoptimálnější výši kompenzace, která je považována za nezbytnou ke splnění úkolu veřejné služby, a zamezit tak tomu, aby byly v rámci výpočtu výše této kompenzace zohledněny jako reference vysoké náklady neefektivního podniku.
Ke splnění tohoto kritéria tudíž nestačí, že členský stát prohlásí, že s ohledem na zvláštnosti úkolu veřejné služby není možné na trhu identifikovat podnik srovnatelný s příjemcem kompenzace, a následně se snaží prokázat, že příjemce je sám podnikem „správně řízeným a přiměřeně vybaveným“ ve smyslu tohoto kritéria.
(viz body 116, 117, 131)
11. V oblasti státních podpor co se týče důkazního břemene, ačkoliv Komise musí prokázat existenci státní podpory, je dotčený členský stát v souladu s čl. 10 odst. 2 spolu s čl. 2 odst. 2 nařízení č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES, povinen Komisi poskytnout veškeré nezbytné informace, které jí umožní přijmout rozhodnutí týkající se kvalifikace zkoumaného opatření a případně jeho slučitelnosti s vnitřním trhem.
Členský stát tak má povinnost prokázat, že z důvodu nekonání řízení o veřejné zakázce, které by bylo vyhlášeno za účelem výběru podniku, který by byl pověřen daným úkolem veřejné služby, byla výše kompenzace přiznaná tomuto podniku určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl splnit požadavky dané veřejné služby, vynaložil na plnění tohoto úkolu. V případě, že výše uvedené prokázáno není, nelze vyloučit, že kompenzace přiznaná podniku pověřenému úkolem veřejné služby nese znak státní podpory.
(viz body 124, 126)
12. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 156)
13. V oblasti státních podpor za předpokladu, že by byla částka vyplacena osobě, která je povinna celou tuto částku převést na třetí osobu, se v zásadě nemůže jednat o výhodu přiznanou osobě jednající výlučně jako „výplatní orgán“ nebo „platební zprostředkovatel.“ V takovém případě se dotčená částka prostřednictvím majetku posledně uvedené osoby pouze přesouvá. K opačnému závěru lze dojít, jen pokud by bylo prokázáno, že tento přesun přinese takové osobě nějakou výhodu, například ve formě úroků za období, ve kterém tuto částku měla u sebe.
V tomto ohledu, pokud musí mít podnik pro výkon části úkolu veřejné služby, který mu byl svěřen zákonodárcem, přístup ke službám jiných podniků, což znamená, že musel vůči těmto podnikům na oplátku přijmout povinnost vyplácet jim přiměřenou odměnu za jejich služby, která jim umožňuje dotčené služby poskytovat, musí podnik pověřený úkolem veřejné služby sám přijmout povinnosti vůči ostatním podnikům, takže se jeho role neomezuje na pouhé „zprostředkování“ plateb pocházejících z výnosů z koncesionářských poplatků určených jiným podnikům. Mimoto je třeba uvést, že skutečnost, že ostatní podniky disponovaly vlastní právní subjektivitou odlišnou od subjektivity podniku pověřeného úkolem veřejné služby, nemá žádný dopad.
(viz body 159, 171)
14. V oblasti státních podpor nemohou každopádně výhody, které nejsou poskytnuty ze státních prostředků, představovat státní podporu. V tomto ohledu je výhoda poskytnutá ze státních prostředků výhodou, která má od okamžiku svého poskytnutí negativní dopad na státní prostředky.
Nejjednodušší možnou formou tohoto negativního dopadu je převod státních prostředků ve prospěch toho, komu je výhoda poskytnuta. Nicméně není nezbytné ve všech případech prokazovat, že došlo k převodu státních prostředků, aby zvýhodnění poskytnuté jednomu nebo několika podnikům mohlo být považováno za státní podporu. To lze chápat tak, že může existovat výhoda s negativním dopadem na státní prostředky, která s sebou nenese převod státních prostředků. Tak tomu je v případě opatření, kterým veřejné orgány poskytují určitým podnikům osvobození od daně, které sice není spojeno s převodem státních prostředků, ale staví příjemce do příznivější finanční situace oproti ostatním poplatníkům.
Co se týče rozsahu pojmu státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, tyto zahrnují veškeré finanční prostředky, které mohou veřejné orgány skutečně použít k podpoře podniků, přičemž je nerozhodné, zda jsou tyto prostředky trvale v majetku státu, či nikoli. V důsledku toho platí, že i když částky odpovídající dotčenému opatření nejsou trvale ve vlastnictví státu, skutečnost, že zůstávají neustále pod veřejnou kontrolou, a jsou tudíž příslušným vnitrostátním orgánům k dispozici, postačuje k tomu, aby byly kvalifikovány jako státní prostředky.
Státní prostředky tak mohou být rovněž tvořeny prostředky pocházejícími od třetích osob, ale které jejich vlastníci dali dobrovolně k dispozici státu nebo kterých se jejich vlastníci vzdali a stát je v rámci svých svrchovaných pravomocí převzal do své správy. Nelze mít naopak za to, že se prostředky nachází pod veřejnou kontrolou, a že tedy představují státní prostředky ve výše uvedeném smyslu, na základě pouhé skutečnosti, že stát prostřednictvím legislativního opatření ukládá třetí osobě, aby vlastní prostředky používala specifickým způsobem.
(viz body 190, 195, 196, 198, 201, 208, 209)
15. Příjmy z reklamy provozovatele vysílání, který byl pověřen úkolem veřejné služby, představují finanční protiplnění inzerentů za získání reklamního vysílacího času. Uvedené příjmy tedy nemají svůj původ ve státních prostředcích, nýbrž v soukromých prostředcích inzerentů.
Pokud jde o otázku, zda je možné mít za to, že jsou uvedené příjmy soukromého původu kontrolovány orgány daného členského státu, tyto prostředky nejsou dány dobrovolně k dispozici státu jejich vlastníky a nepředstavují ani prostředky, kterých by se jejich vlastníci vzdali a stát by je v rámci svých svrchovaných pravomocí převzal do své správy. V případě, že státní zásah konkrétně spočívá ve stanovení části předmětných prostředků pocházejících z příjmů z reklamy, která musí být převedena ve prospěch uvedeného provozovatele vysílání, a příslušné veřejné orgány mají pouze pravomoc stanovit maximální částku uvedených prostředků, která bude převedena na uvedeného provozovatele, totiž nelze tuto pravomoc považovat za dostačující k závěru, že jde o veřejně kontrolované prostředky.
Naproti tomu, pokud by byla část příjmů z reklamy dána z podnětu příslušných veřejných orgánů k dispozici uvedeným orgánům, představovala by tato část příjmů z reklamy státní prostředky. Naopak není důvod mít za to, že zbývající část příjmů z reklamy, která byla uvolněna, představuje státní prostředky.
K odlišnému závěru nelze dojít ani na základě okolnosti, že ministr kultury daného členského státu může zadržet část příjmů z reklamy. Taková okolnost totiž neznamená, že nezadržená část představuje státní prostředky, ani že převedení této částky na provozovatele vysílání představuje státní podporu ve prospěch posledně uvedeného. Nakonec je v tomto ohledu nerozhodná skutečnost, že provozovatel vysílání neměl žádné smluvní vztahy s inzerenty nebo že neměl žádný vliv na činnosti v oblasti reklamy.
Z toho vyplývá, že se Komise dopustila nesprávného právního posouzení, když ve svém rozhodnutí kvalifikovala příjmy z reklamy jako státní podporu, což činí uvedené rozhodnutí v tomto bodě neplatným.
(viz body 211, 212, 214, 217, 218, 220)
16. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 229–231)
17. V oblasti státních podpor platí, že je-li podpora poskytnuta novému příjemci, který se liší od příjemců existující podpory, musí jít v případě tohoto nového příjemce o novou podporu. V tomto ohledu je nutné rozlišovat mezi jednak režimy podpor a jednak jednotlivými podporami.
(viz body 236–239)
18. V kontextu práva hospodářské soutěže, včetně případů použití čl. 107 odst. 1 SFEU, se pojmem „podnik“ rozumí jakákoliv jednotka vykonávající hospodářskou činnost, nezávisle na právním postavení této jednotky a způsobu jejího financování.
Při určování příjemce existující podpory je tak třeba zohlednit hospodářskou jednotku, které je uvedená podpora poskytována, bez ohledu na jakoukoliv případnou změnu jejího právního postavení. I jednotlivou podporu tedy lze považovat za existující podporu, byť byla poskytnuta právní entitě vytvořené po zavedení podpory a přistoupení daného členského státu k Unii, ukáže-li se, že ač tato právní entita jako taková v okamžiku zavedení podpory neexistovala, byla v uvedené době součástí podniku, tedy hospodářské jednotky, které byla existující podpora poskytnuta.
(viz body 243, 244)