Asunto T‑674/11
TV2/Danmark A/S
contra
Comisión Europea
«Ayudas de Estado — Servicio público de radiodifusión — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior — Ayuda ejecutada por las autoridades danesas en favor del organismo público de radiodifusión danés TV2/Danmark — Financiación pública concedida para compensar los costes inherentes a la ejecución de las obligaciones de servicio público — Concepto de ayuda — Sentencia Altmark»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Octava)
de 24 de septiembre de 2015
1. Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción — Necesidad de un interés existente y efectivo — Apreciación en el momento de interponer el recurso — Recurso que puede reportar un beneficio al demandante — Recurso de la empresa beneficiaria de una ayuda de Estado contra la decisión de la Comisión por la que se declara tal ayuda compatible con el mercado interior — Riesgo existente y efectivo de acción judicial contra el demandante — Admisibilidad
(Art. 263 TFUE)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Exclusión — Requisitos enunciados en la sentencia Altmark
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Exclusión — Requisitos enunciados en la sentencia Altmark — Posibilidad de establecer excepciones a algunos de los requisitos enunciados en la sentencia Altmark — Inexistencia
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Sector de la radiodifusión — Distinción entre la prueba Altmark, destinada a determinar si existe una ayuda, y la prueba del artículo 106 TFUE, apartado 2, destinada a determinar si una ayuda es compatible con el mercado interior — Pertinencia del Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros para apreciar únicamente la existencia de una ayuda de Estado
(Arts. 14 TFUE, 106 TFUE, ap. 2, y 107 TFUE, ap. 1; Protocolo nº 29 anexo a los Tratados UE y FUE)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Exclusión — Requisitos enunciados en la sentencia Altmark — Aplicación menos rigurosa de dichos requisitos — Requisito — Falta de dimensión competitiva y comercial del sector de actividad del beneficiario de la compensación
(Art. 107 TFUE, ap. 1; Protocolo nº 29 anexo a los Tratados UE y FUE)
6. Cuestiones prejudiciales — Interpretación — Efectos en el tiempo de las sentencias interpretativas — Efecto retroactivo — Límites — Seguridad jurídica
(Arts. 107 TFUE, ap. 1, y 267 TFUE)
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Proyectos de ayudas — Obligación de notificación previa y de suspensión provisional de la ejecución de la ayuda — Incumplimiento — Posibilidad que tiene el beneficiario de invocar los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima para oponerse a la aplicación de los requisitos Altmark — Inexistencia
(Arts. 107 TFUE, ap. 1, y 108 TFUE, ap. 3)
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Segundo requisito enunciado en la sentencia Altmark — Examen del requisito relativo al establecimiento de manera objetiva y transparente de los parámetros para calcular la compensación — Toma en consideración de la exigencia de eficiencia de la gestión del servicio público — Improcedencia
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
9. Recurso de anulación — Objeto — Decisión basada en varios pilares de razonamiento, cada uno de los cuales es suficiente para fundamentar su parte dispositiva — Anulación de tal decisión — Requisitos
(Art. 263 TFUE)
10. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Cuarto requisito enunciado en la sentencia Altmark — Determinación de la compensación, cuando no se selecciona la empresa mediante un procedimiento de contratación pública, sobre la base de un análisis de los costes de una empresa media del sector de que se trate — Insuficiencia del análisis de los costes de la empresa encargada de la misión de servicio público
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
11. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Cuarto requisito enunciado en la sentencia Altmark — Determinación de la compensación, cuando no se selecciona la empresa mediante un procedimiento de contratación pública, sobre la base de un análisis de los costes de una empresa media del sector de que se trate — Carga de la prueba que recae sobre el Estado miembro en cuestión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
12. Procedimiento judicial — Intervención — Alegaciones distintas a las de la parte apoyada — Admisibilidad — Requisitos
(Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 40, párr. 4; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 116, ap. 3)
13. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión de una ventaja a los beneficiarios — Obligación de abonar a otras empresas cantidades como intermediario actuando únicamente en tanto que canal de tránsito o de pago — Exclusión — Obligación de una empresa de servicio público de abonar cantidades procedentes de un canon con destino a empresas retribuidas por sus servicios — Inclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
14. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Concepto de recursos del Estado — Medida legislativa que impone a terceros una utilización particular de sus propios recursos — Exclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
15. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ventaja conferida mediante recursos del Estado o controlados por el Estado — Alcance — Ingresos publicitarios de un organismo público de radiodifusión — Exclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
16. Recurso de anulación — Motivos — Motivos que pueden ser invocados contra una decisión de la Comisión en materia de ayudas estatales — Motivos que no fueron invocados durante el procedimiento administrativo — Distinción entre motivos de Derecho, admisibles, y motivos de hecho, inadmisibles
(Arts. 108 TFUE, ap. 2, y 263 TFUE)
17. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Ayuda otorgada a un nuevo beneficiario — Distinción entre los regímenes de ayudas y las ayudas individuales
(Art. 108 TFUE)
18. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Ayuda individual otorgada a una entidad jurídica constituida después de la institución de la ayuda y la adhesión a la Unión del Estado miembro concernido — Calificación de ayuda existente — Requisito
(Art. 108 TFUE)
1. En el marco de recursos de anulación interpuestos por el beneficiario de la ayuda contra una decisión de la Comisión por la que se declara totalmente compatible con el mercado interior la ayuda de que se trata, o se declara compatible alguna de las medidas de financiación controvertidas, el interés en ejercitar la acción puede deducirse de la existencia de un verdadero riesgo de que la situación jurídica de las partes demandantes se vea afectada por acciones judiciales o también de que el riesgo de acciones judiciales sea existente y real en el momento de la interposición del recurso ante el juez de la Unión Europea.
A este respecto, la existencia de un riesgo «verdadero» o «existente y real» de acción judicial contra una parte demandante beneficiaria de una ayuda ilegal y compatible con el mercado interior se reconoce cuando, por un lado, tal acción se encuentra ya pendiente ante los órganos jurisdiccionales nacionales en el momento de la interposición del recurso de anulación ante el Tribunal, o cuando se ejercita ante esos órganos jurisdiccionales antes de que el Tribunal resuelva el recurso de anulación, y, por otro lado, la acción judicial pendiente ante los órganos jurisdiccionales nacionales invocada por la parte demandante tiene por objeto la ayuda contemplada por la decisión contra la que se recurre ante el Tribunal.
De ello se infiere que el beneficiario de una ayuda ilegal declarada compatible con el mercado interior puede tener un interés legítimo y real en interponer un recurso basado en la propia calificación de las medidas en cuestión de ayudas de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y de ayudas nuevas, en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE, cuando se dirija contra aquél una acción ejercitada por un competidor ante un órgano jurisdiccional nacional, suspendida a la espera de que el Tribunal dicte sentencia, para que se le condene al pago de los intereses por el período que duró la ilegalidad y a resarcir el daño sufrido debido al carácter ilegal de la ayuda.
(véanse los apartados 34 y 36 a 39)
2. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 47 a 49)
3. En materia de ayudas de Estado, de los términos inequívocos de la sentencia Altmark se desprende que el objetivo de los cuatro requisitos que en ella se enuncian es la calificación de la medida en cuestión de ayuda de Estado, y más concretamente la determinación de la existencia de una ventaja. Una intervención estatal que no responde a uno o varios de los mencionados requisitos deberá considerarse una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
A este respecto, en lo que atañe más concretamente a la relación entre el tercer requisito Altmark y el segundo requisito Altmark, parece imposible constatar que una compensación concedida a una empresa beneficiaria encargada de una misión de servicio público no excede de lo necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones, sin conocer, con carácter previo, en función de qué parámetros se ha determinado el importe de tal compensación, lo que constituye justamente el objetivo del segundo requisito Altmark.
(véanse los apartados 54 y 55)
4. Del tenor literal del Protocolo nº 29 sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros (Protocolo de Ámsterdam) se desprende que este acto tiene por objeto interpretar la excepción prevista en el artículo 106 TFUE, apartado 2. Así pues, no es pertinente para la apreciación de la aplicabilidad de los criterios Altmark, cuyo objetivo es acreditar la existencia de una ayuda de Estado y no su compatibilidad con el mercado interior. Además, no cabe admitir que el Protocolo de Ámsterdam descarte la aplicación de las normas sobre competencia y prohíba a la Comisión comprobar si una financiación estatal otorga una ventaja económica a los organismos públicos de radiodifusión basándose en los criterios definidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Altmark. Por otro lado, aun cuando debiera reconocerse la pertinencia del Protocolo de Ámsterdam para la apreciación de la existencia de una ayuda de Estado, se limitaría al primer requisito Altmark, relativo a la definición de las obligaciones de servicio público.
(véanse los apartados 61 y 62)
5. En el marco de la determinación de la existencia de una ayuda de Estado, lo que puede justificar una aplicación menos rigurosa de los requisitos Altmark en un caso particular es la falta de dimensión competitiva y comercial del sector en el que ejerza sus actividades el beneficiario de la compensación. Pues bien, sin dejar de tener en cuenta la especificidad de la misión de servicio público de radiodifusión, que se subraya en el Protocolo nº 29 sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros, no cabe admitir que el sector de la radiodifusión no tiene una dimensión competitiva y comercial. La existencia de dicha dimensión se manifiesta, en particular, cuando un organismo público de radiodifusión, financiado parcialmente mediante sus ingresos publicitarios, está activo en el mercado de la publicidad televisiva.
(véase el apartado 70)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 79, 80, 83 y 85)
7. Las consecuencias económicas para el beneficiario de una medida no notificada no constituyen una circunstancia que justifique, a la luz del principio general de seguridad jurídica, una limitación en el tiempo de los efectos de una sentencia mediante la que el Tribunal de Justicia interpreta el artículo 107 TFUE, apartado 1, en el sentido de que la medida en cuestión resulta ser una ayuda de Estado. De ello se infiere que el beneficiario de tal medida no puede invocar las circunstancias económicas negativas que supone para él la aplicación de los requisitos Altmark a la medida en cuestión y su calificación de ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, tal como se interpreta en la sentencia Altmark, para solicitar, en virtud del principio de seguridad jurídica, que no se apliquen esos requisitos.
Por otro lado, la cuestión de si es conforme con el principio de seguridad jurídica imponer al beneficiario de lo que, en el momento en que sucedieron los hechos, se consideraba una compensación concedida por la ejecución de una misión de servicio público una obligación de reembolso de una cantidad de dinero que es el resultado de la aplicación conjunta y retroactiva de las sentencias relativas a la interpretación de los artículos 107 TFUE, apartado 1, y 108 TFUE, apartado 3, dictadas años después del pago de esa compensación, no puede dirimirse en el marco de un litigio que tiene por objeto la validez de la decisión mediante la que la Comisión calificó dicha compensación de ayuda de Estado. Corresponde al juez nacional apreciar, en su caso tras plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, si, en las circunstancias del caso concreto, son aplicables las reglas relativas a la obligación de reembolsar al Estado los intereses por el período que duró la ilegalidad y, en su caso, a la obligación de reparar los daños que sus competidores hubieran podido sufrir debido al carácter ilegal de la ayuda.
(véanse los apartados 82 y 84)
8. En el marco de la determinación de la existencia de una ayuda de Estado, el segundo requisito Altmark, según el cual los parámetros en los que se basa el cálculo de la compensación deben estar previamente definidos de manera objetiva y transparente, a fin de evitar que la misma comporte una ventaja económica que pueda favorecer a la empresa beneficiaria con respecto a las empresas competidoras, plantea tres exigencias, a las que deben responder los parámetros para el cálculo de la compensación a fin de garantizar que el cálculo es fiable y puede ser verificado por la Comisión. Tales exigencias imponen que los parámetros para el cálculo de la compensación se establezcan de antemano, según un procedimiento transparente, y que sean, por su propia naturaleza, objetivos. De la sentencia Altmark no se desprende en modo alguno que, conforme al segundo requisito que enuncia, los parámetros para el cálculo de la compensación deban concebirse de modo que se pueda influir o controlar el nivel de gastos en que haya incurrido el beneficiario de la compensación.
En efecto, una interpretación del segundo requisito por la que los parámetros para el cálculo de la compensación deben no sólo ser objetivos y establecidos de antemano en el marco de un procedimiento transparente, sino que deben además garantizar la eficiencia de la gestión del servicio público, es incompatible con el tenor literal del segundo requisito Altmark y da lugar a una confusión con el cuarto requisito de dicha sentencia, relativo a esta exigencia de eficacia.
Por tanto, al exigir que los parámetros para el cálculo de la compensación otorgada a la empresa por la ejecución de una misión de servicio público sean formulados de modo que se garantice que la ejecución de la misión de servicio público se lleve a cabo de manera eficiente, la Comisión incurre en error de Derecho.
(véanse los apartados 102 a 106)
9. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 109)
10. En el marco de la determinación de la existencia de una ayuda de Estado, por lo que respecta al examen del cuarto requisito Altmark, según el cual, a falta de un procedimiento de contratación pública que permita seleccionar un candidato capaz de ejecutar la misión de servicio público al menor coste, la compensación concedida debe determinarse tomando como referencia una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada con los medios necesarios, la búsqueda de una empresa de estas características tiene por objeto optimizar la cuantía de la compensación que se considera necesaria para realizar la misión de servicio público y evitar que los costes elevados de una empresa ineficiente sean tomados como referencia para el cálculo de la cuantía de la compensación.
Por lo tanto, para cumplir este requisito, no basta con que el Estado miembro declare que, habida cuenta de las especificidades de la misión del servicio público, no es posible identificar en el mercado una empresa comparable a la beneficiaria de la compensación y trate de demostrar a continuación que la propia beneficiaria es una empresa bien gestionada y adecuadamente equipada en el sentido de este requisito.
(véanse los apartados 116, 117 y 131)
11. En materia de ayudas de Estado, por lo que se refiere a la carga de la prueba, si bien corresponde a la Comisión demostrar la existencia de una ayuda de Estado, el Estado miembro concernido tiene la obligación, conforme al artículo 10, apartado 2, en relación con el artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE, de aportar a la Comisión toda la información necesaria para permitirle adoptar una decisión relativa a la calificación de la medida examinada y, en su caso, a su compatibilidad con el mercado interior.
Así, los Estados miembros tienen la obligación de demostrar que, a falta de una licitación pública organizada para seleccionar a la empresa encargada de la ejecución de la misión de servicio público concernida, el nivel de la compensación concedida a esta empresa se ha determinado sobre la base de un análisis de los gastos en que habría incurrido por ejecutar dicha misión una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada para poder satisfacer las exigencias de servicio público en cuestión. A falta de tal demostración, no cabe excluir que la compensación concedida a la empresa encargada de la misión de servicio público comporte un elemento de ayuda de Estado.
(véanse los apartados 124 y 126)
12. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 156)
13. En materia de ayudas de Estado, en el caso de una cantidad abonada a una parte obligada a transferir esta cantidad íntegramente a un tercero, no puede tratarse, en principio, de una ventaja conferida a la parte que actúa únicamente como «organismo pagador» o «canal de pago». En tal caso, la cantidad en cuestión no hace sino transitar por el patrimonio de esa parte. Solo cabe admitir una conclusión contraria si se demuestra que este mero tránsito otorga a la parte concernida un beneficio en forma, por ejemplo, de intereses por el período en que se encuentra en posesión de dicha cantidad.
A este respecto, cuando, para ejecutar una parte de la misión de servicio público que le ha confiado el legislador, una empresa debe recurrir a los servicios de otras empresas, lo que implica que, como contrapartida, deba asumir, con respecto a estas últimas, la obligación de abonarles una retribución adecuada por esos servicios, para poder prestar los servicios en cuestión, la empresa encargada de la misión de servicio público debe asumir ella misma obligaciones con respecto a otras empresas, de modo que su papel no se limita al de un mero «canal de tránsito» de pagos procedentes de un canon y destinado a otras empresas. Además, el hecho de que las otras empresas tengan su propia personalidad jurídica, distinta de la de la empresa encargada de la misión de servicio público, es irrelevante de todo punto.
(véanse los apartados 159 y 171)
14. En materia de ayudas de Estado, las ventajas que no son concedidas mediante fondos estatales no pueden constituir, en ningún caso, una ayuda de Estado. A este respecto, una ventaja concedida mediante fondos estatales es una ventaja que, una vez concedida, comporta un efecto negativo en los fondos del Estado.
La forma más simple que puede adoptar este efecto negativo es la de una transferencia de fondos estatales a quien se ha concedido la ventaja. No obstante, para poder concluir que la ventaja concedida a una o varias empresas constituye una ayuda de Estado, no siempre es necesario acreditar la existencia de una transferencia de fondos estatales. En este sentido, es posible concebir una ventaja que entrañe efectos negativos para los fondos del Estado que no implique una transferencia de fondos estatales. Así sucede concretamente con una medida mediante la que las autoridades públicas conceden a determinadas empresas una exención fiscal que, aunque no implique una transferencia de fondos estatales, coloque a los beneficiarios en una situación financiera más favorable que a los restantes contribuyentes.
En lo atinente al alcance del concepto de fondos estatales, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, éste comprende todos los medios económicos que las autoridades públicas pueden efectivamente utilizar para apoyar a las empresas, independientemente de que dichos medios pertenezcan o no de modo permanente al patrimonio del Estado. Por consiguiente, aun cuando las sumas correspondientes a la medida que se discute no estén de manera permanente en poder de la Hacienda Pública, el hecho de que permanezcan constantemente bajo control público y, por tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes basta para que se las califique de fondos estatales.
Así, los fondos estatales pueden consistir igualmente en fondos que proceden de terceros, pero que, o bien se han puesto voluntariamente a disposición del Estado por sus propietarios, o bien han sido abandonados por sus propietarios y el Estado ha asumido su gestión, en el ejercicio de sus poderes soberanos. En cambio, no puede considerarse que unos fondos se encuentran bajo control público y constituyen, por tanto, fondos estatales en el referido sentido por el mero hecho de que, mediante una media legislativa, el Estado imponga a un tercero una utilización particular de sus propios fondos.
(véanse los apartados 190, 195, 196, 198, 201, 208 y 209)
15. Los ingresos publicitarios de un radiodifusor encargado de una misión de servicio público constituyen la contrapartida económica, abonada por los anunciantes, por la puesta a su disposición del tiempo de emisión publicitaria. Por tanto, en origen, tales ingresos no proceden de fondos estatales, sino de fondos privados: los pertenecientes a los anunciantes.
En cuanto a la cuestión de si es lícito considerar que estos ingresos, de origen privado, están controlados por las autoridades del Estado miembro de que se trate, estos fondos no se ponen voluntariamente a disposición del Estado por sus propietarios y tampoco son fondos abandonados por sus propietarios y cuya gestión ha asumido el Estado. En efecto, en un caso en que la intervención del Estado consiste concretamente en la fijación de la proporción de los fondos en cuestión procedentes de los ingresos publicitarios que deben ser transferidos a ese radiodifusor y en que las autoridades nacionales competentes sólo tienen la facultad de limitar la cantidad procedente de tales recursos que sería transferida a ese radiodifusor, tal potestad no puede considerarse suficiente para concluir que se trata de fondos bajo control público.
En cambio, si, siguiendo las instrucciones de las autoridades nacionales competentes, una parte de los ingresos publicitarios se ponía a disposición de dichas autoridades, esta parte de los ingresos publicitarios constituiría fondos del Estado. Por el contrario, no existe ninguna razón para considerar que la parte restante de los ingresos publicitarios, que no fue retenida, constituye fondos estatales.
No puede llevar a una conclusión diferente el hecho de que el ministro de Cultura del Estado miembro de que se trate pueda retener una parte de los ingresos publicitarios. En efecto, tal circunstancia no significa que el resto no retenido constituya fondos estatales ni que su transferencia al radiodifusor constituya una ayuda de Estado en favor de este último. Por último, carece de pertinencia a este respecto la inexistencia de relación contractual entre los anunciantes y el radiodifusor, o de influencia de éste en la actividad publicitaria.
De ello se desprende que, en la medida en que una decisión de la Comisión califica de ayuda de Estado tales ingresos publicitarios, la misma incurre en un error de Derecho que vicia de nulidad la decisión en este punto.
(véanse los apartados 211, 212, 214, 217, 218 y 220)
16. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 229 a 231)
17. En materia de ayudas de Estado, cuando se concede una ayuda a un nuevo beneficiario, distinto de los beneficiarios de una ayuda existente, sólo puede tratarse, en el caso de este nuevo beneficiario, de una ayuda nueva. Es necesario distinguir a este respecto entre los regímenes de ayudas, por un lado, y las ayudas individuales, por otro.
(véanse los apartados 236 a 239)
18. En el contexto del Derecho de la competencia, a efectos también de la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación.
Así, para identificar al beneficiario de una ayuda existente, ha de tenerse en cuenta la unidad económica que constituye el beneficiario de esa ayuda, independientemente de cualquier modificación eventual de su estatuto jurídico. Por consiguiente, incluso una ayuda individual puede ser considerada ayuda existente, aun cuando se haya concedido a una entidad jurídica constituida después de la institución de la ayuda y la adhesión a la Unión del Estado miembro concernido, si resulta que la entidad jurídica en cuestión, aunque inexistente como tal en el momento de la institución de la ayuda, formaba parte, en ese momento, de la empresa, es decir, de la unidad económica a la que se había concedido la ayuda existente.
(véanse los apartados 243 y 244)