SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata)
16 settembre 1998 (1)
«Aiuti concessi dagli Stati Esoneri fiscali Rifiuto di avviare il procedimento
previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato Nozione di interessato Atto
confermativo Irricevibilità»
Nella causa T-188/95,
Waterleiding Maatschappij «Noord-West Brabant» NV, società di diritto olandese,
con sede in Oudenbosch (Paesi Bassi), rappresentata dagli avv.ti P.H.L.M. Kuypers,
del foro di Breda, e H.M. Gilliams, del foro di Bruxelles, con domicilio eletto in
Lussemburgo presso lo studio dell'avv. Jean-Marie Bauler, 47, Grand-Rue,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor H. van Vliet,
membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in
Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro dello stesso
servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
sostenuta da
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dai signori M. Fiestra e J.S. van den
Oosterkamp, consiglieri giuridici aggiunti presso il ministero degli Affari esteri, in
qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede
dell'ambasciata dei Paesi Bassi, 5, rue C.M. Spoo,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione
3 luglio 1995, SG(95) D/8442, relativa all'aiuto n. NN13/95 Paesi Bassi Wet
belastingen op milieugrondslag,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Quarta Sezione ampliata),
composto dalla signora P. Lindh, presidente, dai signori R. García-Valdecasas,
K. Lenaerts, J.D. Cooke e M. Jaeger, giudici,
cancelliere: A. Mair, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 25
marzo 1998,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti all'origine del ricorso
- 1.
- Nel 1992 il governo olandese ha presentato al Parlamento olandese (Staten-Generaal) una proposta di legge intitolata Wet op de verbruiksbelastingen op
milieugrondslag, successivamente divenuta Wet belastingen op milieugrondslag
(legge che istituisce imposte di consumo per la protezione dell'ambiente; in
prosieguo: la «WBM»). Esso proponeva di gravare due prodotti le acque
freatiche e i rifiuti di nuove imposte di consumo e di integrare in questa legge
l'imposta già esistente sui carburanti. La proposta prevedeva un'imposta di 0,25
HFL per m3 d'acqua freatica captata dalle società di distribuzione d'acqua [art. 9,
lett. a)]. Un'aliquota preferenziale di 0,125 HFL per m3 sarebbe applicabile alle
altre imprese che captano direttamente acqua freatica (in prosieguo: le «imprese
autoalimentate») [art. 9, lett. b)]. Essa prevedeva tuttavia un'esenzione totale
dall'imposta sulle acque freatiche per le imprese autoalimentate aventi una capacità
di estrazione inferiore o pari a 10 m3 all'ora [art. 8, lett. a)]. La captazione di acqua
da parte di un'impresa a fini irrigui era pure esentata, a condizione che non
superasse i 100 000 m3 [art. 8, lett. e)]. Per quanto riguarda l'imposta sui rifiuti, essa
era fissata in 28,5 HFL per 1 000 kg (art. 18). La proposta di legge comportava
un'esenzione dall'imposta sui rifiuti per il riciclaggio di fanghi dragati non
depurabili e di terre inquinate non depurabili (art. 17).
- 2.
- Con lettera del 7 agosto 1992 tale proposta di legge veniva notificata alla
Commissione ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE.
- 3.
- Con lettera del 3 dicembre 1992 la Commissione ha comunicato al governo dei
Paesi Bassi di aver adottato, il 25 novembre 1992, la decisione SG(92) D/17278 con
la quale non sollevava obiezioni nei confronti delle misure di aiuto contemplate
nella WBM e riguardanti le imposte sulla captazione di acqua freatica e sui rifiuti
presentati a un impianto di trattamento di rifiuti.
- 4.
- In tale lettera essa faceva presente che l'imposta sul consumo vertente
sull'estrazione dell'acqua freatica consentiva taluni sgravi, e cioè:
un certo numero di esenzioni per le piccole estrazioni su base permanente
e temporanea, esenzioni operanti come limiti minimi per semplificare le
modalità di esecuzione della riscossione dell'imposta;
un'aliquota differenziata a seconda che l'estrazione sia effettuata da società
di distribuzione d'acqua o da imprese autoalimentate.
- 5.
- Tale decisione è stata menzionata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
del 24 marzo 1993 (C 83, pag. 3).
- 6.
- Con lettera del 6 dicembre 1993 il governo dei Paesi Bassi ha notificato alla
Commissione, ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato, una proposta di modifica della
WBM. Le modifiche progettate vertevano in particolare sull'aliquota dell'imposta
sulle acque freatiche fissata ormai in 0,34 HFL per le società di distribuzione
d'acqua e in 0,17 HFL per le imprese autoalimentate [nuovo art. 9, lett. a) e b)].
- 7.
- Con lettera del 13 aprile 1994 la Commissione ha informato il governo dei Paesi
Bassi della sua decisione del 29 marzo 1994 di non sollevare obiezioni nei confronti
di tali modifiche.
- 8.
- La detta decisione è stata menzionata nella Gazzetta ufficiale del 4 giugno 1994
(C 153, pag. 20).
- 9.
- Successivamente, con lettera del 27 ottobre 1994, il governo dei Paesi Bassi ha
notificato alla Commissione, ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato, una proposta
di modifica della WBM mediante l'inserimento di una precisazione in via
permanente e di due precisazioni in via transitoria, che essa aveva presentato al
Parlamento olandese il 13 ottobre 1994.
- 10.
- Per quanto riguarda l'imposta sull'acqua freatica, esso proponeva due misure fiscali
favorevoli (in prosieguo: l'«esonero per l'acqua di risciacquo») e cioè un'esenzione
per la captazione di acqua freatica per il risciacquo degli imballaggi riutilizzabili
[nuovo art. 8, lett. h), della WBM] nonché possibilità di restituzione dell'imposta
per le imprese che si procurano acqua presso una società di distribuzione d'acqua
al fine di risciacquare imballaggi riutilizzabili (nuovo art. 10 A).
- 11.
- Per quanto riguarda l'imposta sui rifiuti, essa prevedeva un aumento dell'imposta
da 28,50 HFL a 29,20 HFL per 1 000 kg (nuovo art. 18 della WBM), una
possibilità di restituzione dell'imposta a chiunque consegni residui di
disinchiostrazione a fini di trasformazione (nuovo art. 18 A, n. 1; in prosieguo:
l'«esonero per residui di disinchiostrazione») e a chiunque consegni rifiuti di
riciclaggio delle materie plastiche a un'impresa di trasformazione di rifiuti (nuovo
art. 18 A, n. 2; in prosieguo: l'«esonero per i rifiuti di riciclaggio delle materie
plastiche»).
- 12.
- Con lettera del 25 novembre 1994 la Commissione ha chiesto informazioni
supplementari, fornite dal governo olandese con lettera del 20 dicembre 1994. In
quest'ultima lettera il governo olandese ha informato la Commissione che la
seconda Camera del Parlamento olandese aveva nel frattempo adottato la proposta
di legge con alcune modifiche, di cui una consisteva nell'equiparare
temporaneamente i fanghi dragati depurabili ai fanghi dragati non depurabili.
- 13.
- La versione finale della WBM contenente tali modifiche veniva approvata il 23
dicembre 1994 dalle autorità dei Paesi Bassi. La legge è entrata in vigore il 1°
gennaio 1995.
- 14.
- Nel frattempo la ricorrente, società olandese di distribuzione d'acqua, e la
Vereniging van Exploitanten van Waterleidingbedrijven in Nederland (in prosieguo:
la «VEWIN») avevano presentato, il 16 dicembre 1994, una denuncia presso la
Commissione segnalando l'incompatibilità della WBM con il diritto comunitario e
invitando la Commissione, in particolare, ad avviare l'esame formale delle misure
di aiuto controverse ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato e a sentire i denuncianti
prima di adottare una decisione.
- 15.
- Con lettera del 25 gennaio 1995, intitolata «Misura di aiuto n. NN13/95 (N639/94)
Proposta di legge di modifica della WBM», la Commissione ha informato il
governo dei Paesi Bassi che, a seguito dell'adozione e dell'entrata in vigore della
proposta di legge di modifica della WBM mediante l'inserimento di una
precisazione in via permanente e di due precisazioni in via temporanea, prima della
sua approvazione da parte della Commissione, le misure di aiuto della legge erano
considerate come aiuti non notificati. In tale occasione essa ha chiesto
comunicazione dei testi integrali della WBM.
- 16.
- Il 15 febbraio 1995 il governo dei Paesi Bassi ha fatto pervenire tali testi alla
Commissione. Esso ha segnalato che questi ultimi erano identici a quelli già inviati
con la lettera del 20 dicembre 1994 aggiungendo che l'applicazione delle
restituzioni di imposte riscosse sarebbe stata effettiva solo a partire dal 1° aprile
1995, il che avrebbe dato alla Commissione tempo sufficiente per adottare la sua
decisione.
- 17.
- Il 17 marzo 1995 la ricorrente e la VEWIN hanno presentato una denuncia
integrativa, chiedendo nuovamente che la Commissione avviasse l'esame formale
delle misure di aiuto controverse e intimandole di ingiungere la sospensione
dell'applicazione della WBM.
- 18.
- Con decisione 3 luglio 1995, SG(95) D/8442, relativa all'aiuto n. NN 13/95 Paesi
Bassi Wet belastingen op milieugrondslag (in prosieguo: la «decisione
impugnata»), la Commissione ha portato a conoscenza del governo dei Paesi Bassi
il suo esame della situazione:
«Le misure di aiuto contenute nella WBM, che rientrano nel campo di applicazione
dell'art. 92, n. 1, del Trattato CE e dell'art. 61,n. 1, dell'accordo SEE, possono
essere considerate compatibili con il mercato comune in base all'art. 92, n. 3, lett.
c), del Trattato CE e all'art. 61, n. 3, lett. c), dell'accordo SEE, dato che esse sono
conformi alle disposizioni del punto 3.4 della disciplina comunitaria degli aiuti di
Stato per la tutela dell'ambiente» (decisione impugnata, pag. 9, sesto capoverso).
- 19.
- Con lettera 2 agosto 1995 la Commissione ha comunicato alle denuncianti che
approvava le misure di aiuto dalle stesse segnalate nelle due denunce di cui sopra.
Essa ha allegato alla detta lettera una copia della decisione impugnata.
Procedimento e conclusioni delle parti
- 20.
- Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 ottobre
1995, la ricorrente ha proposto un ricorso di annullamento della decisione
impugnata.
- 21.
- Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale l'11 dicembre 1995, la
Commissione ha sollevato un'eccezione di irricevibilità ai sensi dell'art. 114, n. 1,
del regolamento di procedura.
- 22.
- Con ordinanza 27 marzo 1996 il Regno dei Paesi Bassi è stato ammesso a
intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
- 23.
- Con ordinanza 17 ottobre 1996 il Tribunale (Quarta Sezione ampliata) ha deciso
di riunire al merito l'eccezione di irricevibilità sollevata.
- 24.
- La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
annullare la decisione impugnata;
nell'ipotesi in cui la decisione impugnata non potesse essere annullata sulla
base dei primi quattro motivi dedotti dalla ricorrente, ingiungere alla
Commissione di produrre tutti i documenti interni relativi all'adozione di
tale decisione, al fine di determinare se quest'ultima sia stata adottata in
applicazione del principio di collegialità e del regolamento di procedura
della Commissione;
condannare la Commissione alle spese.
- 25.
- La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
dichiarare il ricorso irricevibile;
in subordine, respingerlo;
condannare la ricorrente alle spese.
- 26.
- L'interveniente chiede che siano accolte le conclusioni della Commissione
- 27.
- Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione ampliata) ha deciso
di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Esso ha tuttavia invitato
le parti a rispondere a taluni quesiti scritti prima dell'udienza, quesiti a cui è stato
risposto entro i termini impartiti.
- 28.
- Le difese orali delle parti e le loro risposte ai quesiti orali del Tribunale sono state
sentite nel corso dell'udienza svoltasi il 25 marzo 1998.
In diritto
- 29.
- A sostegno del ricorso, la ricorrente fa valere sei motivi, relativi, in primo luogo,
all'irregolarità procedurale risultante dal mancato avvio del formale procedimento
previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato, in secondo luogo, ad una violazione dell'art.
190 del Trattato, in terzo luogo, ad una violazione di vari principi generali del
diritto comunitario, in quarto luogo, a un eccesso di potere, in quinto luogo, ad unaviolazione dell'art. 163 del Trattato e, in sesto luogo, al mancato avvio del formale
procedimento previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato per quanto riguarda gli
elementi di aiuto della WBM in precedenza approvati dalla Commissione.
- 30.
- Poiché la ricorrente ha ritirato il suo quinto motivo nel corso dell'udienza, il
secondo capo della domanda, diretto ad ottenere una misura di organizzazione del
procedimento a sostegno di tale motivo, è divenuto privo di oggetto.
Sulla ricevibilità
- 31.
- La Commissione e l'interveniente ritengono il ricorso irricevibile per due motivi:
da un lato, la ricorrente non sarebbe individualmente interessata dalla decisione
impugnata ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato, dall'altro, la decisione
impugnata sarebbe una decisione confermativa nella misura in cui dichiara
compatibili con il mercato comune elementi di aiuto della WBM che erano già stati
approvati con decisioni divenute nel frattempo inoppugnabili.
- 32.
- Occorre esaminare nell'ordine questi due motivi di irricevibilità prima di esaminare
talune circostanze particolari fatte valere dalla ricorrente per giustificare la
ricevibilità del presente ricorso.
A Sulla questione se la ricorrente sia direttamente e individualmente interessata dalla
decisione impugnata
Argomenti delle parti
- 33.
- La Commissione sostiene che la ricorrente non è individualmente interessata dalla
decisione impugnata.
- 34.
- A questo proposito, dalla costante giurisprudenza della Corte e del Tribunale
risulterebbe che soltanto imprese in concorrenza diretta con i beneficiari di un
aiuto di Stato possono, se del caso, essere individualmente interessate da una
decisione di approvazione di tale aiuto.
- 35.
- Nella fattispecie, le imprese beneficiarie degli aiuti di cui trattasi apparterrebbero
all'industria alimentare, all'industria della carta e del cartone e all'industria del
riciclaggio delle materie plastiche. Esse non si troverebbero pertanto in una
posizione di concorrenza diretta rispetto alla ricorrente, che è una società di
distribuzione di acqua. Quest'ultima non si troverebbe neppure in una posizione di
concorrenza rispetto alle imprese autoalimentate, le quali avrebbero ottenuto
l'autorizzazione di captare direttamente acqua freatica per utilizzarla nella
produzione di altri beni.
- 36.
- Nel corso dell'udienza, facendo riferimento alla sentenza del Tribunale 5 novembre
1997, causa T-149/95, Ducros/Commissione (Racc. pag. II-2031, punti 33-43), e
all'ordinanza del Tribunale 18 febbraio 1998, causa T-189/97, Comité d'entreprise
de la Société française de production/Commissione (Racc. pag. II-OOOO, punto
42), la Commissione ha ancora sostenuto che, anche se la ricorrente avesse la
qualità di interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato, tale circostanza non
sarebbe sufficiente a dimostrare che la decisione impugnata la riguarda
individualmente ai sensi della sentenza della Corte 15 luglio 1963, causa 25/62,
Plaumann/Commissione (Racc. pag. 195, in particolare pag. 220).
- 37.
- Essa sostiene inoltre che la ricorrente non può essere individualmente interessata
dalla decisione impugnata a causa del carattere normativo di quest'ultima, la quale
approverebbe solo l'applicazione di disposizioni fiscali aventi portata generale. Una
siffatta decisione si applicherebbe a situazioni oggettivamente determinate e
comporterebbe effetti giuridici nei confronti di una categoria di persone considerate
in maniera generale e astratta (sentenza del Tribunale 5 giugno 1996, causa T-398/94, Kahn Scheepvaart/Commissione, Racc. pag. II-477). Di conseguenza, essa
colpirebbe la ricorrente solo in ragione della sua qualità obiettiva di società di
distribuzione di acqua.
- 38.
- La Commissione contesta l'affermazione della ricorrente secondo la quale gli aiuti
controversi sarebbero finanziati dalle imposte a cui essa è assoggettata. Infatti, il
gettito delle imposte previste dalla WBM verrebbe versato al bilancio generale
dello Stato olandese. Ad ogni modo, il finanziamento degli aiuti sarebbe privo di
pertinenza per quanto riguarda la questione della ricevibilità del ricorso.
Quest'ultimo non sarebbe ricevibile per il solo motivo che la ricorrente si ritiene
lesa per il fatto di essere debitrice di talune imposte previste dalla WBM, dato che
tale circostanza non ha alcuna relazione con gli eventuali elementi di aiuto
contenuti in tale legge.
- 39.
- L'interveniente ritiene che i criteri adottati dalla giurisprudenza per identificare i
singoli individualmente interessati da una decisione della Commissione che approva
una misura di aiuto di Stato dopo aver seguito il formale procedimento previsto
dall'art. 93, n. 2, del Trattato dovrebbero applicarsi anche al caso in cui la
Commissione adotti una decisione in forza dell'art. 93, n. 3, del Trattato, dopo un
esame preliminare. Questo parallelismo limiterebbe il numero dei possibili ricorsi
avverso decisioni adottate ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato al fine di rispettare,
nel contempo, lo scopo di tali ricorsi, cioè salvaguardare i diritti degli interessati ai
sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato e la portata dell'art. 173, quarto comma, di
quest'ultimo.
- 40.
- Al pari della Commissione, l'interveniente sottolinea che un ricorrente dev'essere
in una posizione di concorrenza rispetto alle imprese che beneficiano della misura
di aiuto controversa per poter essere individualmente interessato dalla decisione
di approvazione. Ora, nella fattispecie, le censure della ricorrente sarebbero
fondate sulla sola circostanza che essa è debitrice dell'imposta prevista nella WBM.
Esse non sarebbero pertanto in alcun modo connesse con una concorrenza
incontrata nelle sue attività. Pertanto, la ricorrente non avrebbe precisato per quale
motivo la decisione impugnata può nuocere ai suoi legittimi interessi e influenzare
in modo rilevante la sua posizione sul mercato di cui trattasi, come richiederebbe
la sentenza della Corte 28 gennaio 1986, causa 169/84, Cofaz e a./Commissione
(Racc. pag. 391, punto 28). Inoltre, il solo fatto che la ricorrente svolga un'attività
di distribuzione di acqua non implicherebbe necessariamente che essa si trovi in
concorrenza con le imprese beneficiarie degli aiuti contemplati nella WBM.
- 41.
- Il governo dei Paesi Bassi fa rilevare che l'interesse della ricorrente non sta nella
scomparsa degli sgravi stabiliti dalla WBM, bensì nell'annullamento delle imposte
sui rifiuti e sulle acque freatiche da quest'ultima previste. A questo proposito, la
ricorrente stessa affermerebbe di essere pregiudicata in maniera rilevante
dall'imposta sui rifiuti, perché le imprese di distribuzione di acqua producono
grandi quantità di fanghi depurabili soggetti all'imposta sui rifiuti. Facendo
riferimento alle sentenze del Tribunale 17 settembre 1992, causa T-138/89, NBV
e NVB/Commissione (Racc. pag. II-2181, punto 33) e 27 aprile 1995, causa T-443/93, Casillo Grani/Commissione (Racc. pag. II-1375, punto 7) e alla sentenza
della Corte 19 ottobre 1995, causa C-19/93 P, Rendo e a./Commissione (Racc. pag.
I-3319, punti 12-16), il governo dei Paesi Bassi ritiene che la ricorrente non
disponga di un interesse ad agire. Da una parte, essa non sarebbe una concorrente
dei beneficiari degli aiuti, di modo che un eventuale annullamento della decisione
impugnata non inciderebbe sulla sua posizione concorrenziale. D'altra parte, un
siffatto annullamento non inciderebbe sulla posizione della ricorrente in quanto
assoggettata alla WBM, poiché essa resterebbe debitrice delle imposte istituite da
tale legge.
- 42.
- La ricorrente, al contrario, sostiene di essere individualmente interessata dalla
decisione impugnata. Le condizioni di ricevibilità di un ricorso proposto avverso
una decisione della Commissione adottata nell'ambito della procedura preliminare
di cui all'art. 93, n. 3, del Trattato, sarebbero meno rigorose di quelle di un ricorso
proposto contro una decisione della Commissione adottata nel contesto del formale
procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato. Esse sarebbero intese al rispetto
dei diritti procedurali che gli interessati traggono da quest'ultima disposizione. Tutti
gli interessati, indistintamente, sarebbero legittimati ad agire avverso una decisione
adottata nel contesto della procedura preliminare. Gli interessati ai sensi dell'art.
93, n. 2, del Trattato sarebbero non soltanto l'impresa o le imprese beneficiarie di
un aiuto, ma anche «le persone, imprese o associazioni eventualmente lese nei loro
interessi dalla concessione dell'aiuto, vale a dire in particolare le imprese
concorrenti e le organizzazioni professionali» (sentenze della Corte 14 novembre
1984, causa 323/82, Intermills/Commissione, Racc. pag. 3809, punto 16, e 19 maggio
1993, causa C-198/91, Cook/Commissione, Racc. pag. I-2487, punto 24). L'uso
dell'espressione «in particolare» dimostrerebbe che la Corte ha citato i concorrenti
delle imprese beneficiarie dell'aiuto solo a titolo esemplificativo. Di conseguenza,
sarebbe sufficiente dimostrare un nesso causale tra la concessione dell'aiuto, da un
lato, e, dall'altro, il pregiudizio recato agli interessi della persona o dell'impresa che
propone un ricorso di annullamento, senza che vi sia bisogno che quest'ultima si
trovi in una posizione di concorrenza con il beneficiario dell'aiuto.
- 43.
- In ogni caso, la ricorrente sarebbe in posizione di concorrenza con le imprese
autoalimentate, nella misura in cui, per effetto della WBM, le imprese
passerebbero da un approvvigionamento presso società di distribuzione di acqua
come la ricorrente ad un'autoestrazione (v. in prosieguo, punto 45).
- 44.
- La ricorrente sarebbe pregiudicata in modo rilevante dall'imposta sui rifiuti, perché
le imprese di distribuzione di acqua produrrebbero grandi quantità di fanghi
depurabili, i quali sono soggetti all'imposta sui rifiuti.
- 45.
- Inoltre, essa avrebbe perso introiti a causa del comportamento di fuga delle
imprese che, a seguito delle misure di aiuto contenute nella WBM, sarebbero
passate da un approvvigionamento di acqua presso la ricorrente a
un'autoestrazione. La WBM prevederebbe infatti esoneri per imprese
autoalimentate e tali esoneri renderebbero l'acqua estratta sensibilmente meno
costosa dell'acqua acquistata presso la ricorrente. Esisterebbe pertanto un nesso di
causalità diretto tra l'esonero delle imprese autoalimentate e il pregiudizio subìto
dalla ricorrente.
- 46.
- Per quanto riguarda l'esonero per l'acqua di risciacquo, esso produrrebbe il
medesimo effetto. Gli utilizzatori di tale acqua sarebbero infatti, in un gran numero
di casi, imprese autoalimentate. Il comportamento di fuga degli utilizzatori di acqua
comporterebbe inevitabilmente altri aumenti di prezzo dell'acqua che, a loro volta,
provocherebbero un'ulteriore fuga verso l'autoestrazione, dal momento che la
maggior parte dei costi di una società di distribuzione d'acqua sarebbero costi fissi.
Sarebbe evidente che il prezzo dell'acqua aumenta se i costi devono essere ripartiti
su un numero decrescente di consumatori.
- 47.
- Per di più, la ricorrente sarebbe pregiudicata dagli aiuti concessi nella misura in cui
questi ultimi sarebbero finanziati, nella WBM, con un aumento dell'imposta sui
rifiuti da 28,5 HFL a 29,20 HFL. La ricorrente subirebbe in tal modo un aggravio
fiscale supplementare per finanziare la concessione di aiuti ad altre imprese. Essa
sarebbe pertanto pregiudicata da tali aiuti.
- 48.
- La WBM sarebbe stata adottata al fine di influenzare il volume della distribuzione
e dell'utilizzazione di acqua. Pertanto, la ricorrente, società di distribuzione d'acqua,
sarebbe lesa dalle misure di aiuto contenute nella WBM.
- 49.
- Le società di distribuzione d'acqua occuperebbero una posizione unica in vigenza
della WBM. Esse sarebbero le uniche imprese colpite dall'aliquota piena
dell'imposta sulle acque freatiche. Al momento dell'adozione della WBM il numero
di società di distribuzione di acqua soggette all'aliquota piena dell'imposta sarebbe
stato conosciuto e conoscibile, di modo che esse formerebbero un gruppo chiuso
i cui membri sarebbero individuati dal prelievo istituito dalla WBM.
Giudizio del Tribunale
- 50.
- L'art. 173, quarto comma, del Trattato consente alle persone fisiche o giuridiche
di impugnare le decisioni prese nei loro confronti o quelle che, pur apparendo
come un regolamento o una decisione presa nei confronti di un'altra persona, le
riguardino direttamente e individualmente.
- 51.
- Nella presente causa si dovrà in primo luogo esaminare la nozione di parte
interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato come condizione di ricevibilità del
ricorso. Si dovrà poi verificare se la ricorrente ha effettivamente la qualità di parte
interessata ai sensi di detta disposizione.
Sulla qualità di parte interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato come
condizione di ricevibilità del ricorso
- 52.
- Nel contesto dell'art. 93 del Trattato occorre distinguere, da un lato, la fase
preliminare di esame degli aiuti istituita dal n. 3, che ha soltanto lo scopo di
consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla compatibilità
parziale o totale dell'aiuto di cui trattasi e, dall'altro, la fase di esame prevista
dall'art. 93, n. 2. Solo nell'ambito di quest'ultima, che è diretta a consentire alla
Commissione di avere un'informazione completa su tutti i dati della pratica, il
Trattato prevede l'obbligo della Commissione di intimare agli interessati di
presentare le loro osservazioni (sentenze della Corte Cook/Commissione, citata,
punto 22, 15 giugno 1993, causa C-225/91, Matra/Commissione, Racc. pag. I-3203,
punto 16, e 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval, Racc. pag. I-OOOO, punto 38).
- 53.
- Qualora, senza promuovere il procedimento ex art. 93, n. 2, del Trattato, la
Commissione rilevi, sulla base del n. 3 dello stesso articolo, la compatibilità di unaiuto con il mercato comune, i beneficiari di tali garanzie procedurali possono
ottenerne il rispetto solamente ove abbiano la possibilità di contestare dinanzi al
giudice comunitario tale decisione della Commissione (sentenze Cook/Commissione,
citata, punto 23, Matra/Commissione, citata, punto 17, e Commissione/Sytraval,
citata, punto 40). Per questi motivi, la Corte e il Tribunale dichiarano ricevibile un
ricorso diretto all'annullamento di una decisione adottata sulla base dell'art. 93,
n. 3, del Trattato, da un interessato ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato, qualora
l'interessato, proponendo il ricorso, miri a far salvaguardare i diritti procedurali a
lui derivanti dall'art. 93, n. 2, del Trattato (sentenze Cook/Commissione, citata,
punti 23-26, e Matra/Commissione, citata, punti 17-20; sentenza del Tribunale 22
ottobre 1996, causa T-266/94, Skibsværftsforeningen e a./Commissione, Racc. pag.
II-1399, punto 45).
- 54.
- Tuttavia, qualora un ricorrente non cerchi di ottenere l'annullamento di una
decisione adottata nel contesto del procedimento preliminare previsto dall'art. 93,
n. 3, del Trattato per il motivo che la Commissione avrebbe violato l'obbligo di
iniziare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato, o per il motivo che le
garanzie procedurali previste da quest'ultima disposizione sarebbero state violate,
il semplice fatto che esso possa considerarsi parte interessata ai sensi dell'art. 93,
n. 2, del Trattato non può essere sufficiente per ammettere che la ricorrente è
individualmente interessata da una decisione ai sensi dell'art. 173, quarto comma,
del Trattato (sentenza Skibsværftsforeningen e a./Commissione, citata, punto 45).
In tale ipotesi il ricorso sarà ricevibile solo se la parte ricorrente è interessata dalla
decisione impugnata a causa di altre circostanze atte a individuarla alla stessa
stregua del destinatario ai sensi della citata sentenza Plaumann/Commissione
(sentenza Skibsværftsforeningen e a./Commissione, citata, punto 45).
- 55.
- Nella fattispecie, la decisione impugnata è stata adottata sulla base dell'art. 93, n. 3,
del Trattato senza che la Commissione abbia aperto il formale procedimento
previsto dall'art. 93, n. 2.
- 56.
- Nell'atto introduttivo del ricorso la ricorrente chiede l'annullamento della decisione
impugnata in quanto la Commissione avrebbe a torto rifiutato di avviare, per
quanto riguarda gli aiuti approvati da tale decisione, il formale procedimento
previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato. Essa ritiene infatti che l'avvio di un siffatto
procedimento si imponesse, dal momento che una prima valutazione degli aiuti di
cui trattasi sollevava serie difficoltà circa la loro compatibilità con il mercato
comune.
- 57.
- Alla luce degli elementi che precedono, dovrà pertanto ritenersi che la decisione
impugnata riguardi direttamente e individualmente la ricorrente ove risulti che
quest'ultima ha la qualità di interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato.
- 58.
- Di conseguenza, l'argomento della Commissione secondo cui la sola qualità di
interessata non sarebbe sufficiente a individuare la ricorrente ai sensi dell'art. 173,
quarto comma, del Trattato, dev'essere respinto. Del resto, si deve sottolineare che
la giurisprudenza fatta valere dalla Commissione per corroborare il proprio
argomento (v. supra, punto 36) è stata elaborata nel contesto di ricorsi di
annullamento diretti contro decisioni che dichiaravano taluni aiuti compatibili con
il mercato comune a seguito dell'avvio del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del
Trattato.
Sulla questione se la ricorrente abbia la qualità di parte interessata ai sensi
dell'art. 93, n. 2, del Trattato
- 59.
- La Commissione e il governo dei Paesi Bassi ritengono che la ricorrente non abbia
la qualità di interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato, dal momento che
essa non è una concorrente diretta dei beneficiari delle misure di aiuto approvate
dalla decisione impugnata. Facendo riferimento alla citata sentenza Kahn
Scheepvaart/Commissione, essi ritengono inoltre che il ricorso debba essere
dichiarato irricevibile, tenuto conto della portata generale della decisione
impugnata.
- 60.
- Da una costante giurisprudenza risulta che gli interessati ai sensi dell'art. 93, n. 2,
del Trattato sono non solo l'impresa o le imprese beneficiarie di un aiuto, ma
anche le persone, imprese o associazioni, e in particolare le imprese concorrenti
e le organizzazioni professionali, eventualmente lese nei loro interessi dalla
concessione dell'aiuto (sentenza della Corte Intermills/Commissione, citata, punto
16; v. anche sentenze della Corte Cook/Commissione, citata, punto 24,
Matra/Commissione, citata, punto 18, e Commissione/Sytraval, citata, punto 41, che
conferma la sentenza del Tribunale 28 settembre 1995, causa T-95/94, Sytraval e
Brink's France/Commissione, Racc. pag. II-2651).
- 61.
- Per quanto l'utilizzazione dell'espressione «in particolare» da parte del giudice
comunitario possa indicare che un'impresa che non sia diretta concorrente del
beneficiario di un aiuto può avere la qualifica di interessata ai sensi dell'art. 93,
n. 2, del Trattato, si deve tuttavia sottolineare che, nella causa che ha dato luogo
alla citata sentenza Intermills/Commissione, la ricorrente era beneficiaria di un
aiuto individuale dichiarato incompatibile con il mercato comune, mentre nelle
cause che hanno dato luogo alle sentenze Cook/Commissione, Matra/Commissione
e Sytraval e Brink's France/Commissione, anch'esse citate, le ricorrenti erano o
rappresentavano imprese concorrenti del beneficiario della misura pubblica
individuale denunciata. Il ricorso nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza
Intermills/Commissione è stato dichiarato ricevibile in quanto la decisione della
Commissione riguardava direttamente e individualmente la ricorrente, nella sua
qualità di beneficiaria dell'aiuto controverso (sentenza Intermills/Commissione,
punto 5). Nelle cause che hanno dato luogo alle menzionate sentenze
Cook/Commissione, Matra/Commissione, e Sytraval e Brink's France/Commissione,
le ricorrenti, in quanto concorrenti dirette dei beneficiari della misura pubblica
denunciata, avevano chiaramente la qualità di interessate ai sensi dell'art. 93, n. 2,
del Trattato. Inoltre, i ricorsi erano diretti al rispetto delle garanzie procedurali
previste da quest'ultima disposizione. Le ricorrenti erano pertanto legittimate a
chiedere l'annullamento della decisione della Commissione con cui si dichiarava che
gli aiuti erano compatibili con il mercato comune (sentenze Cook/Commissione,
citata, punti 23-26, e Matra/Commissione, citata, punti 17-20) o di quella con cui
si dichiarava che le misure denunciate non costituivano aiuti ai sensi dell'art. 92,
n. 1, del Trattato (sentenza Commissione/Sytraval, citata, punto 48).
- 62.
- Tuttavia, qualora, senza avviare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato,
la Commissione constati, sulla base del n. 3 del medesimo articolo, che un regime
generale di aiuti è compatibile con il mercato comune, un ricorso di annullamento
proposto avverso una siffatta decisione sarà irricevibile se la posizione
concorrenziale del ricorrente sul mercato non è pregiudicata dalla concessione
dell'aiuto. Infatti, in siffatte circostanze, il ricorrente non ha la qualità di interessato
ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato.
- 63.
- Così, nell'ordinanza 30 settembre 1992, causa C-295/92,
Landbouwschap/Commissione (Racc. pag. I-5003), la Corte (al punto 12) ha
dichiarato:
«(...) dagli atti risulta che degli aiuti controversi beneficia unicamente un gruppo
di grandi imprese industriali con le quali né il ricorrente né gli orticoltori da esso
rappresentati sono in posizione di concorrenza. Il mantenimento o l'annullamento
della decisione impugnata, con la quale la Commissione ha autorizzato la
concessione di detti aiuti alle imprese industriali considerate, non è, pertanto, in
alcun modo tale da incidere sui loro interessi».
- 64.
- Parimenti, nella menzionata sentenza Kahn Scheepvaart/Commissione, il Tribunale
(ai punti 49 e 50), ha dichiarato che la ricorrente non aveva la qualità di interessata
ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato, e che, non trovandosi in posizione di
concorrenza con i beneficiari del regime generale di aiuto controverso era «solo
indirettamente e potenzialmente lesa» dallo stesso. Pertanto, esso ha anche
dichiarato il ricorso irricevibile.
- 65.
- Occorre pertanto esaminare i vari argomenti addotti dalla ricorrente per dimostrare
che, nonostante il carattere generale degli aiuti contenuti nella WBM, essa ha
cionondimeno la qualità di interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato.
- 66.
- La ricorrente, in primo luogo, assume che le società di distribuzione di acqua sono
le sole imprese colpite dall'aliquota piena dell'imposta sulle acque freatiche. D'altro
canto, essa insiste sul fatto che produce grandi quantità di fanghi depurabili soggetti
all'imposta sui rifiuti e che tale imposta è stata aumentata per finanziare gli aiuti
che sono stati notificati alla Commissione il 27 ottobre 1994.
- 67.
- Tali argomenti devono essere disattesi. Infatti, per dimostrare la sua qualità di
interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato, la ricorrente è tenuta a
dimostrare che gli aiuti previsti dalla WBM incidono sulla sua posizione
concorrenziale sul mercato. Orbene, la circostanza che la ricorrente sia colpita
dall'aliquota piena dell'imposta sulle acque freatiche non dimostra, di per sé, che
la sua posizione concorrenziale sul mercato sia pregiudicata dagli aiuti contenuti
nella WBM, e in particolare dallo sgravio dell'imposta sulle acque freatiche a
favore di talune imprese. Parimenti, la circostanza che l'imposta sui rifiuti sia stata
aumentata al fine di finanziare il costo di alcuni aiuti previsti dalla WBM non
permette di dedurre, per il solo motivo che la ricorrente deve sopportare tale
imposta in ragione della sua qualità obiettiva di produttore di rifiuti, ma allo stesso
titolo di qualsiasi altro operatore economico che si trovi in una situazione identica,
che tali aiuti incidano sulla sua posizione concorrenziale sul mercato.
- 68.
- Seguire il ragionamento della ricorrente equivarrebbe ad ammettere che ogni
contribuente è un interessato ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato, rispetto a un
aiuto finanziato mediante risorse fiscali generali di uno Stato membro. Siffatta
interpretazione sarebbe manifestamente incompatibile con l'interpretazione, da
parte della giurisprudenza, dell'art. 93, n. 2, del Trattato (sentenze
Intermills/Commissione, citata, punto 16, Cook/Commissione, citata, punto 24,
Matra/Commissione, citata, punto 18, e Kahn Scheepvaart/Commissione, citata,
punti 47-50). Essa avrebbe inoltre la conseguenza di privare di qualsiasi significato
giuridico la nozione di «persona individualmente interessata da una decisione», ai
sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato, nei ricorsi di annullamento diretti
contro le decisioni adottate sulla base dell'art. 93, n. 3, del Trattato.
- 69.
- In secondo luogo, la ricorrente ha sostenuto all'udienza che le società di
distribuzione di acqua sono le sole imprese dalle quali sia ragionevole attendersi
che propongano un ricorso di annullamento avverso la decisione impugnata.
Neppure questa sola circostanza è tuttavia idonea a dimostrare che gli aiuti
approvati nella decisione impugnata pregiudichino la ricorrente nella sua posizione
concorrenziale sul mercato. Tale argomento dev'essere pertanto respinto senza che
vi sia necessità di pronunciarsi sull'eventuale tardività dello stesso. Del resto, come
giustamente sottolineato dalla Commissione nel corso dell'udienza, l'argomento è
carente in fatto. In effetti, nulla avrebbe impedito, ai concorrenti diretti dei
beneficiari dell'aiuto stabiliti in altri Stati membri e pregiudicati nella loro posizione
concorrenziale dall'esonero per l'acqua di risciacquo di cui beneficiano i produttori
dei Paesi Bassi, di proporre un ricorso di annullamento avverso la decisione
impugnata.
- 70.
- Prima di esaminare, in terzo luogo, gli altri argomenti della ricorrente, si devono
ricordare i vari elementi di aiuto presenti nella WBM, nella misura in cui tali
argomenti vertono appunto su aiuti specifici contenuti in tale legge.
- 71.
- Quest'ultima contiene, da un lato, una serie di esenzioni dall'imposta sui rifiuti:
un'esenzione per il riciclaggio dei fanghi dragati inquinati non depurabili e di terre
inquinate non depurabili (art. 17); un'esenzione per il riciclaggio di rifiuti da parte
dell'impresa per proprio conto [art. 12, lett. c)]; un'esenzione per i rifiuti esportati
(v. preambolo della WBM); un esonero per i residui di disinchiostrazione (art.
18 A, n. 1); un esonero per i rifiuti di riciclaggio delle materie plastiche (art. 18 A,
n. 2) e un'esenzione per il riciclaggio di fanghi dragati depurabili inquinati (lettera
del governo olandese alla Commissione del 20 dicembre 1994; v. supra, punto 12).
- 72.
- A questo proposito, nulla impedisca alla ricorrente di beneficiare, in particolare,
dell'esenzione per il riciclaggio di rifiuti per proprio conto o di quella per i rifiuti
esportati. Quale potenziale beneficiaria di tali esenzioni, la ricorrente non ha alcun
interesse a chiedere l'annullamento della decisione impugnata in quanto questa
dichiari tali aiuti compatibili con il mercato comune.
- 73.
- Per quanto riguarda gli altri esoneri dall'imposta sui rifiuti, di fatto i beneficiari di
tali aiuti sono imprese specializzate nel dragaggio, nella disinchiostrazione o nel
riciclaggio di materie plastiche. Di conseguenza, siffatti esoneri non possono in linea
di principio incidere sulla posizione concorrenziale sul mercato della ricorrente, la
quale è una società di distribuzione di acqua.
- 74.
- Per dimostrare che essa ha cionondimeno la qualità di interessata ai sensi dell'art.
93, n. 2, del Trattato, la ricorrente ha unicamente sostenuto, nel corso della fase
scritta del procedimento dinanzi al Tribunale, che essa è pregiudicata in misura
rilevante dall'imposta sui rifiuti, poiché le imprese di distribuzione d'acquaproducono grandi quantità di fanghi depurabili soggetti all'imposta sui rifiuti, e che
gli esoneri dalla WBM sono finanziati, nel contesto di tale legge, da un aumento
dell'imposta sui rifiuti da 28,50 HFL a 29,20 HFL.
- 75.
- Tali argomenti sono già stati respinti nei precedenti punti 67 e 68. D'altro canto,
per quanto la ricorrente sia certamente pregiudicata dall'imposta sui rifiuti in
quanto impresa che produce rifiuti, da nessun elemento del fascicolo risulta tuttavia
che la sua posizione concorrenziale sul mercato abbia potuto essere pregiudicata
dalla concessione degli esoneri da tale imposta.
- 76.
- La WBM d'altro canto contiene una serie di esoneri riguardanti l'imposta sulle
acque freatiche: un'aliquota d'imposta ridotta di tale tassa per le imprese
autoalimentate [art. 9, lett. b)] e un'esenzione totale dalla detta imposta per le
imprese autoalimentate aventi una capacità di estrazione inferiore o pari ai 10 m3
all'ora [art. 8, lett. a)]; (in prosieguo congiuntamente: lo «sgravio a favore delle
imprese autoalimentate»); un'esenzione dall'imposta per la captazione dell'acqua
da parte di un'impresa a fini irrigui, a condizione che tale captazione non sia
superiore ai 100 000 m3 [art. 8, lett. e), in prosieguo: «esenzione per captazione a
fini irrigui»]; un esonero per le acque di risciacquo [artt. 8, lett. h), e 10 A].
- 77.
- Per quanto riguarda lo sgravio a favore delle imprese autoalimentate, la ricorrente
adduce due argomenti oltre a quello già esaminato e in precedenza respinto (punti
67 e 68). Essa fa valere, in primo luogo, che la WBM è stata adottata al fine di
influenzare il volume della distribuzione e dell'utilizzazione di acque. Essa sostiene
inoltre che lo sgravio a favore delle imprese autoalimentate ha comportato un calo
considerevole dei suoi introiti, dato che molte imprese che normalmente si
rifornivano da lei hanno scelto di procedere all'autoestrazione. Esisterebbe pertanto
un nesso di causalità diretto tra lo sgravio a favore delle imprese autoalimentate
e il pregiudizio subìto dalla ricorrente.
- 78.
- Il primo argomento, il quale non è stato ulteriormente sviluppato, non precisa se,
e in quale misura, la posizione concorrenziale della ricorrente sul mercato sia stata
pregiudicata dagli aiuti contenuti nella WBM. Esso dev'essere quindi respinto.
- 79.
- Per quanto riguarda il secondo argomento, è giocoforza constatare che i beneficiari
dello sgravio a favore delle imprese autoalimentate sono clienti attuali o potenziali
della ricorrente. Tramite tale aiuto essi sono incentivati ad autoalimentarsi per il
loro fabbisogno idrico. A questo proposito, senza essere contraddetta su questo
punto dalla Commissione e dal governo olandese, la ricorrente ha calcolato che il
comportamento di fuga verso l'autoestrazione ha provocato una diminuzione del
suo fatturato di circa un milione di HFL nel 1995 (osservazioni della ricorrente
sull'eccezione di irricevibilità, pag. 5).
- 80.
- Si deve riconoscere che, effettivamente, tale comportamento di fuga verso
l'autoestrazione che è stato documentato dalla ricorrente dimostra che, per i clienti
della ricorrente, l'acqua autocaptata costituisce un prodotto sostitutivo dell'acqua
distribuita dalle società di distribuzione di acqua. Di conseguenza, lo sgravio a
favore delle imprese autoalimentate incide direttamente sulla struttura del mercato
dell'approvvigionamento idrico, sul quale opera la ricorrente. Esso pertanto incide
sulla posizione concorrenziale della stessa sul mercato.
- 81.
- Si deve pertanto concludere che, per quanto riguarda tale sgravio, la ricorrente ha
la qualifica di interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato.
- 82.
- Per quanto riguarda poi l'esonero per l'acqua di risciacquo, la ricorrente ha
unicamente sostenuto che essa ha lo stesso effetto dello sgravio a favore delle
imprese autoalimentate, nella misura in cui gli utilizzatori di acqua di risciacquo
sarebbero, in un grandissimo numero di casi, imprese autoalimentate.
- 83.
- Questo argomento dev'essere disatteso. Infatti, l'esonero per l'acqua di risciacquo
non contiene in quanto tale alcun incentivo per i clienti attuali o potenziali della
ricorrente a passare all'autocaptazione. A un'impresa che si procura acqua presso
un distributore di acqua verrà rimborsata l'imposta pagata sulle acque freatiche
utilizzate per il risciacquo degli imballaggi riutilizzabili (art. 10 A della WBM).
L'impresa non subisce pertanto l'onere di un'imposta sull'acqua di risciacquo. Se
l'impresa di cui trattasi passa all'autocaptazione, il risultato sarà identico da un
punto di vista economico. Infatti, essa non pagherà neppure imposte sull'acqua
autocaptata utilizzata per il risciacquo degli imballaggi riutilizzabili [art. 8, lett. h),
della WBM].
- 84.
- Ne consegue che la ricorrente non ha dimostrato che l'esonero per l'acqua di
risciacquo incida sulla sua posizione concorrenziale sul mercato. La sua qualità di
interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato, per quanto riguarda tale esonero,
non può pertanto essere ammessa.
- 85.
- Per quanto riguarda, infine, l'esenzione a fini irrigui, essa è effettivamente tale da
cagionare un certo «comportamento di fuga» verso l'autocaptazione. Infatti,
contrariamente all'esonero per l'acqua di risciacquo, la WBM non prevede alcuna
possibilità di recuperare l'imposta pagata allorché l'impresa si procura acqua presso
un'impresa di distribuzione di acqua a fini irrigui. L'esenzione per captazione a fini
irrigui può quindi indurre talune imprese a passare dall'approvvigionamento presso
imprese di distribuzione di acqua all'autocaptazione. Pertanto, così come lo sgravio
a favore delle imprese autoalimentate (v. supra, punti 79-81), tale elemento di aiuto
incide sulla posizione concorrenziale sul mercato della ricorrente, di modo che
quest'ultima, rispetto a tale elemento, ha la qualità di interessata ai sensi dell'art.
93, n. 2, del Trattato.
- 86.
- Sulla base di tutto quanto precede si deve concludere che la ricorrente ha la
qualifica di interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato, per quanto riguarda
due elementi di aiuto contenuti nella WBM, e cioè lo sgravio a favore delle
imprese autoalimentate e l'esenzione per captazione a fini irrigui. Pertanto, la
ricorrente deve considerarsi direttamente e individualmente interessata dalla
decisione impugnata in quanto la Commissione dichiari questi due elementi di aiuto
compatibili con il mercato comune senza avviare il procedimento ai sensi dell'art.
93, n. 2, del Trattato (sentenze Cook/Commissione e Matra/Commissione, citate).
- 87.
- Secondo la Commissione e il governo dei Paesi Bassi, i due elementi di aiuto della
WBM di cui trattasi sono già stati approvati con decisioni precedenti della
Commissione divenute nel frattempo inoppugnabili. Occorre pertanto accertare se
la decisione impugnata sia una decisione meramente confermativa per quanto
riguarda la compatibilità con il mercato comune di questi due elementi di aiuto.
B Sulla questione se il ricorso sia irricevibile in quanto sia diretto contro una
decisione confermativa di precedenti decisioni di approvazione dello sgravio a favore
delle imprese autoalimentate e dell'esenzione per captazione a fini irrigui
Argomenti delle parti
- 88.
- La Commissione e l'interveniente sostengono che il ricorso è stato proposto
tardivamente. Lo sgravio a favore delle imprese autoalimentate sarebbe stato già
approvato con la decisione della Commissione 25 novembre 1992, comunicata al
governo olandese con lettera del 3 dicembre 1992 e pubblicata in maniera
sommaria sulla Gazzetta ufficiale del 24 marzo 1993 (v. supra, punti 3-5). Tale
decisione non sarebbe stata mai contestata dalla ricorrente. A questo proposito,
dalla lettera di quest'ultima e della VEWIN del 16 dicembre 1994, con la quale
entrambe hanno inviato la loro denuncia alla Commissione, risulterebbe che la
ricorrente, al momento della presentazione della denuncia, era a conoscenza della
lettera della Commissione del 3 dicembre 1992. In mancanza di pubblicazione o di
notificazione spetterebbe a una parte che viene a conoscenza dell'esistenza di un
atto che la riguarda, per esempio, come nella fattispecie, attraverso la
pubblicazione degli elementi essenziali della decisione nella Gazzetta ufficiale,
chiederne il testo integrale entro un termine ragionevole (sentenza del Tribunale
7 marzo 1995, cause riunite T-432/93, T-433/93 e T-434/93, Socurte e
a./Commissione, Racc. pag. II-503, punto 49). La Commissione avrebbe del resto
diffuso, il 25 novembre 1992, un comunicato stampa relativo alla decisione del 1992
e quest'ultima sarebbe citata nel suo rapporto annuale sulla concorrenza. Dalla
lettera della ricorrente al ministero degli Affari esteri olandese del 23 novembre
1994 risulterebbe inoltre che a quel momento essa disponeva già di una copia della
lettera della Commissione del 3 dicembre 1992.
- 89.
- Per quanto riguarda la decisione 29 marzo 1994, comunicata al governo dei Paesi
Bassi con lettera del 13 aprile 1994 (v. supra, punto 7), la Commissione fa rilevare
che la modifica apportata alla WBM è apparsa sulla Gazzetta ufficiale del 4 giugno
1994 e che la ricorrente disponeva manifestamente della lettera del 13 aprile 1994,
poiché essa è stata allegata alle osservazioni scritte in merito all'eccezione di
irricevibilità.
- 90.
- Di conseguenza, alla ricorrente sarebbe preclusa la possibilità di proporre il
presente ricorso, avendo essa omesso di presentare tempestivamente un ricorso di
annullamento avverso le decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994 dopo aver
avuto la possibilità di prenderne conoscenza all'atto della loro pubblicazione sulla
Gazzetta ufficiale (sentenza della Corte 9 marzo 1994, causa C-188/92, TWD
Textilwerke Deggendorf, Racc. pag. I-833).
- 91.
- La Commissione e il governo dei Paesi Bassi contestano inoltre il fatto che la
decisione impugnata risulta da una nuova valutazione globale della WBM. Tale
decisione non si sostituirebbe pertanto alla precedente decisione del 25 novembre
1992. La Commissione sottolinea che, conformemente alla sentenza della Corte 9
ottobre 1984, cause riunite 91/83 e 127/83, Heineken Brouwerijen (Racc. pag. 3435,
punto 21), non si rendeva necessaria, a seguito di quest'ultima notifica, alcuna
nuova valutazione degli esoneri fiscali già approvati e del tutto distinti dagli esoneri
fiscali notificati il 27 ottobre 1994.
- 92.
- Essa aggiunge che, anche se le misure approvate non sono state immediatamente
applicate dallo Stato membro di cui trattasi, il principio della certezza del diritto
implica che una decisione diventa inoppugnabile alla scadenza del termine di due
mesi di cui all'art. 173 del Trattato, di modo che, da un lato, lo Stato membro
interessato possa avere la certezza di poter introdurre la misura prevista e,
dall'altro, la Commissione possa chiudere la pratica.
- 93.
- Quanto alla tesi della ricorrente secondo la quale la notifica del progetto della
WBM da parte del governo olandese, il 7 agosto 1992, non avrebbe riguardato il
progetto di istituzione di un regime di aiuti, poiché il Parlamento olandese non
aveva ancora approvato il progetto di legge, la Commissione e l'interveniente
sottolineano che dalla formulazione dell'art. 93, n. 3, del Trattato, che prescrive la
notifica dei «progetti diretti a istituire o modificare aiuti», non risulta che solo
misure di aiuti definitive possano essere validamente notificate. D'altro canto
risulterebbe chiaramente dalla giurisprudenza che uno Stato membro può decidere
di modificare un progetto di misura già notificato (sentenza Heineken Brouwerijen,
citata).
- 94.
- Infine, l'interveniente fa rilevare che la decisione 25 novembre 1992 era motivata
e che, di conseguenza, la ricorrente non può sostenere che essa era inesistente in
assenza di motivazione.
- 95.
- La ricorrente ritiene che il suo ricorso non sia irricevibile per il solo motivo che
essa non ha agito in giudizio avverso le decisioni di approvazione precedenti la
decisione impugnata. Nella fattispecie, solo una proposta di legge adottata dal
Parlamento olandese costituirebbe un «progetto» di aiuto ai sensi dell'art. 93, n. 3,
del Trattato, che la Corona farebbe successivamente entrare in vigore mediante un
regio decreto, previa approvazione da parte della Commissione. Infatti, spetterebbe
al Parlamento olandese adottare il testo finale di una legge, di modo che tutte le
notifiche precedenti effettuate dal governo dei Paesi Bassi non avrebbero alcuna
pertinenza. Solo il progetto del Parlamento olandese del dicembre 1994
costituirebbe pertanto un «progetto» di aiuto ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato.
Di conseguenza, poiché le precedenti notifiche alla Commissione non potevano
vertere su «progetti» ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato, sarebbe stato
prematuro per la ricorrente reagire, nell'ipotesi in cui essa fosse stata al corrente
di tali notifiche.
- 96.
- Del resto, la decisione impugnata conterrebbe una valutazione globale di tutti gli
aiuti contenuti nella WBM, di modo che le approvazioni anteriori sarebbero state
nuovamente valutate alla luce di nuove modifiche. A questo proposito la ricorrente
avrebbe esplicitamente incitato la Commissione a procedere a una valutazione
globale della WBM, nella misura in cui, conformemente alla giurisprudenza, se un
progetto di aiuto è modificato prima della sua definitiva adozione, il divieto di
esecuzione figurante all'art. 93, n. 3, del Trattato, e, parallelamente, la valutazione
da parte della Commissione, riguardano l'insieme del regime di aiuto, comprese le
modifiche, e non le modifiche a parte (v. sentenza Heineken Brouwerijen, citata).
Un esame globale di tutte le misure di aiuto della WBM sarebbe stato tanto più
necessario, in quanto le modifiche apportate ai progetti precedenti erano numerose
ed esercitavano un'influenza sulle misure di aiuto già autorizzate e in quanto la
Commissione aveva nel frattempo adattato le sue regole di valutazione mediante
l'adozione della Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tuteladell'ambiente (GU 1994, C 72, pag. 3). Inoltre, dalla decisione impugnata
risulterebbe che la Commissione ha effettivamente proceduto a una valutazione
globale delle misure di aiuto di cui trattasi (pag. 8, primo, secondo e ultimo
capoverso, e pag. 9, quarto e ultimo capoverso). La Commissione vi dichiarerebbe
esplicitamente di non vedere alcun motivo per riconsiderare la sua posizione per
quanto riguarda i progetti precedenti e farebbe riferimento alla WBM e non alle
modifiche di questa. Per giunta, dopo essere stata informata dalla ricorrente del
fatto che il testo notificato della WBM non corrispondeva al testo alla fine
adottato, la Commissione, con lettera del 25 gennaio 1995, avrebbe chiesto al
governo dei Paesi Bassi di inviarle i testi definitivi della WBM. Infine, il Parlamento
olandese avrebbe approvato il progetto di WBM nella sua totalità e non si sarebbe
limitato a dare il suo avallo per modifiche proposte dal governo dei Paesi Bassi.
- 97.
- La ricorrente ritiene che il governo dei Paesi Bassi fosse tenuto, in forza del
sistema dell'art. 93 del Trattato, come pure dell'art. 5 del Trattato che impone un
dovere di contribuire in buona fede alla realizzazione degli obiettivi di quest'ultimo,
a notificare solo la versione definitiva della WBM. Il governo dei Paesi Bassi
avrebbe tuttavia fatto ricorso a una pratica consistente nel sottoporre alla
Commissione una serie di progetti provvisori successivi. Solo con la denuncia della
VEWIN e della ricorrente la Commissione sarebbe stata informata del testo esatto
della WBM, il che avrebbe indotto l'istituzione a chiedere al governo olandese, il
25 gennaio 1995, di inviarle «i testi completi della WBM».
- 98.
- Nella replica, la ricorrente fa ancora riferimento alla sentenza Socurte e
a./Commissione, citata. Essa asserisce di non aver mai avuto conoscenza di
motivazioni di sorta che giustificassero l'autorizzazione delle precedenti versioni del
progetto di WBM. Essa aggiunge che, quando ha appreso, alla fine dell'anno 1994,
l'esistenza delle precedenti notifiche, ha immediatamente contattato la
Commissione e le ha esposto in dettaglio, in una denuncia, perché riteneva che
l'autorizzazione già concessa non potesse in alcun modo essere giustificata.
- 99.
- Per di più, le decisioni di approvazione precedenti non sarebbero state per nulla
motivate. La ricorrente non sarebbe quindi stata in grado di verificarne la
legittimità né di decidere se essa intendesse proporre un ricorso di annullamento
avverso di esse. Sarebbe stato impossibile stabilire, sulla base delle pubblicazioni
effettuate sulla Gazzetta ufficiale a proposito delle precedenti notifiche (GU 1993,
C 83, pag. 3, e GU 1994, C 153, pag. 20), chi fossero i beneficiari degli aiuti
notificati e quali fossero i motivi che giustificavano le decisioni della Commissione
di non sollevare obiezioni avverso gli aiuti di cui trattasi. Di conseguenza, la
Commissione non avrebbe potuto attendersi dalla ricorrente che proponesse un
ricorso avverso tali decisioni, di cui quest'ultima non conosceva né i dettagli né le
motivazioni. Un diverso ragionamento porterebbe a una situazione nella quale la
Commissione trarrebbe vantaggio dalla sua stessa violazione dell'art. 190 del
Trattato, norma il cui obiettivo è, in particolare, quello di proteggere i diritti dei
terzi. Comunque, siffatte carenze di motivazione avrebbero la conseguenza che tali
decisioni dovrebbero essere considerate inesistenti o viziate da nullità assoluta.
Giudizio del Tribunale
- 100.
- L'eccezione di irricevibilità fatta valere dalla Commissione e dal governo dei Paesi
Bassi si articola in due parti, relative, in primo luogo, al fatto che, al momento della
presentazione del presente ricorso, i termini per il ricorso di annullamento delle
decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994 erano già scaduti e, in secondo luogo,
al fatto che la decisione impugnata è puramente confermativa di queste due ultime
decisioni.
- 101.
- Prima di passare all'esame degli argomenti delle parti si devono ricapitolare in
ordine cronologico le decisioni che la Commissione ha adottato a proposito dei vari
elementi di aiuto contenuti nella WBM.
- 102.
- Con lettera del 3 dicembre 1992 la Commissione ha comunicato al governo dei
Paesi Bassi di aver adottato, il 25 novembre 1992, la decisione SG(92) D/17278 con
cui non sollevava obiezioni avverso le misure di aiuto contenute nella proposta
della WBM e che le erano state notificate il 7 agosto 1992. La proposta della WBM
che ha costituito oggetto della decisione 25 novembre 1992 prevedeva già lo sgravio
a favore delle imprese autoalimentate, e cioè un'esenzione totale per le imprese
autoalimentate aventi una capacità di estrazione inferiore o pari a 10 m3 all'ora
[art. 8, lett. a)] e un'aliquota preferenziale, a favore delle imprese autoalimentate
che superassero tale limite, che era all'epoca fissato in O,125 HFL per m3 [art. 9,
lett. b)]. La medesima proposta prevedeva già anche l'esenzione per captazione a
fini irrigui [art. 8, lett. e)].
- 103.
- Con lettera del 6 dicembre 1993, il governo dei Paesi Bassi ha notificato alla
Commissione, ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato, una proposta di modifica della
WBM. Le modifiche proposte vertevano, in particolare, sull'aliquota dell'imposta
sulle acque freatiche, che era all'epoca fissata in O,34 HFL per le società di
distribuzione d'acqua, e in O,17 HFL per le imprese autoalimentate (art. 9). Con
lettera 13 aprile 1994, la Commissione ha informato il governo dei Paesi Bassi della
propria decisione 29 marzo 1994 di non sollevare obiezioni avverso le modifiche
della WBM che le erano state notificate.
- 104.
- Infine, con lettera del 27 ottobre 1994, il governo dei Paesi Bassi ha notificato alla
Commissione, ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato, la sua proposta di «modifica
della WBM mediante l'introduzione di una precisazione in via permanente e di due
precisazioni in via temporanea». Tale notifica del 27 ottobre 1994 ha dato luogo
all'adozione della decisione impugnata. La WBM modificata prevedeva un aumento
dell'aliquota sui rifiuti da 28,50 HFL a 29,20 HFL per 1 000 kg (art. 18). Essa
prevedeva altresì l'introduzione di taluni sgravi dall'imposta sulle acque freatiche,
come pure dall'imposta sui rifiuti, cioè l'esonero per l'acqua di risciacquo ([artt. 8,
lett. h), e 10 A], l'esonero per i residui di disinchiostrazione (art. 18 A, n. 1) e
l'esonero per i rifiuti di riciclaggio delle materie plastiche (art. 18 A, n. 2).
Sulla questione della scadenza dei termini del ricorso di annullamento delle
decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994
- 105.
- Dal sopra esposto riepilogo cronologico dei fatti emerge che i due elementi di aiuto
della WBM rispetto ai quali la ricorrente ha la qualità di interessata ai sensi
dell'art. 93, n. 2, del Trattato, cioè lo sgravio a favore delle imprese autoalimentate
e l'esenzione per captazione a fini irrigui, sono già state dichiarati compatibili con
il mercato comune nella decisione della Commissione 25 novembre 1992. Inoltre,
una modifica dell'aliquota preferenziale dell'imposta sulle acque freatiche a favore
delle imprese autoalimentate è stata dichiarata compatibile con il mercato comune
con la decisione 29 marzo 1994. Si tratta dell'aliquota di O,17 HFL per m3 (art. 9)
che figura anche nella versione definitiva della legge entrata in vigore il 1° gennaio
1995.
- 106.
- E' giocoforza constatare che la notifica del 27 ottobre 1994, che ha dato luogo
all'adozione della decisione impugnata, non conteneva alcuna modifica dei due
elementi di aiuto della WBM rispetto ai quali la ricorrente ha la qualità di
interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato.
- 107.
- Tuttavia, come giustamente rilevato dalla ricorrente, la Commissione si è
pronunciata, nella decisione impugnata, sulla compatibilità con il mercato comune
di tutte le misure di aiuto contenute nella WBM e non già sulla compatibilità delle
sole modifiche notificate il 27 ottobre 1994. Infatti, essa ha concluso (pag. 9, sesto
capoverso, della decisione) che «le misure di aiuto contenute nella WBM (...)
possono essere considerate compatibili con il mercato comune in base all'art. 92,
n. 3, lett. c), del Trattato CE e all'art. 61, n. 3, lett. c), dell'accordo SEE, dato che
esse sono conformi alle disposizioni del punto 3.4. della Disciplina comunitaria degli
aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente».
- 108.
- Prima di esaminare la questione se la decisione impugnata sia una decisione
meramente confermativa delle decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994, nella
parte in cui essa dichiara compatibili con il mercato comune lo sgravio a favore
delle imprese autoalimentate e l'esenzione per captazione a fini irrigui, occorre
verificare se le decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994 fossero divenute
definitive nei confronti della ricorrente al momento della presentazione del
presente ricorso. Infatti, la giurisprudenza secondo la quale una decisione
meramente confermativa di una decisione precedente non è un atto impugnabile
(sentenze della Corte 25 ottobre 1977, causa 26/76, Metro/Commissione, Racc. pag.
1875, punto 4, 15 dicembre 1988, cause riunite 166/86 e 220/86, Irish
Cement/Commissione, Racc. pag. 6473, punto 16, 11 gennaio 1996, causa C-480/93 P, Zunis Holding e a./Commissione, Racc. pag. I-1, punto 14; sentenze del
Tribunale 18 settembre 1997, cause riunite T-121/96 e T-151/96, Mutual Aid
Administration Services/Commissione, Racc. pag. II-1355, punto 48, 27 novembre
1997, causa T-224/95, Tremblay e a./Commissione, Racc. pag. II-2215, punto 49, e
ordinanza del Tribunale 16 marzo 1998, causa T-235/95, Goldstein/Commissione,
Racc. pag. II-0000, punto 41) è basata sulla preoccupazione di non far riaprire i
termini di ricorso scaduti. In tale ottica, un ricorso avverso una decisione di
conferma è irricevibile solo se la decisione confermata è divenuta definitiva nei
confronti dell'interessato perché non è stata impugnata in sede giurisdizionale entro
il termine prescritto. Nel caso in cui la decisione confermata non sia divenuta
definitiva, l'interessato può impugnare o la decisione confermata o la decisione
confermativa oppure entrambe le decisioni (sentenza della Corte 11 maggio 1989,
cause riunite 193/87 e 194/87, Maurissen e Union Syndicale/Corte dei conti, Racc.
pag. 1045, punto 26, e sentenza del Tribunale 27 ottobre 1994, causa T-64/92,
Chavane de Dalmassy e a./Commissione, Racc. PI pag. II-723, punto 25).
- 109.
- Ne consegue che se, sulla base dell'art. 173 del Trattato, i termini per proporre un
ricorso di annullamento delle decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994 non
erano ancora scaduti al momento della presentazione del presente ricorso,
quest'ultimo dovrebbe essere dichiarato ricevibile, nonostante l'eventuale carattere
meramente confermativo della decisione impugnata, in quanto essa dichiara
compatibile con il mercato comune lo sgravio a favore delle imprese autoalimentate
e l'esenzione per captazione a fini irrigui.
- 110.
- Occorre ricordare che i ricorsi di annullamento, in forza dell'art. 173, quinto
comma, devono essere proposti nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi,
dalla pubblicazione dell'atto, dalla sua notificazione al ricorrente, ovvero, in
mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza. Questo termine
deve eventualmente essere prolungato in ragione della distanza, conformemente
agli artt. 102, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, e 1 dell'allegato II
del regolamento di procedura della Corte.
- 111.
- Per quanto una decisione con cui si dichiara compatibile con il mercato comune un
aiuto notificato da uno Stato membro venga notificata solo al suo destinatario, cioè
lo Stato membro, ed essa formi oggetto solo di una pubblicazione sommaria sulla
Gazzetta ufficiale, un terzo non può proporre un ricorso di annullamento nei suoi
confronti in ogni momento. Dalla giurisprudenza risulta infatti che spetta al
soggetto che viene a conoscenza dell'esistenza di un atto che lo riguarda
richiederne, entro un termine ragionevole, il testo integrale. Ciò posto, il termine
di due mesi sopra menzionato comincia a decorrere solo dal momento in cui il
terzo interessato abbia avuto conoscenza esatta del contenuto e della motivazione
dell'atto di cui trattasi, in modo da essere in grado di esercitare il suo diritto di
ricorso (sentenza Socurte e a./Commissione, citata, punto 49).
- 112.
- Ora, dalla lettera della ricorrente al ministero degli Affari esteri olandese del 23
novembre 1994 (allegato XVI alla controreplica) emerge che in quel momento essa
era già in possesso di una copia della lettera 3 dicembre 1992 con la quale la
Commissione aveva comunicato alle autorità olandesi la propria decisione 25
novembre 1992. Infatti, in tale lettera, il suo avvocato asserisce: «Dispongo già di
una copia della lettera della Commissione 3 dicembre 1992». Il 23 novembre 1994,
al più tardi, la ricorrente aveva pertanto un'esatta conoscenza del contenuto e della
motivazione dell'atto controverso, di modo che essa era in grado di esercitare il suo
diritto di ricorso.
- 113.
- Ne consegue che, al momento della presentazione del presente ricorso, il 9 ottobre
1995, il termine di ricorso di due mesi di cui all'art. 173, quinto comma, del
Trattato, prolungato di un termine relativo alla distanza di sei giorni, in
applicazione degli artt. 102, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, e 1
dell'allegato II del regolamento di procedura della Corte, era scaduto per quanto
riguarda la decisione 25 novembre 1992.
- 114.
- Per quanto riguarda la decisione 29 marzo 1994, si deve constatare che la comparsa
conclusionale redatta l'8 febbraio 1995 dal governo olandese, nel contesto della
controversia che lo opponeva alla VEWIN e alla ricorrente (allegato B alla
denuncia integrativa del 17 marzo 1995; allegato 5 del ricorso), fa menzione della
lettera della Commissione del 13 aprile 1994 con cui è stata data comunicazione
della decisione 29 marzo 1994 al governo dei Paesi Bassi e precisa che tale
decisione è prodotta come allegato 8 alla detta comparsa conclusionale (punto 24).
Interrogata su questo punto nel corso dell'udienza, la ricorrente ha riconosciuto
che, al più tardi l'8 febbraio 1995, essa ha avuto una conoscenza esatta del testo
stesso della decisione 29 marzo 1994. Pertanto, al momento della presentazione del
presente ricorso, il 9 ottobre 1995, il termine del ricorso di annullamento,prolungato di un termine relativo alla distanza di sei giorni, era pure scaduto per
quanto riguarda la decisione 29 marzo 1994.
- 115.
- L'argomento della ricorrente relativo ad un'assenza di motivazione delle decisioni
25 novembre 1992 e 29 marzo 1994, assenza che non l'avrebbe messa in grado di
valutare l'opportunità di un ricorso di annullamento, dev'essere respinto. Infatti, se
la ricorrente riteneva che le decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994 non
fossero sufficientemente motivate, essa avrebbe potuto, nel contesto di un ricorso
di annullamento contro di esse, dedurre un motivo fondato su una carenza o su
un'insufficienza di motivazione, dato che l'eventuale carenza o l'eventuale
insufficienza di motivazione non è tale da impedire il decorso del termine di
ricorso.
- 116.
- La ricorrente non potrebbe neppure dedurre dall'asserita carenza di motivazione
un'inesistenza delle decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994, poiché una
carenza di motivazione non porta di per sé a un accertamento di inesistenza.
Infatti, l'inesistenza di un atto è configurabile solo nella misura in cui esso sia
viziato da una irregolarità la cui gravità sia talmente evidente che non può essere
tollerata dall'ordinamento giuridico comunitario (sentenza della Corte 15 giugno
1994, causa C-137/92 P, Commissione/BASF e a., Racc. pag. I-2555, punti 49 e 50),
ipotesi che non corrisponde assolutamente agli elementi del caso di specie.
- 117.
- La ricorrente fa valere ancora che soltanto il progetto del Parlamento olandese del
dicembre 1994 costituiva un «progetto» di aiuto ai sensi dell'art. 93, n. 3, del
Trattato. Sarebbe stato quindi per lei prematuro agire avverso le decisioni 25
novembre 1992 e 29 marzo 1994, in quanto esse non avrebbero avuto ad oggetto
«progetti» di aiuti ai sensi di quest'ultima disposizione.
- 118.
- Anche questo argomento dev'essere respinto. L'art. 93, n. 3, del Trattato prescrive
la notifica «dei progetti diretti a istituire o modificare aiuti». Le misure di aiuto
devono pertanto essere notificate alla Commissione quando sono ancora allo stato
di progetti, cioè prima di essere messe in esecuzione e quando sono ancora
adattabili in relazione a eventuali osservazioni della Commissione. Dato che l'art.
93, n. 3, del Trattato non contiene alcun criterio formale, spetta a ciascuno Stato
membro determinare in quale stadio dell'iter legislativo decidere di sottoporre il
progetto di aiuto all'esame della Commissione, a condizione però che a tale
progetto non sia stata data esecuzione prima che la Commissione abbia dichiarato
l'aiuto compatibile con il mercato comune.
- 119.
- Le notifiche effettuate dalle autorità olandesi il 7 agosto 1992 e il 6 dicembre 1993
vertevano, rispettivamente, su aiuti e su una modifica di un aiuto contenuta in una
proposta di legge presentata al Parlamento olandese. Essi vertevano pertanto su
«progetti diretti a istituire o modificare aiuti» ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato.
L'indirizzo seguito dalle autorità dei Paesi Bassi, cioè quello di procedere alla
notifica di una proposta di legge contenente progetti di aiuto prima della sua
formale adozione da parte del Parlamento nazionale, testimoniava uno scrupoloso
rispetto degli obblighi che le disposizioni dell'art. 93 impongono agli Stati membri,
dal momento che esso consentiva, in relazione ad eventuali osservazioni della
Commissione, una modifica degli elementi di aiuto previsti nella proposta nel corso
stesso dell'iter legislativo.
- 120.
- Da tutto quanto precede risulta che le decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994
erano divenute inoppugnabili al momento della presentazione del presente ricorso.
Quest'ultimo dovrebbe pertanto essere dichiarato irricevibile, qualora risultasse che
la decisione impugnata è una decisione meramente confermativa delle decisioni 25
novembre 1992 e 29 marzo 1994, nella parte in cui dichiara incompatibili con il
mercato comune lo sgravio a favore delle imprese autoalimentate e l'esenzione per
captazione a fini irrigui.
Sul carattere meramente confermativo della decisione impugnata
- 121.
- Nella decisione impugnata (pag. 9, sesto capoverso) la Commissione ha dichiarato
compatibili con il mercato comune «le misure di aiuto contenute nella WBM».
Tale dichiarazione di compatibilità non si limita quindi ai soli elementi di modifica
apportati alla WBM e notificati alla Commissione il 27 ottobre 1994. Si pone
pertanto la questione se la decisione impugnata, nella parte in cui dichiara
compatibili con il mercato comune gli aiuti già approvati nelle decisioni 25
novembre 1992 e 29 marzo 1994 sia meramente confermativa di questi ultimi, nel
qual caso essa non costituirebbe un atto impugnabile (v. la giurisprudenza
menzionata al precedente punto 108), poiché una siffatta decisione non dà agli
interessati la possibilità di rimettere in discussione la validità dell'atto confermato
(sentenza della Corte 22 marzo 1961, cause riunite 42/59 e 49/59, Snupat/Alta
Autorità, Racc. pag. 99, in particolare pag. 146; sentenza del Tribunale Tremblay
e a./Commissione, citata, punto 49).
- 122.
- A questo proposito risulta, in primo luogo, che dalla decisione impugnata emerge
che la Commissione ha soltanto proceduto a un esame degli elementi di aiuto
notificati il 27 ottobre 1994, cioè l'esonero per l'acqua di risciacquo, l'esonero per
i residui di disinchiostrazione e l'esonero per i rifiuti di riciclaggio delle materie
plastiche. Così, la Commissione ricorda innanzi tutto (pag. 1, primo capoverso,
della decisione) che «il 25 novembre 1992, essa aveva approvato la versione
originaria della proposta di legge sulla quale sono basate le eccezioni».
Successivamente (pagg. 4-6 della decisione), essa si limita a descrivere i tre esoneri
notificati, poi, nella valutazione giuridica (pagg. 6-10), essa esamina la compatibilità
con il mercato comune di tali misure di aiuto.
- 123.
- Vero è che la Commissione sostiene (pag. 9, quarto capoverso, della decisione), a
proposito degli aiuti già approvati il 25 novembre 1992, in particolare lo sgravio a
favore delle imprese autoalimentate (come modificato con la decisione 29 marzo
1994) e l'esenzione per captazioni a scopi irrigui, di «non ritenere necessario
rivedere la propria decisione del 1992 dato che gli argomenti citati nei precedenti
capoversi (della decisione impugnata) valgono anche per la legge nella sua versione
originaria».
- 124.
- Tuttavia, questo passo, collocato nel suo contesto, non può essere considerato come
un indizio che dimostri che gli aiuti già approvati dalle decisioni 25 novembre 1992
e 29 marzo 1994 hanno formato oggetto di un nuovo esame nella decisione
impugnata.
- 125.
- Esso dev'essere inteso come una risposta alle denunce della ricorrente e della
VEWIN del 16 dicembre 1994 e del 17 marzo 1995, nelle quali le denuncianti
chiedevano l'avvio del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato, per quanto
riguarda tutti gli elementi di aiuto contenuti nella WBM, sottolineando: «Si tratta
infatti di una misura globale (...) nella quale tutte le imposte, esenzioni e (tutti gli)
sgravi costituiscono un insieme inestricabile» (denuncia integrativa del 17 marzo
1995, punto 8.4). Esso non implica che la Commissione abbia proceduto, nella
decisione impugnata, a un nuovo esame degli aiuti oggetto delle decisioni 25
novembre 1992 e 29 marzo 1994, ma dev'essere interpretato nel senso che le
ragioni che hanno indotto la Commissione a dichiarare gli aiuti di cui trattasi
compatibili con il mercato comune nelle decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo
1994 restano immutate nella decisione impugnata.
- 126.
- La circostanza che la decisione impugnata contenga una risposta a una domanda
formulata nella denuncia della ricorrente non ha alcuna incidenza sull'eventuale
ricevibilità del presente ricorso.
- 127.
- Occorre a questo proposito ricordare che le decisioni adottate dalla Commissione
nel settore degli aiuti di Stato hanno come destinatari gli Stati membri interessati,
anche qualora tali decisioni riguardino provvedimenti statali indicati nelle denunce
come aiuti di Stato contrastanti con il Trattato e qualora ne risulti che la
Commissione si rifiuta di dare inizio al procedimento previsto dall'art. 93, n. 2,
perché ritiene che le misure denunciate siano compatibili con il mercato comune
(sentenza Commissione/Sytraval, citata, punto 45).
- 128.
- Allorché, come nel caso di specie, la Commissione risponde, in occasione
dell'esame di nuovi aiuti, a un argomento o a una domanda sollevata da un
denunciante a proposito di aiuti distinti già approvati, una siffatta circostanza non
dimostra di per sé che questi ultimi abbiano formato oggetto di un nuovo esame
da parte della Commissione. Accogliere una soluzione contraria equivarrebbe ad
ammettere che un'impresa potrebbe, con la semplice presentazione di una
denuncia nei confronti di misure di aiuto già approvate, prorogare il termine per
il ricorso di annullamento della decisione di approvazione, nell'ipotesi in cui esso
non fosse ancora scaduto, o riaprirlo nell'ipotesi in cui la decisione di approvazione
fosse divenuta inoppugnabile al momento del deposito della denuncia, mentre il
termine di ricorso previsto dall'art. 173 del Trattato è di ordine pubblico (sentenza
Mutual Aid Administration Services/Commissione, citata, punto 38).
- 129.
- Del resto, la Commissione non era tenuta a riesaminare nella decisione impugnata
lo sgravio a favore delle imprese autoalimentate e l'esenzione per captazioni a fini
irrigui che erano stati già approvati, dal momento che le modifiche apportate alla
WBM e notificate all'istituzione il 27 ottobre 1994 costituivano misure di aiuto
distinte che non potevano influire sulla valutazione che la Commissione aveva dato
del progetto iniziale della WBM nelle sue decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo
1994 (sentenza Heineken Brouwerijen, citata, punto 21).
- 130.
- A questo proposito, la ricorrente ha d'altronde riconosciuto nel corso dell'udienza,
rispondendo a un quesito del Tribunale, che due delle tre misure di aiuto notificate
il 27 ottobre 1994, cioè l'esonero per i residui di disinchiostrazione e l'esonero per
i rifiuti di riciclaggio delle materie plastiche, non presentavano alcun rapporto con
gli aiuti approvati con le decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994.
- 131.
- Non può infatti essere ragionevolmente sostenuto che l'esonero per i residui della
disinchiostrazione e l'esonero per i rifiuti di riciclaggio delle materie plastiche, che
vertono sull'imposta sui rifiuti e si rivolgono a un gruppo di beneficiari potenziali
specifici, cioè l'industria della carta e del cartone e l'industria del riciclaggio delle
materie plastiche, avrebbero potuto incidere sugli effetti dello sgravio a favore delle
imprese autoalimentate e dell'esenzione per captazioni a fini irrigui, che vertono
sull'imposta sulle acque freatiche e favoriscono l'autocaptazione dell'acqua.
- 132.
- Pertanto, tenuto conto del carattere distinto degli esoneri vertenti sulla tassa sui
rifiuti, da un lato, e degli esoneri vertenti sulle acque freatiche, dall'altro, è escluso
che l'esonero per i residui di disinchiostrazione e l'esonero per i rifiuti di riciclaggio
delle materie plastiche, notificati alla Commissione il 27 ottobre 1994, abbiano
potuto influenzare la valutazione che la Commissione aveva già dato nelle sue
decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994 sullo sgravio a favore delle imprese
autoalimentate e sull'esenzione per captazione a fini irrigui.
- 133.
- La ricorrente sostiene tuttavia che il terzo elemento di aiuto notificato il 27 ottobre
1994, cioè l'esonero per l'acqua di risciacquo, era tale da incidere sulla valutazione
dello sgravio a favore delle imprese autoalimentate. Essa precisa che le imprese
che beneficiano dell'esonero per l'acqua di risciacquo sono spesso imprese
autoalimentate che già beneficiano di uno sgravio fiscale dalla tassa sulle acque
freatiche, il che aggraverebbe gli effetti dello sgravio a favore delle imprese
autoalimentate.
- 134.
- Questo argomento dev'essere respinto. Infatti, l'aiuto di cui beneficiano le imprese
autoalimentate e che è stato approvato con le decisioni 25 novembre 1992 e 29
marzo 1994 non è assolutamente pregiudicato dall'esenzione per l'acqua di
risciacquo, poiché quest'ultimo esonero si applica ad ogni acqua freatica utilizzata
per il risciacquo degli imballaggi riutilizzabili, indipendentemente dal fatto che tale
acqua freatica sia fornita da un'impresa di distribuzione d'acqua o sia autocaptata
(v. supra, punto 83). Di conseguenza, l'esonero per l'acqua di risciacquo non è tale
da incidere sugli effetti dello sgravio a favore delle imprese autoalimentate e
dell'esenzione a fini irrigui, approvati dalle decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo
1994.
- 135.
- Inoltre, il fatto che il 23 dicembre 1994 il Parlamento olandese ha adottato la
WBM nella sua totalità e non soltanto le modifiche notificate alla Commissione il
27 ottobre 1994 non dimostra che la Commissione abbia riesaminato, a seguito di
tale notifica, gli elementi di aiuto da essa già dichiarati compatibili con il mercato
comune.
- 136.
- La ricorrente non può neppure trarre argomento dalla circostanza che la
Commissione, con lettera del 25 gennaio 1995, ha chiesto al governo olandese di
inviarle i testi definitivi della WBM. L'invio alla Commissione del testo integrale
della WBM, così come adottata dal Parlamento olandese il 23 dicembre 1994, ha
infatti solo potuto rassicurare la Commissione sul carattere distinto degli elementi
di aiuto della WBM, notificati il 27 ottobre 1994, rispetto agli elementi di aiuto già
approvati il 25 novembre 1992 e il 29 marzo 1994.
- 137.
- Inoltre, tale carattere distinto delle varie misure di aiuto soggette alla valutazione
della Commissione implica il rigetto di qualsiasi argomento fondato su un'asserita
pratica delle autorità olandesi consistente nel sottoporre alla Commissione una
serie di progetti provvisori successivi.
- 138.
- La ricorrente non può neppure invocare la modifica da parte della Commissione,
prima dell'adozione della decisione impugnata, delle sue regole di valutazione
mediante l'adozione della citata Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la
tutela dell'ambiente. Infatti, tale Disciplina dispone esplicitamente (punto 4.2) che
«lascia impregiudicati i regimi già autorizzati al momento della sua pubblicazione».
Secondo la tesi della ricorrente, la Commissione sarebbe stata tenuta a riesaminare,
al momento dell'adozione della sua decisione 29 marzo 1994 e non al momento di
quella della decisione impugnata, gli aiuti già approvati nella sua decisione 25
novembre 1992. Infatti, la decisione 29 marzo 1994, con cui vengono dichiarate
compatibili con il mercato comune le modifiche agli aiuti approvate il 25 novembre
1992, è successiva alla pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale della Disciplina
comunitaria, avvenuta il 10 marzo 1994. Ora, la decisione 29 marzo 1994 è divenuta
inoppugnabile (v. supra, punto 114).
- 139.
- D'altro canto, siccome gli aiuti notificati il 27 ottobre 1994 sono aiuti distinti da
quelli già approvati il 25 novembre 1992 e il 29 marzo 1994, la Commissione
avrebbe persino violato i principi di certezza giuridica e di tutela del legittimo
affidamento se avesse sottoposto gli aiuti già approvati a un nuovo esame nella
decisione impugnata. Si deve sottolineare a questo proposito che, al momento
dell'adozione della decisione impugnata, gli aiuti contenuti nella WBM erano già
stati attuati dalle autorità olandesi. Orbene, anche se queste ultime avevano dato
attuazione alla totalità degli aiuti contenuti nella WBM, ivi compresi gli aiuti
notificati il 27 ottobre 1994 ma non ancora approvati, il divieto di esecuzione
previsto dall'art. 93, n. 3, ultima frase, del Trattato non si sarebbe tuttavia applicato
allo sgravio a favore delle imprese autoalimentate e all'esenzione per captazione
a fini irrigui, poiché si trattava di misure di aiuto distinte che avevano formato
oggetto di una precedente valutazione (v. sentenza Heineken Brouwerijen, citata,
punto 22).
- 140.
- Pertanto, i due elementi di aiuto della WBM per i quali la ricorrente ha la qualità
di interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato, al momento dell'adozione della
decisione impugnata, non solo erano stati già dichiarati compatibili con il mercato
comune, ma avevano inoltre formato oggetto di esecuzione conformemente all'art.
93, n. 3, ultima frase, del Trattato. In siffatte circostanze la Commissione avrebbe
potuto unicamente procedere al riesame dello sgravio a favore delle imprese
autoalimentate e dell'esenzione per captazione a fini irrigui nell'ambito della
procedura prevista dall'art. 93, n. 1, del Trattato per gli aiuti esistenti.
- 141.
- Da quanto precede risulta che la decisione impugnata dev'essere considerata una
decisione meramente confermativa delle decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo
1994, nella parte in cui dichiara compatibili con il mercato comune lo sgravio a
favore delle imprese autoalimentate e l'esenzione per captazione a fini irrigui. Dal
momento che i termini per il ricorso di annullamento delle due decisioni
confermate erano già scaduti al momento della presentazione del presente ricorso,
quest'ultimo è irricevibile in quanto diretto a contestare la valutazione operata dalla
Commissione sui due aiuti già approvati.
C Sulle particolari circostanze fatte valere dalla ricorrente per giustificare la
ricevibilità del ricorso
- 142.
- Si deve rilevare che, nel ricorso, la ricorrente solleva altri due argomenti che, a
prescindere dalla questione se essa sia un'interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del
Trattato, giustificherebbero la ricevibilità del presente ricorso.
- 143.
- In primo luogo, essa sottolinea di aver presentato, presso la Commissione, una
denuncia, poi una denuncia integrativa, di cui la decisione impugnata farebbe
menzione. Essa ritiene che il ricorso debba essere dichiarato ricevibile per tutelare
i diritti procedurali che essa può far valere, in quanto denunciante, nei confronti
della Commissione. A questo proposito, la Commissione sarebbe tenuta, in caso di
«procedimento preliminare», qualora si trovi di fronte a una denuncia nella quale
vengono addotti seri argomenti circa la compatibilità di una misura di aiuto, a
procedere a un'indagine dettagliata e imparziale sulla questione e, ove intenda
respingere la denuncia, ad offrire preventivamente al denunciante la possibilità di
esprimere il suo parere in merito ai dati da essa raccolti e alle conclusioni che essa
ne trae (v. sentenza della Corte 21 novembre 1991, causa C-269/90, Technische
Universität München, Racc. pag. I-5469, e sentenze del Tribunale 18 settembre
1995, causa T-49/93, SIDE/Commissione, Racc. pag. II-2501, e Sytraval e Brink's
France/Commissione, citata).
- 144.
- In realtà, dalla giurisprudenza della Corte emerge che la Commissione non ha
l'obbligo di sentire i denuncianti durante la fase preliminare di esame degli aiuti,
istituita dall'art. 93, n. 3, del Trattato (sentenza Commissione/Sytraval, citata, punto
59). Infatti, imporre alla Commissione di procedere, nel contesto della fase
preliminare di cui all'art. 93, n. 3, del Trattato, a un dibattito in contraddittorio con
il denunciante potrebbe determinare discordanze tra il regime procedurale previsto
da tale disposizione e quello previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato (medesimo
punto).
- 145.
- L'argomento della ricorrente fondato su un'asserita violazione dei suoi diritti
procedurali nel corso del «procedimento preliminare» deve pertanto essere
disatteso.
- 146.
- In secondo luogo, la ricorrente sostiene che, nel caso in cui sia data esecuzione ad
aiuti mediante prelievi fiscali o parafiscali, le persone e le imprese soggette a tali
tributi o prelievi possono opporsi, dinanzi al giudice nazionale, alla loro riscossione
o chiederne la restituzione (v. sentenze della Corte 21 novembre 1991, causa C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e
Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Racc. pag. I-5505,
punti 12 e seguenti, 11 marzo 1992, cause riunite C-78/90 - C-83/90, Compagnie
commerciale de l'Ouest, Racc. pag. I-1847, 11 giugno 1992, cause riunite C-149/91
e C-150/91, Sanders Adour e Guyomarc'h Orthez Nutrition animale, Racc. pag. I-3899, punti 25 e 26, 16 dicembre 1992, causa C-17/91, Lornoy e a., Racc. pag. I-6523, e causa C-114/91, Claeys, Racc. pag. I-6559). Tale diritto sarebbe illusorio se
i debitori dell'imposta o del prelievo non potessero contestare dinanzi al Tribunale
l'approvazione da parte della Commissione dell'aiuto concesso. Infatti, in una
siffatta ipotesi, la Commissione disporrebbe di una competenza esclusiva per
quanto riguarda la valutazione della compatibilità di misure di aiuto con il mercato
comune e i giudici nazionali non avrebbero alcuna competenza per controllare
l'azione della Commissione in questo ambito. Pertanto, se il presente ricorso
dovesse essere dichiarato irricevibile, l'esame della decisione della Commissione di
non avviare un procedimento formale ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato sarebbe
sottratto di fatto a qualsiasi controllo giurisdizionale.
- 147.
- Si deve ricordare che, nella fattispecie, il ricorso è tardivo per quanto riguarda i
due elementi di aiuto della WBM rispetto ai quali la ricorrente ha la qualifica di
interessata ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato. Le circostanze invocate dalla
ricorrente non sono assolutamente tali da riaprire il termine di ricorso previsto
dall'art. 173 del Trattato. D'altro canto, se il giudice nazionale non è competente
a pronunciarsi sulla compatibilità di un aiuto con il mercato comune (sentenza della
Corte 9 agosto 1994, causa C-44/93, Namur-Les assurances du crédit, Racc. pag.
I-3829, punto 17), esso può cionondimeno esaminare la validità di una decisione
della Commissione che dichiara un aiuto compatibile con il mercato comune. Dato
che il potere di accertare l'invalidità di un atto comunitario, se viene fatta valere
dinanzi ad un giudice nazionale, è riservato alla Corte, il giudice nazionale che
ritenga invalida la decisione controversa è tenuto a sottoporre alla Corte una
questione pregiudiziale ai sensi dell'art. 177 del Trattato (sentenza della Corte 22
ottobre 1987, causa 314/85, Foto-Frost, Racc. pag. 4199, punti 14-17). Seguire il
ragionamento della ricorrente equivarrebbe a riconoscere che ciascun ricorso
proposto dinanzi al Tribunale da una persona fisica o giuridica e inteso
all'annullamento di un atto di un'istituzione comunitaria dovrebbe essere dichiarato
ricevibile, dal momento che i giudici nazionali non sono competenti ad accertare
direttamente l'invalidità degli atti di tali istituzioni (stessa sentenza, punto 20). Una
siffatta interpretazione avrebbe la conseguenza di privare di ogni significato
giuridico la condizione secondo la quale la ricorrente deve essere individualmente
interessata da una decisione ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato.
- 148.
- L'ultimo argomento invocato dalla ricorrente deve pertanto essere anch'esso
respinto.
D Conclusioni generali
- 149.
- Da tutto quanto precede emerge che la ricorrente può essere considerata
direttamente e individualmente interessata dalla decisione impugnata unicamente
nei limiti in cui quest'ultima dichiara compatibili con il mercato comune lo sgravio
a favore delle imprese autoalimentate e l'esenzione per captazione a fini irrigui.
Tuttavia, la decisione impugnata, in quanto approva questi due elementi di aiuto,
è un atto confermativo delle decisioni 25 novembre 1992 e 29 marzo 1994, che non
hanno formato oggetto di ricorsi proposti entro i termini prescritti.
- 150.
- Si deve pertanto constatare l'irricevibilità del ricorso.
Sulle spese
- 151.
- Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Essendo rimasta soccombente,
la ricorrente dev'essere condannata a sopportare le proprie spese e quelle
sostenute dalla Commissione, conformemente alla domanda in tal senso
dell'istituzione.
- 152.
- Ai sensi dell'art. 87, n. 4, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti
nella causa sopportano le proprie spese. Il Regno dei Paesi Bassi sopporterà
pertanto le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
- 1.
- Il ricorso è irricevibile.
- 2.
- La ricorrente sopporterà le proprie spese e quelle sostenute dalla
Commissione.
- 3.
- Il Regno dei Paesi Bassi sopporterà le proprie spese.
LindhGarcía-Valdecasas
Lenaerts
Cooke Jaeger
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Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 settembre 1998.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
P. Lindh