CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MACIEJ SZPUNAR
prezentate la 17 octombrie 2018(1)
Cauza C‑444/17
Préfet des Pyrénées‑Orientales
împotriva
Abdelaziz Arib,
Procureur de la République,
Procureur général près la cour d’appel de Montpellier
[cerere de decizie preliminară formulată de Cour de cassation (Franța)]
„Trimitere preliminară – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Codul frontierelor Schengen – Articolul 32 – Control la frontierele interne – Directiva 2008/115/CE – Domeniul de aplicare – Articolul 2 alineatul (2) litera (a) – Intrare ilegală a unui resortisant al unei țări terțe – Excluderea asimilării frontierelor interne cu frontierele externe”
Introducere
1. Potrivit unei jurisprudențe în prezent constante a Curții, dispozițiile Directivei 2008/115/CE(2) se opun, în principiu, aplicării unei pedepse cu închisoarea unui resortisant al unei țări terțe doar pentru motivul caracterului ilegal al șederii sale într‑un stat membru. Singurele două excepții, de natură jurisprudențială, constau în situația în care o procedură de returnare stabilită de Directiva 2008/115 a fost aplicată și în care resortisantul continuă să se afle în situație de ședere ilegală pe teritoriul acelui stat membru fără un motiv justificat de nereturnare(3) și situația în care procedura de returnare a fost aplicată, iar persoana în cauză reintră pe acel teritoriul cu încălcarea unei interdicții de intrare(4).
2. Problema esențială care se ridică în prezenta trimitere preliminară a Cour de cassation [Curtea de Casație] (Franța) este aceea dacă o a treia excepție ar trebui admisă, în situația în care un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală a fost prins în apropierea unei frontiere interne. Prin urmare, este necesar să se stabilească nu legalitatea reintroducerii controalelor la frontierele interne, ci numai consecințele unei asemenea reintroduceri.
3. Astfel, în cadrul prezentei cauze, Curtea este invitată încă o dată să se pronunțe cu privire la conformitatea cu Directiva 2008/115 a unei dispoziții de drept național ce permite pronunțarea unei pedepse cu închisoarea împotriva unui resortisant al unei țări terțe, doar pentru motivul caracterului ilegal al situației sale.
4. Analiza noastră ne va determina să propunem Curții să răspundă negativ la această întrebare. În temeiul dispozițiilor Directivei 2008/115, nu există nicio diferență între prinderea în apropierea frontierei franco‑spaniole și prinderea pe bulevardul Champs‑Élysées. În această privință, este important să se sublinieze că reintroducerea provizorie a controalelor la frontierele interne în temeiul Codului frontierelor Schengen(5) nu schimbă cu nimic această constatare.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Codul frontierelor Schengen
5. Articolul 5 din Codul frontierelor Schengen prevede:
„(1) Frontiere externe nu pot fi trecute decât pe la punctele de trecere a frontierei și în timpul programului de funcționare stabilit. Programul de funcționare este indicat clar la punctele de trecere a frontierei care nu sunt deschise 24 ore pe zi.
Statele membre comunică Comisiei lista punctelor lor de trecere a frontierei, în conformitate cu articolul 39.
[…]
(3) Fără a aduce atingere excepțiilor prevăzute la alineatul (2) sau obligațiilor lor în materie de protecție internațională, statele membre instituie sancțiuni în conformitate cu dreptul lor intern în caz de trecere neautorizată a frontierelor externe prin alte locuri decât pe la punctele de trecere a frontierei sau în afara programului de funcționare stabilit. Respectivele sancțiuni sunt eficace, proporționale și cu efect de descurajare.”
6. Articolul 13 alineatul (1) din acest cod prevede:
„Supravegherea frontierelor are drept principal obiectiv prevenirea trecerilor frauduloase ale frontierei, combaterea criminalității transfrontaliere și luarea de măsuri împotriva persoanelor care au trecut ilegal frontiera. O persoană care a trecut ilegal frontiera și care nu are drept de ședere pe teritoriul statului membru respectiv este reținută și i se aplică procedurile care respectă Directiva 2008/115/CE.”
7. Potrivit articolului 14 din codul menționat:
„(1) Intrarea pe teritoriul statelor membre se refuză resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc toate condițiile de intrare prevăzute la articolul 6 alineatul (1) și care nu aparțin niciuneia dintre categoriile de persoane menționate la articolul 6 alineatul (5). Aceasta nu aduce atingere aplicării dispozițiilor speciale privind dreptul la azil și la protecție internațională sau eliberarea unei vize de lungă ședere.
(2) Intrarea nu poate fi refuzată decât printr‑o decizie care să indice motivele precise ale refuzului. Decizia se ia de către autoritatea competentă abilitată în acest sens de dreptul intern. Respectiva decizie intră în vigoare imediat.
Decizia motivată indicând cauzele precise ale refuzului se comunică printr‑un formular uniform, prezentat în anexa V partea B, și se completează de autoritatea abilitată de dreptul intern să refuze intrarea. Formularul uniform astfel completat se înmânează resortisantului țării terțe în cauză, care confirmă primirea deciziei de refuz prin respectivul formular.
(3) Persoanele care au făcut obiectul unei decizii de refuz al intrării au dreptul la o cale de atac. Calea de atac se desfășoară în conformitate cu dreptul intern. Resortisantului țării terțe i se pun la dispoziție informații scrise cu privire la punctele de contact în măsură să îi comunice informații legate de reprezentanții competenți să acționeze în numele respectivului resortisant al țării terțe, în conformitate cu dreptul intern.
Introducerea unei asemenea căi de atac nu are efect suspensiv asupra deciziei de refuz al intrării.
Fără a aduce atingere oricărei eventuale compensări acordate în conformitate cu dreptul intern, resortisantul țării terțe în cauză are dreptul la rectificarea ștampilei de intrare anulate, precum și a oricărei anulări sau completări, din partea statului membru care a refuzat intrarea, în cazul în care, în cadrul căii de atac, decizia de refuz al intrării este declarată nefondată.
(4) Polițiștii de frontieră se asigură că resortisantul țării terțe care a făcut obiectul unei decizii de refuz al intrării nu intră pe teritoriul statului membru în cauză.
(5) Statele membre întocmesc o statistică privind numărul de persoane care au făcut obiectul unei decizii de refuz al intrării, motivele refuzului, cetățenia persoanelor cărora li s‑a refuzat intrarea și tipul de frontieră (terestră, aeriană, maritimă) la care s‑a refuzat intrarea și transmit anual statisticile către Comisie (Eurostat), în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 862/2007(6).
(6) Normele detaliate de reglementare a refuzului intrării sunt descrise în anexa V partea A.”
8. Articolul 23 din Codul frontierelor Schengen, intitulat „Verificări în interiorul teritoriului”, prevede:
„Absența controlului la frontierele interne nu aduce atingere:
(a) exercitării competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statelor membre în temeiul dreptului intern, în măsura în care exercitarea respectivelor competențe nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere; acest lucru se aplică, de asemenea, și în zonele de frontieră. În sensul primei teze, exercitarea competențelor polițienești nu poate fi considerată, în special, echivalentă cu exercitarea verificărilor la frontiere în cazul în care măsurile poliției:
(i) nu au ca obiectiv controlul la frontiere;
(ii) se bazează pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție privind eventualele amenințări la adresa securității publice și vizează, în special, combaterea criminalității transfrontaliere;
(iii) sunt concepute și executate într‑o manieră net diferită de verificările sistematice asupra persoanelor efectuate la frontierele externe;
(iv) sunt realizate pe baza verificărilor inopinate;
[…]”
9. Articolul 25 din acest cod prevede:
„(1) Atunci când în spațiul fără controale la frontierele interne există o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne într‑un stat membru, statul membru respectiv poate reintroduce în mod excepțional controlul la toate frontierele interne sau în anumite părți ale frontierelor sale interne, pentru o perioadă limitată de maximum 30 de zile sau pe durata previzibilă a amenințării grave, dacă aceasta depășește 30 de zile. Domeniul de aplicare și durata reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne nu depășesc ceea ce este strict necesar pentru a răspunde amenințării grave.
(2) Controlul la frontierele interne se reintroduce numai ca măsură de ultimă instanță și în conformitate cu articolele 27, 28 și 29. Criteriile enumerate la articolul 26 și, respectiv, articolul 30 se iau în considerare în fiecare caz în care se are în vedere adoptarea unei decizii de reintroducere a controlului la frontierele interne în temeiul articolelor 27, 28 și 29.
(3) În cazul în care amenințarea gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne în statul membru respectiv persistă după expirarea perioadei prevăzute la alineatul (1) din prezentul articol, statul membru respectiv poate prelungi controlul la frontierele sale interne, ținând seama de criteriile enumerate la articolul 26 și în conformitate cu articolul 27, din același motive ca cele menționate la alineatul (1) din prezentul articol și, luând în considerare orice elemente noi, pentru perioade de maximum 30 de zile, care pot fi reînnoite.
(4) Perioada totală pe durata căreia controlul la frontierele interne este reintrodus, inclusiv a prelungirilor prevăzute la alineatul (3) din prezentul articol, nu depășește șase luni. În cazul unor circumstanțe excepționale, astfel cum sunt menționate la articolul 29, această perioadă totală poate fi prelungită până la maximum doi ani în conformitate cu alineatul (1) din articolul respectiv.”
10. Articolul 32 codul menționat prevede:
„În cazul în care se reintroduce controlul la frontierele interne, dispozițiile relevante din titlul II se aplică mutatis mutandis.”
11. Articolele 5, 13 și 14 din codul menționat fac parte din titlul II, intitulat „Frontiere externe”, în timp ce articolele 23, 25 și 32 fac parte din titlul III, intitulat „Frontiere interne”.
Directiva 2008/115
12. Obiectul Directivei 2008/115 este definit la articolul 1 după cum urmează:
„Prezenta directivă stabilește standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului comunitar precum și cu dreptul internațional, inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului.”
13. Articolul 2 din Directiva 2008/115, intitulat „Domeniul de aplicare”, prevede:
„(1) Prezenta directivă se aplică resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru.
(2) Statele membre pot decide să nu aplice prezenta directivă resortisanților țărilor terțe care:
(a) fac obiectul unui refuz de intrare, în conformitate cu articolul 13 din Codul frontierelor Schengen, sau care sunt reținuți sau prinși de către autoritățile competente în cazul unei treceri ilegale pe cale terestră, maritimă sau aeriană a frontierei externe a unui stat membru și care nu au obținut ulterior o autorizație sau un drept de ședere în statul membru respectiv;
(b) fac obiectul returnării ca sancțiune de drept penal sau ca urmare a unei sancțiuni de drept penal, în conformitate cu dreptul intern, sau fac obiectul unor proceduri de extrădare.
[…]”
14. Potrivit articolului 3 din această directivă, intitulat „Definiții”:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
2. «ședere ilegală» înseamnă prezența pe teritoriul unui stat membru a unui resortisant al unei țări terțe, care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de intrare, astfel cum sunt stabilite la articolul 5 din Codul frontierelor Schengen, sau alte condiții de intrare, ședere sau reședință în acel stat membru;
3. «returnare» înseamnă procesul de întoarcere a unui resortisant al unei țări terțe – fie prin respectarea voluntară a unei obligații de returnare, fie prin aplicarea forțată a acesteia – în:
– țara de origine, sau
– o țară de tranzit în conformitate cu acordurile comunitare sau bilaterale de readmisie sau alte acorduri, sau
– o altă țară terță, în care resortisantul în cauză al unei țări terțe decide în mod voluntar să se întoarcă și în care acesta va fi acceptat;
4. «decizie de returnare» înseamnă decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care șederea unui resortisant al unei țări terțe este stabilită sau declarată ca fiind ilegală și prin care se impune sau se stabilește obligația de returnare;
5. «îndepărtare» înseamnă executarea obligației de returnare, respectiv transportul fizic în afara statului membru;
[…]”
15. Articolul 4 alineatul (4) din directivă menționată prevede:
„În ceea ce privește resortisanții țărilor terțe care nu intră în domeniul de aplicare al prezentei directive în conformitate cu articolul 2 alineatul (2) litera (a), statele membre:
(a) se asigură că tratamentul și nivelul de protecție al acestora nu este mai puțin favorabil decât este prevăzut la articolul 8 alineatele (4) și (5) (limitările privind utilizarea măsurilor coercitive), la articolul 9 alineatul (2) litera (a) (amânarea îndepărtării), articolul 14 alineatul (1) literele (b) și (d) (îngrijirea medicală de urgență și luarea în considerare a necesităților persoanelor vulnerabile) și articolele 16 și 17 (condiții de luare în custodie), și
(b) respectă principiul nereturnării.”
16. În temeiul articolului 6 („Decizia de returnare”) alineatul (1) al aceleiași directive, „[s]tatele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)-(5)”.
17. Potrivit articolului 16 din aceeași directivă:
„(1) Luarea în custodie publică se efectuează, în general, în centre specializate de cazare. Dacă un stat membru nu poate oferi cazare într‑un centru specializat de cazare și trebuie să recurgă la cazarea în cadrul unui penitenciar, resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică sunt separați de deținuții obișnuiți.
(2) Resortisanților țărilor terțe luați în custodie publică li se va permite, la cerere, să ia în timp util legătura cu reprezentanții lor legali, membrii de familie și autoritățile consulare competente.
(3) O atenție deosebită se acordă situației persoanelor vulnerabile. Se asigură îngrijirea medicală de urgență și tratamentul de bază al bolii.
(4) Organizațiilor și organismelor naționale, internaționale și neguvernamentale relevante și competente li se asigură posibilitatea de a vizita centrele de cazare, astfel cum se menționează la alineatul (1), în măsura în care acestea sunt folosite pentru luarea în custodie publică a resortisanților țărilor terțe în conformitate cu prezentul capitol. Aceste vizite pot fi supuse unei autorizări.
(5) Resortisanților țărilor terțe luați în custodie publică li se oferă în mod sistematic informații care le explică normele aplicate în centru și care prezintă drepturile și obligațiile lor. Acestea cuprind informații privind dreptul lor în conformitate cu legislația națională aplicabilă de a lua legătura cu organizațiile și organismele menționate la alineatul (4).”
Dreptul francez
18. Articolul L. 621-2 din Codul privind intrarea și șederea străinilor și dreptul de azil, în redactarea rezultată din Legea nr. 2012-1560 din 31 decembrie 2012 privind reținerea pentru verificarea dreptului de ședere și de modificare a infracțiunii de ședere ilegală pentru a exclude acțiunile umanitare și dezinteresate(7) (denumit în continuare „Ceseda”), prevede:
„Este sancționat cu pedeapsa cu închisoarea de un an și amendă de 3 750 de euro străinul care nu este resortisant al unui stat membru al Uniunii Europene:
1° În cazul în care a intrat pe teritoriul metropolitan fără să îndeplinească condițiile prevăzute la articolul 5 alineatul (1) litera (a), (b) sau (c) din Regulamentul (CE) nr. 562/2006[(8)] al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen)[(9)] și fără să fi fost admis pe teritoriu în aplicarea articolului 5 alineatul (4) literele (a) și (c) din același regulament[(10)]; fapta constituie infracțiune și în situația în care străinul este inclus în categoria persoanelor împotriva cărora există o alertare cu scopul de a le fi refuzată intrarea pe baza unei decizii executorii adoptate de un alt stat parte la Convenția semnată la Schengen la 19 iunie 1990;
2° Sau în cazul în care, provenind direct de pe teritoriul unui stat parte la această convenție, a intrat pe teritoriul metropolitan fără a se conforma prevederilor articolului 19 alineatul (1) sau (2), ale articolului 20 alineatul (l) și ale articolului 21 alineatul (1) sau (2) din aceasta, cu excepția condițiilor menționate la articolul 5 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul [562/2006] menționat mai sus și la litera (d), atunci când includerea în categoria persoanelor împotriva cărora există o alertare cu scopul de a le fi refuzată intrarea nu rezultă dintr‑o decizie executorie adoptată de un alt stat parte la convenție;
[…]
Pentru aplicarea prezentului articol, acțiunea publică nu poate fi pusă în mișcare decât atunci când faptele au fost constatate în împrejurările prevăzute la articolul 53 din Codul de procedură penală.”
19. Articolul 53 din Codul de procedură penală prevede:
„Este flagrantă infracțiunea care este săvârșită în prezent sau care tocmai a fost săvârșită. O infracțiune este de asemenea flagrantă atunci când, într‑un timp foarte apropiat de acțiune, persoana suspectată este urmărită de strigătul public sau se află în posesia unor obiecte ori prezintă urme sau indicii care sugerează că a participat la o infracțiune.
Ca urmare a constatării unei infracțiuni flagrante, ancheta efectuată sub controlul procurorului Republicii în condițiile prevăzute de prezentul capitol poate continua fără întreruperi pe o perioadă de opt zile.
În cazul în care investigațiile necesare pentru aflarea adevărului pentru o infracțiune pedepsită cu o pedeapsă mai mare sau egală cu cinci ani de închisoare nu pot fi amânate, procurorul Republicii poate decide prelungirea anchetei, în aceleași condiții, pentru o perioadă maximă de opt zile.”
20. Articolul 62-2 din Codul de procedură penală prevede:
„Reținerea preventivă este o măsură de constrângere de competența unui ofițer de poliție judiciară, aflat sub controlul autorității judecătorești, prin care o persoană în legătură cu care există unul sau mai multe motive plauzibile de a bănui că a săvârșit sau a încercat să săvârșească o infracțiune sancționată cu pedeapsa cu închisoarea este menținută la dispoziția anchetatorilor.
[…]”
21. Articolul 78-2 din Codul de procedură penală prevede:
„Ofițerii de poliție judiciară și, la ordinul și sub răspunderea acestora, agenții de poliție judiciară și agenții adjuncți de poliție judiciară menționați la articolele 20 și 21-1° pot invita să își dovedească identitatea, prin orice mijloace, orice persoană în privința căreia există unul sau mai multe motive plauzibile de a fi bănuită:
– că a comis sau a încercat să comită o infracțiune;
– sau că se pregătește să comită o infracțiune;
– sau că poate oferi informații utile anchetei în caz de infracțiune;
– sau că a încălcat obligațiile sau interdicțiile cărora li se supune în cadrul unui control judiciar, al unei măsuri a arestului la domiciliu în regim de supraveghere electronică, al unei pedepse cu închisoarea sau al unei măsuri adoptate de instanță pentru aplicarea pedepselor;
– sau că face obiectul unor cercetări ordonate de o autoritate judiciară.
Pe baza instrucțiunilor scrise ale procurorului Republicii în scopul cercetării și urmăririi infracțiunilor pe care acesta le precizează, poate fi controlată de asemenea identitatea oricărei persoane, în aceleași condiții, în locurile și pentru o perioadă determinate de acest magistrat. Faptul că în urma controlului de identitate sunt descoperite alte infracțiuni decât cele vizate de instrucțiunile procurorului Republicii nu constituie o cauză de nulitate a procedurilor incidentale.
Identitatea oricărei persoane, indiferent de comportamentul său, poate fi de asemenea controlată, în condițiile prevăzute la primul paragraf, pentru a preveni o încălcare a ordinii publice, în special a siguranței persoanelor sau a bunurilor.
Într‑o zonă cuprinsă între frontiera terestră a Franței cu statele părți la Convenția semnată la Schengen la 19 iunie 1990 și o linie trasată la 20 de kilometri înainte de frontieră, precum și în zonele accesibile publicului din porturi, aeroporturi și gări feroviare sau rutiere deschise traficului internațional și desemnate prin decret, pentru prevenirea și cercetarea infracțiunilor legate de criminalitatea transfrontalieră, se poate proceda de asemenea la controlul identității oricărei persoane, potrivit condițiilor prevăzute la primul paragraf, în scopul verificării respectării obligațiilor de deținere, de port și de prezentare a titlurilor și a documentelor prevăzute de lege. Atunci când controlul are loc la bordul unui tren care efectuează o legătură internațională, acesta poate fi operat pe porțiunea de traseu dintre frontieră și prima oprire care se situează la mai mult de 20 de kilometri de frontieră. Totuși, pe acele linii feroviare care efectuează o legătură internațională și care prezintă caracteristici speciale de deservire, controlul poate fi operat și între această oprire și o oprire situată în limita următorilor 50 de kilometri. Aceste linii și aceste opriri sunt desemnate prin decret ministerial. Atunci când există o secțiune autorutieră care începe în zona menționată la prima teză a prezentului paragraf, iar primul loc de taxare rutieră se situează dincolo de linia de 20 de kilometri, controlul poate în plus să aibă loc până la acest prim loc de taxare rutieră, în parcări, precum și la locul de taxare rutieră și în parcările adiacente. Locurile de taxare rutieră vizate de această dispoziție sunt desemnate prin decret. Faptul că în urma controlului de identitate este descoperită o altă infracțiune decât nerespectarea obligațiilor sus‑menționate nu constituie o cauză de nulitate a procedurilor incidentale. Pentru aplicarea prezentului paragraf, controlul obligațiilor de deținere, de port și de prezentare a titlurilor și a documentelor prevăzute de lege nu poate fi aplicat decât pe o perioadă de cel mult șase ore consecutive în același loc și nu poate consta în verificarea sistematică a persoanelor prezente sau care circulă în zonele sau locurile menționate la același paragraf.
[…]”
Situația de fapt, procedura principală și întrebările preliminare
22. După intrarea pe teritoriul francez la o dată necunoscută, domnul Abdelaziz Arib, resortisant marocan, a părăsit Franța în urma unei măsuri de îndepărtare care i‑a fost notificată la 10 august 2013.
23. La 15 iunie 2016, domnul Arib a fost controlat la Boulou (Pirineii Orientali, Franța), în zona cuprinsă între frontiera terestră care separă Franța de Spania și o linie trasată la 20 de kilometri înainte de frontieră, în condițiile prevăzute la articolul 78-2 al nouălea paragraf din Codul de procedură penală, în timp ce se afla la bordul unui autobuz provenit din Maroc. Acesta nu a demonstrat că se afla în posesia unei vize sau a unui alt permis care să îi confere drept de ședere pe teritoriul francez.
24. Suspectat că a intrat în mod ilegal pe teritoriul francez, infracțiune prevăzută la articolul L. 621-2 din Ceseda, acesta a fost reținut.
25. La 16 iunie 2016, préfet des Pyrénées‑Orientales [prefectul regiunii Pirineii Orientali] (Franța) a adoptat împotriva domnului Arib un decret privind obligarea la părăsirea teritoriului francez și a dispus luarea sa în custodie publică.
26. Prin ordonanța din 21 iunie 2016, judecătorul desemnat cu soluționarea cererilor privind detenția preventivă și a cererilor de punere în libertate din cadrul tribunal de grande instance de Perpignan [Tribunalul de Mare Instanță din Perpignan] (Franța) a constatat nulitatea reținerii domnului Arib și a oricărei proceduri ulterioare, inclusiv luarea în custodie publică, pentru motivul că reținerea respectivă nu putea fi pusă în aplicare. Astfel, domnul Arib, străin aflat în situație de ședere ilegală, a trecut o frontieră internă între Franța și Spania, ceea ce trebuia, în opinia acestei instanțe, să conducă la aplicarea Directivei 2008/115 care nu ar permite să se pronunțe o pedeapsă cu închisoarea în circumstanțe precum cele din speță.
27. Préfet des Pyrénées‑Orientales a declarat apel.
28. Prin ordonanța din 22 iunie 2016, primul președinte al cour d’appel de Montpellier [Curtea de Apel din Montpellier] (Franța) a confirmat decizia din primă instanță a judecătorului desemnat cu soluționarea cererilor privind detenția preventivă și a cererilor de punere în libertate din cadrul tribunal de grande instance de Perpignan.
29. Préfet des Pyrénées‑Orientales a formulat recurs împotriva acestei ordonanțe în fața instanței de trimitere. Acesta invocă în susținerea recursului formulat o încălcare a articolelor 2, 14, 25, 27 și 32 din Codul frontierelor Schengen, precum și a articolului 2 alineatul (2) litera (a) și a articolelor 8 și 15 din Directiva 2008/115. Acesta susține în special că, în cazul unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a siguranței interne, un stat membru poate, în mod excepțional, să reintroducă controlul la frontierele sale interne, descurajând astfel parțial aplicarea Directivei 2008/115, și că, în această circumstanță, măsurile de protecție ale Directivei 2008/115 nefiind aplicabile, o persoană care a intrat în mod ilegal în Franța poate fi controlată conform dispozițiilor articolului 78-2 al nouălea paragraf din Codul de procedură penală și, aflându‑se în situație ilegală, poate primi astfel o pedeapsă cu închisoarea și poate fi reținută preventiv.
30. Instanța de trimitere ridică problema dacă controlul reintrodus la o frontieră internă a unui stat membru poate fi asimilat controlului la o frontieră externă în momentul trecerii acesteia de către un resortisant al unei țări terțe care nu are un drept de intrare, iar controlul se efectuează în flagrant. Prin urmare, aceasta ridică problema dacă un stat membru care a reintrodus controlul la frontierele interne se poate prevala de articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115 pentru a exclude de la aplicarea acestei directive respectivul resortisant al unei țări terțe. În cazul unui răspuns afirmativ, s‑ar mai pune problema dacă articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2008/115 trebuie interpretat în sensul că nu se opune aplicării unei pedepse cu închisoarea unui resortisant al unei țări terțe, în circumstanțele de fapt ale speței.
31. În aceste condiții, Cour de cassation a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 32 din [Codul frontierelor Schengen], care prevede că, în cazul în care se reintroduce controlul la frontierele interne, dispozițiile relevante din titlul II (privind frontierele externe) se aplică mutatis mutandis, trebuie interpretat în sensul că controlul reintrodus la o frontieră internă a unui stat membru poate fi asimilat controlului efectuat la o frontieră externă, în momentul trecerii acesteia de către un resortisant al unei țări terțe, care nu are un drept de intrare?
2) În aceleași circumstanțe de reintroducere a controalelor la frontierele interne, acest [cod] și Directiva [2008/115] permit să se aplice situației unui resortisant al unei țări terțe, care trece o frontieră la care controlul este reintrodus, facultatea prevăzută la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din [D]irectiv[a] [2008/115] care oferă statelor membre posibilitatea de a continua să aplice la frontierele lor externe proceduri de returnare naționale simplificate?
3) În cazul unui răspuns afirmativ la această din urmă întrebare, dispozițiile articolului 2 alineatul (2) litera (a) și ale articolului 4 alineatul (4) din [D]irectiv[a] [2008/115] se opun unei reglementări naționale precum articolul L. 621-2 din [Ceseda], care sancționează cu pedeapsa cu închisoarea intrarea ilegală pe teritoriul național a unui resortisant al unei țări terțe pentru care procedura de returnare instituită de această directivă nu a fost finalizată încă?”
32. Préfet des Pyrénées‑Orientales, guvernele francez și german, precum și Comisia Europeană au depus observații. Guvernele francez și german, precum și Comisia au fost audiate în ședința care a avut loc la 12 iunie 2018.
Analiză
33. Deși prezenta cauză constituie în prezent cea de a treia cauză care are ca obiect, în cadrul litigiului principal, conformitatea articolului L. 621 din Ceseda cu dispozițiile Directivei 2008/115(11), particularitatea sa constă în coroborarea dispozițiilor acestei directive cu cele ale Codului frontierelor Schengen.
Prima și a doua întrebare
34. Prin intermediul primei și al celei de a doua întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere urmărește, în esență, să stabilească dacă din articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115 și din articolul 32 din Codul frontierelor Schengen reiese că autoritățile unui stat membru pot decide să nu aplice Directiva 2008/115 situației unui resortisant al unei țări terțe reținut sau prins la trecerea ilegală a unei frontiere interne la care au fost reintroduse controalele în temeiul articolului 25 din Codul frontierelor Schengen(12).
35. Prin urmare, problema care se ridică este dacă dispozițiile Directivei 2008/115 se aplică în mod obligatoriu într‑o situație în care un stat membru a reintrodus temporar controale la frontierele interne în temeiul articolului 25 din Codul frontierelor Schengen.
36. În conformitate cu articolul 2 alineatul (2) litera (a) a doua ipoteză(13) din Directiva 2008/115, statele membre pot decide să nu aplice această directivă resortisanților țărilor terțe care au fost reținuți sau prinși de către autoritățile competente în cazul unei treceri ilegale pe cale terestră, maritimă sau aeriană a frontierei externe a unui stat membru și care nu au obținut ulterior o autorizație sau un drept de ședere în statul membru respectiv.
Trecerea frontierei
37. Domnul Arib a fost reținut în timpul unui control la Boulou (Pirineii Orientali), adică la mai puțin de 20 de kilometri de frontiera franco‑spaniolă(14). Având în vedere că, din punct de vedere fizic, acest control a avut loc pe teritoriul francez, trebuie să se ridice problema dacă domnul Arib a fost reținut cu ocazia trecerii unei frontiere.
38. În conformitate cu jurisprudența Curții, expresia „în cazul unei treceri ilegale” a unei frontiere (externe) implică o legătură temporală și spațială directă cu această trecere a frontierei și presupune că sunt astfel vizați resortisanții țărilor terțe care au fost reținuți sau prinși de autoritățile competente chiar în momentul trecerii ilegale a frontierei (externe) sau după această trecere în proximitatea frontierei respective(15).
39. În prezenta cauză, în opinia noastră, există într‑adevăr o legătură temporală și spațială directă cu trecerea frontierei franco‑spaniole(16).
40. Problema care se pune în acest caz este dacă, în speță, ne aflăm în prezența unei frontiere externe și în sensul Directivei 2008/115, mai precis al articolului 2 alineatul (2) litera (a) din aceasta.
Cu privire la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115: o frontieră externă?
41. Directiva 2008/115 nu cuprinde ea însăși definiții ale noțiunilor „frontieră internă” sau „frontieră externă”. Totuși, întrucât Codul frontierelor Schengen este menționat în repetate rânduri, considerăm că este clar că definiția dată de acest cod este aplicabilă(17).
42. Astfel, în temeiul articolului 2 punctul 1 din Codul frontierelor Schengen, în sensul acestui cod, „frontiere interne” înseamnă frontierele terestre comune(18) ale statelor membre [litera (a)], aeroporturile statelor membre destinate zborurilor interne [litera (b)] și porturile maritime, fluviale și cele aflate pe lacuri ale statelor membre pentru legăturile interne regulate cu feribotul. În ceea ce privește „frontierele externe”, acestea sunt definite ca frontierele terestre ale statelor membre(19) și frontierele maritime, precum și aeroporturile, porturile fluviale, porturile maritime și porturile aflate pe lacuri, cu condiția să nu fie frontiere interne.
43. Trebuie să se precizeze că termenii „statele membre” includ numai statele membre ale Uniunii Europene care participă la acquis‑ul Schengen, precum și statele terțe care participă la acesta(20).
44. Frontiera franco‑spaniolă în cauză constituie într‑adevăr o frontieră internă în raport cu aceste definiții.
45. Pe baza modului de redactare a articolului 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115, analiza ar trebui să se încheie aici. Republica Franceză nu poate decide să nu aplice Directiva 2008/115 domnului Arib.
46. Acest lucru reiese de asemenea în mod clar din interpretarea articolului 2 alineatul (2) din Directiva 2008/115 dată de Curte în Hotărârea Affum(21). În această hotărâre, Curtea a subliniat astfel că cele două situații vizate de articolul 2 alineatul (2) litera (a) din această directivă se raportează exclusiv la trecerea unei frontiere externe a unui stat membru, astfel cum este definită la articolul 2 punctul 2 din Codul frontierelor Schengen, și nu privesc, așadar, trecerea unei frontiere comune unor state membre care fac parte din spațiul Schengen. Curtea a considerat că această dispoziție nu poate, așadar, să permită statelor membre să sustragă resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală din domeniul de aplicare al Directivei 2008/115 pentru motivul intrării lor ilegale pe la o frontieră internă(22).
Cu privire la reintroducerea controalelor la frontierele interne
47. Trebuie să se stabilească consecințele eventuale ale reintroducerii controalelor la frontierele interne asupra aplicabilității Directivei 2008/115.
48. În această privință, potrivit Republicii Franceze și Republicii Federale Germania, rezultă din articolul 32 din Codul frontierelor Schengen că frontiera franco‑spaniolă trebuie, în speță, să fie considerată o frontieră externă.
49. Nu putem accepta acest punct de vedere.
50. Dacă, în conformitate cu articolul 32 din Codul frontierelor Schengen, în cazul în care se reintroduce controlul la frontierele interne, dispozițiile relevante din titlul II din acest cod (frontiere externe) se aplică mutatis mutandis, aceasta nu înseamnă tocmai că expresia „frontieră externă” înlocuiește în totalitate expresia „frontieră internă” (în sensul Codului frontierelor Schengen sau al altor instrumente juridice precum Directiva 2008/15).
51. Titlul III din Codul frontierelor Schengen reglementează frontierele interne. Norma generală, care constituie rațiunea de a fi și dispoziția esențială a acestui cod, este formulată în titlul III, la articolul 22: frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor(23). Pe lângă lipsa controalelor la frontierele interne, titlul III din Codul frontierelor Schengen (capitolul I – articolele 22-24) reglementează reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne (capitolul II – articolele 25-35).
52. În această privință, articolul 32 din Codul frontierelor Schengen prevede că, în cazul în care se reintroduce controlul la frontierele interne, dispozițiile relevante din titlul II se aplică mutatis mutandis. Prin urmare, această dispoziție se referă în mod clar la alte dispoziții din Codul frontierelor Schengen. Directiva 2008/115 nu este deloc menționată.
53. Modul de redactare a articolului 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115 este clar: această dispoziție se referă într‑adevăr la o frontieră externă.
54. Această formulare ne pare confirmată de obiectul și de finalitatea dispoziției menționate. Excepția prevăzută la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115 este de asemenea supusă obiectului general al acestei directive care constă, conform articolului 1, în stabilirea standardelor și a procedurilor comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală(24). În consecință, dacă statele membre pot decide să nu aplice Directiva 2008/115, acest lucru este pentru a returna (și) mai eficace resortisantul unei țării terțe.
55. Dacă statele membre își exercită această facultate(25), prevăzută la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115, de a nu aplica directiva menționată resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul un stat membru este pentru că este mult mai ușor să returneze un resortisant al unei țări terțe de la o frontieră externă.
56. Astfel, după cum arată instanța de trimitere și astfel cum Curtea a constatat deja(26), articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115 permite statelor membre să continue să aplice la frontierele lor externe proceduri de returnare naționale simplificate, fără să fie necesar să urmeze toate etapele procedurilor prevăzute de directiva menționată, pentru a putea să îndepărteze mai rapid resortisanții țărilor terțe prinși cu ocazia trecerii acestor frontiere.
57. Cu toate acestea, situația unui resortisant al unei țări terțe care se află deja în spațiul Schengen se distinge în mod clar de situația prevăzută la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115.
58. În plus, statele membre nu protejează aceleași interese juridice la frontierele externe și la frontierele interne.
59. Un stat membru care, în temeiul Codului frontierelor Schengen, este responsabil de verificarea frontierelor externe ale acestui spațiu acționează în interesul tuturor statelor membre ale spațiului Schengen. Dimpotrivă, un stat membru care decide să reintroducă controalele la frontierele interne procedează astfel în interes propriu.
60. În consecință, propunem Curții să răspundă la prima și la a doua întrebare că articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115 și articolul 32 din Codul frontierelor Schengen trebuie interpretate în sensul că autoritățile unui stat membru nu pot decide să nu aplice Directiva 2008/115 situației unui resortisant al unei țări terțe reținut sau prins la trecerea ilegală a unei frontiere interne la care au fost reintroduse controalele în temeiul articolului 25 din Codul frontierelor Schengen.
A treia întrebare
61. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle dacă, în cazul unui răspuns afirmativ la a doua întrebare, dispozițiile articolului 2 alineatul (2) litera (a) și ale articolului 4 alineatul (4) din Directiva 2008/115 se opun unei reglementări naționale precum articolul L. 621-2 din Ceseda, prin care se sancționează cu o pedeapsă cu închisoarea intrarea ilegală pe teritoriul național a unui resortisant al unei țări terțe pentru care procedura de returnare stabilită de această directivă nu a fost încă finalizată.
62. Având în vedere răspunsul nostru la prima și la a doua întrebare, această întrebare este ipotetică. Prin urmare, o vom examina doar pentru cazul în care Curtea nu ar fi de acord cu punctul nostru de vedere cu privire la răspunsul care trebuie dat la primele două întrebări adresate de instanța de trimitere.
63. Trebuie subliniat de la bun început că, în principiu, într‑o situație precum cea formulată în această întrebare, în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115, această directivă nu se aplică resortisantului unei țări terțe. În aceste condiții, în conformitate cu articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2008/115, statele membre sunt obligate, cu toate acestea, să se asigure ca tratamentul și nivelul de protecție acordate resortisanților țărilor terțe să nu fie mai puțin favorabile decât cele prevăzute printre altele la articolele 16 și 17 (condiții de luare în custodie)(27).
64. Astfel cum a arătat Curtea în Hotărârea Affum, finalitatea articolului 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115, așa cum rezultă din geneza acestei directive, constă în a permite statelor membre să continue să aplice la frontierele lor externe proceduri de returnare naționale simplificate fără să fie necesar să urmeze toate etapele procedurilor prevăzute de directiva menționată, pentru a putea să îndepărteze mai rapid resortisanții țărilor terțe prinși cu ocazia trecerii acestor frontiere(28).în plus care, în opinia Curții, „reglementează […], de manieră detaliată, exercitarea de către statele membre a facultății prevăzute la articolul 2 alineatul (2) litera (a)”(29) și care „urmărește în acest context să asigure că aceste proceduri naționale simplificate respectă garanțiile minimale prevăzute de Directiva 2008/115”(30).
65. În opinia noastră, reiese din această analiză că, în viziunea legiuitorului Uniunii, exercitarea de către un stat membru a facultății prevăzute la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/15 presupune în mod logic ca acest stat membru să aplice o procedură națională de returnare simplificată.
66. În consecință, este tentant să se transpună jurisprudența rezultată din Hotărârea Affum unei situații prevăzute la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115 și să se considere că este imposibilă aplicarea unei pedepse cu închisoarea unui resortisant al unei țări terțe.
67. Cu toate acestea, nu considerăm că o astfel de interpretare poate fi admisă, deoarece depășește modul de redactare a articolului 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115, adăugând o condiție suplimentară. Astfel, jurisprudența Curții referitoare la privarea de libertate a unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală(31), ghidată în principal de considerații privind efectul util al Directivei 2008/115(32), în special al articolului 6 alineatul (1)(33) și al articolului 8 alineatul (1)(34), se referă tocmai la domeniul de aplicare al acestei directive. Or, din moment ce un stat membru aplică articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115, situația resortisantului nu mai este reglementată de această directivă și nu se mai poate recurge la considerații referitoare la efectul său util.
68. În consecință, chiar dacă se pot ridica îndoieli legitime că reținerea preventivă poate contribui la o îndepărtare mai rapidă a persoanei în cauză, nu se pune această problemă, dat fiind faptul că nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2008/115.
69. Din acest motiv, vom răspunde la a treia întrebare (ipotetic) în sensul că dispozițiile articolului 2 alineatul (2) litera (a) și ale articolului 4 alineatul (4) din Directiva 2008/115 nu se opun unei reglementări naționale precum articolul L. 621-2 din Ceseda prin care se sancționează cu o pedeapsă cu închisoarea intrarea ilegală pe teritoriul național a unui resortisant al unei țări terțe pentru care procedura de returnare stabilită de această directivă nu a fost încă finalizată.
Concluzie
70. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Cour de cassation [Curtea de Casație] (Franța) după cum urmează:
„Articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală și articolul 32 din Regulamentul (UE) nr. 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) trebuie interpretate în sensul că autoritățile unui stat membru nu pot decide să nu aplice Directiva 2008/115 situației unui resortisant al unei țări terțe reținut sau prins la trecerea ilegală a unei frontiere interne la care au fost reintroduse controalele în temeiul articolului 25 din Codul frontierelor Schengen.”