Zadeva C‑391/20

Cilevičs in drugi

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Latvijas Republikas Satversmes tiesa)

 Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 7. septembra 2022

„Predhodno odločanje – Člen 49 PDEU – Svoboda ustanavljanja – Omejitev – Utemeljitev – Organizacija izobraževalnih sistemov – Visokošolske ustanove – Obveznost izvajati študijske programe v uradnem jeziku zadevne države članice – Člen 4(2) PEU – Nacionalna identiteta države članice – Zaščita in spodbujanje uradnega jezika države članice – Načelo sorazmernosti“

1.        Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Meje – Vprašanje, postavljeno v zvezi s sporom, ki je omejen na eno samo državo članico – Nacionalne določbe, ki se uporabljajo tako za državljane zadevne države članice kot za državljane drugih držav članic – Pristojnost glede na morebitno nanašanje na osebe iz drugih držav članic

(člena 49 in 267 PDEU)

(Glej točki 31 in 32.)

2.        Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Določbe Pogodbe – Področja uporabe – Organizacija visokošolskega izobraževanja proti plačilu, ki se izvaja stalno in neprekinjeno – Preučitev z vidika svobode ustanavljanja

(člena 49 in 56 PDEU)

(Glej točke od 50 do 53.)

3.        Prosto gibanje oseb – Svoboda ustanavljanja – Omejitve – Preučitev omejitve, uvedene z nacionalno ureditvijo, glede na svobodo ustanavljanja – Obseg – Omejitve uresničevanja pravic in svoboščin, določenih z Listino o temeljnih pravicah – Vključitev

(člen 49 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi od 15 do 17)

(Glej točko 56.)

4.        Prosto gibanje oseb – Svoboda ustanavljanja – Omejitve – Zaščita in spodbujanje uradnega jezika države članice – Obveznost visokošolskih ustanov, da svoje programe izvajajo izključno v uradnem jeziku zadevne države članice – Dopustnost – Pogoji – Utemeljitev z razlogi, povezanimi z zaščito nacionalne identitete – Spoštovanje načela sorazmernosti

(člen 49 PDEU)

(Glej točke 59, od 61 do 64, od 67 do 70, 75, 76, 81 in od 83 do 87 ter izrek.)

Povzetek

Dvajset članov Latvijas Republikas Saeima (parlament, Latvija) je pri Latvijas Republikas Satversmes tiesa (ustavno sodišče, Latvija) vložilo zahtevo za oceno ustavnosti nekaterih določb latvijskega zakona o visokošolskih ustanovah.

Namen tega zakona, kakor je bil spremenjen leta 2018, je spodbujati uradni jezik Republike Latvije, tako da visokošolske ustanove obvezuje, da svoje študijske programe izvajajo v tem jeziku. Vendar navedeni zakon določa štiri izjeme od te obveznosti. Na prvem mestu, študijski programi, ki jih v Latviji obiskujejo tuji študenti, in študijski programi, organizirani v okviru sodelovanja, predvidenega v programih Evropske unije in mednarodnih sporazumih, se lahko izvajajo v uradnih jezikih Unije. Na drugem mestu, študijski program se lahko izvaja v uradnih jezikih Unije, vendar le v obsegu največ ene petine kreditnih točk. Na tretjem mestu, programi jezikoslovnih in kulturoloških študijev ter jezikovni programi se lahko izvajajo v tujem jeziku. Na četrtem in zadnjem mestu, skupni študijski programi se lahko izvajajo v uradnih jezikih Unije.

Poleg tega se latvijski zakon o visokošolskih ustanovah ne uporablja za dve zasebni ustanovi, ki ju še naprej urejata posebna zakona in lahko še naprej ponujata študijske programe v drugih uradnih jezikih Unije.

Vlagatelji z zahtevo med drugim trdijo, da zakon z ustvarjanjem ovire za vstop na trg visokošolskega izobraževanja ter s preprečevanjem državljanom in podjetjem iz drugih držav članic, da opravljajo storitve visokošolskega izobraževanja v tujih jezikih, posega, med drugim, v svobodo ustanavljanja, zagotovljeno v členu 49 PDEU.

Latvijsko ustavno sodišče dvomi o tem, ali ureditev države članice, ki na področju visokošolskega izobraževanja, vključno v okviru zasebnih visokošolskih ustanov, nalaga uporabo uradnega jezika te države članice, hkrati pa določa nekatere izjeme od te obveznosti, pomeni omejitev svobode ustanavljanja. Zato je to sodišče odločilo, da Sodišču postavi vprašanji za predhodno odločanje, da bi lahko odločilo o združljivosti zakona o visokošolskih ustanovah s pravom Unije.

Sodišče (veliki senat) je v sodbi ugotovilo, da člen 49 PDEU ne nasprotuje ureditvi države članice, ki visokošolskim ustanovam načeloma nalaga obveznost, da svoje študijske programe izvajajo izključno v uradnem jeziku te države članice. Vendar mora biti taka ureditev utemeljena z razlogi, povezanimi z zaščito nacionalne identitete te države članice, to pomeni, da mora biti nujna in sorazmerna z varstvom legitimno zastavljenega cilja.

Presoja Sodišča

Sodišče je uvodoma opozorilo, da je v skladu s členom 6 PDEU Unija pristojna za izvajanje ukrepov za podporo, uskladitev ali dopolnitev ukrepov držav članic, med drugim na področju izobraževanja. Čeprav pravo Unije ne posega v to pristojnost držav članic glede, na eni strani, vsebine poučevanja in organizacije izobraževalnega sistema ter njihove kulturne in jezikovne raznolikosti in, na drugi strani, vsebine in organizacije poklicnega usposabljanja, morajo države članice pri izvajanju navedene pristojnosti kljub temu spoštovati pravo Unije, zlasti določbe o svobodi ustanavljanja.

V obravnavanem primeru je Sodišče poudarilo, da čeprav imajo državljani drugih držav članic v Latviji možnost ustanavljanja in izvajanja visokošolskih študijskih programov, je ta možnost načeloma pogojena z obveznostjo, da se ti programi izvajajo le v uradnem jeziku te države članice. Taka obveznost pa za te državljane lahko zmanjšuje privlačnost ustanavljanja v Latviji in tako pomeni omejitev svobode ustanavljanja.

Sodišče je nato na podlagi ustaljenega vzorca iz svoje sodne prakse preučilo obstoj upravičenosti ugotovljene omejitve in preverilo spoštovanje načela sorazmernosti. V zvezi z obstojem nujnega razloga v splošnem interesu je namen zadevne obveznosti ščititi in spodbujati uporabo uradnega jezika Republike Latvije, kar je legitimen cilj, ki lahko načeloma upraviči omejitev svobode ustanavljanja. Unija namreč v skladu s členom 3(3), četrti pododstavek, PEU in členom 22 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah spoštuje svojo bogato kulturno in jezikovno raznolikost. V skladu s členom 4(2) PEU Unija spoštuje tudi nacionalno identiteto svojih držav članic, katere del je tudi varstvo uradnega jezika zadevne države članice. Priznati je treba pomen izobraževanja za uresničitev takega cilja.

Glede sorazmernosti ugotovljene omejitve mora biti ta omejitev, na prvem mestu, primerna za zagotavljanje uresničitve cilja, ki mu legitimno sledi zadevna ureditev. V zvezi s tem je mogoče šteti, da ta ureditev lahko zagotavlja cilj zaščite in spodbujanja latvijskega jezika le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže, ter se izvaja dosledno in sistematično. Izjeme od zadevne obveznosti, med drugim v zvezi z visokošolskima ustanovama, katerih delovanje urejata posebna zakona, glede na svoj omejen obseg niso take, da bi ovirale uresničitev navedenega cilja. Pri omogočanju nekaterim visokošolskim ustanovam, da zanje velja ureditev odstopanja, za te izjeme velja posebna logika mednarodnega univerzitetnega sodelovanja in zato zaradi njih ne pride do nedoslednosti zadevne ureditve.

Na drugem mestu, omejitev ne sme presegati tega, kar je nujno za uresničitev zastavljenega cilja. Države članice tako načeloma lahko določijo obveznost uporabe svojega uradnega jezika v okviru visokošolskih študijskih programov, če so v zvezi s tako obveznostjo določene izjeme, s katerimi se zagotavlja, da se lahko jezik, ki ni uradni jezik, uporablja v okviru univerzitetnega izobraževanja. V obravnavanem primeru bi se morala s takimi izjemami, da se ne bi preseglo to, kar je nujno za ta namen, omogočiti uporaba jezika, ki ni latvijski jezik, vsaj v zvezi z izobraževanjem, ki se izvaja v okviru evropskega ali mednarodnega sodelovanja, in izobraževanjem, ki se nanaša na kulturo in jezike, ki niso latvijski jezik.