Predmet T-95/21
Portugalska Republika
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 21. rujna 2022.
„Državne potpore – Slobodna zona Madeire – Program potpore koji je proveo Portugal – Odluka o neusklađenosti programa s odlukama C(2007) 3037 final i C(2013) 4043 final, kojom se taj program proglašava nespojivim s unutarnjim tržištem i nalaže povrat potpora isplaćenih na temelju tog programa – Pojam državne potpore – Postojeća potpora u smislu članka 1. točke (b) podtočaka i. i ii. Uredbe (EU) 2015/1589 – Povrat – Legitimna očekivanja – Pravna sigurnost – Načelo dobre uprave – Apsolutna nemogućnost izvršenja – Zastara – Članak 17. Uredbe 2015/1589”
1. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Mjera koja pruža poreznu pogodnost – Referentni okvir za utvrđivanje postojanja prednosti – Mjera koja uvodi razlike između subjekata koji se, s obzirom na cilj općeg poreznog sustava, nalaze u činjenično i pravno usporedivoj situaciji – Porezno oslobođenje koje nije primjenjivo na transakcije koje su usporedive s onima koje uvjetuju njegovu dodjelu – Mjera koja se može kvalificirati kao selektivna
(čl. 107. st 1. UFEU-a)
(t. 48.-58., 65.)
2. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Odstupanje od općeg poreznog sustava – Opravdanje koje se temelji na naravi i strukturi sustava – Kriteriji za ocjenu
(čl. 107. st 1. UFEU-a)
(t. 59.-63.)
3. Potpore koje dodjeljuju države – Utjecaj na trgovinu među državama članicama – Narušavanje tržišnog natjecanja – Kriteriji za ocjenu – Potpore koje mogu utjecati na navedenu trgovinu i narušiti tržišno natjecanje – Pojam
(čl. 107. st 1. UFEU-a)
(t. 66.-69.)
4. Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće potpore i nove potpore – Mjera kojom se mijenja postojeći program potpora – Izmjene konstitutivnih elemenata programa kasnijim zakonodavnim aktima – Izmjene koje utječu na bit programa – Kvalifikacija nove potpore
(čl. 108. st. 3. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 1. t. (c); Uredba Komisije br. 794/2004, čl. 4. st. 1. t. (c))
(t. 78.-88.)
5. Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće potpore i nove potpore – Mjera kojom se mijenja postojeći program potpora – Provedba programa protivno uvjetima iz Komisijine odluke o odobrenju – Izmjena koja utječe na bit sustava – Kvalifikacija nove potpore
(čl. 108. st. 3. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 1. t. (c); Uredba Komisije br. 794/2004, čl. 4. st. 1. t. (c))
(t. 121.-125., 129.-134., 136.-141., 145.-155., 164.-178.)
6. Tužba za poništenje – Razlozi – Argument koji se temelji na činjeničnim i pravnim elementima koji nisu osporeni tijekom službenog istražnog postupka u pogledu državne potpore – Dopuštenost
(čl. 108. st. 3. i čl. 263. st. 4. UFEU-a)
(t. 182.)
7. Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite i nespojive potpore – Potpora dodijeljena protivno postupovnim pravilima iz članka 108. UFEU-a – Moguća legitimna očekivanja korisnika – Nepostojanje osim u slučaju iznimnih okolnosti
(čl. 108. st. 3. UFEU-a)
(t. 194.-203.)
8. Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite i nespojive potpore – Povreda načela pravne sigurnosti – Nepostojanje
(čl. 107. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 16. st. 1.)
(t. 204.-214.)
9. Tužba za poništenje – Razlozi – Apsolutna nemogućnost izvršenja Komisijine odluke kojom se utvrđuje nespojivost programa potpore s unutarnjim tržištem i nalaže njegov povrat – Dopuštenost
(čl. 263. UFEU-a)
(t. 221., 222.)
10. Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite i nespojive potpore – Apsolutna nemogućnost izvršenja – Razlozi – Nemogućnost države da utvrdi iznose koje treba vratiti – Nedostatak opravdanja
(čl. 4. st. 3. UEU-a, čl. 108. st. 2. UFEU-a)
(t. 223.-231.)
11. Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite i nespojive potpore – Obveza – Korisnici u teškoćama ili stečaju – Nepostojanje utjecaja
(čl. 108. st. 2. UFEU-a)
(t. 240.)
12. Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite i nespojive potpore – Desetogodišnji rok zastare članka 17. Uredbe 2015/1589 – Dan od kojeg počinje teći rok zastare – Datum dodjele potpore korisniku – Prekid zastare zahtjevom za pružanje informacija koji je Komisija uputila predmetnoj državi
(čl. 108. st. 2. UFEU-a; Uredba 2015/1589, čl. 17.)
(t. 245.-249.)
13. Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite i nespojive potpore – Sustav potpora – Istek roka zastare u odnosu na određenog korisnika – Poništenje Komisijine odluke kojom se utvrđuje nespojivost programa potpore s unutarnjim tržištem i nalaže njezin povrat – Isključenost
(čl. 108. st. 2. UFEU-a)
(t. 250.)
Kratak prikaz
Kako bi promicala regionalni razvoj i raznolikosti gospodarske strukture otoka Madeire, Portugalska Republika uspostavila je program potpora u korist ograničenog područja na tom otoku, nazvanog Slobodna zona Madeire (Zona Franca da Madeira; u daljnjem tekstu: ZFM).
Taj program, koji je Europska komisija prvotno odobrila 1987. kao spojivu regionalnu potporu, izmijenjen je 2002. (u daljnjem tekstu: Program II). Komisija je 2007. odobrila treći program koji je ponovno izmijenjen 2013.(1) (u daljnjem tekstu: Program III.).
Program III., koji je odobrila Komisija, imao je oblik smanjenja poreza na dobit pravnih osoba u odnosu na dobit od djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri, oslobođenja od plaćanja općinskih i lokalnih poreza te oslobođenja od plaćanja poreza na promet nekretnina za osnivanje društva u ZFM-u do najvećih iznosa potpore na temelju gornjih granica utvrđenih ovisno o broju radnih mjesta koja je korisnik očuvao.
Nakon nadzora navedenog programa za 2012. i 2013., Komisija je odlučila pokrenuti službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 3. UFEU-a.
Po završetku tog postupka Komisija je odlukom od 4. prosinca 2020.(2) utvrdila da se Program III., kako ga provodi Portugal, bitno razlikuje od programa odobrenog odlukama iz 2007. i 2013. Komisija je taj program okvalificirala kao „novu potporu” koja je provedena nezakonito i nespojiva je s unutarnjim tržištem, stoga je naložila da se osigura njezin povrat od korisnika.
Opći sud odbija tužbu za poništenje koju je Portugalska Republika podnijela protiv te odluke.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud odbija različite prigovore kojima se osporava kvalifikacija Programa III., kako ga je provela Portugalska Republika, kao „nove potpore”.
S jedne strane, Portugalska je Republika tvrdila da je ZFM uspostavljen prije njezina pristupanja Europskoj ekonomskoj zajednici (EEZ) 1. siječnja 1986. i da program potpora donesen u korist tog područja od tog datuma nije bio znatno izmijenjen. Stoga je smatrala da je Komisija trebala Program III., kako je proveden, okvalificirati kao „postojeću potporu”, odnosno potporu koja je provedena prije njezina pristupanja i koja je primjenjiva i nakon toga.
U tom pogledu Opći sud podsjeća na to da se „novom potporom” treba smatrati svaki program potpora i pojedinačna potpora koji ne predstavljaju postojeću potporu, uključujući i značajne izmjene postojeće potpore. Kako bi se ocijenilo jesu li te izmjene značajne, valja ispitati jesu li one utjecale na konstitutivne elemente predmetnog programa, kao što su krug korisnika, cilj financijske potpore ili pak izvor te potpore i njezin iznos.
U ovom slučaju, izmjene prvotnog programa potpora uvedene programima II. i III. bile su značajne jer su se odnosile, među ostalim, na isključenje određenih djelatnosti iz područja primjene tog programa i na povećanje gornjih granica porezne osnovice na koju se može primijeniti smanjenje poreza.
U odgovoru na argument Portugalske Republike prema kojem se predmetne izmjene odnose samo na ograničavanje područja primjene prvotnog programa ZFM, Opći sud ističe da ocjena je li izmjena značajna ne ovisi o tome dovodi li ta izmjena do proširenja ili ograničavanja područja primjene predmetne potpore. Za tu je ocjenu jedino važno može li izmjena utjecati na samu bit prvotnog programa.
Stoga Opći sud potvrđuje da su bitne izmjene prvotnog programa potpora nakon 1. siječnja 1986. isključile kvalifikaciju „postojeće potpore” i bez potrebe za utvrđivanjem je li taj program stvarno proveden prije pristupanja Portugala EEZ-u.
S druge strane, Portugalska Republika osporavala je Komisijin zaključak prema kojem je Program III. proveden protivno odlukama iz 2007. i 2013. te stoga predstavlja nezakonitu novu potporu.
U tom pogledu Opći sud podsjeća na to da odobreni program potpora više nije obuhvaćen odlukom kojom je odobren i stoga predstavlja „novu potporu” kada predmetna država članica počne provoditi taj program potpora pod uvjetima koji se znatno razlikuju od onih predviđenih u planu programa potpora koji je prijavljen Komisiji i od uvjeta koje je potonja uzela u obzir pri utvrđivanju spojivosti tog programa s unutarnjim tržištem.
Konkretnije, u tom je kontekstu Portugalska Republika tvrdila da je Komisija počinila pogreške koje se tiču činjenica i prava te da je povrijedila svoju obvezu obrazlaganja utvrdivši u pobijanoj odluci da je odlukama iz 2007. i 2013. dopušteno dodijeliti potpore predviđene Programom III. samo u pogledu dobiti ostvarene djelatnostima koje se obavljaju na Madeiri, uz isključenje dobiti ostvarene djelatnostima koje izvan tog područja obavljaju društva registrirana u ZFM-u.
Opći sud odbio je taj argument te je potvrdio da je Komisija mogla valjano smatrati da samo „djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri” ispunjavaju uvjete za potpore odobrene odlukama iz 2007. i 2013.
Osim toga, Opći sud ističe da smjernice za nacionalne regionalne potpore za 2007. – 2013.(3) u pogledu kojih je Komisija odobrila Program III., određuju da se operativne potpore iznimno mogu dodijeliti u najudaljenijim regijama, kao što je autonomna regija Madeira, pod uvjetom da su opravdane u pogledu svojeg doprinosa regionalnom razvoju i svoje naravi te da su razmjerne poteškoćama koje žele ublažiti. Isključivo djelatnosti koje su pogođene poteškoćama i koje stoga imaju dodatne troškove koji su svojstveni tim regijama mogu ispuniti uvjete za takve potpore. Djelatnosti koje se obavljaju izvan navedenih regija i na koje stoga ti dodatni troškovi ne utječu, čak i ako ih obavljaju društva sa sjedištem u tim istim regijama, moraju biti isključene iz prava na te potpore.
Opći sud također odbacuje argument Portugalske Republike koji se temelji na činjenici da je Komisijino tumačenje protivno komentaru Odbora za porezne poslove Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) kao i ranijoj Komisijinoj praksi odlučivanja. Naime, iako Komisija može uzeti u obzir propise donesene u okviru OECD-a, oni je ni na koji način ne obvezuju, osobito ne kada se primjenjuju pravila Unije o državnim potporama. Isto tako, zakonitost odluke Komisije treba ocjenjivati samo u okviru članka 107. UFEU-a, a ne s obzirom na navodnu prijašnju Komisijinu praksu odlučivanja.
Kao drugo, Opći sud odbija tužbeni razlog Portugalske Republike koji se temelji na navodnoj nemogućnosti osiguranja povrata nezakonito dodijeljenih potpora jer joj pobijana odluka nije omogućila da „bez pretjeranih poteškoća” utvrdi iznose čiji povrat treba osigurati.
Naime, iako se Portugalska Republika ima pravo pozvati na načelo prema kojem „nitko ne može biti dužan ispuniti nemoguću obvezu”, ona nije u dovoljnoj mjeri dokazala da od donošenja pobijane odluke postoji objektivna i apsolutna nemogućnost da osigura povrat predmetnih potpora. Osim toga, administrativne i praktične teškoće uzrokovane velikim brojem korisnika potpora ne omogućuju da se povrat smatra tehnički nemogućim.
Kao treće, što se tiče prigovora koji se temelji na zastari određenih isplaćenih potpora, Opći sud ističe da sama činjenica da su određene pojedinačne potpore isplaćene na temelju programa potpora za koji je odlukom Komisije utvrđeno da je nezakonit i nespojiv s unutarnjim tržištem zastarjele, ne može dovesti do poništenja te odluke. U tom pogledu, na nacionalnim je tijelima kojima je nametnuta obveza osiguranja neposrednog i djelotvornog povrata navedenih potpora da, s obzirom na posebne okolnosti svojstvene svakom korisniku programa potpora, utvrde treba li svaki korisnik doista vratiti navedenu potporu.