Asunto T‑381/15 RENV
International Management Group (IMG)
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima) de 9 de septiembre de 2020
«Responsabilidad extracontractual — Cooperación al desarrollo — Ejecución del presupuesto de la Unión en régimen de gestión indirecta — Decisión por la que se suspende la posibilidad de que la demandante celebre nuevos convenios de delegación en régimen de gestión indirecta con la Comisión — Ilegalidad — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Solicitud de orden conminatoria — Extemporaneidad — Modificación de la naturaleza de la reparación solicitada — Inadmisibilidad»
1. Procedimiento judicial — Escrito de interposición del recurso — Pretensiones — Modificación en el curso del proceso — Requisitos — Modificación durante el procedimiento tras la casación y devolución — Adaptación de los importes mencionados en sus demandas de indemnización iniciales — Inclusión — Cambio de la naturaleza de la reparación solicitada — Exclusión
[Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, arts. 76, letra e), y 84, ap. 1]
(véanse los apartados 49 a 52, 62 y 63)
2. Recurso de indemnización — Competencia del juez de la Unión — Condena de la Unión a reparar un perjuicio de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros en materia de responsabilidad extracontractual — Reparación en especie en forma de una orden conminatoria de hacer o de no hacer — Obligación de celebrar convenios de delegación en régimen de gestión indirecta — Respeto del principio de buena gestión financiera
(Arts. 340 TFUE, párr. 2, y 268 TFUE)
(véanse los apartados 55 a 59)
3. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad — Requisitos acumulativos — Incumplimiento de uno de los requisitos — Desestimación de la totalidad del recurso de indemnización
(Art. 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 69, 70 y 99)
4. Derecho de la Unión Europea — Interpretación — Métodos — Interpretación a la luz de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión — Concepto de organización internacional — Celebración por la Comisión de convenios de delegación en régimen de gestión indirecta con una entidad de ese tipo — Obligación de dicha institución de adoptar todas las medidas necesarias para proteger los intereses financieros de la Unión — Alcance
(véanse los apartados 75 a 85, 88 y 91)
Resumen
International Management Group (IMG) (en lo sucesivo, «demandante») fue constituida el 25 de noviembre de 1994, como organización internacional, con el objetivo de que los Estados participantes en la reconstrucción de Bosnia y Herzegovina pudieran disponer de una entidad dedicada a tal fin. En el marco de sus actividades, la demandante celebró varios convenios de delegación con la Comisión Europea, en aplicación, en particular, del modo de ejecución del presupuesto de la Unión Europea denominado «de gestión indirecta o conjunta» previsto por la normativa financiera de la Unión. (1)
El 17 de febrero de 2014, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) informó a la Comisión de que había iniciado una investigación sobre el estatuto jurídico de la demandante. En su informe final, la OLAF consideró que no era una «organización internacional» en el sentido de los Reglamentos Financieros de 2002 y 2012 (2) y que incluso podría no tener personalidad jurídica propia.
El 8 de mayo de 2015, la Comisión envió a la demandante un escrito en el que le informaba del curso que iba a dar al informe de la OLAF. Así, dicha institución indicó, en particular, que no tenía intención de reclamar la devolución de los fondos asignados a la demandante en régimen de gestión directa y que los contratos celebrados con esta última y que estaban en curso seguirían siendo ejecutados, si bien serían objeto de un «seguimiento exhaustivo» y de «medidas apropiadas adicionales» para proteger los intereses financieros de la Unión. No obstante, la Comisión precisó que, hasta que existiese una certeza absoluta acerca del estatuto de organización internacional de la demandante, no celebraría con esta nuevos convenios de delegación en régimen de gestión indirecta.
La demandante interpuso un recurso ante el Tribunal General cuyo objeto era la anulación del mencionado escrito de la Comisión. A raíz de la desestimación de dicho recurso mediante la sentencia de 2 de febrero de 2017, IMG/Comisión, (3) la demandante interpuso un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia. Mediante sentencia de 31 de enero de 2019, International Management Group/Comisión, (4) el Tribunal de Justicia anuló la citada sentencia del Tribunal General. Más concretamente, anuló la decisión de la Comisión de dejar de celebrar nuevos convenios de delegación en régimen de gestión indirecta con la demandante, contenida en el escrito de 8 de mayo de 2015, y devolvió el asunto al Tribunal General para que se pronunciara sobre la pretensión de la demandante relativa a la reparación de los daños que supuestamente le causó dicha decisión de la Comisión.
En su sentencia de 9 de septiembre de 2020, IMG/Comisión (T‑381/15 RENV), por una parte, el Tribunal ha declarado inadmisibles las nuevas pretensiones de indemnización presentadas por la demandante en el procedimiento, tras la casación y la devolución, relativas a la indemnización del perjuicio material y moral que supuestamente había sufrido como consecuencia de la decisión de la Comisión por la que se suspendía la posibilidad de que celebrara nuevos acuerdos con esta última para la delegación en régimen de gestión indirecta, hasta que existiese una certeza absoluta acerca de su estatuto de organización internacional. Por otra parte, el Tribunal ha considerado el recurso de indemnización presentado por la demandante infundado, en la medida en que solicitaba la indemnización del perjuicio material, evaluado en 3 millones de euros, y del perjuicio moral, evaluado en un euro simbólico, supuestamente sufridos por la demandante como consecuencia de la referida decisión de la Comisión.
En primer lugar, el Tribunal ha declarado inadmisibles las solicitudes de indemnización en especie de la demandante por los perjuicios material y moral supuestamente sufridos. En efecto, mediante dichas solicitudes, la demandante solicitaba que el Tribunal adoptara órdenes conminatorias dirigidas a la Comisión, que tenían por objeto obligar a dicha institución, por una parte, a celebrar convenios de delegación en régimen de gestión indirecta por un importe de 68,5 millones de euros y, por otra parte, a hacer declaraciones públicas que reconocieran el estatuto de organización internacional de la demandante y su derecho a celebrar convenios de delegación en régimen de gestión indirecta con dicha institución. El Tribunal recordó que la demandante estaba obligada a indicar sus pretensiones en su demanda (5) y que estas no podían modificarse a falta de nuevos fundamentos de hecho o de Derecho aparecidos durante la fase escrita del procedimiento. (6) El Tribunal ha añadido que, si, debido al tiempo transcurrido desde la presentación del escrito de interposición del recurso, la demandante podía adaptar los importes mencionados en sus demandas de indemnización iniciales, siempre que explique las razones para ello, no obstante, no podía modificar la naturaleza de la reparación solicitada.
En el presente caso, en primer término, el Tribunal ha estimado que las solicitudes de que se dictasen órdenes conminatorias de hacer o de no hacer realizadas por la demandante en el procedimiento tras la casación y la devolución no se habían incluido ni en la demanda ni en las demás fases del procedimiento que se habían desarrollado ante el Tribunal General y ante el Tribunal de Justicia.
Por otro lado, el Tribunal General ha recordado su jurisprudencia conforme a la cual el juez de la Unión tiene competencia para imponer a la Unión una reparación en especie, en su caso en forma de una orden conminatoria de hacer o de no hacer, si resulta acorde con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros en materia de responsabilidad extracontractual. (7) No obstante, señala que, en el caso de autos, las órdenes conminatorias solicitadas por la demandante no permiten garantizar el respeto del principio de buena gestión financiera, que es un principio general del Derecho de la Unión. (8) En efecto, si el juez obligara a la Comisión a celebrar los convenios de delegación en régimen de gestión indirecta por el importe solicitado por la demandante, aquella ya no estaría en condiciones de determinar, en el ejercicio de su facultad de apreciación y respetando los principios de buena administración y de buena gestión financiera, ni el importe del presupuesto de la Unión que debe dedicarse a determinados tipos de proyectos, ni el modo de ejecución más adecuado de dicho presupuesto, ni el socio mejor situado para un proyecto específico.
En segundo término, el Tribunal ha indicado que varios de los importes a que se refiere la pretensión de indemnización correspondían a conceptos de perjuicio material distintos de los invocados en el procedimiento anterior a la casación y devolución.
En tercer término, por lo que respecta a la pretensión de reparación de un perjuicio moral evaluado actualmente en 10 millones de euros, el Tribunal ha observado que la demandante había cambiado la naturaleza de su pretensión, puesto que, en la demanda, había solicitado, en concepto de reparación del mismo perjuicio, la asignación de un euro simbólico.
En segundo lugar, el Tribunal ha indicado que el recurso de indemnización interpuesto por la demandante era infundado, en tanto no había acreditado que el comportamiento reprochado a la Comisión fuera constitutivo de una ilegalidad que pudiese generar la responsabilidad extracontractual de la Unión. En particular, el Tribunal ha observado que el concepto de «organización internacional», tomado del derecho internacional, figura en las normativas financieras de 2002 y 2012 para fines que, en la medida en que son inherentes a la ejecución del presupuesto de la Unión, son específicos del Derecho de la Unión. De ello se deduce que la Comisión, al examinar la cuestión de si una entidad es una organización internacional a efectos de la celebración de convenios de delegación en régimen de gestión indirecta, no solo debe tener en cuenta los principios de Derecho internacional relativos a las organizaciones internacionales, sino también adoptar todas las medidas necesarias para proteger los intereses financieros de la Unión, de conformidad con los principios de buena administración y buena gestión financiera. El Tribunal precisó que la Comisión está obligada a cerciorarse del estatuto de organización internacional de la entidad con la que celebra un convenio de delegación en régimen de gestión indirecta, aun cuando ya haya celebrado un convenio de la misma naturaleza con dicha entidad, ya que el reconocimiento de tal estatuto no puede considerarse adquirido con carácter definitivo. Por ello, no puede reprocharse a esa institución que no celebre nuevos convenios de delegación en régimen de gestión indirecta con una entidad, como la demandante, cuando el estatuto de organización internacional de esta puede ser cuestionado a raíz de elementos puestos en conocimiento de dicha institución. De todas esas consideraciones, el Tribunal concluye que las disposiciones de las citadas normativas financieras referidas a organizaciones internacionales no son normas jurídicas que tengan por objeto conferir a entidades el derecho a que no se cuestione ese estatuto.