Sag C-89/17
Secretary of State for the Home Department
mod
Rozanne Banger
(anmodning om præjudiciel afgørelse
indgivet af l’Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber))
»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – artikel 21 TEUF – unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig frit på Den Europæiske Unions område – direktiv 2004/38/EF – artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra b) – partner, med hvem unionsborgeren har en behørigt dokumenteret varig tilknytning – tilbagevenden til den medlemsstat, hvor unionsborgeren er statsborger – ansøgning om opholdstilladelse – grundig undersøgelse af ansøgerens personlige omstændigheder – artikel 15 og 31 – effektiv domstolsbeskyttelse – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 47«
Sammendrag – Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 12. juli 2018
1. Unionsborgerskab – traktatens bestemmelser – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – unionsborgers tilbagevenden til den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger, efter i sin egenskab af unionsborger at have opholdt sig i en anden medlemsstat – afledt opholdsret for tredjelandsstatsborgere, som er familiemedlemmer til en unionsborger – betingelser – analog anvendelse af de i direktiv 2004/38 fastsatte betingelser for tildeling
(Art. 21, stk. 1, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38)
2. Unionsborgerskab – traktatens bestemmelser – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – unionsborgers tilbagevenden til den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger, efter i sin egenskab af unionsborger at have opholdt sig i en anden medlemsstat – ansøgning om udstedelse af opholdstilladelse til en uregistreret partner, der har en behørigt dokumenteret varig tilknytning med den nævnte borger – medlemsstatens pligt til at lette udstedelsen af en sådan tilladelse
(Art. 21, stk. 1, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38)
3. Unionsborgerskab – traktatens bestemmelser – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – unionsborgers tilbagevenden til den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger, efter i sin egenskab af unionsborger at have opholdt sig i en anden medlemsstat – ansøgning om udstedelse af opholdstilladelse til en uregistreret partner, der har en behørigt dokumenteret varig tilknytning med den nævnte borger – ikke lagt til grund – forpligtelse til at basere afgørelsen om afslag på en grundig undersøgelse af ansøgerens personlige omstændigheder
(Art. 21, stk. 1, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38, art. 3, stk. 2)
4. Unionsborgerskab – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – direktiv 2004/38 – berettigede – andre familiemedlemmer til en unionsborger, der er tredjelandsstatsborgere og ikke er omfattet af definitionen i direktivets artikel 2, nr. 2) – partner, der har en behørigt dokumenteret varig tilknytning med den nævnte borger – ansøgning om opholdstilladelse – ikke lagt til grund – søgsmålsret – domstolsprøvelse – omfang
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38, art. 3, stk. 2, art. 15, stk. 1, art. 30 og 31)
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 27-29)
2. Artikel 21, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at den forpligter den medlemsstat, hvori en unionsborger er statsborger, til at lette meddelelsen af en opholdstilladelse for en ikke-registreret partner, der er tredjelandsstatsborger, og med hvem unionsborgeren har en behørigt dokumenteret varig tilknytning, når den nævnte unionsborger efter at have udøvet sin ret til fri bevægelighed til at arbejde i en anden medlemsstat i overensstemmelse med betingelserne fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF med sin partner vender tilbage til den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger, for at tage ophold dér.
I denne forbindelse skal det præciseres, at det nævnte direktivs artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra b), specifikt tager sigte på den partner, med hvem unionsborgeren har en behørigt dokumenteret og varig tilknytning. Denne sidste bestemmelse fastsætter, at værtsmedlemsstaten i overensstemmelse med dens nationale lovgivning skal lette denne partners indrejse og ophold.
Ifølge Domstolens praksis forpligter direktivets artikel 3, stk. 2, ikke medlemsstaterne til at anerkende en ret til indrejse og ophold for tredjelandsstatsborgere omhandlet i denne bestemmelse, men forpligter medlemsstaterne til at give ansøgninger indgivet af tredjelandsstatsborgere omhandlet i den nævnte artikel en vis fortrinsret i forhold til ansøgninger om indrejse og ophold fra andre tredjelandsstatsborgere (jf. i denne retning dom af 5.9.2012, Rahman m.fl., C-83/11, EU:C:2012:519, præmis 21).
(jf. præmis 30, 31 og 35 samt domskonkl. 1)
3. Artikel 21, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at en afgørelse, hvorved der gives afslag på udstedelsen af en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, der er ikke-registreret partner til en unionsborger, når unionsborgeren efter at have udøvet sin ret til fri bevægelighed til at arbejde i en anden medlemsstat i overensstemmelse med de i direktiv 2004/38 fastsatte betingelser med sin partner vender tilbage til den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger, for at tage ophold dér, skal baseres på en grundig undersøgelse af ansøgerens personlige omstændigheder og skal være begrundet.
I forbindelse med den nævnte undersøgelse af ansøgerens personlige omstændigheder påhviler det den kompetente myndighed at tage hensyn til forskellige faktorer, som kan være relevante i det konkrete tilfælde (jf. i denne retning dom af 5.9.2012, Rahman m.fl., C-83/11, EU:C:2012:519, præmis 23).
Henset såvel til den omstændighed, at 2004/38 ikke indeholder mere præcise regler, som til brugen af udtrykket »overensstemmelse med den nationale lovgivning« i direktivets artikel 3, stk. 2, må det konstateres, at hver medlemsstat har et vidt skøn med hensyn til valget af de faktorer, der skal tages hensyn til. Medlemsstaterne skal ikke desto mindre sørge for, at deres lovgivning indeholder kriterier, som er i overensstemmelse med den almindelige betydning af udtrykket »skal lette« og ikke fratager denne bestemmelse dens effektive virkning (jf. i denne retning dom af 5.9.2012, Rahman m.fl., C-83/11, EU:C:2012:519, præmis 24).
(jf. præmis 39-41 og domskonkl. 2)
4. Artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at de i denne bestemmelse omhandlede tredjelandsstatsborgere skal have adgang til retsmidler med henblik på at anfægte en afgørelse, der er truffet med hensyn til dem, om ikke at meddele opholdstilladelse, hvorefter den nationale ret skal undersøge, om afslaget hviler på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag, og om de proceduremæssige garantier er blevet overholdt. Disse garantier omfatter de nationale myndigheders pligt til at foretage en grundig undersøgelse af ansøgerens personlige omstændigheder og begrunde ethvert afslag på indrejse eller ophold.
Ifølge artikel 15, stk. 1, i direktiv 2004/38 finder procedurerne i direktivets artikel 30 og 31 tilsvarende anvendelse på alle afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden for unionsborgere eller deres familiemedlemmer, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Det følger af direktivets artikel 31, stk. 1, at når der med hensyn til en person træffes en hvilken som helst afgørelse begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, har den pågældende adgang til domstolsprøvelse og i givet fald administrativ prøvelse af afgørelsen i værtsmedlemsstaten.
Disse bestemmelser nævner dog ikke udtrykkeligt de personer, der bl.a. er omhandlet i artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra b), i direktiv 2004/38.
Som generaladvokaten har anført i punkt 87 i sit forslag til afgørelse, er begrebet »familiemedlemmer« anvendt i andre bestemmelser i direktiv 2004/38, som om det også omfatter de i direktivets artikel 3, stk. 2, omhandlede personer.
Ifølge den praksis fra Domstolen, der er nævnt i denne doms præmis 38, skal medlemsstaterne derudover i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2004/38 gøre det muligt for de personer, der er omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 2, første afsnit, at opnå en afgørelse om deres ansøgning, som er baseret på en grundig undersøgelse af deres personlige omstændigheder, og som, såfremt der meddeles afslag, er begrundet.
Da bestemmelserne i direktiv 2004/38 bør fortolkes i overensstemmelse med de krav, der følger af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (jf. i denne retning dom af 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 50), skal disse personer altså have adgang til et effektivt retsmiddel mod en afgørelse truffet i henhold til denne bestemmelse, som gør det muligt at prøve, såvel faktisk som retligt, lovligheden i henhold til EU-retten af denne afgørelse (jf. i denne retning dom af 17.11.2011, Gaydarov, C-430/10, EU:C:2011:749, præmis 41).
Som følge heraf skal det bemærkes, at de proceduremæssige garantier, der er fastsat i artikel 31, stk. 1, i direktiv 2004/38, finder anvendelse på de i direktivets artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra b), omhandlede personer.
Med hensyn til indholdet af de proceduremæssige garantier har en i direktivets artikel 3, stk. 2, omhandlet person ifølge Domstolens praksis ret til ved en domstol at få efterprøvet, om den nationale lovgivning og anvendelsen heraf har holdt sig inden for de i direktivet afstukne grænser for skønnet (dom af 5.9.2012, Rahman m.fl., C-83/11, EU:C:2012:519, præmis 25).
Hvad angår den retslige prøvelse af den skønsmargin, som de kompetente nationale myndigheder råder over, skal den nationale ret bl.a. efterprøve, om den anfægtede afgørelse er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag. Endvidere skal denne prøvelse vedrøre overholdelsen af de proceduremæssige garantier, hvilket er af afgørende betydning for, at retten kan undersøge, om de faktiske og retlige forhold, som udøvelsen af skønnet afhænger af, forelå (jf. analogt dom af 4.4.2017, Fahimian, C-544/15, EU:C:2017:255, præmis 45 og 46). Disse garantier omfatter, i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38, myndighedernes pligt til at foretage en grundig undersøgelse af ansøgerens personlige omstændigheder og begrunde ethvert afslag på indrejse eller ophold.
(jf. præmis 44-52 og domskonkl. 3)