Kohtuasi C‑89/17

Secretary of Sate for the Home Department

versus

Rozanne Banger

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber))

Eelotsusetaotlus – Euroopa Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 21 – Liidu kodanike õigus vabalt liikuda ja elada liidu territooriumil – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punkt b – Elukaaslane, kellel on liidu kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe – Liidu kodaniku tagasipöördumine tema kodakondsusliikmesriiki – Elamisloa taotlus – Taotleja isikliku olukorra põhjalik uurimine – Artiklid 15 ja 31 – Tõhus kohtulik kaitse – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artikkel 47

Kokkuvõte – Euroopa Kohtu (neljas koda) 12. juuli 2018. aasta otsus

1.        Liidu kodakondsus – Asutamislepingu sätted – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Liidu kodanik, kes pöördub tagasi oma kodakondsusliikmesriiki pärast seda, kui ta on teises liikmesriigis elanud üksnes liidu kodanikuks olemisest tulenevalt – Tema kolmanda riigi kodanikust pereliikme tuletatud elamisõigus – Tingimused – Direktiivis 2004/38 ette nähtud andmise tingimuste analoogia alusel kohaldamine

(ELTL artikli 21 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38)

2.        Liidu kodakondsus – Asutamislepingu sätted – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Liidu kodanik, kes pöördub tagasi oma kodakondsusliikmesriiki pärast seda, kui ta on teises liikmesriigis elanud üksnes liidu kodanikuks olemisest tulenevalt – Taotlus anda elamisõigus registreerimata elukaaslasele, kellel on selle kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe – Liikmesriigi kohustus hõlbustada sellise õiguse andmist

(ELTL artikli 21 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38)

3.        Liidu kodakondsus – Asutamislepingu sätted – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Liidu kodanik, kes pöördub tagasi oma kodakondsusliikmesriiki pärast seda, kui ta on teises liikmesriigis elanud üksnes liidu kodanikuks olemisest tulenevalt – Taotlus anda elamisõigus registreerimata elukaaslasele, kellel on selle kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe – Rahuldamata jätmine – Rahuldamata jätmise otsuses taotleja isikliku olukorra põhjalikule uurimisele tuginemise kohustus

(ELTL artikli 21 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38, artikli 3 lõige 2)

4.        Liidu kodakondsus – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Direktiiv 2004/38 – Subjektid – Liidu kodaniku teised kolmandate riikide kodanikest pereliikmed, kes ei kuulu direktiivi artikli 2 punkti 2 määratluse alla – Elukaaslane, kellel on selle kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe – Elamisloa taotlus – Rahuldamata jätmine – Kaebeõigus – Kohtulik kontroll – Ulatus

(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38, artikli 3 lõige 2, artikli 15 lõige 1, artiklid 30 ja 31)

1.      Vt otsuse tekst.

(vt punktid 27–29)

2.      ELTL artikli 21 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see paneb liidu kodaniku kodakondsusliikmesriigile kohustuse hõlbustada elamisloa andmist kolmanda riigi kodanikule, kes on selle liidu kodaniku registreerimata elukaaslane ning kellega tal on püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe, kui liidu kodanik pöördub pärast seda, kui ta on kasutanud vaba liikumise õigust teises liikmesriigis töötamiseks vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivis 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, ette nähtud tingimustele, koos oma elukaaslasega tagasi oma kodakondsusliikmesriiki, et seal elada.

Sellega seoses tasub täpsustada, et direktiivi artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punktis b on konkreetselt viidatud partnerile, kellel on liidu kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe. Viimati nimetatud sättes on ette nähtud, et vastuvõttev liikmesriik peab kooskõlas oma õigusaktidega hõlbustama sellise partneri riiki sisenemist ja seal elamist.

Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 2 ei kohusta liikmesriike tunnustama selles sättes viidatud kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja seal elamise õigust, vaid nendele liikmesriikidele pannakse kohustus teataval määral soodustada selles sättes viidatud kolmandate riikide kodanike esitatud taotlusi võrreldes kolmandate riikide muude kodanike liikmesriiki sisenemise ja seal elamise taotlustega (vt selle kohta 5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 21).

(vt punktid 30, 31 ja 35 ning resolutsiooni punkt 1)

3.      ELTL artikli 21 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et otsus, millega keeldutakse elamisloa andmisest kolmanda riigi kodanikule, kes on sellise liidu kodaniku registreerimata elukaaslane, kes pöördub pärast seda, kui ta on kasutanud vaba liikumise õigust teises liikmesriigis töötamiseks vastavalt direktiivis 2004/38 ette nähtud tingimustele, koos oma elukaaslasega tagasi oma kodakondsusliikmesriiki, et seal elada, peab tuginema taotleja isikliku olukorra põhjalikule uurimisele ning olema põhjendatud.

Taotleja isikliku olukorra uurimisel tuleb pädeval ametiasutusel võtta arvesse erinevaid tegureid, mis võivad vastavalt asjaoludele olla olulised (vt selle kohta 5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 23).

Arvestades nii asjaolu, et direktiivis 2004/38 puuduvad täpsemad normid, kui ka selle artikli 3 lõikes 2 kasutatud sõnu „kooskõlas oma õigusaktidega“, tuleb tõdeda, et igal liikmesriigil on arvesse võetavate tegurite valikul ulatuslik kaalutlusruum. Sellegipoolest on liikmesriigid kohustatud jälgima, et nende õigusnormid sisaldavad kriteeriume, mis on kooskõlas sõna „hõlbustama“ tavatähendusega ning mis ei võta nimetatud sättelt selle kasulikku mõju (vt selle kohta 5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 24).

(vt punktid 39–41 ja resolutsiooni punkt 2)

4.      Direktiivi 2004/38/EÜ artikli 3 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selles sättes osutatud kolmandate riikide kodanikel peab olema võimalik kasutada õiguskaitsevahendit nende suhtes tehtud elamisloa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamiseks, kusjuures selle kasutamise tulemusel peab liikmesriigi kohtul olema pädevus kontrollida, kas keeldumise otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel ja kas on järgitud menetluslikke tagatisi. Nende tagatiste hulgas on liikmesriigi pädevate asutuste kohustus uurida põhjalikult taotleja isiku isiklikku olukorda ja esitada võimaliku sisenemis- ja elamiskeelu põhjendused.

Vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 15 lõikele 1 kohaldatakse direktiivi artiklitega 30 ja 31 ette nähtud menetlusi analoogia alusel kõikide otsuste suhtes, mis piiravad liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumist muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides. Direktiivi artikli 31 lõikes 1 on sätestatud, et asjaomastel isikutel peab olema juurdepääs vastuvõtva liikmesriigi kohtumenetlusele ja vajaduse korral haldusmenetlusele, et kaevata edasi nende kohta avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides tehtud otsused või taotleda nende otsuste kohtulikku läbivaatamist.

Nendes sätetes ei ole siiski sõnaselgelt mainitud isikuid, keda on eelkõige nimetatud direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punktis b.

Sellega seoses tuleb nõustuda kohtujuristiga, kes oma ettepaneku punktis 87 märkis, et mõistet „pereliige“ on direktiivi 2004/38 teistes sätetes kasutatud nii, et see hõlmab ka direktiivi artikli 3 lõikes 2 nimetatud isikuid.

Käesoleva kohtuotsuse punktis 38 osundatud kohtupraktika kohaselt peavad liikmesriigid direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 teise lõigu alusel nägema sama artikli lõike 2 esimeses lõigus nimetatud isikutele ette võimaluse saada oma taotluse kohta otsus, milles on nende isiklikku olukorda põhjalikult uuritud ja mida on keeldumise korral põhjendatud.

Kuna direktiivi 2004/38 sätteid tuleb aga tõlgendada kooskõlas nõuetega, mis tulenevad Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklist 47 (vt selle kohta 4. juuni 2013. aasta kohtuotsus ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 50), peab neil isikutel nimetatud sätte alusel olema selle otsuse suhtes õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, mis võimaldab selle otsuse õiguspärasuse faktilist ja õiguslikku kontrollimist liidu õiguse alusel (vt selle kohta 17. novembri 2011. aasta kohtuotsus Gaydarov, C‑430/10, EU:C:2011:749, punkt 41).

Järelikult tuleb asuda seisukohale, et direktiivi 2004/38 artikli 31 lõikes 1 ette nähtud menetluslikud tagatised on kohaldatavad direktiivi artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punktis b nimetatud isikutele.

Mis puudutab nende menetluslike tagatiste ulatust, siis Euroopa Kohtu praktika kohaselt on direktiivi artikli 3 lõikes 2 nimetatud isikul õigus paluda kohtul kontrollida, kas riigisisene õigusnorm ja selle kohaldamine on püsinud direktiiviga määratud kaalutlusruumi piires (5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 25).

Mis puudutab kohtulikku kontrolli liikmesriigi pädevate asutuste kaalutlusruumi üle, siis tuleb liikmesriigi kohtul eelkõige kontrollida, kas vaidlustatud otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel. Lisaks peab see kontroll hõlmama menetluslike tagatiste järgimist, mis on väga oluline ja mis võimaldab kohtul kindlaks teha, kas esinesid faktilised ja õiguslikud asjaolud, millest kaalutlusõiguse teostamine sõltub (vt analoogia alusel 4. aprilli 2017. aasta kohtuotsus Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, punktid 45 ja 46). Nende tagatiste hulgas on vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikele 2 nende asutuste kohustus uurida põhjalikult taotleja isiku isiklikku olukorda ja esitada võimaliku sisenemis- ja elamiskeelu põhjendused.

(vt punktid 44–52 ja resolutsiooni punkt 3)