Asia C-89/17
Secretary of State for the Home Department
vastaan
Rozanne Banger
(Upper Tribunalin (Immigration and Asylum Chamber) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Ennakkoratkaisupyyntö – Euroopan unionin kansalaisuus – SEUT 21 artikla – Unionin kansalaisten oikeus vapaasti liikkua ja oleskella unionin alueella – Direktiivi 2004/38/EY – 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohta – Kumppani, jonka kanssa unionin kansalainen on asianmukaisesti todistetussa pysyvässä suhteessa – Paluu jäsenvaltioon, jonka kansalaisuus unionin kansalaisella on – Oleskelulupahakemus – Hakijan olosuhteiden laaja tutkiminen – 15 ja 31 artikla – Tehokas oikeussuoja – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 47 artikla
Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 12.7.2018
1. Unionin kansalaisuus – Perussopimuksen määräykset – Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus – Unionin kansalainen, joka palaa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, oleskeltuaan toisessa jäsenvaltiossa pelkässä unionin kansalaisen ominaisuudessaan – Hänen perheenjäsentensä, jotka ovat kolmannen valtion kansalaisia, johdettu oleskeluoikeus – Edellytykset – Direktiivissä 2004/38 säädettyjen myöntämisedellytysten soveltaminen analogisesti
(SEUT 21 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38)
2. Unionin kansalaisuus – Perussopimuksen määräykset – Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus – Unionin kansalainen, joka palaa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, oleskeltuaan toisessa jäsenvaltiossa pelkässä unionin kansalaisen ominaisuudessaan – Hakemus oleskeluluvan myöntämisestä kyseisen unionin kansalaisen kumppanille, jonka kanssa hän ei ole rekisteröinyt parisuhdetta ja jonka kanssa hän on asianmukaisesti todistetussa pysyvässä suhteessa – Jäsenvaltion velvollisuus helpottaa tällaisen luvan myöntämistä
(SEUT 21 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38)
3. Unionin kansalaisuus – Perussopimuksen määräykset – Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus – Unionin kansalainen, joka palaa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, oleskeltuaan toisessa jäsenvaltiossa pelkässä unionin kansalaisen ominaisuudessaan – Hakemus oleskeluluvan myöntämisestä kyseisen unionin kansalaisen kumppanille, jonka kanssa hän ei ole rekisteröinyt parisuhdetta ja jonka kanssa hän on asianmukaisesti todistetussa pysyvässä suhteessa – Hylkääminen – Velvollisuus perustaa hylkäyspäätös hakijan olosuhteiden laajaan tutkimiseen
(SEUT 21 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38 3 artiklan 2 kohta)
4. Unionin kansalaisuus – Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus – Direktiivi 2004/38 – Henkilöt, joihin tätä direktiiviä sovelletaan – Muut kuin direktiivin 2 artiklan 2 alakohdan määritelmän mukaiset unionin kansalaisen perheenjäsenet, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia – Kumppani, joka on kyseisen unionin kansalaisen kanssa asianmukaisesti todistetussa pysyvässä suhteessa – Oleskelulupahakemus – Hylkääminen – Muutoksenhakuoikeus – Tuomioistuinvalvonta – Ulottuvuus
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38 3 artiklan 2 kohta, 15 artiklan 1 kohta sekä 30 ja 31 artikla)
1. Ks. tuomion teksti.
(ks. 27–29 kohta)
2. SEUT 21 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siinä asetetaan jäsenvaltiolle, jonka kansalaisuus unionin kansalaisella on, velvollisuus helpottaa oleskeluluvan myöntämistä unionin kansalaisen kumppanille, jonka kanssa hän ei ole rekisteröinyt parisuhdetta, joka on kolmannen valtion kansalainen ja jonka kanssa unionin kansalainen on asianmukaisesti todistetussa pysyvässä suhteessa, silloin, kun unionin kansalainen, käytettyään oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen työskennelläkseen toisessa jäsenvaltiossa Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/38/EY säädettyjen edellytysten mukaisesti, palaa kumppaninsa kanssa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, oleskellakseen siellä.
Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että mainitun direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohta koskee nimenomaan kumppania, jonka kanssa unionin kansalainen on asianmukaisesti todistetussa pysyvässä suhteessa. Mainitussa 3 artiklan 2 kohdassa säädetään, että vastaanottavan jäsenvaltion on kansallista lainsäädäntöään noudattaen helpotettava tällaisen kumppanin maahanpääsyä ja oleskelua.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa ei velvoiteta jäsenvaltioita myöntämään oikeutta maahanpääsyyn ja oleskeluun mainitussa säännöksessä tarkoitetuille kolmansien valtioiden kansalaisille, mutta siinä asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus antaa tietty etusija mainitussa artiklassa tarkoitettujen kolmansien valtioiden kansalaisten tekemille hakemuksille verrattuina muiden kolmansien valtioiden kansalaisten maahanpääsyä ja maassa oleskelua koskeviin hakemuksiin (ks. vastaavasti tuomio 5.9.2012, Rahman ym., C-83/11, EU:C:2012:519, 21 kohta).
(ks. 30, 31 ja 35 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
3. SEUT 21 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kun unionin kansalaisen kumppanilta, jonka kanssa tämä ei ole rekisteröinyt parisuhdetta ja joka on kolmannen valtion kansalainen, päätetään evätä oleskelulupa tilanteessa, jossa unionin kansalainen, käytettyään oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen työskennelläkseen toisessa jäsenvaltiossa direktiivissä 2004/38 säädettyjen edellytysten mukaisesti, palaa kumppaninsa kanssa jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, oleskellakseen siellä, kyseisen päätöksen on perustuttava luvan hakijan olosuhteiden laajaan tutkimiseen, ja päätös on perusteltava.
Hakijan olosuhteiden tutkimisen yhteydessä toimivaltaisen viranomaisen on otettava huomioon tekijöitä, jotka voivat tapauskohtaisesti olla merkityksellisiä (ks. vastaavasti tuomio 5.9.2012, Rahman ym., C-83/11, EU:C:2012:519, 23 kohta).
Kun otetaan huomioon sekä se, että direktiiviin 2004/38 ei sisälly täsmällisempiä sääntöjä, että se, että direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa käytetään sanamuotoa ”kansallista lainsäädäntöään noudattaen”, on todettava, että kullakin jäsenvaltiolla on laaja harkintavalta valitessaan huomioon otettavia tekijöitä. Jäsenvaltioiden on kuitenkin huolehdittava siitä, että niiden lainsäädäntöön sisältyvät perusteet ovat yhteensopivia ilmaisun ”helpottaa” tavanomaisen merkityksen kanssa, ja siitä, ettei niillä viedä mainitulta säännökseltä sen tehokasta vaikutusta (ks. vastaavasti tuomio 5.9.2012, Rahman ym., C-83/11, EU:C:2012:519, 24 kohta).
(ks. 39–41 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)
4. Direktiivin 2004/38 3 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että tässä säännöksessä tarkoitetuilla kolmansien valtioiden kansalaisilla on oltava oleskeluluvan epäämisestä saamansa päätöksen riitauttamiseksi käytössään muutoksenhakukeino, jonka käyttämisen johdosta kansallisen tuomioistuimen on voitava selvittää, perustuuko epäämispäätös riittävän vankkaan tosiseikastoon ja onko menettelyllisiä takeita noudatettu. Näihin takeisiin kuuluu toimivaltaisten kansallisten viranomaisten velvollisuus tutkia laajasti luvan hakijan olosuhteet ja perustella kukin maahanpääsyn tai oleskelun epääminen.
Direktiivin 2004/38 15 artiklan 1 kohdan mukaan tämän direktiivin 30 ja 31 artiklassa säädettyjä menettelyjä on soveltuvin osin sovellettava kaikkiin päätöksiin, joilla rajoitetaan unionin kansalaisen tai tämän perheenjäsenten vapaata liikkuvuutta muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen perustuvista syistä. Direktiivin 31 artiklan 1 kohdassa säädetään, että henkilöllä, jonka osalta on tehty päätös yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä, on oltava vastaanottavassa jäsenvaltiossa mahdollisuus hakea siihen muutosta tuomioistuimessa tai soveltuvissa tapauksissa hallinnollisella muutoksenhakumenettelyllä.
Näissä säännöksissä ei kuitenkaan mainita nimenomaisesti henkilöitä, joita tarkoitetaan muun muassa direktiivin 2004/38 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 87 kohdassa, käsitettä ”perheenjäsenet” käytetään muissa direktiivin 2004/38 säännöksissä kattamaan myös henkilöt, joita tarkoitetaan direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa.
Lisäksi tämän tuomion 38 kohdassa mainitun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on direktiivin 2004/38 3 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti annettava direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuille henkilöille mahdollisuus saada hakemuksestaan päätös, joka perustuu heidän olosuhteidensa tutkimiseen laajasti, ja kielteinen päätös on perusteltava.
Koska direktiivin 2004/38 säännöksiä on tulkittava yhdenmukaisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklasta johtuvien vaatimusten kanssa (ks. vastaavasti tuomio 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, 50 kohta), kyseisillä henkilöillä on oltava käytössään mainitun määräyksen perusteella päätöstä vastaan tehokas oikeussuojakeino, jonka avulla voidaan valvoa päätöksen lainmukaisuutta unionin oikeuteen nähden niin tosiseikkojen kuin oikeudellisten seikkojen osalta (ks. vastaavasti tuomio 17.11.2011, Gaydarov, C-430/10, EU:C:2011:749, 41 kohta).
On siis katsottava, että direktiivin 2004/38 31 artiklan 1 kohdassa säädettyjä menettelyä koskevia takeita sovelletaan direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa tarkoitettuihin henkilöihin.
Siltä osin kuin kyse on näiden menettelyllisten takeiden sisällöstä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla henkilöllä on oikeus saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi kysymys siitä, ovatko kansallinen lainsäädäntö ja tapa, jolla sitä sovelletaan, pysyneet direktiivissä säädetyn harkintavallan rajoissa (tuomio 5.9.2012, Rahman ym., C-83/11, EU:C:2012:519, 25 kohta).
Toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla olevaan harkintavaltaan kohdistuvasta tuomioistuinvalvonnasta on huomautettava, että kansallisten tuomioistuimien on muun muassa tarkastettava, perustuuko riidanalainen päätös riittävän vankkaan tosiseikastoon. Tuomioistuimien on lisäksi valvottava, että menettelyllisiä takeita on noudatettu, mikä on olennaisen tärkeää, koska sen avulla tuomioistuimet voivat selvittää, ovatko ne tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat edellytykset, joista harkintavallan käyttäminen riippuu, täyttyneet (ks. analogisesti tuomio 4.4.2017, Fahimian, C-544/15, EU:C:2017:255, 45 ja 46 kohta). Näihin takeisiin kuuluu direktiivin 2004/38 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti kyseisten viranomaisten velvollisuus tutkia laajasti hakijan olosuhteet ja perustella kukin maahanpääsyn ja oleskelun epääminen.
(ks. 44–52 kohta ja tuomiolauselman 3 kohta)