FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 31 maj 2016(1)
Mål C‑573/14
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
mot
Mostafa Lounani
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien))
”Området frihet, säkerhet och rättvisa – Asyl – Miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar – Direktiv 2004/83/EG – Artikel 12.2 c – Villkor för undantag från flyktingstatus – Begreppet 'handlingar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser’ – Innebörden av anstiftan eller deltagande vid tillämpningen av artikel 12.3 – Rambeslut 2002/475/RIF – Artiklarna 1 och 2 – Huruvida en dom för terroristbrott är ett krav för undantag från flyktingstatus – Bedömning av skälen för undantag”
1. I förevarande mål vill Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) få klarhet i hur de skäl på grund av vilka medlemsstaterna får besluta att inte bevilja en person flyktingstatus enligt skyddsdirektivet ska tolkas.(2) Den hänskjutande domstolen vill veta huruvida (och om så är fallet, i vilken utsträckning) räckvidden av bestämmelserna om undantag från flyktingstatus i det direktivet bestäms av rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism.(3) Om en asylsökande är ledare för en terroristorganisation, krävs det då att han har dömts för brott enligt artikel 1 i rambeslutet för att skälen för undantag från flyktingstatus enligt skyddsdirektivet ska vara tillämpliga? Ska en dom på grund av deltagande i en terroristorganisation innebära att han automatiskt ska undantas från möjligheten till flyktingstatus? Om inte, vilka kriterier ska de behöriga nationella myndigheterna tillämpa då den prövar om han ska undantas? För att besvara de frågorna är det nödvändigt att slå fast hur avvägningen ska göras mellan medlemsstaternas reaktioner på terroristhandlingar och deras skyldigheter att tillämpa de unionsrättsliga bestämmelser som återspeglar de folkrättsliga bestämmelserna om flyktingars rätt till skydd.
Internationell rätt
Förenta nationernas stadga
2. I inledningen till Förenta nationernas stadga(4) beskrivs vissa mål för de stater som har undertecknat den. I kapitel 1 beskrivs Förenta nationernas ändamål och grundsatser. Dessa grundsatser handlar om att upprätthålla internationell fred och säkerhet och att i detta syfte dels vidta verksamma kollektiva åtgärder för att förebygga och undanröja hot mot freden samt för att undertrycka angreppshandlingar eller andra fredsbrott, samt vidta lämpliga åtgärder för att befästa världsfreden (artikel 1). Vidare ska alla medlemmar lämna Förenta nationerna allt bistånd i varje åtgärd, som organisationen företar i överensstämmelse med dess stadga (artikel 2).
Förenta nationernas säkerhetsråds resolutioner
3. Som svar på attentaten den 11 september 2001 i New York, Washington och Pennsylvania, antog Förenta nationernas säkerhetsråd den 28 september 2001 resolution 1373 (2001) på grundval av kapitel VII i Förenta nationernas stadga. I inledningen till den resolutionen bekräftas ”nödvändigheten av att med alla medel, i överensstämmelse med Förenta nationernas stadga, bekämpa de hot mot internationell fred och säkerhet som är en följd av terroristhandlingar”. I punkt 5 i resolutionen förklarar säkerhetsrådet att ”handlingar, metoder och bruk som utgör terrorism strider mot Förenta nationernas syften och principer och... avsiktlig finansiering, planering och anstiftan av terroristhandlingar är oförenliga med Förenta nationernas syften och principer”.
4. Den 12 november 2001 antog Förenta nationernas säkerhetsråd resolution 1377 (2001), i vilken säkerhetsrådet ”framhåller att internationella terroristhandlingar strider mot de syften och principer som anges i Förenta nationernas stadga och att även finansiering, planering och förberedelse av internationella terroristhandlingar, liksom alla andra former av bistånd i detta hänseende, är oförenliga med de syften och principer som anges i [denna stadga]”.
5. Den 14 september 2005 antog Förenta nationernas säkerhetsråd resolution 1624 (2005), i vilken säkerhetsrådet bekräftar att det är nödvändigt att bekämpa terrorism i alla former och även understryker att staterna ska säkerställa att alla åtgärder som de vidtar är i överensstämmelse med deras förpliktelser enligt internationell rätt. Sådana åtgärder ska vidtas i överensstämmelse med bland annat flyktinglagstiftning och humanitär rätt.
6. Den 24 september 2014 antog Förenta nationernas säkerhetsråd resolution 2178 (2014). Säkerhetsrådet uppmanar där staterna att i överensstämmelse med bland annat internationell rätt och internationell flyktingrätt, vidta åtgärder för att garantera att flyktingstatus inte missbrukas av personer som genomfört, organiserat eller underlättat terroristhandlingar. Där anges även följande (i punkt 5): ”Medlemsstaterna ska... förhindra och bekämpa rekrytering, organisering, transport eller utrustande av personer som reser till en annan stat än den där de är bosatta eller medborgare i för att genomföra, planera eller förbereda eller medverka i terroristhandlingar samt finansiering av deras resor och aktiviteter”.
7. Samtidigt som säkerhetsrådet identifierar en rad aktiviteter som ska anses strida mot Förenta nationernas mål och syften, finns det inte någon allmän definition av begreppen terrorism och terrorist i internationell rätt.(5)
Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning
8. Enligt artikel 1 A.2 i Genèvekonventionen,(6) till vilken det hänvisas i skyddsdirektivet, avses med uttrycket ”flykting” den som ”i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd”.
9. I artikel 1 F.c anges det att Genèvekonventionen inte äger tillämpning på den beträffande vilken det finns allvarliga skäl att anta, att han har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser.(7)
Unionsrätt
Fördraget om Europeiska unionen
10. Artikel 2 FEU innehåller en uppräkning av värden som unionen ska bygga på. De innefattar bland annat respekt för rättsstaten och för de mänskliga rättigheterna. I artikel 3.5 anges att i sina förbindelser med övriga världen ska unionen bekräfta och främja sina värderingar och intressen samt i samband därmed bidra till strikt efterlevnad och utveckling av internationell rätt, inklusive respekt för principerna i Förenta nationernas stadga.
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
11. Artikel 78.1 FEUF har följande lydelse: ”Unionen ska utforma en gemensam politik avseende asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd i syfte att erbjuda en lämplig status till alla tredjelandsmedborgare som har behov av internationellt skydd och att säkerställa principen om ’non-refoulement’. Denna politik ska överensstämma med Genèvekonventionen... och med andra tillämpliga fördrag.”
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
12. Enligt artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna(8) ska rätten till asyl garanteras med iakttagande av reglerna i Genèvekonventionen och i enlighet med fördragen.
13. Ingen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk för att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling, enligt artikel 19.2.
Rambeslutet
14. Genom rambeslutet infördes en gemensam definition av begreppet terroristbrott. I artikel 1 föreskrivs att varje medlemsstat ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de handlingar som anges i artikeln och som utgör brott i nationell lagstiftning, ska betraktas som terroristbrott om vissa villkor är uppfyllda.(9) Dessa villkor är att de ska vara uppsåtliga och genom sin art eller sitt sammanhang allvarligt kunna skada ett land eller en internationell organisation, när de begås i syfte att (i) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, (ii) otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller (iii) allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation.
15. Enligt artikel 2.2 a och b ska det också betraktas som brott att leda en terroristgrupp eller att delta i en terroristgrupps verksamhet.
Skyddsdirektivet
16. I inledningen till skyddsdirektivet anges det att Genèvekonventionen utgör grundstenen i det folkrättsliga systemet för skydd av flyktingar.(10) Ett av huvudsyftena med direktivet är att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd.(11) Det är uppenbart att iakttagandet av grundläggande rättigheter och i synnerhet av de principer som erkänns i stadgan, såsom full respekt för den mänskliga värdigheten och rätten till asyl utgör några av direktivets syften.(12) Det anges att samråd med FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) kan ge medlemsstaterna värdefull vägledning när det gäller att fastställa flyktingstatus enligt artikel 1 i Genèvekonventionen.(13)
17. Skäl 22 har följande lydelse: ”Handlingar som är oförenliga med Förenta nationernas syften och principer anges i inledningen till Förenta nationernas stadga och i artiklarna 1 och 2 i denna stadga och ingår bland annat i Förenta nationernas resolutioner om åtgärder för terrorismbekämpning, enligt vilka handlingar, metoder och bruk som utgör terrorism strider mot Förenta nationernas syften och principer, och även avsiktlig finansiering, planering och anstiftan av terroristhandlingar är oförenligt med Förenta nationernas syften och principer.”
18. I artikel 2 c anges att med ”flykting” avses ”en tredjelandsmedborgare som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av det landets skydd, eller en statslös person som av samma skäl som nämnts ovan befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit och som inte omfattas av artikel 12”.
19. Enligt artikel 4.3 ska bedömningen av en ansökan om internationellt skydd vara individuell.(14)
20. Artikel 12 har rubriken ”Undantag” och den ingår i kapitel III, som har rubriken ”Förutsättningar för att betraktas som flykting”. Grunderna för att undanta en person från flyktingstatus anges i artikel 12.2 och 12.3. Där föreskrivs följande:
”2. En tredjelandsmedborgare eller en statslös person kan inte ges flyktingstatus om det finns synnerliga skäl för att anta att
…
c) han eller hon har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga.
3. Punkt 2 gäller personer som anstiftar eller på annat sätt deltar i förövandet av de brott eller gärningar som nämns däri.”(15)
21. Enligt artikel 21 ska medlemsstaterna respektera principen om non-refoulement. Från denna skyldighet får endast ett fåtal undantag göras, närmare bestämt om det finns skälig anledning att anta att vederbörande utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig eller om vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott.(16)
De faktiska omständigheterna, förfarandet och tolkningsfrågorna
22. Mostafa Lounani (nedan kallad Lounani) är marockansk medborgare. Det förefaller som att han kom till Belgien någon gång under 1997 och att han sedan dess har vistats där olagligt.
23. Den 16 februari 2006 dömdes Lounani av Tribunal correctionnel de Bruxelles (Brottmålsdomstolen i Bryssel) (nedan kallad Tribunal correctionnel) för att ha deltagit i en terroristgrupps verksamhet. Enligt domen hade han varit en av ledarna för den belgiska enheten av Groupe islamique des combattants marocains (nedan kallad GICM) (islamiska gruppen av marockanska soldater). Tribunal correctionnel fann att han gjort sig skyldig till följande gärningar: (i) ”Tillhandahållande av logistiskt stöd för en terroristgrupp”. (ii) ”Passförfalskning” och ”bedräglig överlåtelse av pass”. (iii) ”Aktivt deltagande i organiserandet av volontärers avresa till Irak”. Tribunal correctionnel fann att dessa gärningar var att betrakta som grova brott och dömde honom således till fängelse i sex år. Han dömdes även att betala 2 000 euro i böter och om han underlät att betala böterna skulle detta straff omvandlas till fängelse i ytterligare två månader.
24. Den 16 mars 2010 vände sig Lounani till de belgiska myndigheterna och ansökte om flyktingstatus. Han hänvisade till sin rädsla för att utsättas för förföljelse vid ett återvändande till Marocko och att det fanns risk för att de marockanska myndigheterna skulle registrera honom som radikal islamist och jihadist till följd av domen.
25. Den 8 december 2010 avslog Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (generalkommissariatet för flyktingar och statslösa) (nedan kallat CGRA) hans ansökan. Genom dom av den 12 februari 2013 upphävde Conseil du contentieux des étrangers (utlänningsdomstolen) (nedan kallad CCE) beslutet efter det att Lounani hade överklagat det och han beviljades flyktingstatus.
26. CGRA har överklagat domen till Conseil d’État. I det målet har CGRA bland annat anfört att GICM fördes upp i Förenta nationernas förteckning över sanktionsåtgärder den 10 oktober 2002.(17) GICM är en terroristorganisation med kopplingar till Al-Qaida som har begått terroristhandlingar mot internationella organ. Tribunal correctionnel dömde Lounani för deltagande i en terroristgrupps verksamhet, samröre med brottslingar i syfte att angripa personer och egendom, ledande av en enhet för logistiskt stöd för terrorism som bland annat bestod i att förse islamiska aktivister med falska handlingar, urkundsförfalskning och brukande av falsk urkund, samt olaglig vistelse. CGRA har gjort gällande att CCE efter att ha gjort en fullständig genomgång av handlingarna i Lounanis ärende, inte kunde dra någon annan slutsats än att GICM hade utfört konkreta handlingar som utgör terroristbrott och att Lounani hade medverkat i dessa handlingar, vilket framgick av Tribunal correctionnels fällande dom av den 16 februari 2006.
27. Lounani har anfört att det finns en avgörande skillnad mellan ett terroristbrott, såsom det definieras och straffbeläggs i den belgiska straffrätten, och en terroristhandling som kan tolkas som en gärning som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser och som gör det möjligt att undanta en individ från det internationella skydd som följer av Genèvekonventionen. Enligt Lounani visar inte Tribunal correctionnels dom att han har begått en särskild terroristhandling som kan hänföras till den sistnämnda kategorin. Han dömdes för att han tillhörde en terroristgrupp som varken har begått, försökt begå eller hotat med att begå något attentat. Han dömdes inte för att ha begått en terroristhandling som var så allvarlig att den hotade själva grunden för det internationella samfundets samexistens under Förenta nationernas beskydd.
28. Den hänskjutande domstolen anser att CCE med fog (i punkt 5.9.2) i domen slog fast att Lounani befanns skyldig till deltagande i en terroristgrupps verksamhet enligt artikel 2.2 b i rambeslutet,(18) men att han inte fälldes till ansvar för terroristbrott i den mening som avses i artikel 1.1 i rambeslutet.(19) CCE konstaterade följande i punkt 5.9.7 i sin dom: ”Det har heller inte styrkts att GICM på något sätt skulle ha påbörjat en konkret handling som kan kvalificeras som ett sådant brott eller att Lounani på egen hand, medförande ett individuellt straffansvar, skulle ha agerat för att en sådan handling skulle fullgöras.”
29. Den hänskjutande domstolen vill veta exakt vad de behöriga myndigheterna måste slå fast för att skälen för undantag i artikel 12.2 c och 12.3 i skyddsdirektivet ska vara tillämpliga. Den har därför begärt ett förhandsavgörande och hänskjutit följande tolkningsfrågor:
”1) Ska artikel 12.2 c i [skyddsdirektivet] tolkas så, att det för att den undantagsbestämmelse som föreskrivs i direktivet ska kunna tillämpas nödvändigtvis krävs att den asylsökande har dömts för något av de terroristbrott som avses i artikel 1.1 i [rambeslutet], vilket införlivades i Belgien genom lagen av den 19 december 2003 om terroristbrott (loi du 19 décembre 2003 relative aux infractions terroristes)?
2) Om så inte är fallet, kan då sådana handlingar som de som avses i punkt 5.9.2. i den överklagade domen (nr 96.933 från Conseil du contentieux des étrangers) av den 12 februari 2013, som motparten tillskrevs ansvaret för i domen från Tribunal correctionnel de Bruxelles av den 16 februari 2006 och på grund av vilka motparten dömdes för deltagande i en terroristorganisation betraktas som gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser i den mening som avses i artikel 12.2 c i [skyddsdirektivet]?
3) Ska det vid prövningen av huruvida undantaget omfattar en sökande av internationellt skydd på grund av hans eller hennes deltagande i en terroristorganisation anses räcka med att vederbörande har blivit föremål för en fällande dom i egenskap av ledare för en terroristorganisation varvid det har konstaterats att sökanden av internationellt skydd varken hade begått, försökt begå eller hotat med att begå någon terroristhandling, för att konstatera att det föreligger deltagande eller anstiftan i den mening som avses i artikel 12.3 i [skyddsdirektivet] som kan tillskrivas sökanden, eller krävs det att det görs en individuell prövning av omständigheterna i det aktuella fallet och att det styrks att sökanden har deltagit i förövandet av ett sådant terroristbrott som definieras i artikel 1 i [rambeslutet]?
4) Krävs det vid prövningen av huruvida undantaget omfattar en sökande av internationellt skydd på grund av hans eller hennes deltagande i en terroristorganisation, i förekommande fall såsom ledare, att ett sådant deltagande eller en sådan anstiftan som avses i artikel 12.3 i [skyddsdirektivet] avser förövandet av ett sådant terroristbrott som definieras i artikel 1 i [rambeslutet], eller kan deltagandet eller anstiftan avse ett sådant deltagande i en terroristgrupp som avses i artikel 2 i det [beslutet]?
5) Är det möjligt att, när det är fråga om terrorism, göra undantag från rätten till internationellt skydd i enlighet med artikel 12.2 c i [skyddsdirektivet], utan att det föreligger förövande av, anstiftan till eller deltagande i någon sådan särskilt grym våldshandling som avses i artikel 1 i [rambeslutet]?
30. CGRA, Lounani, den belgiska, den franska, den grekiska, den ungerska, den italienska, den polska och den spanska regeringen samt Förenade kungarikets regering och Europeiska kommissionen, har inkommit med skriftliga yttranden. Vid förhandlingen den 16 februari 2016 framförde dessa parter, med undantag av den ungerska, den italienska och den polska regeringen, muntligen sina ståndpunkter.
Bedömning
Inledande anmärkningar
31. Genèvekonventionen är ett levande instrument som ska tolkas mot bakgrund av aktuella förutsättningar och i enlighet med utvecklingen i internationell rätt.(20) UNHCR spelar en viktig roll enligt konventionen, genom att ge vägledning åt stater när de ska besluta om flyktingstatus.(21) Skyddsdirektivet ska tolkas mot bakgrund av konventionens systematik och syfte.(22)
32. Flyktinglagstiftningen är förstås nära kopplad till den internationella humanitära rätten och internationell människorättslagstiftning. Detta återspeglas i artikel 18 i stadgan, enligt vilken rätten till asyl ska garanteras med iakttagande av reglerna i Genèvekonventionen och i enlighet med fördragen. Det är därför inte förvånande att domstolen har bekräftat att tolkningen av skyddsdirektivet ska stå i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i stadgan.(23)
33. En tillämpning av undantagsbestämmelserna i artikel 12.2 i skyddsdirektivet medför att en sökande berövas det skydd som flyktingstatus ger. Den utgör därför ett undantag från rätten till asyl med avseende på en person som i annat fall skulle ha omfattats av skyddet.(24) När dessa villkor tolkas ska således försiktighet iakttas och de ska tolkas restriktivt.(25)
34. När artikel 12.2 i skyddsdirektivet är tillämplig, innebär det dock inte nödvändigtvis att personen i fråga ska återsändas till sitt ursprungsland (eller till något annat land), om det till exempel finns risk för att förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande bestraffning och behandling kan åsidosättas.(26) Medlemsstaterna ska fortfarande i enlighet med sina internationella förpliktelser respektera principen om non-refoulement.(27)
35. Det är viktigt att noga beakta vad domstolen ombeds, och inte ombeds, att svara på i denna begäran om förhandsavgörande.
36. Den (intrikata) frågan om vad som är en terroristorganisation och vad som inte är det i den internationella rätten, tas inte upp av den hänskjutande domstolen.(28) Inte heller har uppförandet av GICM i Förenta nationernas sanktionsförteckning enligt säkerhetsrådets resolution 1390 (2002) ifrågasatts i det material som har lagts fram för domstolen. Enligt min uppfattning måste således utgångspunkten i förevarande mål vara att Förenta nationerna på ett giltigt sätt har klassificerat GICM som en ”terroristorganisation”.
37. Det framgår klart av beslutet om hänskjutande att Lounani dömdes för brott som innebar att han inte själv var direkt inblandad i förövandet av något av de brott som ska ”betraktas som terroristbrott” enligt artikel 1 i rambeslutet. Av handlingarna i målet framgår emellertid att GICM med rätta kan betecknas som en ”terroristgrupp” i den mening som avses i artikel 2.1 i rambeslutet, och Lounanis aktiviteter kan mycket väl falla inom ramen för artikel 2.2 (eller kanske artikel 3 c) i rambeslutet.
38. Är dessa frågor då de rätta frågorna att ställa? Hur ser förhållandet mellan rambeslutet och skyddsdirektivet ut? Finns det några indikationer – som de nationella myndigheterna ska bedöma (självklart med förbehåll för de nationella domstolarnas prövningsrätt när de tar ställning till de faktiska omständigheterna) – på att just de aktiviteter som Lounani dömdes för är ”oförenliga med Förenta nationernas syften och principer” på grund av att den förklarande meningen i artikel 12.2 c i skyddsdirektivet (”enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga”) ska tolkas så att den omfattar annat internationellt material där det tydligt har slagits fast att vissa ”handlingar med anknytning till terrorism” är ”oförenliga med Förenta nationernas syften och principer”?
B och D
39. I de förenade målen B och D(29) besvarade domstolen frågor som hade hänskjutits av Bundesverwaltungsgericht (federal förvaltningsdomstol, Tyskland) i mål där talan hade väckts av två personer som uppenbart, före sin ankomst till Europeiska unionens territorium, aktivt hade medverkat i aktiviteter som var förknippade med grupper som var förtecknade i bilagan till gemensam ståndpunkt 2001/931(30) om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. B sympatiserade med Dev Sol (nu DHKP/C) och hade stött dess väpnade gerillakamp i bergen i Turkiet. Efter att ha gripits misshandlades han grovt och tvingades till erkännanden under tortyr. Han dömdes två gånger till fängelse på livstid. Han frigavs villkorligt under sex månader med anledning av sitt hälsotillstånd. Han lämnade då Turkiet och reste till Tyskland, där han ansökte om asyl. D hade till grund för ansökan bland annat förklarat att han hade flytt upp i bergen i Turkiet för att ansluta sig till PKK. Han var gerillakrigare och hög funktionär i PKK. PKK skickade honom till norra Irak, men han blev senare osams med ledningen för denna organisation. Han flyttade då till Tyskland, där han först beviljades asylrätt. Till följd av en ändring av den nationella lagstiftningen återkallades emellertid beslutet.(31) Sökandenas rätt att beviljas flyktingstatus (B) eller behålla sin flyktingstatus (D) var beroende av tolkningen av undantagsbestämmelserna i artikel 12.2 i skyddsdirektivet.
40. Domstolens stora avdelning slog fast att ”terroristhandlingar [som den inte definierade], som kännetecknas av våld riktat mot civilbefolkningen, ska anses utgöra grova icke-politiska brott i den mening som avses i nämnda punkt b [i artikel 12.2 i skyddsdirektivet] även om de begås i ett förment politiskt syfte”.
41. Beträffande artikel 12.2 c i skyddsdirektivet, erinrade domstolen om att det av skäl 22 i direktivet framgår att ”gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser” anges i inledningen till Förenta nationernas stadga och i artiklarna 1 och 2 i denna stadga och bland annat ingår i Förenta nationernas resolutioner om ”åtgärder för terrorismbekämpning”. Dessa åtgärder omfattar bland annat Förenta nationernas säkerhetsråds resolutioner 1373 (2001) och 1377 (2001). Det framgick därför ”att säkerhetsrådet utgår ifrån principen att internationella terroristhandlingar, generellt och oberoende av huruvida en stat är delaktig, strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser”.(32)
42. Jag ska senare i detta förslag till avgörande återkomma till andra delar av domen i de förenade målen B och D som är relevanta för bedömningen av förevarande begäran om förhandsavgörande. Det är emellertid redan här viktigt att påpeka att förevarande begäran skiljer sig avsevärt från de förenade målen B och D.
43. Det framgår av beslutet om hänskjutande att oavsett exakt vad som har slagits fast eller inte beträffande GICM som ledde till att organisationen fördes upp i Förenta nationernas sanktionsförteckning den 10 oktober 2002, dömdes Lounani själv för deltagande i en terroristorganisation, men han har inte dömts för någon särskild terroristhandling. Inte heller har de brott för vilka han dömdes (tillhandahållande av logistiskt stöd för en terroristgrupp, förfalskning och överlåtelse av pass, deltagande i organiserandet av volontärers avresa till Irak) varit knutna till någon särskild terroristhandling som GICM har begått.
44. Vidare avsåg de gärningar som de behöriga myndigheterna beaktade beträffande B och D gärningar som tidigare hade begåtts i ett tredjeland. De gärningar som ledde till att Lounani dömdes begicks däremot i Europeiska unionen under den långa period då han vistades illegalt i Belgien och hans asylansökan gjordes medan han avtjänade det sexåriga fängelsestraff som han hade dömts till.
Fråga 1
45. Enligt artikel 12.2 c i skyddsdirektivet kan den som ansöker om flyktingstatus inte ges skydd om han eller hon ”... har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga”. I fråga 1 undrar den hänskjutande domstolen huruvida det skälet för undantag endast kan tillämpas om den asylsökande har dömts för något av de terroristbrott som avses i artikel 1.1 i rambeslutet.
46. Artikel 12.2 c i skyddsdirektivet återspeglar och utvecklar i någon mån lydelsen av artikel 1 F.c i Genèvekonventionen. Det medges att formuleringen ”gärningar, stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser” är vag och oklar.(33) Om det betraktas för sig, ger det vidsträckta begreppet Förenta nationernas syften och grundsatser begränsad vägledning om vilken typ av gärningar som kan medföra att en person berövas sin rätt till flyktingstatus. Formuleringen identifierar inte närmare tillämpningsområdet för artikel 1 F.c. Inte heller definierar den vilka handlingar som kan falla inom denna kategori eller vilka personer som kan tänkas begå sådana handlingar.
47. Den internationella rätten har självfallet utvecklats sedan Förenta nationernas stadga utarbetades. I resolution 1373 (2001) beslutade säkerhetsrådet således att staterna ska vidta åtgärder för att bekämpa terrorism och slog fast att handlingar, metoder och bruk som utgör terrorism strider mot Förenta nationernas syften och principer, vilket innefattar planering och anstiftan av sådana aktiviteter. Liknande förklaringar finns även i senare resolutioner, bland annat resolution 1377 (2001). Formuleringarna i de resolutionerna visar tydligt att det internationella samfundet anser att de handlingar som där beskrivs även ”strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser”. I ett antal olika internationella konventioner behandlas särskilda aspekter av kampen mot terrorism. Där anges att de stater som har undertecknat konventionerna i sin nationella lagstiftning ska föra in de straffbara handlingar som krävs för att innefatta, lagföra och straffa de olika former av aktiviteter som de identifierar.(34) Samtidigt har säkerhetsrådet (i sina resolutioner 1624 (2005) och 2178 (2014)) också betonat att staternas åtgärder för att bekämpa terrorism ska följa internationell rätt, i synnerhet internationell människorättslagstiftning, flyktingrätt och humanitär rätt.
48. Lydelsen av artikel 12.2 c i skyddsdirektivet skiljer sig något från artikel 1 F.c i Genèvekonventionen på så sätt att det där hänvisas till en person som har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga.(35) Där nämns dock inte närmare vilka gärningar eller vilken typ av aktiviteter som kan medföra att skäl för undantag uppkommer.
49. I domen i de förenade målen B och D och senare i domen i målet H.T., tolkade domstolen det så att säkerhetsrådets nuvarande synsätt är att internationella terroristhandlingar strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser.(36) Denna tolkning är fortfarande aktuell. Stor uppmärksamhet har riktats mot hotet från internationell terroristverksamhet sedan händelserna den 11 september 2001 och detta har accentuerats ytterligare av de nyligen genomförda attackerna i Paris och i Bryssel.
50. I domen i målet B och D konstaterade domstolen omedelbart därefter att ”[h]ärav följer... att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna kan tillämpa artikel 12.2 c... även på en person som genom sin tillhörighet till en organisation som förts upp i förteckningen i bilagan till gemensam ståndpunkt 2001/931 har varit delaktig i internationella terroristhandlingar”.(37) Domstolen angav inte här direkt vilket resonemang som knöt samman dessa två uttalanden eller vad den menade med ”har varit delaktig i” (terroristhandlingar), men det finns andra passager i domen i målet B och D som jag ska återkomma till senare i detta förslag och som bidrar till att klargöra syftet med och räckvidden av stora avdelningens avgörande.(38) Jag konstaterar här att den ståndpunkten är förenlig med de två huvudsyftena med undantagsbestämmelserna, såväl i artikel 12.2 c i skyddsdirektivet som i artikel 1 F.c i Genèvekonventionen, nämligen att personer som har handlat på ett sådant sätt att de inte förtjänar internationellt skydd ska nekas flyktingstatus och att sådana personer inte ska kunna begagna sig av det skydd som flyktingstatus ger för att undandra sig lagföring.(39)
51. Måste en person som ansöker om flyktingstatus ha blivit dömd för ett terroristbrott i den mening som avses i artikel 1.1 i rambeslutet för att artikel 12 2 c i skyddsdirektivet ska vara tillämplig?
52. Enligt min uppfattning är svaret på den frågan nej.
53. För det första talar inte lydelsen av artikel 12.2 c i skyddsdirektivet för att ”handlingar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser” ska begränsas eller definieras genom hänvisning till andra unionsrättsakter såsom rambeslutet. Artikel 12.2 c i skyddsdirektivet och artikel 1 i rambeslutet har inte samma syfte och räckvidd. Medan en dom för en terroristhandling i den mening som avses i rambeslutet uppenbart är relevant för prövningsförfarandet för flyktingstatus, kan den inte bestämma tillämpningsområdet för undantagsbestämmelserna. Skyddsdirektivet antogs nästan två år efter rambeslutet. Lagstiftaren kunde ha fört in en uttrycklig hänvisning till rambeslutet. Det gjorde lagstiftaren emellertid inte, kanske för att en begränsning av det slaget sannolikt skulle ha varit oförenlig med Genèvekonventionen.
54. För det andra skulle en sådan begränsning av tillämpningen av skälen för undantag i artikel 12.2 c vara oförenlig med det förhållandet att Genèvekonventionen utgör grundstenen i det folkrättsliga systemet för skydd av flyktingar.(40) I själva Genèvekonventionen görs tillämpningen av artikel 1 F.c inte avhängig något ytterligare villkor, exempelvis en brottmålsdom på nationell eller internationell nivå för terroristhandlingar (eller något annat brott). Den omständigheten att det i artikel 12.2 c hänvisas till inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga, tyder på att räckvidden är mer omfattande än den förteckning över terroristbrott som finns i artikel 1.1 i rambeslutet.
55. För det tredje är det regelverket för fastställande av flyktingstatus som utgör sammanhanget och utgångspunkten för tolkningen av bestämmelserna i skyddsdirektivet, snarare än begrepp som hämtats från andra delar av unionsrätten, exempelvis de åtgärder som syftar till att bekämpa terrorism. Skyddsdirektivet är främst en humanitär åtgärd.(41) Dess rättsliga grund finns i den dåvarande avdelning IV i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen angående visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer, vilket utgör en del av området frihet, säkerhet och rättvisa som inrättades genom artikel 61 EG.(42) Rambeslutet har antagits i ett helt annat sammanhang. Genom det beslutet kriminaliseras vissa terroristhandlingar och medlemsstaterna åläggs att bestraffa allvarliga överträdelser och angrepp på vissa gemensamma värden i Europeiska unionen.(43) Rambeslutet har en annan rättslig grund, nämligen avdelning VI i fördraget om Europeiska unionen rörande polissamarbete och straffrättsligt samarbete (artiklarna 29, 31.1 e och 34.2 b FEU).(44) Dessa två åtgärder har således inte samma räckvidd och syfte.(45)
56. Om lydelsen för det fjärde tolkas så att ett villkor för undantag enligt artikel 12.2 c i skyddsdirektivet är att det finns en föregående brottmålsdom för ett terroristbrott i den mening som avses i artikel 1.1 i rambeslutet, skulle det innebära att en dubbel restriktion infördes. Å ena sidan skulle det medföra att en person som har gjort sig skyldig till andra handlingar med anknytning till terrorism än de som anges i artikel 1.1, exempelvis att leda en terroristgrupp eller att delta i en terroristgrupps verksamhet (artikel 2.2), inte skulle omfattas av skälen för undantag. Å andra sidan skulle begreppet ”handlingar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser” inskränkas till en underkategori av sådana handlingar. Ingen av dessa inskränkningar är förenlig med syftet med undantagsbestämmelserna och de skulle vara helt konstlade.
57. För det femte konstaterar jag att rambeslutet är en åtgärd som är underkastad vad som brukar kallas en ”föränderlig geometri”. Det är en rättsakt som inte är bindande för Förenade kungariket, som har valt att använda sig av opt out-möjligheten.(46) Huvudsyftet med skyddsdirektivet, vilket ska tillämpas i alla de 28 medlemsstaterna, är däremot att fastställa gemensamma kriterier i hela EU för att identifiera sådana personer som verkligen är i behov av internationellt skydd.(47) Mot bakgrund av detta anser jag att det skulle vara oförenligt med skyddsdirektivets harmoniseringssyften att föra in en inskränkning för tolkningen av en av bestämmelserna i det som hämtats från en annan EU-åtgärd som inte är bindande för alla medlemsstater.
58. Jag anser således att det inte är nödvändigt att visa att en asylsökande har dömts för ett terroristbrott i den mening som avses i artikel 1.1 i rambeslutet för att den personen ska kunna undantas från flyktingstatus av det skäl som anges i artikel 12.2 c i skyddsdirektivet.
Frågorna 2 och 3
59. Den hänskjutande domstolen har beskrivit bakgrunden till frågorna 2 och 3 på följande vis. I sin dom av den 12 februari 2013 slog CCE fast att Lounani hade dömts för brott som innefattade handlingar som föll inom ramen för artikel 2.2 i rambeslutet – deltagande i en terroristgrupps verksamhet – snarare än handlingar enligt artikel 1.1 i det beslutet. Tribunal correctionnel fann att hans brott, som han hade begått i egenskap av ledare för GICM, motiverade ett strängt straff.(48) Enligt CCE är det emellertid endast Lounanis tillhörighet till en terroristgrupp som beskrivs som ”terroristverksamhet” i den dom som innebar att han fälldes till ansvar för brott. I domen från Tribunal correctionnel tillskrevs GICM inte något ansvar för några särskilda terroristbrott och Lounani befanns inte skyldig till att själv ha varit inblandad i några sådana handlingar.
60. Mot bakgrund av detta undrar den hänskjutande domstolen om de handlingar för vilka Lounani dömdes kan anses ”strida mot Förenta nationernas syften och grundsatser” i den mening som avses i artikel 12.2 c i skyddsdirektivet (fråga 2). Den undrar också om det räcker att Lounani har dömts i egenskap av ledare för en terroristorganisation, för att han ska anses ha anstiftat eller på annat sätt deltagit i en sådan handling som nämns i artikel 12.2 i skyddsdirektivet i den mening som avses i artikel 12.3 i direktivet(49) (fråga 3).
Upptagande till sakprövning
61. Såväl CGRA som den belgiska regeringen har gjort gällande att fråga 3 ska avvisas. De anser båda att den hänskjutande domstolen inte har förklarat varför ett svar på den frågan är nödvändigt för att avgöra det nationella målet.
62. Jag instämmer inte i detta.
63. Det följer av fast rättspraxis att nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten, vilka ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som de nationella domstolarna har lämnat på eget ansvar, och som det inte ankommer på EU-domstolen att pröva riktigheten av, presumeras vara relevanta. En begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol kan bara avvisas av EU-domstolen när det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i målet vid den nationella domstolen eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.(50)
64. Här vill den hänskjutande domstolen få klarlagt huruvida den omständigheten att Lounani befanns skyldig till att ha deltagit i en terroristgrupp är tillräcklig för att skälen för undantag i artikel 12.2 c och 12.3 i skyddsdirektivet ska anses föreligga. En tolkning av de bestämmelserna är uppenbart relevant för det nationella målet. Fråga 3 bör därför besvaras.
Betydelsen av Lounanis brottmålsdom
65. Lounani har gjort gällande att Tribunal correctionnels dom endast bör tillmätas begränsad betydelse eller ingen betydelse alls. Han anser att det råder allvarliga tvivel om huruvida den rättegången var rättvis. Han bygger sitt resonemang på Europadomstolens dom i målet El Haski,(51) där den domstolen slog fast att artikel 6 i Europakonventionen (”Rätt till en rättvis rättegång”) hade åsidosatts, eftersom uttalanden som hade erhållits i strid med artikel 3 i Europakonventionen (”Förbud mot tortyr”) hade godtagits som bevisning i samma brottmål vid Tribunal correctionnel rörande en av Lounanis medåtalade.
66. Jag konstaterar att Lounani inte överklagade domen i målet, att han själv inte väckte talan vid Europadomstolen och att han inte har anfört några konkreta argument för att brottmålet mot honom var behäftat med något fel eller att artikel 47 i stadgan (eller artikel 6 i Europakonventionen) åsidosattes under rättegången mot honom.
67. Eftersom det inte finns något underlag som visar att brottmålet mot Lounani var behäftat med fel eller att de faktiska omständigheter som Tribunal correctionnel slog fast i sin dom inte är tillförlitliga, utgör domen mot honom en styrkt omständighet. Den verkliga frågan är vilken vikt den domen ska tillmätas vid bedömningen av huruvida undantaget i artikel 12.2 c i skyddsdirektivet är tillämpligt.
68. I domen i de förenade målen B och D slog domstolen fast att en fällande dom för att ha deltagit i en terroristgrupps verksamhet, som definieras i artikel 2.2 b i rambeslutet, inte ska medföra att skälen till undantag i artikel 12.2 b och c i skyddsdirektivet med automatik ska tillämpas. Domstolen fann att en tillämpning av dessa skäl förutsätter en fullständig prövning av samtliga omständigheter i varje enskilt fall.(52) Jag instämmer därför inte med CGRA:s argument att om en person har dömts för att ha begått terroristhandlingar, exempelvis brott som omfattas av artiklarna 1–4 i rambeslutet, kan den personen med automatik undantas från flyktingstatus enligt artikel 12.2 och/eller 12.3 i skyddsdirektivet utan någon ytterligare individuell prövning av hans ansökan.
69. I domen i de förenade målen B och D förklarade domstolen att även om ”det [inte] finns... något direkt samband mellan gemensam ståndpunkt 2001/931 och [skyddsdirektivet] när det gäller de syften som eftersträvas, och det är inte berättigat att den behöriga myndigheten, när den avser att inte bevilja en person flyktingstatus enligt artikel 12.2 i direktivet, enbart grundar sig på vederbörandes tillhörighet till en sådan organisation som förts upp i en förteckning som antagits utanför den ordning som införts genom [skyddsdirektivet] i överensstämmelse med Genèvekonventionen”,(53) gör ”[d]et förhållandet att en organisation har förts upp i en sådan förteckning som den som utgör bilaga till gemensam ståndpunkt 2001/931... det emellertid möjligt att fastställa att den grupp som den berörda personen tillhörde är en terroristorganisation”.(54) Utgångspunkten måste därför vara att GICM som sådan ska anses vara en terroristorganisation.(55)
70. Det framgår emellertid klart av såväl domen i de förenade målen B och D som den efterföljande domen i målet H.T.(56) att enbart den omständigheten att en person tillhör en terroristorganisation inte är tillräcklig för skälen för att undantagen i artikel 12.2 och 12.3 i skyddsdirektivet ska tillämpas, eftersom upptagande av en organisation i förteckningen inte kan jämföras med den individuella prövning som måste göras av huruvida en viss sökande är att betrakta som flykting.(57) En sådan tillhörighet visar bara att dessa skäl för undantag (möjligen) kan vara tillämpliga. De individuella omständigheterna kring en asylansökan är sannolikt i sig mer detaljerade och nyanserade än den undergrupp av faktiska omständigheter som ett åtal och en brottmålsdom bygger på. Jag anser därför att kravet på en individuell bedömning kvarstår, även om det finns en fällande dom i ett brottmål som är uppenbart relevant.
Artikel 12.2 c och 12.3 i skyddsdirektivet.
71. I artikel 1 F.c i Genèvekonventionen nämns inget om att ”anstifta” eller ”delta” i handlingar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser. Likväl ska den bestämmelsen tolkas så att den även omfattar dem som i själva verket inte utför handlingar som strider mot de syftena och principerna i sig.(58) Det framgår av artikel 12.2 c jämförd med artikel 12.3 att personer som har utfört, anstiftat eller på annat sätt deltagit i handlingar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser, alla uppfyller villkoren för att omfattas av undantag. En sådan tolkning överensstämmer med såväl den tolkning av Genèvekonventionen som förespråkas i riktlinjerna som syftena med skyddsdirektivet.(59)
72. Det innebär att undantaget i artikel 12.2 c i skyddsdirektivet inte enbart omfattar dem som verkligen begår terroristhandlingar. Om det jämförs med artikel 12.3, utsträcks det till att omfatta dem som främjar att terroristhandlingar begås.
73. Hur långt sträcker sig då denna utvidgning enligt artikel 12.3? Var på den skala som sträcker sig hela vägen från den som skramlar med en insamlingsbössa på gatan(60) till den som är direkt inblandad i ett terroristattentat i egenskap av förare av ”flyktbilen” ska gränsen dras?
74. Det beviskrav som ska tillämpas är att det ska finnas ”synnerliga skäl för att anta”(61) att sökanden är individuellt ansvarig genom att han har tillhört en grupp under perioden i fråga och att han gjort sig skyldig till handlingar som omfattas av undantagsbestämmelserna.(62) I domen i de förenade målen B och D slog domstolen fast följande: ”Den behöriga myndigheten ska härvid bland annat undersöka den roll som den berörda personen faktiskt har haft vid utförandet av de ifrågavarande handlingarna, dennes ställning i organisationen, den grad av kännedom som denne hade eller borde ha haft rörande organisationens verksamhet, de eventuella påtryckningar som denne varit utsatt för eller andra faktorer som kan ha påverkat dennes beteende”.(63)
75. Vad beträffar sökandens deltagande i handlingar som avses i artikel 12.2 c, visar den inledande formuleringen ”synnerliga skäl för att anta” att tröskeln för att artikel 12.2 ska få åberopas är hög. Hänvisningen till ”Förenta nationernas syften och grundsatser” visar att sökandens handlingar måste få effekter på det internationella planet och vara så allvarliga att det får konsekvenser för den internationella freden och säkerheten, eftersom det i inledningen till Förenta nationernas stadga och i artiklarna 1 och 2 i denna stadga främst anges vilka principer som ligger till grund för det internationella samfundets samexistens.(64)
Bedömning av villkoren för undantag enligt artikel 12.2 c i skyddsdirektivet
76. Det följer av mitt svar på fråga 1 att jag anser att artikel 12.2 i samband med bedömningen ska tolkas oberoende av tillämpningen av artikel 1 i rambeslutet. Jag är av samma uppfattning när det gäller artikel 2 i det beslutet (deltagande i en terroristgrupp) och jag anser att det inte heller är nödvändigt att slå fast att sökanden har blivit dömd för brott enligt den bestämmelsen.
77. Alla medlemsstater är skyldiga att bekräfta och främja sina värderingar enligt artikel 2 FEU, vilket bland annat innefattar rättsstatsprincipen (artikel 3.5 FEU). Om en asylsökande har blivit dömd efter en rättegång som uppfyller de processuella krav som föreskrivs i lag och i artikel 47 i stadgan och domen har vunnit laga kraft, skulle det få stor betydelse vid alla individuella bedömningar enligt artikel 4 i skyddsdirektivet. Samtidigt kan artikel 12.2 c inte bara betraktas som ytterligare en bestämmelse om terrorismbekämpning som automatiskt kan åberopas för att komplettera sanktioner som redan har införts.(65) Det måste fortfarande göras en individuell bedömning av alla relevanta uppgifter och omständigheter för att kraven i skyddsdirektivet ska vara uppfyllda.
78. Den franska regeringen har gjort gällande att om sökanden har blivit dömd för ett brott, exempelvis deltagande i en terroristgrupp, uppstår en presumtion, som kan motbevisas, för att han ska undantas av de skäl som anges i artikel 12.2.
79. Jag instämmer inte med detta synsätt.
80. Om omständigheterna visar att de kan vara relevanta, bedöms de potentiella skälen för undantag vid den tidpunkt då ansökan om flyktingstatus görs.(66) Medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 4 i skyddsdirektivet när det gäller bedömningsprocessen.(67) Enligt min uppfattning ska en dom för ett terroristbrott endast betraktas som ett tydligt och trovärdigt bevis på att det finns synnerliga skäl för att anta att tröskeln i artikel 12.2 har uppnåtts. Ett sådant synsätt har den fördelen att det därmed säkerställs att de gemensamma kriterierna för att erkänna flyktingar inte undermineras av att medlemsstaterna tillämpar olika regler för presumtion.
81. Förenade kungariket har gjort gällande att domstolen kan söka vägledning i domen i målet Shepherd,(68) i vilken domstolen tolkade artikel 9.2 e i skyddsdirektivet(69) i samband med fastställandet av den tröskel som är tillräcklig för att artikel 12.2 c ska vara tillämplig. Förenade kungariket menar att varje test som används måste överensstämma med domstolens dom i målet Shepherd. Jag uppfattar det så att det test som Förenade kungariket föreslår är följande: genom att en person har utfört uppgifter i en terroristgrupp är det rimligt att anta att han eller hon skulle ge nödvändigt stöd till förberedelserna eller förövandet av sådana brott som medför att skälet för undantag i artikel 12.2 c kan tillämpas. Det borde också vara tillräckligt för att artikel 12.3 ska kunna tillämpas.
82. Jag anser inte att domen i målet Shepherd är till någon hjälp för domstolen här. För det första handlade domen i målet Shepherd endast om skälet för undantag i artikel 12.2 a. För det andra gjorde domstolen i den domen en tydlig åtskillnad mellan artikel 9.2 e och de skäl för undantag som anges i artikel 12.2. Domstolen slog fast att bedömningen av huruvida det finns en risk för att personen ska begå ett brott i framtiden i den mening som avses i artikel 9.2 e i skyddsdirektivet och bedömningen enligt artikel 12.2 i grunden skiljer sig åt. Den sistnämnda kräver att det i efterhand görs en undersökning för att slå fast huruvida en sökande ska undantas från det skydd som skyddsdirektivet ger på grundval av sina tidigare handlingar.(70) Avslutningsvis anges det i domen i målet Shepherd inte vad som ska anses utgöra en terroristhandling i den mening som avses i skyddsdirektivet.
83. Jag menar att det finns två steg i den bedömning som de behöriga nationella myndigheterna ska göra i anslutning till artikel 12.2 c.
84. Det första steget är att pröva huruvida den organisation som den asylsökande har stött, eller i vars verksamhet han deltagit, verkligen är en terroristorganisation.(71)
85. Det andra steget är att bedöma huruvida de särskilda faktiska omständigheter som tillskrivs den berörda personen visar att han har deltagit i sådana terroristhandlingar som medför att artikel 12.2 c och 12.3 i skyddsdirektivet ska tillämpas. Detta kräver att det görs en bedömning av organisationens uppbyggnad, hans ställning i den och hans möjligheter att påverka gruppens verksamhet;(72) samt en undersökning av om och i vilken utsträckning han har deltagit i planering, beslutsfattande eller ledning av andra personer i syfte att sådana handlingar ska begås, samt vidare i vilken utsträckning han har finansierat sådana handlingar eller skaffat fram medel till andra personer för att de ska kunna begå sådana handlingar. De behöriga myndigheterna måste också förvissa sig om att han gjort sig skyldig till, eller på ett väsentligt sätt bidragit till, terroristverksamhet och att han är medansvarig, på grund av att han handlat i vetskap om att han främjade förövandet av sådana brott.(73)
86. I beslutet att begära förhandsavgörande anges det att det slagits fast att Lounani var ledare för GICM. Det är därför logiskt att anta att han kunde påverka gruppens verksamhet. Han tillhandahöll logistiskt stöd. Det innebär att han mycket väl kan ha främjat och gjort det möjligt för andra att delta i eller begå terroristhandlingar. GICM:s verksamhet har en internationell dimension, eftersom organisationen har förts upp i Förenta nationernas sanktionsförteckning.(74) Det finns även en internationell aspekt av Lounanis verksamhet genom att han medverkade i förfalskning av pass och hjälpte frivilliga som ville åka till Irak. Hans motiv och hans avsikter i förhållande till den terroristgrupp som han deltog i är också relevanta för att klargöra hans personliga ansvar.
87. Även om det tydligt framgår av beslutet att begära förhandsavgörande att Lounani inte själv har dömts för att ha begått terroristattentat, är det stränga straff som han dömdes till en stark indikation på hur allvarliga de brott var som han tillskrevs.
88. Jag vill emellertid understryka att EU-domstolen bara kan ge vägledning och att det i sista hand ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att pröva Lounanis ansökan.
89. Jag anser därför att om en person som ansöker om flyktingstatus har blivit dömd av domstolarna i en medlemsstat för att ha deltagit i en terroristgrupp och domen har vunnit laga kraft, är den omständigheten relevant för och ska tillmätas stor betydelse vid en individuell bedömning av huruvida skälen för undantag i artikel 12.2 c i skyddsdirektivet ska tillämpas. Vid bedömningen av de faktiska omständigheterna i en sökandes fall, i anslutning till artikel 12.2 c jämförd med artikel 12.3, ska de behöriga nationella myndigheterna också pröva om han eller hon bär ett personligt ansvar, genom hänvisning till hans eller hennes motiv och avsikter rörande verksamheten i den terroristgrupp som han eller hon deltar i. Gruppens verksamhet måste ha en internationell dimension och vara så allvarlig att den får konsekvenser för den internationella freden och säkerheten. Ett konstaterande att sökanden hade en ledande ställning i en sådan grupp är en relevant faktor. Det är inte nödvändigt att slå fast att han eller hon själv har anstiftat eller deltagit i terroristhandlingar enligt definitionen i artikel 1 i rambeslutet, för att skälen för undantag i artikel 12.2 c och artikel 12.3 ska kunna åberopas.
Fråga 4
90. I fråga 4 undrar den hänskjutande domstolen om det krävs att en sådan anstiftan eller ett sådant deltagande som avses i artikel 12.3 i skyddsdirektivet avser förövandet av ett brott enligt artikel 1 i rambeslutet eller om det kan avse ett brott enligt artikel 2 i rambeslutet.
91. Av de skäl som jag redovisat i svaren på frågorna 1, 2 och 3, anser jag inte att tillämpningen av artikel 12.2 c i skyddsdirektivet är beroende av huruvida rambeslutet är tillämpligt. Det är därför inte nödvändigt att styrka att ett brott i den mening som avses i artiklarna 1 eller 2 i det beslutet har begåtts för att artikel 12.2 c och 12.3 i skyddsdirektivet ska vara tillämplig.
Fråga 5
92. Kan en sökande undantas från ett erkännande som flykting om varken sökanden eller den terroristgrupp som han tillhör har begått någon sådan särskilt grym våldshandling som avses i artikel 1 i rambeslutet?
93. Enligt min uppfattning behöver det inte styrkas att en sökande har gjort sig skyldig till sådana handlingar för att skälen för undantag i artikel 12.2 i skyddsdirektivet ska vara tillämpliga.
94. För det första finns inte uttrycket ”särskilt grym våldshandling” med i rambeslutet. För det andra har jag redan förklarat att förövandet av handlingar som definieras som terroristhandlingar i det beslutet, inte utgör den enda grunden eller ens en nödvändig grund för att artikel 12.2 i skyddsdirektivet ska vara tillämplig.(75)
95. För ordningens skull ska det tilläggas att uttrycket ”särskilt grym våldshandling” inte heller är ett villkor för undantag enligt skyddsdirektivets lydelse. Inte heller tyder direktivets syften på att det finns någon grund för att tolka artikel 12.2 så att ett sådant villkor ska tillämpas.
Förslag till avgörande
96. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att domstolen ska besvara de frågor som Conseil d’État har ställt på följande sätt:
– Det är inte nödvändigt att visa att en asylsökande har dömts för ett terroristbrott i den mening som avses i artikel 1.1 i rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism för att den personen ska kunna undantas från flyktingstatus av det skälet att han eller hon har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser i den mening som avses i artikel 12.2 c i rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet.
– Om en person som ansöker om flyktingstatus har blivit dömd av domstolarna i en medlemsstat för att ha deltagit i en terroristgrupp och domen har vunnit laga kraft, är den omständigheten relevant för och ska tillmätas stor betydelse vid en individuell bedömning av huruvida skälen för undantag i artikel 12.2 c i direktiv 2004/83 ska tillämpas. Vid bedömningen av de faktiska omständigheterna i en sökandes fall, i anslutning till artikel 12.2 c jämförd med artikel 12.3, ska de behöriga nationella myndigheterna också pröva om han eller hon bär ett personligt ansvar, genom hänvisning till hans eller hennes motiv och avsikter rörande verksamheten i den terroristgrupp som han eller hon deltar i. Gruppens verksamhet måste ha en internationell dimension och vara så allvarlig att den får konsekvenser för den internationella freden och säkerheten. Ett konstaterande att sökanden hade en ledande ställning i en sådan grupp är en relevant faktor. Det är inte nödvändigt att slå fast att han eller hon själv har anstiftat eller deltagit i terroristhandlingar enligt definitionen i artikel 1 i rambeslut 2002/475, för att skälen för undantag i artikel 12.2 c och artikel 12.3 i direktiv 2004/83 ska kunna åberopas.
– För att slå fast att en person som ansöker om flyktingstatus har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av brott eller gärningar som avses i artikel 12.2 och 12.3 i direktiv 2004/83, är det inte nödvändigt att den terroristgrupp som vederbörande har deltagit i har begått en sådan handling som anges i artikel 1 i rambeslut 2002/475, eller att sökanden har befunnits skyldig till en handling som avses i artikel 2 i det beslutet.
– Den som ansöker om flyktingstatus kan undantas från ett erkännande som flykting även om varken sökanden eller den terroristgrupp som han eller hon tillhör har begått någon sådan särskilt grym våldshandling som avses i artikel 1 i rambeslut 2002/475.