YVES BOT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. január 19.(1)
C‑508/10. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Holland Királyság
„Tagállami kötelezettségszegés – 2003/109/EK irányelv – A harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállása – A jogállás megszerzéséért vagy egy másik tagállambeli tartózkodási engedély megadásáért fizetendő illetékek összegei – Túlzott vagy méltánytalan jelleg – A tartózkodáshoz való jog gyakorlásának akadálya”
1. A jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló, 2003. november 25‑i 2003/109/EK tanácsi irányelv(2) alkalmazására vonatkozik.
2. Az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Holland Királyság – mivel harmadik országok azon állampolgáraitól és ezek családtagjaitól, akik huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy jogállását kérelmezik, olyan illetékek megfizetését követeli, amelyek a Bizottság szerint „magasak” és „nem méltányosak” – nem teljesítette az irányelvből eredő kötelezettségeit.
3. A jelen indítványban először is az javaslom a Bíróságnak, hogy nyilvánítsa a keresetet elfogadhatónak, mivel azt róják fel a Holland Királyságnak, hogy a nemzeti szabályozásával az irányelv – a preambulumbekezdései fényében értelmezett – célját, valamint annak hatékony érvényesülését veszélyeztette; és a Bizottság az általa benyújtott keresetben a kifogást kellően pontosan határozta meg.
4. Ezután kifejtem azokat az indokokat, amelyek miatt szerintem a tagállamok az irányelv alapján a tartózkodási okmányok kiállítását kérelmező harmadik országok állampolgáraira nem alkalmazhatnak olyan illetékeket, amelyek vagy önmagukban túlzott mértékűek, vagy azokhoz képest aránytalanok, amelyeket a saját állampolgáraiknak és az Európai Unió szabad mozgáshoz való jogot gyakorló polgárainak kell a hasonló okmányok megszerzéséért leróniuk.
5. Végül azt állítom, hogy a Holland Királyság valóban nem teljesítette az EUMSZ 258. cikkből eredő kötelezettségeit, mivel a harmadik országok állampolgáraitól túlzott mértékű és aránytalan illetékeket követel.
I – Jogi háttér
A – Az uniós jog
6. Az irányelvet az EK 63. cikk első bekezdésének 3. és 4. pontja alapján fogadták el abból a célból, hogy pontosan meghatározzák a tagállamokban huzamosan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok jogállását, akiknek az integrációját – az irányelv (4) preambulumbekezdése szerint – úgy tekintik, mint amely „kulcsfontosságú szerepet játszik a gazdasági és társadalmi kohézió előmozdításában, amely a Közösségnek […] alapvető célkitűzése”.
7. Az irányelvnek kettős tárgya van. Az 1. cikke szerint:
„Ez az irányelv a következőket állapítja meg:
a) a tagállamok által a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállásnak, valamint az ehhez kapcsolódó jogoknak a harmadik országok olyan állampolgárai számára történő megadásának és visszavonásának feltételei, akik jogszerűen tartózkodnak a tagállam területén; és
b) a tartózkodás feltételei a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállást megadó tagállamtól eltérő tagállamban az ilyen jogállással rendelkező harmadik országbeli állampolgárok számára.”
8. Az irányelv (2), (3), (6), (9), (10) és (18) preambulumbekezdése a következőképpen fogalmaz:
„(2) Az Európai Tanács 1999. október 15–16‑i tamperei rendkívüli ülésén kijelentette, hogy a harmadik országok állampolgárainak jogállását közelíteni kell a tagállamok állampolgáraiéhoz, és hogy egy bizonyos időtartamon keresztül – amelyet még meg kell határozni – valamely tagállamban jogszerűen tartózkodó és huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személynek az adott tagállamban olyan egységes jogokat kell biztosítani, amelyek a lehető legközelebb állnak az Európai Unió polgárait megillető jogokhoz.
(3) Ezen irányelv tiszteletben tartja az alapvető jogokat és figyelembe veszi különösen az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény, valamint az Európai Unió alapjogi chartája által elismert elveket.
[…]
(6) A »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállás megszerzésének fő kritériuma a tagállam területén való tartózkodás időtartama.
[…]
(9) Gazdasági megfontolásokból nem tagadható meg a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállás megadása, és e megfontolások nem tekinthetők úgy, mint amelyek érintenék a vonatkozó feltételeket.
(10) Meg kell állapítani a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállás iránti kérelem elbírálására irányadó eljárási szabályok rendszerét. Ezen eljárásoknak eredményeseknek és kivitelezhetőknek kell lenniük, figyelembe kell venniük a tagállamok közigazgatásának általános leterheltségét, valamint kellően átláthatónak és méltányosnak kell lenniük annak érdekében, hogy megfelelő jogbiztonságot kínáljanak az érintetteknek. Ezenkívül nem szolgálhatnak a tartózkodáshoz való jog gyakorlása akadályozásának eszközéül.
[…]
(18) Azon feltételek meghatározásának, amelyek mellett egy harmadik ország huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgára megszerezheti a jogot egy másik tagállamban való tartózkodásra, hozzá kell járulnia a belső piac mint olyan terület hatékony megvalósításához, amelyben a személyek szabad mozgása biztosított. Továbbá jelentős mobilitási tényezőként is szolgálhat, főként az Unió munkaerőpiacán.”
9. Az irányelv II. fejezete a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásról szól az első tagállamban, míg a III. fejezet rögzíti a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” személy vagy családtagjai más tagállambeli tartózkodásának feltételeit.
10. Az irányelv 4–6. cikke meghatározza a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás megadásának alapfeltételeit, valamint azokat az eseteket, amelyekben e jogállás megadását meg lehet tagadni. A kérelmezőnek többek között közvetlenül a jogállásra irányuló kérelem benyújtását megelőzően jogszerűen és folyamatosan öt éven át a tagállam területén kell tartózkodnia.(3) Bizonyítania kell továbbá, hogy maga és eltartott családtagjai számára rendelkezik stabil, rendszeres és elegendő jövedelemforrással és egészségbiztosítással.(4) Végül a tagállamok megkövetelhetik tőle, hogy a nemzeti jognak megfelelően megfeleljen a társadalomba való beilleszkedésre vonatkozó követelményeknek.(5) Ha a kérelmező e feltételeket teljesítette, a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás megadását csak közrendi vagy közbiztonsági okokra hivatkozva tagadhatják meg tőle.(6)
11. Az irányelv 11. és 12. cikke pontosan meghatározza e jogállás elismerésének hatályát azzal, hogy bizonyos területeken az állampolgárokkal egyenlő elbánás elvét, valamint a kiutasítás elleni védelmet írja elő.
12. Az irányelv 14. és 16. cikke rögzíti annak feltételeit, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy és a családtagjai másik tagállamban három hónapot meghaladó tartózkodási jogukat hogyan tudják gyakorolni. E jog gyakorlásának feltétele a tartózkodási engedély iránti új kérelem benyújtása, amelynek megadását a tagállamok bizonyos – a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy jogállás kezdeti megadásához megkövetelt – feltételekhez köthetik.
13. Az irányelv a tagállamok által a kérelem benyújtásakor fizetendő illetékekkel kapcsolatban nem tartalmaz rendelkezést.
B – A nemzeti jog
14. A a külföldiekről szóló törvény általános felülvizsgálatáról szóló 2000. november 23‑i törvény (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet)(7) 24. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy:
„[A] miniszter által meghatározott esetekben és feltételekkel a külföldi a kérelem feldolgozásáért illetéket köteles fizetni. E célból [a] miniszter előírhatja továbbá, hogy a külföldi a jogszerű tartózkodását igazoló dokumentum kiállításáért illetéket köteles fizetni. Fizetés hiányában a kérelem nem vehető figyelembe, illetve az okmány nem állítható ki.”
15. A külföldiekről szóló 2000. évi rendelet (Voorschrift Vreemdelingen 2000)(8) 3.34–3.34i. cikke következő összegek szerint rögzíti az illetékeket, amelyeket – a török állampolgárok kivételével – a harmadik országok állampolgárainak kell leróniuk, amikor tartózkodási engedélyt kérnek:
A kérelem fajtája | Összeg (€) | A külföldiekről szóló 2000. évi rendelet cikke |
A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás | 201 | 3.34g. cikk (1) bekezdés |
Tartózkodási engedély többek között gazdasági tevékenység gyakorlására vagy tanulmányok folytatására | 433 | 3.34. cikk (2) bekezdés a) pont |
Tartózkodási engedély más célokra | 331 | 3.34. cikk (2) bekezdés |
Tartózkodási engedély kísérő családtagok számára | 188 | 3.34. cikk (2) bekezdés c) pont |
Tartózkodási engedély nem kísérő családtagok számára | 830 (első családtag) 188 (többi családtag) | 3.34. cikk (2) bekezdés b) pont |
II – A pert megelőző eljárás
16. A Bizottság, mivel úgy vélte, hogy a Holland Királyság nem teljesítette a kötelezettségeit, 2008. június 27‑én felszólító levelet, majd 2009. március 23‑án indokolással ellátott véleményt címzett neki, amelyekre a holland hatóságok – vitatva a kötelezettségszegést – 2008. augusztus 25‑én, illetve 2009. május 25‑én válaszoltak.
17. A Bizottság – mivel e válaszokat nem ítélte kielégítőnek – úgy döntött, hogy az EUMSZ 258. cikk alapján a Bírósághoz fordul.
III – A kereset
18. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy a Holland Királyság – mivel harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást kérelmező állampolgáraitól és azok családtagjaitól magas és méltánytalan összegű illetékeket követel – megsértette az irányelvből eredő kötelezettségeit, és ezáltal nem teljesítette az EUMSZ 258. cikkből eredő kötelezettségeit; és
– kötelezze a Holland Királyságot a költségek viselésére.
IV – A felek érvei
A – A kereset elfogadhatóságáról
19. A Holland Királyság az ellenkérelmében a kereset két okból való elfogadhatatlanságára hivatkozik.
20. Azt állítja elsősorban, hogy a Bizottság a keresetében nem jelöli meg az irányelv egyetlen kötelező rendelkezését sem, hanem csak egy preambulumbekezdésre utal, amelynek nincs jogi kötőereje, valamint az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésére, de csak általánosan, anélkül hogy kifejtené, hogy a kifogásai mennyiben alapulnak e rendelkezésen.
21. Másodsorban arra hivatkozik, hogy a Bizottság a kereseti kérelmét az irányelv II. fejezetében szabályozott huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy jogállás megadásáért a harmadik országok állampolgáraira kiszabott illetékekre korlátozta, amely folytán az eljárás nem érintheti azon huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyektől igényelt illetékeket, akik az irányelv III. fejezete alapján nyújtanak be egy másik tagállamból tartózkodási kérelmet.
22. Viszonválaszában a Holland Királyság vitatja azt, hogy a Bizottság hivatkozhat a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatára, amely szerint egy keresetet nem lehet pusztán az alapján elfogadhatatlannak minősíteni, hogy a Bizottság azt állítja, hogy egy szabályozás ellentétes egy irányelv rendszerével, szerkezetével vagy szellemével.(9) Szerinte a Bizottság ezen ítélkezési gyakorlatra hivatkozással először a válaszbeadványában hozott fel egy új kifogást, amelyet a Bíróság nem vehet figyelembe.
B – A kereset megalapozottságáról
23. A Bizottság, anélkül hogy vitatná a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy tartózkodási engedélyének kibocsátásáért kiszabható illetékek elvét, és azt a mérlegelési mozgásteret, amellyel a tagállamok – az irányelv különös rendelkezése hiányában – az összeg meghatározására rendelkeznek, úgy véli az irányelv (10) preambulumbekezdése fényében, hogy ezen illetékeknek „méltányosnak” kell lenniük, és nem akadályozhatják vagy nem tarthatják vissza harmadik országok az irányelv feltételeinek eleget tevő állampolgárait a tartózkodási engedély kérésétől. A Bizottság arra hivatkozik, hogy a Holland Királyságban hatályban lévő illetékek magas összege, amely akadályozza az uniós szabályozás által biztosított jogok gyakorlását, sérti az irányelv hatékony érvényesülését.
24. A Bizottság azt is állítja az irányelv (2) preambulumbekezdésére alapozva, hogy az illetékeknek azokhoz az illetékekhez hasonló összegűeknek kell lenniük, amelyeket a szabad mozgáshoz való jogot gyakorló uniós polgároknak kell leróniuk a hasonló okmányok megszerzéséért. Úgy véli, hogy a Holland Királyság által követelt összegek, amelyek az uniós polgárok tekintetében előírtaknál 7–27‑szer magasabbak, aránytalanok, és az érdekelteket elrettenthetik a jogaik gyakorlásától.
25. A Bizottság – előadva, hogy az irányelv célja hasonló a 2004. április 29‑i 2004/38/EK parlamenti és tanácsi irányelvéhez(10) – arra hivatkozik, hogy a harmadik országok állampolgárai a 2004/38 irányelv összefüggésében az uniós polgárokkal összehasonlítható helyzetben vannak. A Bizottság kontra Hollandia ügyben 2010. április 29‑én hozott ítéletre(11) hivatkozva, amelyben a Bíróság elmarasztalta a Holland Királyságot, mivel az a török állampolgárok tartózkodási engedélyének megadásáért aránytalan illetékeket előíró rendszert hozott létre és tartott fenn, a Bizottság úgy véli, hogy a jelen esetben az illetékek összegeit annál inkább aránytalannak kell tartani.
26. A Holland Királyság az ellenkérelmében azt válaszolja, hogy a 2004/38 irányelv nem releváns az irányelv (10) preambulumbekezdésében szereplő méltányos eljárás fogalma alkalmazási körének meghatározásához, hiszen ezen irányelvek közül az első későbbi mint a második, és a harmadik országok állampolgárainak jogállása különbözik az uniós polgárokétól, akik számára a tagállamok területén a szabad mozgás és tartózkodás jogát elismerték. Ezenkívül, míg a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló tanácsi irányelvre vonatkozó javaslat(12) tartalmazott a tartózkodási engedély kiállításáért kiszabható illetékekre vonatkozó rendelkezést, az irányelv nem tartalmaz hasonló rendelkezést. A Holland Királyság szerint az uniós jogalkotó tehát azt választotta, hogy a tagállamokra hagyja az illetékek mértékének meghatározásának jogkörét, amiből az következik, hogy a közigazgatási és bírósági felülvizsgálatnak arra a kérdésre kell szorítkoznia, hogy vajon a nemzeti szabályozás nyilvánvalóan ésszerűtlen‑e.
27. A Holland Királyság hozzáteszi, hogy a fent hivatkozott Bizottság kontra Hollandia ügyben hozott ítéletben a török állampolgárok javára elfogadott megoldás, akik e jogokat egyrészt a társulás fejlesztéséről szóló, 1980. szeptember 19‑i 1/80 társulási tanácsi(13) határozat(14) 13. cikke, másrészt a Brüsszelben, 1970. november 23‑án aláírt és a Közösség nevében az 1972. december 19‑i 2760/72 tanácsi rendelettel(15) megkötött, jóváhagyott és megerősített kiegészítő jegyzőkönyv 59. cikke alapján élvezik, nem alkalmazható a jelen esetre, hiszen az irányelv nem tartalmaz sem „standstill” kikötést, amely tiltaná az új korlátozások bevezetését, sem pedig olyan rendelkezést, amely előírná a harmadik országok állampolgáraira kiszabott illetékek és az uniós polgároktól kért illetékek összege közötti összehasonlítást.
28. A Holland Királyság végül úgy véli, hogy a Bizottság helytelenül mutatta be az egy másik tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országok állampolgáraira a tartózkodási engedély Hollandiában történő megszerzéséért kiszabott illetékek alkalmazási körét, és nem bizonyította, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás megszerzéséért követelt 201 eurós összeg mennyiben akadályozná az irányelv által biztosított jogok gyakorlását. A Holland Királyság – jelezve, hogy a 2006‑os és 2009‑es év között a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás megadására vonatkozó kérelmek száma gyorsan növekedett – észrevételezi, hogy ezen összeg, amelyet azon általános politikának megfelelően rögzítenek, hogy a kérelmezőre terhelik a hatáskörrel rendelkező hatóságnak az engedély megadása során felmerülő költségeit, semmilyen módon nem gátolja az irányelvben biztosított jogok gyakorlását.
29. A Bizottság a válaszbeadványában úgy véli, hogy noha az uniós jogalkotó – ellentétben azzal, amit eredetileg az irányelvjavaslatban tervezett – nem írt elő semmit az esetleges lerovandó illetékek kifejezett korlátozásáról, a mérlegelési mozgástér, amelyet a tagállamok e területen megőriztek, nem korlátlan. Szerinte az uniós polgárok esetében rögzített illetékek mértékét ésszerű mutatónak lehet tekinteni ahhoz képest, amit a harmadik országok állampolgáraitól követelni lehet. Márpedig azon illetékek kiszabásában, amelyek a jelen esetben 7–27‑szer magasabbak azoknál az összegeknél, amelyeket az uniós polgároknak kell teljesíteniük hasonló okmányok megszerzéséért, olyan intézkedést lát, amely arra késztetheti a harmadik országok állampolgárait, hogy ne akarják megszerezni azokat a közigazgatási okmányokat, amelyek nélkülözhetetlenek az irányelv által biztosított jogok gyakorlásához.
30. A Bizottság ezenkívül azt állítja, hogy a kiszabott illetékek aránytalan volta önmagában is igazolja a fent hivatkozott Bizottság kontra Hollandia ügyben hozott ítéletben kimondott elmarasztalást, függetlenül a kizárólag a török állampolgárokra alkalmazandó különös rendelkezések megsértésétől.
31. A Holland Királyság a viszonválaszában azt állítja, hogy az irányelv (10) preambulumbekezdéséből, amely szerint az eljárási szabályok nem szolgálhatnak „eszközül” a tartózkodási jog gyakorlásának akadályozására, azt kell levezetni, hogy e szabályok ténylegesen akadályt képezhetnek, hogyha azokat nem a tartózkodási jog gyakorlása megakadályozásának eszközéül használják.
32. Végeredményben úgy véli, hogy azon harmadik országbeli állampolgárok helyzete, akik a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást kívánják megszerezni, összehasonlítható azon uniós állampolgárok helyzetével, akik a 2004/38 irányelv 16. cikke alapján huzamos tartózkodási jog megadását kérik, de kiemeli egyrészt, hogy a végrehajtandó vizsgálatok jelentékenyen alaposabbak a harmadik ország állampolgárai esetében, és másrészt, hogy az uniós polgárok számára kiállított okmányoknak csupán deklaratív hatálya van, míg egy huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy részére megadott tartózkodási engedélynek konstitutív hatálya van.
33. A Görög Köztársaság a beavatkozási beadványában vitatja a Bizottság által javasolt arányossági kritérium relevanciáját, és úgy véli, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy tartózkodási engedélyének kiállításáért kiszabott illetékek rögzítése esetében szükségszerűen számításba kell venni nemcsak azoknak a közigazgatási szolgáltatásoknak a költségét, amelyek a tartózkodási jog ellenőrzésekor és igazolásakor, hanem azokét is, amelyek a személyek integrációja érdekében – így az őket a fogadó ország nyelvével, történelmével és kultúrájával megismertető képzéshez – szükségesek.
34. A Görög Köztársaság a Bíróságnak a másik tagállamban felmerült orvosi költségek megtérítésére vonatkozó ítélkezési gyakorlatára(16) támaszkodva úgy véli, hogy azt kell vizsgálni, hogy vajon a kiszabott illetékek szükséges és ésszerű intézkedést képeznek‑e a bevándorlást kezelő nemzeti rendszer pénzügyi egyensúlyának fenntartásának tekintetében.
V – Álláspontom
A – A kereset elfogadhatóságáról
35. Az ítélkezési gyakorlat szerint a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban a pert megelőző eljárásnak az a célja, hogy az illető tagállam számára egyrészt alkalmat biztosítson az uniós jogból eredő kötelezettségei teljesítésére, másrészt pedig hogy lehetővé tegye a Bizottság által megfogalmazott kifogások elleni védekezést.(17)
36. Mivel ezen eljárás szabályszerűsége nemcsak az érintett tagállamok jogai védelmének, hanem annak biztosítása végett is alapvető garanciát képez, hogy az esetleges bírósági eljárásnak világosan meghatározott jogvita legyen a tárgya, lényeges az, hogy a kifogás tárgya, amelyről a Bíróság hivatott dönteni, pontosan meg legyen határozva.
37. Másrészt az Európai Unió Bírósága Alapokmányának 21. cikkéből, és az eljárási szabályzata 38. cikke 1. §‑ának c) pontjából következik, hogy a Bizottság köteles arra, hogy valamennyi, az EUMSZ 258. cikk alapján benyújtott keresetben röviden ismertesse a pontos kifogásokat, amelyekről a Bíróság hivatott dönteni, valamint azokat a jogi és ténybeli elemeket, amelyeken e kifogások alapulnak.
38. Mindazonáltal a Bíróság a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2001. november 29‑én hozott ítéletében úgy határozott, hogy ha a Bizottság azt állítja, hogy egy nemzeti szabályozás ellentétes egy jogközelítő irányelv rendszerével vagy szellemével anélkül, hogy az uniós jog ebből következő megsértését ezen irányelv valamely meghatározott rendelkezésére lehetne alapozni, a keresetét nem lehet kizárólag emiatt elfogadhatatlannak minősíteni.(18) Úgy vélem, hogy ezen ítélkezési gyakorlat Bizottság általi felhívása a válaszbeadványában csak védekezési érvet képez válaszul a Holland Királyság által felhozott elfogadhatatlansági kifogásra, és semmiképpen nem tekinthető olyan új kifogásnak, amelyet a Bíróság nem vehetne figyelembe. Ennélfogva nem róható fel a Bizottságnak, hogy megváltoztatta az eljárás folyamán a hivatkozott kötelezettségszegés tárgyát.
39. Szintén a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a kötelezettségszegést megvalósíthatja az Unió és a tagállamok közötti, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében kimondott lojális együttműködés elvének megsértése.(19)
40. Az EUMSZ 258. cikk szerinti kereset tehát nemcsak az uniós jogalkotás valamely különös rendelkezésének, hanem az általános együttműködési kötelezettségnek a megsértésére is alapozható, amely kötelezettség magában foglalja e jogalkotás céljai elősegítésének, és minden olyan intézkedéstől való tartózkodásnak a kötelezettségét, amely veszélyeztetheti annak hatékony érvényesülését.
41. A jelen esetben nem vitatott, hogy a Bizottság világosan jelezte a felszólító levelében, az indokolással ellátott véleményének rendelkező részében és az eljárást kezdeményező keresetének kérelmeiben, hogy azt rója fel a Holland Királyságnak, hogy az nem teljesítette az irányelvből eredő kötelezettségét. Ellentétben azzal, amit e tagállam állít, a Bizottság nem azt rója fel neki, hogy az irányelv preambulumbekezdéseit sértette meg, hanem hogy valamely, magából az irányelvből merített és annak preambulumbekezdései fényében értelmezett rendelkezést sért meg, mivel megfosztja azt a hatékony érvényesülésétől azzal, hogy akadályt állít a harmadik országok állampolgárainak az irányelvben biztosított jogai elé. A Bizottság kezdettől fogva azt rója fel a Holland Királyságnak, hogy megsértette az irányelv általános rendszerét, valamint a szellemét és célját. Az a körülmény, hogy a kereset járulékosan az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésére hivatkozik, nem teszi azt elfogadhatatlanná.
42. Másrészt a Bizottság a felszólító levelében, az indokolással ellátott véleményében és az eljárást kezdeményező keresetében nemcsak a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást kérelmező állampolgárainak helyzetére volt kifejezetten tekintettel, hanem azon egy másik tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyeknek a helyzetére is, akik maguk vagy családtagjaik részére tartózkodási engedélyt kérnek Hollandiában. A Bizottság nemcsak az első csoporttól igényelt 201 eurós illetékre, hanem a második csoporttól és családtagjaiktól kért 331, 433, 830 eurós illetékre is hivatkozott.
43. Ha helytálló is az, hogy a kereset rendelkező része kizárólag „a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást kérelmező harmadik országok állampolgáraitól és családtagjaiktól” igényelt illetékekre irányul, azon állampolgárok tartózkodási engedélyének megszerzésére való hivatkozás nélkül, akik már egy másik tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást élveznek, túlzott formalizmusról tanúskodna, ha e szerkesztésbeli pontatlanságot a kereset részleges elfogadhatatlanságával kellene büntetni, noha egyrészt a rendelkező részben kifejezetten említett „családtagokat” csak az irányelv III. fejezete érinti, és másrészt a Bizottság által benyújtott kereset kérelmei lehetővé tették a Holland Királyság számára a Bizottság által neki felrótt, megszegett kötelezettségek világos azonosítását, és következésképpen a felhozott kifogások megcáfolása végett a védekezési észrevételeinek előterjesztését.
44. Következésképpen az elfogadhatatlansági kifogás elutasítását javaslom.
45. Most pedig rátérek a kereset megalapozottságának vizsgálatára.
B – A kereset megalapozottságáról
46. A kereset megalapozottságának vizsgálata feltételezi először annak meghatározását, hogy vajon létezik‑e a tagállamok számára olyan kötelezettség, hogy korlátozzák a tartózkodási okmányok kiállításáért a harmadik országok állampolgáraira kiszabott illetékek összegét. Ha ilyen kötelezettség léte megállapítható, másodszor azt kell megvizsgálni, hogy vajon a Holland Királyság megsértette‑e e kötelezettségét azzal, hogy a harmadik országok állampolgárai esetében a jelen indítvány 15. pontjában szereplő táblázatban felsorolt illetékeket alkalmazta.
1. A tartózkodási okmányok kiállításáért a harmadik országok állampolgáraira kiszabott illetékek összegének korlátozására vonatkozó tagállami kötelezettségről
47. Az irányelvjavaslat megemlítette, hogy a tartózkodási engedélyt ingyenesen vagy a saját állampolgárokra a személyi igazolvány kiállításáért kiszabott illetékeket vagy díjakat meg nem haladó összeg ellenében kell kiállítani.(20)
48. E pontosítást nem vette át az irányelv, amely nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely korlátozza a tagállamok jogát, hogy a harmadik országok állampolgáraira illetékek megfizetését szabják ki.(21) E kihagyás bizonyos tagállamoknak azt az óhaját fejezi ki, hogy korlátozzák a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárai és az uniós polgárok közötti egyenlő bánásmód hatályát.(22)
49. Az irányelv különös rendelkezésének hiányában elfogadott, hogy a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek ahhoz, hogy az okmányok kiállításának feltételéül szabják az illetékfizetést, és megállapítsák az illeték összegét. Ekképpen az irányelv nem tiltja meg a tagállamoknak sem ezen okmányok ingyenes kiállítását, sem pedig – ellenkezőleg – az illetékfizetés előírását. Már csak azt kell eldönteni, hogy e mérlegelési mozgástér korlátlan, vagy éppen ellenkezőleg keretek közé van szorítva.
50. Minthogy az uniós polgárság valamely tagállam állampolgársága meglétéhez kötött, az abból következő jogállás nem alkalmazható a harmadik országok állampolgáraira. Tehát bizonyosnak tűnik nekem, hogy a 2004/38 irányelv rendszere, amely az illetékek ingyenességét vagy a saját állampolgárokra kiszabott illetékkel való egyenlőségét írja elő, rájuk nem alkalmazható.(23)
51. Világos az is, hogy nem lehetséges valamennyi harmadik ország állampolgáraira az azon állampolgárokra vonatkozó különös védelmi rendszert alkalmazni, akiknek az országai az Unióhoz privilegizált jogállást megadó társulási megállapodással kötődnek. A Bíróság azon ítélkezési gyakorlatából, amely különös rendelkezések alapján elítéli a török állampolgárok és az uniós polgárok között a tartózkodási engedély illetékkiszabása tekintetében gyakorolt eltérő bánásmódot, nem lehet levezetni különösképpen az egyenlő bánásmód általános elvét, amelyet így valamennyi harmadik ország huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgára élvezhetne. Ugyanis a Bíróság az 1/80 határozat 13. cikkében előírt külön „standstill” kikötés alapján – amely megtiltja az új korlátozások bevezetését a munkavállalók és családtagjaik munkához jutásának feltételeit illetően – mondta ki a Sahin‑ügyben 2009. szeptember 17‑én hozott ítéletében,(24) hogy nem lehet a török állampolgárok számára az uniós polgárok tekintetében előírtakhoz képest aránytalan, új kötelezettségeket előírni.(25) A fent hivatkozott Bizottság kontra Hollandia ügyben hozott ítélet is az arányosság e feltételének a társulási megállapodás 9. cikkében és az 1/80 határozat 10. cikkének (1) bekezdésében szereplő hátrányos megkülönböztetés tilalmának szabályával együttes alkalmazásán alapul.
52. Mégsem gondolom azt, hogy a jogállás e különbségéből azt kellene levezetni, hogy semmilyen összehasonlítást sem lehetne tenni a harmadik országok állampolgárainak és az uniós polgároknak az illetékei között, és hogy, míg az uniós jogalkotás korlátozza a tartózkodási okmányok kiállításáért az uniós polgároktól kérhető illetékek összegét, addig teljesen a tagállamok diszkrecionális jogkörében hagyná a hasonló okmányok megszerzésért a harmadik országok állampolgáraira kiszabható illetékek mértékének rögzítését.
53. Épp ellenkezőleg, úgy vélem, hogy kétféle korlátozás meghatározza a tagállamok mérlegelési mozgásterének kereteit.
54. Elsősorban, a tagállamok a számukra elismert mérlegelési mozgásteret nem használhatják olyan módon, amely sérelmes lenne az irányelv céljára és hatékony érvényesülésére nézve.
55. Márpedig az irányelv, amelyet az EK 63. cikk első bekezdésének 3. és 4. pontja alapján fogadtak el, fokozatos integrációs eljárást hoz létre harmadik országoknak a fogadó tagállamban szabályszerűen és huzamosan tartózkodó állampolgárai esetében. Emlékeztetek arra, hogy az irányelv (4) preambulumbekezdése úgy tekinti, hogy ezen állampolgárok integrációja „kulcsfontosságú szerepet játszik a gazdasági és társadalmi kohézió előmozdításában, amely a Közösségnek a Szerződésben kinyilvánított alapvető célkitűzése”.
56. E cél megvalósítása végett az irányelv a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező helyzetét az uniós polgáréhoz azzal közelíti, hogy megad számára bizonyos, az uniós polgárokat megillető jogokat. E közelítő logika világosan kitűnik az irányelv (2) preambulumbekezdéséből, amely hivatkozik az 1999. október 15–16‑i tamperei rendkívüli ülésre, amelyen az Európai Tanács kijelentette, hogy a harmadik országok állampolgárainak jogállását közelíteni kell a tagállamok állampolgáraiéhoz, és hogy az egy bizonyos időtartamon keresztül – amelyet még meg kell határozni – valamely tagállamban jogszerűen tartózkodó és huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személynek az adott tagállamban olyan egységes jogokat kell biztosítani, amelyek „a lehető legközelebb állnak az Európai Unió polgárait megillető jogokhoz”. Egyébként az irányelv (12) preambulumbekezdése előírja, hogy „[a]nnak érdekében, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezők valóban integrálódni tudjanak abba a társadalomba, amelyben élnek, a tagállamok állampolgáraival megegyező elbánásban kell részesülniük a gazdasági és szociális ügyek széles területén, az ezen irányelv által meghatározott vonatkozó feltételek alapján”.(26)
57. Az irányelv megkönnyíti továbbá a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak az Unión belüli szabad mozgását. E szemszögből az irányelv (18) preambulumbekezdése pontosan meghatározza, hogy „[a]zon feltételek meghatározásának, amelyek mellett egy harmadik ország huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgára megszerezheti a jogot egy másik tagállamban való tartózkodásra, hozzá kell járulnia a belső piac mint olyan terület hatékony megvalósításához, amelyben a személyek szabad mozgása biztosított. Továbbá jelentős mobilitási tényezőként is szolgálhat, főként az Unió munkaerőpiacán”.
58. E közelítési cél kifejezésére az irányelv előírja a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek és a saját állampolgárok közötti egyenlő bánásmódot a 11. cikke (1) bekezdésének a)–h) pontjában felsorolt, különböző területeken, és létrehoz egy, a 12. cikkében meghatározott feltételek szerinti védelmet a kiutasítás ellen. Elismeri a harmadik országok egy tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak egy másik tagállamban történő tartózkodáshoz való jogát, és azt, hogy a családtagjaik jogosultak őket elkísérni vagy hozzájuk csatlakozni.
59. E jogokat bizonyos, az irányelvben meghatározott érdemi és eljárási feltételek teljesülése esetén biztosítják. Az irányelv a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás megadására vonatkozó 4. cikkének (1) bekezdése és 5. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy e jogállást a harmadik országok olyan állampolgárainak adják meg, akik közvetlenül a kérelem benyújtását megelőzően jogszerűen és folyamatosan öt éven át a fogadó tagállam területén tartózkodtak, és rendelkeznek stabil, rendszeres és elegendő jövedelemforrással, valamint egészségbiztosítással. Az irányelv 5. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi ezenkívül a tagállamoknak, hogy megköveteljék, hogy „a nemzeti jognak megfelelően feleljenek meg a társadalomba való beilleszkedésre vonatkozó követelményeknek[(27)]”. Az irányelv 7. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a kérelmet illetékes hatósághoz kell benyújtani, csatolva hozzá az olyan „a nemzeti jog által meghatározott” okmányokat, amelyek bizonyítják, hogy a kérelmező megfelel az irányelv 4. és 5. cikkében megállapított feltételeknek, valamint – szükség esetén – az érvényes úti okmányt vagy annak hiteles másolatát. Az irányelv 14. és 15. cikke rögzíti az egy másik tagállamban való tartózkodáshoz való jog harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárai általi megszerzésének feltételeit, amikor előírja többek között, hogy a tagállamok megkövetelhetik a kérelmezőtől, hogy bizonyítsa, hogy rendelkezik stabil, rendszeres és elegendő jövedelemforrással, valamint egészségbiztosítással, és hogy eleget tesz „a nemzeti joggal összhangban […] a beilleszkedésre vonatkozó követelményeknek[(28)]”.
60. E felsorolás kimerítő. Az irányelv (17) preambulumbekezdése, amely pontosan meghatározza, hogy „[a] »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállás megszerzése feltételeinek harmonizálása erősíti a tagállamok közötti kölcsönös bizalmat[, és a] Szerződés nem zárja ki a kedvezőbb nemzeti rendelkezések alkalmazásának lehetőségét”, a contrario kizárja a tagállamok számára annak lehetőségét, hogy korlátozóbb szabályozást írjanak elő. Emlékeztetek arra, hogy a (10) preambulumbekezdés előírja ezenkívül azt, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás megszerzésére irányuló kérelem vizsgálatára vonatkozó eljárások „nem szolgálhatnak a tartózkodáshoz való jog gyakorlása akadályozásának eszközéül”. Ha megfelelnek az előírt feltételeknek, akkor a harmadik országok állampolgárainak joguk van a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás megszerzésére.(29)
61. Mivel a jogállás elismeréséhez való jog a főszabály, ha az irányelv 4. cikkében előírt tartózkodási időre vonatkozó feltétel teljesül, úgy vélem ezenkívül – a családegyesítési jogról szóló, 2003. szeptember 22‑i 2003/86/EK tanácsi irányelv(30) tárgyában a Bíróság által a Chakroun‑ügyben 2010. március 4‑én hozott ítéletében(31) elfogadott megoldás analógiájára –, hogy azokat a feltételeket, amelyeknek a tagállamok a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás megszerzését alárendelhetik, szigorúan kell értelmezni.(32)
62. Úgy gondolom e feltételek alapján, hogy az irányelv rendelkezéseinek való megfeleléshez a harmadik országok állampolgáraira kiszabott költségek meghatározásának nem lehet sem célja, sem hatása további – a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás megszerzésére vonatkozó – feltétel megállapítása.
63. Ebből azt vezetem le, hogy nem lehetséges a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás kérelmezésekor e szempontból olyan magas illetéket kiszabni, hogy azok az állampolgárok, akik nem rendelkeznek elegendő pénzzel, ne tudják azt teljesíteni. Egy ilyen követelmény közvetett eszközül szolgálna arra, hogy korlátozzák az irányelv által biztosított jogok gyakorlását, vagy a harmadik országok legjobb módú állampolgárainak tartsák azt fenn, noha az irányelv nem ír elő más pénzügyi feltételt, mint azt, hogy a harmadik országok állampolgárainak rendelkezni kell stabil és rendszeres jövedelemforrásokkal, amelyek elegendők önmaguk és családtagjaik eltartására anélkül, hogy az érintett tagállam szociális segélyezési rendszerére szorulnának.
64. Ugyanezen okokból harmadik országoknak az első tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást élvező állampolgárainak egy második tagállamban történő tartózkodásához való joga nem tűnik számomra túlzott mértékű illetékek által korlátozhatónak.
65. Ugyanez áll a családtagok tartózkodási jogára. Az irányelv 16. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyt, aki a tartózkodási jogát három hónapot meghaladóan egy másik tagállamban gyakorolja, jogosultak elkísérni vagy ahhoz a személyhez jogosultak csatlakozni azon családtagjai, akik az első tagállamban vele tartózkodtak. Az irányelv 16. cikkének (5) bekezdése pontosan meghatározza, hogy amennyiben a családalapítás nem az első tagállamban történt, úgy a 2003/86/EK irányelvet kell alkalmazni. Az új tartózkodási okmány kiállítása előtt a második tagállam hatóságai jogosultak ellenőrizni, hogy a családtag rendelkezik huzamos tartózkodási engedéllyel vagy érvényes úti okmánnyal; az első tagállamban a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy családtagjaiként tartózkodott; rendelkezik stabil, rendszeres és elegendő jövedelemforrással, valamint egészségbiztosítással. Amennyiben az irányelv által kimerítő módon felsorolt feltételek teljesülnek, a második tagállam már csak kizárólag közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okok alapján tagadhatja meg a tartózkodást. A fentiekből következik, hogy álláspontom szerint a családtagok azon jogát, hogy jogosultak a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyt elkísérni vagy hozzá csatlakozni, nem lehet további – túlzott mértékű illetékek fizetésében álló – feltételhez kötni a családegyesítéshez való jog megsértése nélkül.
66. Úgy gondolom ezen túlmenően, hogy az irányelv által követett célnak, azaz a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek beilleszkedésének az uniós polgárok helyzetéhez való – akárcsak részleges – közelítése által történő elősegítésének, oda kell vezetnie, hogy az első csoportot a második csoportra alkalmazott feltételekhez hasonló feltételekkel kell kezelni, amikor hasonló körülmények között hasonló okmányok kiállítását kérik. Úgy tűnik számomra, hogy e cél még az illetékkiszabásra vonatkozó rendelkezés hiányában is jogellenessé teszi az objektív érvvel nem igazolható eltérő bánásmódot.
67. Egyébként úgy tűnik számomra, hogy a tagállamok számára elismert mérlegelési mozgásteret keretek közé szorítja egy sor másik, az alapvető jogok tiszteletben tartásán alapuló korlát.
68. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából ugyanis az következik, hogy az uniós jogrendben elismert általános elvek védelméből eredő követelmények, amely elvek között az alapvető jogok is szerepelnek, akkor is kötik a tagállamokat, ha uniós szabályozásokat hajtanak végre, és ezért a tagállamok, amennyire csak lehet, olyan feltételekkel kötelesek alkalmazni e szabályozásokat, amelyek nem sértik az említett követelményeket.(33) Másrészt az irányelv (3) preambulumbekezdése pontosan meghatározza, hogy ezen irányelv tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és figyelembe veszi különösen az 1950. november 4‑én, Rómában aláírt, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény, valamint az Európai Unió alapjogi chartája által elismert elveket. Ebből következik, hogy az irányelvet átültető rendelkezéseket az alapvető jogok és különösen a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének fényében kell értékelni.
69. Ellentétesnek tűnik számomra a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvével – amelyre az irányelv (5) preambulumbekezdése emlékeztet, pontosan meghatározva, hogy „[a] tagállamoknak ezen irányelv rendelkezéseit nem, faj, bőrszín, etnikai vagy társadalmi származás, genetikai jellemzők, nyelv, vallás vagy meggyőződés, politikai vagy más vélemény, nemzeti kisebbséghez való tartozás, vagyon, származás, fogyatékosság, életkor vagy szexuális irányultság alapján történő megkülönböztetés nélkül kell végrehajtaniuk” – olyan illetékek megállapítása, amelyek összege elrettentő hatású lenne azon harmadik országok állampolgárai részére, akik nem rendelkeznek elegendő pénzzel.
70. Ezen észrevételek fényében úgy vélem, hogy azt a mérlegelési mozgásteret, amellyel a tagállamok a harmadik országok állampolgáraira kiszabható illetékek összegének rögzítése tekintetében rendelkeznek, szükségszerűen korlátozza azon kötelezettség, hogy nem lehet olyan illetékeket előírni, amelyek vagy önmagukban túlzott mértékűek, vagy az uniós polgárokra a hasonló okmányok kiállításáért kiszabott illetékekhez viszonyítva aránytalanok.
71. A Holland Királyság és a Görög Köztársaság kétféle ellenvetést tesz. Arra hivatkoznak egyrészt, hogy a harmadik országok állampolgárai számára a tartózkodási engedély kiállításának – a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörét feltételező – konstitutív, míg az uniós polgárok esetében csupán deklaratív hatálya van. Azt állítják másrészt, hogy a tagállamoknak módjában kell állnia, hogy a tartózkodási okmány kiállításához kapcsolódó költséget a kérelmezőkre áthárítsák. E két ellenvetés számomra a következő okokból tűnik elvetendőnek.
72. Az első ellenvetés egy elméleti megkülönböztetésen nyugszik, amely számomra mind elvileg, mind a hozzá kapcsolódó hatások miatt vitathatónak tűnik.
73. Először is úgy gondolom, hogy elvében az „általá[ban a] külföldiek”(34) tartózkodási engedélye kibocsátásának egyszerű konstitutív hatálya és az uniós polgár részére a hasonló okmány kiállításának deklaratív hatálya közötti megkülönböztetés már nem igazán egyeztethető össze az uniós jog fejlődésével. A Bíróság a fent hivatkozott Sagulo és társai ügyben hozott ítéletében valóban kimondta egyrészt azt, hogy az uniós polgár részére, aki , a tagállamok területén történő szabad mozgás és tartózkodás uniós jog által közvetlenül biztosított jogával rendelkezik, a tartózkodási okmány kiállításának csak deklaratív hatálya van; és másrészt azt, hogy egy ilyen természetű okmány nem hasonlítható össze azon tartózkodási engedéllyel, amelyet a nemzeti hatóságok a külföldiekre vonatkozó általános előírásoknak megfelelően mérlegelési jogkörükben állítanak ki.(35) Azonban szerintem, ha az első állítás továbbra is helytálló, a második már nem teljesen felel meg a jog jelenlegi állásának.
74. Számításba kell venni ugyanis azt, hogy különböző rendelkezések közvetlenül tartózkodási jogot biztosítottak bizonyos harmadik országok állampolgárainak függetlenül attól, hogy a fogadó tagállam hatóságai kiállították‑e a megfelelő okmányt. Ezen rendelkezésekre támaszkodva a Bíróság analógia útján ezen állampolgárokra is átültette az uniós polgárok esetében általa elfogadott megoldást. Így egy sor ítéletben úgy ítélte, hogy az 1/80 határozat alkalmazásában a török állampolgárok részére kiállított tartózkodási okmánynak csak deklaratív és bizonyító hatálya van.(36) Egy másik sor ítéletben kiterjesztette a tartózkodási engedély puszta deklaratív hatályát a harmadik országok azon állampolgáraira, akik uniós polgárok családtagjai. Annak kimondásából, hogy „a tagállami állampolgár harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjának a tagállamokba történő beutazásának az engedélyezése egyedül a családi kapcsolattól függ”, a Bíróság levezette ugyanis, hogy a tartózkodási engedély kiállítását nem jogot keletkeztető, hanem olyan jogi aktusnak kell tekinteni, amellyel a tagállam – a közösségi jog rendelkezései alapján – egy harmadik ország állampolgárának megállapítja az egyéni helyzetét.(37)
75. A valamennyi harmadik ország állampolgára számára az irányelvben immár biztosított jogokra tekintettel felmerülhet főképpen az a kérdés, hogy vajon ezen állampolgárok részére a tartózkodási engedély kiállítása továbbra is konstitutív hatályú marad, amennyiben jogot keletkeztet, vagy ezentúl csak egyszerű deklaratív hatállyal rendelkezik, amennyiben a megelőzően fennálló helyzet elismerésére szorítkozik. Emlékeztetni kell arra, hogy az irányelv 9. cikkének (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy tartózkodási engedélyének lejárta semmilyen esetben sem jár a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás visszavonásával vagy elvesztésével, és hogy ezen irányelv 7. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy ha a 4. és 5. cikkében előírt feltételek teljesülnek, és a személy a 6. cikk értelmében nem jelent veszélyt, úgy a tagállam „megadja” az érintett állampolgárnak a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást. Anélkül, hogy figyelmen kívül hagynánk a tagállamok mérlegelési mozgásterét mind a jogállás megszerzésére vonatkozó feltételeknek, mind pedig a harmadik országok állampolgárainak biztosított jogoknak és a jogállás megtagadását igazoló közrendi vagy közbiztonsági okoknak a meghatározása tekintetében, úgy vélem, hogy a 6. cikkben a kijelentő mód jelen idő használata, amely – tekintettel az uniós jogalkotó által követett szokásos szerkesztési technikára – felszólító móddal ér fel, a mérlegelési szabadságot kizáró kötelezettséget jelent: ha a feltételek teljesültek, a jogállást meg kell adni; emiatt számomra nem tűnik lehetségesnek diszkrecionálisnak minősíteni a nemzeti hatóság által gyakorolt hatalmat, amikor az irányelv alkalmazása során tartózkodási engedélyt állítanak ki.(38)
76. Ha fel is tételezzük, hogy mindazonáltal a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy tartózkodási engedélyének kiállítása konstitutív hatályúnak tekinthető, nem gondolom azt, hogy arányossági viszonyt, vagy akár bármiféle összefüggést lehetne megállapítani egy aktus joghatásainak jelentősége és ezen aktus költségei között. Más szavakkal nem bizonyított, hogy minél inkább jogi hatással jár egy hatóság aktusa, annál költségesebb is az azt kiállító hatóságra nézve.
77. A második ellenvetés, amely szerint a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy vagy családtagja tartózkodási engedélyének kiállításának figyelembe kell vennie a kérelem által a tagállamoknak okozott tényleges költséget, szintén nem győz meg.
78. Elsősorban nem haszontalan megállapítani, hogy ha az irányelv nem is veszi át az illetékek ingyenességére vagy maximalizálására vonatkozó – az irányelvjavaslatban még szereplő – rendelkezést, a Parlament azon módosításának átvételét sem tartalmazza, amely az illetékek összegét a közigazgatási költségekhez arányosította volna. Nem látom ennélfogva, hogy milyen jogi alapon nyugodhat ezen érvelés, amely számomra nem tűnik általános elvből levezethetőnek. Nem leplezem mennyire megrökönyödtem azon, hogy a Holland Királyság – bár csak a közigazgatási költségek betudásának kérdésére szorítkozva – a tartózkodási engedély megadásáért folyamodó harmadik országok állampolgárainak helyzetét a levágásuk céljából igazolást igénylő szarvasmarhák és sertések helyzetével hasonlította össze.
79. Másodsorban úgy vélem, hogy a Holland Királyság nem bizonyította, hogy azok a vizsgálatok, amelyeket lefolytat, sokkal jelentősebbek lennének mint valamely uniós polgár esetében. Bizonyítását a Holland Királyság a 2004/38 irányelv 16. cikke szerinti huzamos tartózkodási jog elnyerését kérő uniós polgár helyzetével történő összehasonlításra alapítja, és előadja, hogy ha a kérelmet harmadik ország állampolgára nyújtja be, a következőket kell vizsgálni: az illetékek megfizetését; a formanyomtatvány teljes kitöltését; annak bizonyítékát, hogy a kérelmező folyamatosan öt éven át a Holland Királyság területén tartózkodott, és hogy még mindig itt van a fő tartózkodási helye; azt, hogy a tartózkodási jog nem volt ideiglenes vagy kifejezetten korlátozott; annak bizonyítékát, hogy a kérelmező rendelkezik állandó, önálló és elegendő jövedelemforrással, egészségpénztár tagja, és nem szerepel a bűntettesek nyilvántartásában. Ezen érv ellen fel lehet azt hozni, hogy több vizsgálat, amelyet a Holland Királyság lefolytat, megegyezik azokkal, amelyeket a 2004/38 irányelv értelmében azon uniós polgár számára, aki három hónapot meghaladóan kívánja a tartózkodási jogát gyakorolni, a bejelentkezésről szóló igazolás kiállításakor, vagy a családtagjai számára tartózkodási engedély kiállításakor folytathatnak le.(39) Ebből azt vezetem le, hogy nem létezik objektív ok, amely igazolhatná az uniós polgárok és a harmadik országok állampolgárai eltérő kezelését az irányelv által érintett jogaik tekintetében.
80. Egyébként, noha a Görög Köztársaság azt állítja, hogy a tartózkodási engedély kiállításáért kiszabott illetékek nemcsak azon közigazgatási szolgáltatások költségét fedezik, amelyeket a tartózkodási jog ellenőrzése és igazolása tekintetében nyújtanak, hanem azokét is, amelyeket a személyek beilleszkedése érdekében nyújtanak, meg kell jegyezni, hogy a Holland Királyság a beadványaiban nem állította, hogy a harmadik országok állampolgáraitól követelt díjak a beilleszkedést segítő intézkedések költségeit is magukban foglalnák. Ezen túlmenően, noha az irányelv előírja a tagállamok számára azt a jogot, hogy megkövetelhetik, hogy a harmadik országok állampolgárai „a nemzeti jognak megfelelően feleljenek meg a társadalomba való beilleszkedésre vonatkozó követelményeknek[(40)]”, és noha nem vitatott, hogy e rendelkezés feljogosíthatja a tagállamokat arra, hogy a harmadik országok állampolgáraitól a beilleszkedési intézkedések költségeinek részleges vagy teljes megfizetését követeljék,(41) úgy tűnik számomra, hogy az így a tagállamoknak hagyott mérlegelési mozgástér nem igazolhatja azt, hogy az irányelv célja és hatékony érvényesülése a túlzott mértékű és aránytalan illetékek megállapításával sérelmet szenvedjen.
81. Tekintettel a fentebb kifejtett megfontolásokra az a véleményem, hogy a tagállamok harmadik országok azon állampolgáraira, akik az irányelv alapján tartózkodási okmányok kiállítását kérik, nem alkalmazhatnak olyan illetékeket, amelyek vagy önmagukban is túlzott mértékűek, vagy aránytalanok azokhoz képest, amelyeket a saját állampolgároknak és a szabad mozgáshoz való jogot gyakorló uniós polgároknak kell teljesíteniük a hasonló okmányok elnyeréséhez.
82. Már csak annak meghatározása maradt, hogy vajon a Holland Királyság nem teljesítette‑e e kötelezettségét.
2. A Holland Királyság által kiszabott illetékek túlzott és aránytalan jellegéről
83. Mivel az előzőekben kifejtett okokból úgy vélem, hogy az irányelv azt a kötelezettséget írja elő a tagállamok számára, hogy nem alkalmazhatnak aránytalan illetékeket a tagállamok állampolgáraitól a hasonló okmányok kiállításáért követeltekhez képest, hasznosan utalhatok az arányossági viszony azon értékelésére, amelyet a Bíróság a fent hivatkozott Bizottság kontra Hollandia ügyben folytatott le.
84. Ezen ítéletben a Bíróság aránytalannak tekintette azokat az illetékeket, amelyek egy olyan görbén belül változtak, amelynek a legalacsonyabb értéke több mint kétharmaddal volt magasabb, mint az uniós polgárokkal szemben hasonló okmányok kiállításáért alkalmazható illetékek.
85. Számomra úgy tűnik, hogy a harmadik országok állampolgáraira és családtagjaikra kiszabott illetékeket, amelyek a Holland Királyság által nem vitatottan 7–27‑szer magasabbak az uniós polgárokra előírt összegeknél, méginkább túlzott mértékűeknek és aránytalanoknak kell tekinteni.
86. Következésképpen – véleményem szerint – azt kell megállapítani, hogy a kifogás megalapozott.
VI – Végkövetkeztetések
87. A fenti megfontolások alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
„1) A Holland Királyság – mivel harmadik országoknak a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás Hollandiában történő megszerzését kérelmező állampolgáraira, és harmadik országok azon állampolgáraira, akik egy másik tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkeznek és a tartózkodási joguk Hollandiában történő gyakorlását kérik, valamint azon családtagjaikra, akik annak engedélyezését kérik, hogy őket elkísérhessék vagy hozzájuk csatlakozhassanak, túlzott mértékű és aránytalan illetékeket alkalmazott azokhoz képest, amelyeket a tagállamok állampolgáraitól a hasonló okmányok kiállításához követel – nem teljesítette a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló, 2003. november 25‑i 2003/109/EK tanácsi irányelvből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a Holland Királyságot kötelezi a költségek viselésére.”