PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
24. srpnja 2023.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zaštita financijskih interesa Europske unije – Članak 325. stavak 1. UFEU‑a – Konvencija PFI – Članak 2. stavak 1. – Obveza suzbijanja prijevara koje štete financijskim interesima Unije s pomoću odvraćajućih i učinkovitih mjera – Obveza predviđanja kaznenih sankcija – Porez na dodanu vrijednost (PDV) – Direktiva 2006/112/EZ – Teške prijevare u području PDV‑a – Rok zastare kaznene odgovornosti – Presuda ustavnog suda kojom je utvrđuje nevaljanom nacionalna odredba kojom se uređuju razlozi za prekid tog roka – Sustavna opasnost od nekažnjivosti – Zaštita temeljnih prava – Članak 49. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni – Zahtjevi predvidljivosti i preciznosti kaznenog zakona – Načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) – Načelo pravne sigurnosti – Nacionalni standard zaštite temeljnih prava – Obveza sudova države članice da izuzmu iz primjene presude ustavnog suda i/ili vrhovnog suda te države članice u slučaju neusklađenosti s pravom Unije – Stegovna odgovornost sudaca u slučaju nepoštovanja tih presuda – Načelo nadređenosti prava Unije”
U predmetu C‑107/23 PPU [Lin](i),
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputila Curtea de Apel Brașov (Žalbeni sud u Brașovu, Rumunjska), odlukom od 22. veljače 2023., koju je Sud zaprimio istog dana, u kaznenom postupku protiv
C. I.,
C. O.,
K. A.,
L. N.,
S. P.,
uz sudjelovanje:
Statul român,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, L. Bay Larsen, potpredsjednik, A. Prechal, C. Lycourgos (izvjestitelj), E. Regan, P. G. Xuereb, L. S. Rossi i D. Gratsias, predsjednici vijeća, J.-C. Bonichot, S. Rodin, F. Biltgen, N. Piçarra, N. Jääskinen, J. Passer i O. Spineanu‑Matei, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: R. Şereş, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 10. svibnja 2023.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za C. I., C.-I. Gliga, avocat,
– za C. O., M. Gornoviceanu, avocată,
– za L. N., C.-I. Gliga, avocat,
– za S. P., H. Crişan, avocat,
– za rumunjsku vladu, L.-E. Baţagoi, M. Chicu, E. Gane, i O.-C. Ichim, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, J. Baquero Cruz, F. Blanc, I. V. Rogalski, F. Ronkes Agerbeek i P. J. O. Van Nuffel, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 29. lipnja 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2., članka 4. stavka 3. i članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, članka 325. stavka 1. UFEU‑a, članka 49. stavka 1. posljednje rečenice Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), članka 2. stavka 1. Konvencije sastavljene na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, potpisane u Bruxellesu 26. srpnja 1995. i priložene Aktu Vijeća od 26. srpnja 1995. (SL 1995., C 316, str. 48.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 14., str. 50., u daljnjem tekstu: Konvencija PFI), članaka 2. i 12. Direktive (EU) 2017/1371 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2017. o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima (SL 2017., L 198, str. 29., u daljnjem tekstu: Direktiva PFI), Direktive Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost (SL 2006., L 347, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 1., str. 120.), Odluke Komisije 2006/928/EZ od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije (SL 2006., L 354, str. 56.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 65., str. 53.), kao i načela nadređenosti prava Unije.
2 Zahtjev je upućen u okviru izvanrednih žalbi koje su C. I., C. O., K. A., L. N. i S. P. (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: žalitelji iz glavnog postupka) podnijeli radi ukidanja pravomoćne osuđujuće presude kojom su im, zbog djela kvalificiranih kao utaja poreza i zločinačko udruživanje, izrečene kazne zatvora.
Pravni okvir
Pravo Unije
Konvencija PFI
3 Člankom 1. Konvencije PFI, naslovljenim „Opće odredbe”, predviđa se:
„1. Za potrebe ove Konvencije, prijevare koje štetno utječu na financijske interese Europskih zajednica čine:
[…]
(b) u odnosu na prihode, svako namjerno djelovanje ili propust koji se odnosi na:
– uporabu ili predočenje lažnih, netočnih ili nepotpunih izjava ili dokumenata koje za svoj učinak ima nezakonito smanjivanje sredstava općeg proračuna Europskih zajednica ili proračuna kojima upravljaju Europske zajednice ili kojima se upravlja u ime Europskih zajednica,
[…]
2. Podložno članku 2. stavku 2., svaka država članica poduzima potrebne i prikladne mjere kako bi prenijela stavak 1. u svoje nacionalno kazneno zakonodavstvo na takav način da postupanje navedeno u njemu predstavlja kazneno djelo.
3. Podložno članku 2. stavku 2., svaka država članica također poduzima potrebne mjere kako bi osigurala da namjerno pripremanje ili dostavljanje lažnih, netočnih ili nepotpunih izjava ili dokumenata koji imaju učinak opisan u stavku 1. predstavlja kazneno djelo ako već nije kažnjivo kao glavno kazneno djelo ili kao sudjelovanje u, poticanje na ili pokušaj počinjenja prijevare kako je određeno u stavku 1.
[…]”
4 Člankom 2. te konvencije, naslovljenim „Kazne”, određuje se:
„1. Svaka država članica poduzima potrebne mjere kako bi osigurala da je postupanje iz članka 1. te sudjelovanje u, poticanje na i pokušaj postupanja iz članka 1. stavka 1. kažnjivo učinkovitim, razmjernim i odvraćajućim kaznama te da je, barem u slučajevima ozbiljnih prijevara, propisana zatvorska kazna koja može dovesti do izručenja, pri čemu se podrazumijeva da se ozbiljnom prijevarom smatra prijevara koja uključuje minimalni iznos koji se određuje u svakoj državi članici. Minimalan iznos ne smije biti određen na iznos koji prelazi 50 000 [eura].
2. Međutim, u slučajevima manjih prijevara koje uključuju ukupan iznos manji od 4 000 [eura] i ne uključuju posebno ozbiljne okolnosti u skladu s njezinim zakonodavstvom, država članica može odrediti kazne drukčije naravi od onih utvrđenih u stavku 1.
[…]”
Direktiva PFI
5 U članku 16. Direktive PFI, naslovljenom „Zamjena [Konvencije PFI]”, pojašnjava se:
„[Konvencija PFI], uključujući njezine protokole od 27. rujna 1996., 29. studenoga 1996. i 19. lipnja 1997., zamjenjuje se ovom Direktivom za države članice koje obvezuje ova Direktiva, s učinkom od 6. srpnja 2019.
Za države članice koje obvezuje ova Direktiva, upućivanja na Konvenciju smatraju se upućivanjima na ovu Direktivu.”
Rumunjsko pravo
Rumunjski Ustav
6 Načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) navodi se u članku 15. stavku 2. Constituțije României (rumunjski Ustav), u skladu s kojim „[z]akon važi samo za ubuduće, osim blažeg kaznenog ili upravnog prava”.
7 U članku 147. stavcima 1. i 4. rumunjskog Ustava navodi se:
„1. Odredbe važećih zakona i uredbi, kao i pravilnika, koje su proglašene neustavnima, prestaju proizvoditi pravne učinke nakon 45 dana od objave presude Curtee Constituțională [(Ustavni sud, Rumunjska)], osim ako ih Parlament ili Vlada, ovisno o slučaju, za to vrijeme ne uskladi s odredbama Ustava. Odredbe koje su proglašene neustavnima tijekom tog se razdoblja automatski ne primjenjuju.
[…]
4. Odluke Curtee Constituțională [(Ustavni sud)] objavljuju se u Monitorulu Oficial al României [(Službeni list Rumunjske)]. One su općenito obvezujuće od dana objave i proizvode samo učinke ex nunc.”
Rumunjsko kazneno zakonodavstvo
8 Kazneno djelo utaje poreza utvrđeno je kako slijedi u članku 9. Legee nr. 241/2005, pentru prevenirea și combaterea evaziunii fiscale (Zakon br. 241/2005 o sprečavanju i suzbijanju utaje poreze) od 15. srpnja 2005. (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 672 od 27. srpnja 2005.), u verziji primjenjivoj na glavni postupak:
„1. Kazneno djelo utaje poreza, kažnjivo kaznom zatvora od dvije do osam godina te gubitkom nekih od prava ili novčanom kaznom, čine sljedeće radnje počinjene s ciljem izbjegavanja poreznih obveza:
[…]
(c) unos u računovodstvenu dokumentaciju ili druge pravne dokumente rashoda koji ne odgovaraju stvarnim transakcijama ili unos drugih fiktivnih transakcija;
[…]
2. Ako radnje iz stavka 1. uzrokuju štetu veću od 100 000 eura u protuvrijednosti u nacionalnoj valuti, najmanja i najveća kazna uvećavaju se za pet godina.
3. Ako radnje iz stavka 1. uzrokuju štetu veću od 500 000 eura u protuvrijednosti u nacionalnoj valuti, najmanja i najveća kazna uvećavaju se za sedam godina.”
9 Legea nr. 286/2009, privind Codul penal (Zakon br. 286/2009 o Kaznenom zakoniku) od 17. srpnja 2009. (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 510 od 24. srpnja 2009., u daljnjem tekstu: Kazneni zakonik) stupila je na snagu 1. veljače 2014.
10 Na temelju članka 154. stavka 1. točke (b) Kaznenog zakonika opći rok zastare za kaznena djela koja se stavljaju na teret žaliteljima iz glavnog postupka iznosi deset godina.
11 Prije stupanja na snagu Kaznenog zakonika, odredbom kojom se uređivao prekid rokova zastare u kaznenim stvarima predviđalo se sljedeće:
„Rok zastare predviđen člankom 122. prekida se izvršenjem bilo koje radnje u predmetu o kojoj, u skladu sa zakonom, treba obavijestiti osumnjičenika ili optuženika u kaznenom postupku.”
12 U prvotnoj verziji članka 155. stavka 1. Kaznenog zakonika određivalo se:
„Rok zastare kaznene odgovornosti prekida se izvršenjem bilo koje postupovne radnje u predmetu.”
13 Taj je članak 155. stavak 1. izmijenjen Ordonanțom de urgență a Guvernului nr. 71/2022, pentru modificarea articolului 155 alineatul (1) din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (Uredba sa zakonskom snagom br. 71/2022 o izmjeni članka 155. stavka 1. Zakona br. 286/2009 o Kaznenom zakoniku) od 30. svibnja 2022. (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 531 od 30. svibnja 2022., u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 71/2022) kako slijedi:
„Rok zastare kaznene odgovornosti prekida se izvršenjem bilo koje postupovne radnje u predmetu o kojoj, u skladu sa zakonom, treba obavijestiti osumnjičenika ili optuženika.”
14 Doseg načela retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior), koje se navodi u članku 15. stavku 2. rumunjskog Ustava, pojašnjen je u članku 5. stavku 1. Kaznenog zakonika, u skladu s kojim:
„Ako se nakon počinjenja kaznenog djela, a prije donošenja pravomoćne presude, kazneni zakon izmijeni jednom ili više puta, primijenit će se zakon koji je najblaži za počinitelja.”
15 U točki (b) članka 426. Legee nr. 135/2010, privind Codul de procedură penală (Zakon br. 135/2010 o Zakoniku o kaznenom postupku) od 1. srpnja 2010. (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 486 od 15. srpnja 2010.), u verziji primjenjivoj na glavni postupak, naslovljenog „Slučajevi u kojima se može podnijeti izvanredna žalba za ukidanje odluke”, predviđa se:
„Izvanredna žalba za ukidanje pravomoćnih odluka donesenih u kaznenom postupku može se podnijeti u sljedećim slučajevima:
[…]
(b) ako je optuženik osuđen unatoč dokazima o postojanju razloga za obustavu kaznenog postupka.
[…]”
Zakonodavstvo o sustavu stegovnih mjera za suce
16 Člankom 99. Legee nr. 303/2004, privind statutul judecătorilor și procurorilor (Zakon br. 303/2004 o statusu sudaca i državnih odvjetnika) od 28. lipnja 2004. (koji je ponovno objavljen u Monitorulu Oficial al României, dio I., br. 826 od 13. rujna 2005.) određivalo se:
„Stegovne povrede čini:
[…]
(ș) nepoštovanje presuda Curtee Constituțională [(Ustavni sud)] ili presuda koje je izrekao Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska) u kojima se odlučivalo o zahtjevima za zaštitu zakonitosti;
[…]”
17 Člankom 271. Legee nr. 303/2022, privind statutul judecătorilor și procurorilor (Zakon br. 303/2022 o statusu sudaca i državnih odvjetnika) od 15. studenoga 2022. (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 1102 od 16. studenoga 2022.) predviđa se:
„Stegovne povrede čini:
[…]
(s) obavljanje dužnosti u zloj vjeri ili s krajnjom nepažnjom.”
18 U članku 272. stavcima 1. i 2. tog zakona pojašnjava se:
„1. Sudac ili državni odvjetnik postupa u zloj vjeri ako svjesno povrijedi materijalna ili postupovna pravna pravila te ima namjeru naštetiti drugoj osobi ili prihvati da će se povredom nanijeti šteta drugoj osobi.
2. Sudac ili državni odvjetnik postupa s krajnjom nepažnjom ako nemarno povrijedi materijalna ili postupovna pravna pravila na ozbiljan, nedvojben i neispričiv način.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
19 Žalitelji iz glavnog postupka tijekom 2010. nisu u svojim poslovnim knjigama, u cijelosti ili djelomično, evidentirali poslovne transakcije, kao ni prihode od prodaje nacionalnim korisnicima plinskog ulja, koje su kupili u skladu sa sustavom odgode plaćanja trošarine, čime su nanijeli štetu državnom proračunu, osobito u pogledu poreza na dodanu vrijednost (PDV) i trošarine na plinsko ulje.
20 Kaznenom presudom br. 285/AP od 30. lipnja 2020. Curtea de Apel Brașov (Žalbeni sud u Brașovu, Rumunjska), odnosno sud koji je uputio zahtjev, naložila je da se žaliteljima iz glavnog postupka osuđujućom odlukom, ili potvrdom osuđujuće odluke koju je Tribunalul Brașov (Viši sud u Brașovu, Rumunjska) izrekao u svojoj kaznenoj presudi br. 38/S od 13. ožujka 2018., izreknu kazne zatvora zbog počinjenja kaznenog djela utaje poreza, predviđenog u članku 9. stavku 1. točkama (b) i (c) te članku 9. stavku 3. Zakona br. 241/2005 o sprečavanju i suzbijanju utaje poreza, u verziji primjenjivoj na glavni postupak, kao i kaznenog djela zločinačkog udruživanja, predviđenog u odredbama članka 7. u vezi s člankom 2. točkom (b) podtočkom 16. Legee nr. 39/2003, privind prevenirea și combaterea criminalității organizate (Zakon br. 39/2003 o sprečavanju i suzbijanju organiziranog kriminala) od 21. siječnja 2003. (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 50 od 29. siječnja 2003.), u verziji primjenjivoj na glavni postupak, u skladu s člankom 5. Kaznenog zakonika.
21 Dva su žalitelja iz glavnog postupka, K. A. i S. P., bila lišena slobode u trenutku podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku, na temelju izvršenja presude Curtee de Apel Brașov (Žalbeni sud u Brașovu) br. 285/AP od 30. lipnja 2020..
22 Žaliteljima iz glavnog postupka također je naloženo plaćanje porezne štete, uključujući dugovane iznose PDV‑a, u ukupnom iznosu od 13 964 482 rumunjskih leja (RON) (približno 3 240 000 eura).
23 U svojem zahtjevu za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev navodi nacionalnu sudsku praksu koja se odnosi na prvotnu verziju članka 155. stavka 1. Kaznenog zakonika, koja bi mogla imati odlučujući utjecaj na situaciju žaliteljâ iz glavnog postupka.
24 Konkretnije, taj sud navodi, kao prvo, da je Curtea Constituțională (Ustavni sud) u svojoj presudi br. 297 od 26. travnja 2018., objavljenoj 25. lipnja 2018. (u daljnjem tekstu: presuda br. 297/2018 Curtee Constituțională (Ustavni sud)), prihvatila prigovor neustavnosti koji se odnosio na tu odredbu u dijelu u kojem se njome predviđao prekid roka zastare kaznene odgovornosti u slučaju izvršenja „bilo koje postupovne radnje”.
25 Curtea Constituțională (Ustavni sud) osobito je istaknula da navedena odredba nije bila predvidljiva i da je bila protivna načelu zakonitosti kaznenih djela i kazni s obzirom na to da je izraz „bilo koje postupovne radnje” obuhvaćao i radnje o kojima osumnjičenik ili optuženik nije obaviješten, što ga je spriječilo da se upozna se s okolnošću da je počeo teći novi rok zastare njegove kaznene odgovornosti.
26 Utvrdila i je da je ranija zakonodavna odredba ispunjavala uvjete predvidljivosti propisane relevantnim ustavnim odredbama s obzirom na to da se njome predviđalo da samo izvršenje radnje o kojoj osumnjičenika ili optuženika treba obavijestiti u skladu sa zakonom može prekinuti rok zastare kaznene odgovornosti.
27 Kao drugo, iz objašnjenja suda koji je uputio zahtjev proizlazi da nacionalni zakonodavac tijekom nekoliko godina nakon presude br. 297/2018 Curtee Constituțională (Ustavni sud) nije zamijenio odredbu članka 155. stavka 1. Kaznenog zakonika koja je proglašena neustavnom.
28 Kao treće, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je Curtea Constituțională (Ustavni sud) u svojoj presudi br. 358 od 26. svibnja 2022., objavljenoj 9. lipnja 2022. (u daljnjem tekstu: presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 358/2022), prihvatila novi prigovor neustavnosti koji se odnosio na članak 155. stavak 1. Kaznenog zakonika. U toj je presudi Curtea Constituțională (Ustavni sud) pojasnila da njezina presuda br. 297/2018 ima pravnu prirodu „obične” presude o neustavnosti. Curtea Constituțională (Ustavni sud) istaknula je propust zakonodavca nakon te presude br. 297/2018, kao i činjenicu da je zajednički učinak potonje presude i tog propusta doveo do nove nejasne i nepredvidljive situacije u pogledu pravila primjenjivih na prekid roka zastare kaznene odgovornosti, koja se odrazila u neujednačenoj sudskoj praksi, te je pritom pojasnila da, od datuma objave navedene presude br. 297/2018 do stupanja na snagu normativnog akta kojim se određuje primjenjivo pravilo, „[rumunjsko] pozitivno pravo [nije sadržavalo] nijedan slučaj koji bi omogućio prekid roka zastare kaznene odgovornosti”.
29 Osim toga, Curtea Constituțională (Ustavni sud) navela je da cilj njezine presude br. 297/2018 nije bio ukidanje rokova zastare kaznene odgovornosti ni uvođenje prekida tih rokova, nego usklađivanje članka 155. stavka 1. Kaznenog zakonika s ustavnim zahtjevima.
30 Kao četvrto, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je rumunjska vlada 30. svibnja 2022., odnosno nakon što je donesena presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 358/2022, ali prije nego što je objavljena, na temelju svojih delegiranih zakonskih ovlasti donijela Uredbu sa zakonskom snagom br. 71/2022, koja je stupila na snagu istog datuma i kojom je članak 155. stavak 1. Kaznenog zakonika izmijenjen na način da bilo koja postupovna radnja o kojoj treba obavijestiti osumnjičenika ili optuženika prekida rok zastare kaznene odgovornosti.
31 Kao peto, sud koji je uputio zahtjev navodi da je Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) u svojoj presudi br. 67/2022 od 25. listopada 2022., objavljenoj 28. studenoga 2022., pojasnio da, u rumunjskom pravu, pravila o prekidu roka zastare kaznene odgovornosti proizlaze iz materijalnog kaznenog prava i da se stoga na njih primjenjuje načelo zabrane retroaktivnosti kaznenog zakona, ne dovodeći pritom u pitanje načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior), koje je zajamčeno, među ostalim, člankom 15. stavkom 2. rumunjskog Ustava.
32 Stoga je Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) presudio da se na pravomoćnu osuđujuću presudu načelno može odnositi izvanredna žalba za ukidanje presude na temelju učinaka presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022 kao blažeg kaznenog zakona (lex mitior). Međutim, takva mogućnost ne postoji ako je žalbeni sud pitanje zastare kaznene odgovornosti već ispitao u postupku u kojem je donesena ta pravomoćna osuđujuća presuda.
33 Žalitelji iz glavnog postupka podnijeli su Curtei de Apel Brașov (Žalbeni sud u Brașovu) izvanredne žalbe za ukidanje presude br. 285/AP tog suda od 30. lipnja 2020. Na temelju članka 426. točke (b) Zakona br. 135/2010 o Zakoniku o kaznenom postupku, u verziji primjenjivoj na glavni postupak, traže ukidanje osuđujuće kaznene presude uz obrazloženje da su osuđeni unatoč dokazima o postojanju razloga za obustavu kaznenog postupka, odnosno isteka roka zastare njihove kaznene odgovornosti.
34 U prilog svojoj žalbi ti se žalitelji na temelju načela retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) pozivaju na zastaru svoje kaznene odgovornosti nakon presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022.
35 Navedeni žalitelji u biti tvrde da se u rumunjskom pravu između datuma objave presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018, odnosno 25. lipnja 2018., i datuma objave njezine presude br. 358/2022, odnosno 9. lipnja 2022., nije predviđao nijedan razlog za prekid roka zastare kaznene odgovornosti.
36 Naime, činjenica da se tijekom tog razdoblja pozitivnim pravom nije predviđao nijedan razlog za prekid roka zastare kaznene odgovornosti sama po sebi čini blaži kazneni zakon koji se na njih treba primijeniti u skladu s načelom retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior), koje je osobito propisano rumunjskim Ustavom.
37 Kad bi se prihvatilo takvo tumačenje, sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da bi, s obzirom na datum počinjenja kaznenih djela koja im se stavljaju na teret, rok zastare od deset godina, predviđen člankom 154. stavkom 1. točkom (b) Kaznenog zakonika, u tom slučaju istekao prije nego što je osuđujuća presuda protiv žalitelja iz glavnog postupka postala pravomoćna, što bi dovelo do obustave kaznenog postupka i nemogućnosti izricanja te osuđujuće presude.
38 Taj sud navodi nekoliko razloga zbog kojih bi se primjena načela retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior), koja je zajamčena rumunjskim Ustavom, mogla isključiti u slučaju kao što je onaj u glavnom postupku.
39 Navedeni sud ističe, među ostalim, da pravna situacija koju obilježava nepostojanje razloga za prekid roka zastare u kaznenim stvarima, na koju se pozivaju žalitelji iz glavnog postupka, nije posljedica akta koji odražava volju zakonodavca, nego presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) kojom je neustavnom proglašena prvotna verzija članka 155. stavka 1. Kaznenog zakonika. Međutim, načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) primjenjivo je samo u slučaju vremenski sukcesivne primjene zakona koje je donio zakonodavac.
40 U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev želi znati je li tumačenje koje zagovaraju žalitelji iz glavnog postupka usklađeno s pravom Unije jer bi ono dovelo do njihova oslobađanja od kaznene odgovornosti za kaznena djela utaje poreza usmjerena protiv proračuna Europske unije i zaštite njezinih financijskih interesa. Takvim bi se tumačenjem, koje bi se moglo primijeniti na velik broj kaznenih predmeta, mogli povrijediti, među ostalim, članak 2. i članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, članak 325. stavak 1. UFEU‑a, članak 2. stavak 1. Konvencije PFI, članci 1., 3. i 4. Odluke 2006/928, članak 2. i članak 12. stavak 1. Direktive PFI, kao i Direktiva 2006/112.
41 Taj sud u tom pogledu ističe da bi se, podložno ograničenim informacijama kojima raspolaže, učinci presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022 na zastaru kaznene odgovornosti mogli odnositi na velik broj predmeta. Nacionalni sudovi izjasnili su se u korist zastare kaznene odgovornosti, uključujući u okviru izvanrednih žalbi za ukidanje presude kao što su one o kojima je riječ u glavnom postupku. Uostalom, Europska komisija navela je u svojem izvješću od 22. studenoga 2022. Europskom parlamentu i Vijeću o napretku u Rumunjskoj u okviru Mehanizma suradnje i provjere (CVM)(COM(2022) 664 final) svoju zabrinutost u pogledu učinka te sudske prakse na važne kaznene predmete koji su u tijeku.
42 Osim toga, sud koji je uputio zahtjev naglašava da će možda morati, ako se pokaže da tumačenje u skladu s pravom Unije nije moguće s obzirom na razloge koji su mu podneseni, izuzeti iz primjene rješenja iz sudske prakse Curtee Constituțională (Ustavni sud) i Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) u kojoj se odlučivalo o zahtjevima za zaštitu zakonitosti.
43 Naime, sud koji je uputio zahtjev ističe da novi sustav stegovnih mjera, predviđen člancima 271. i 272. Zakona br. 303/2022 o statusu sudaca i državnih odvjetnika, omogućuje kažnjavanje sudaca koji su svjesno i stoga „u zloj vjeri” ili teškom nepažnjom u smislu tih članaka postupili protivno presudama Curtee Constituțională (Ustavni sud) ili Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) u kojima se odlučivalo o zahtjevima za zaštitu zakonitosti.
44 U tim je okolnostima Curtea de Apel Brașov (Žalbeni sud u Brașovu) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 2., članak 19. stavak 1. drugi podstavak i članak 4. stavak 3. UEU‑a u vezi s člankom 325. stavkom 1. UFEU‑a, člankom 2. stavkom 1. [Konvencije PFI], člancima 2. i 12. [Direktive PFI], te Direktivom [2006/112], uzimajući u obzir načelo učinkovitih i odvraćajućih sankcija u slučaju teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije, te u skladu s Odlukom [2006/928] s obzirom na članak 49. stavak 1. posljednju rečenicu [Povelje], tumačiti na način da im se protivi pravna situacija, kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj osuđeni žalitelji izvanrednim pravnim lijekom traže ukidanje pravomoćne osuđujuće kaznene presude, pozivajući se na primjenu načela blažeg kaznenog zakona, koji je bio primjenjiv u postupku o meritumu te kojim se predviđao rok zastare koji je kraći i koji je istekao prije donošenja pravomoćne presude u predmetu, a koji je nakon toga utvrđen odlukom nacionalnog Ustavnog suda, kojom je proglašen neustavnim tekst zakona o prekidu roka zastare za kaznenu odgovornost (presuda [Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 358/2022]), s obzirom na propust zakonodavca da tekst zakona uskladi s drugom presudom istog ustavnog suda, donesenom četiri godine prije [te presude br. 358/2022.] (presuda [Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018]), a u tom se razdoblju sudska praksa redovnih sudova formirana na temelju [te presude br. 297/2018] već bila ustalila na način da je taj tekst i dalje bio na snazi u obliku tumačenom u skladu s [navedenom presudom br. 297/2018], što je imalo za konkretnu posljedicu to da je upola skraćen rok zastare za sva kaznena djela za koja nije donesena pravomoćna osuđujuća presuda prije [presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018] i da je, slijedom toga, u predmetnom slučaju obustavljen kazneni postupak protiv optuženikâ?
2. Treba li članak 2. UEU‑a, koji se odnosi na vrijednosti vladavine prava i poštovanja ljudskih prava u društvu u kojem prevladava pravda, te članak 4. stavak 3. UEU‑a o načelu lojalne suradnje između Unije i država članica, u skladu s Odlukom [2006/928] u pogledu obveze osiguravanja učinkovitosti rumunjskog pravosudnog sustava, uzimajući u obzir članak 49. stavak 1. posljednju rečenicu [Povelje], kojim se utvrđuje načelo primjene blažeg kaznenog zakona, u odnosu na cjelokupan nacionalni pravosudni sustav tumačiti na način da im se protivi pravna situacija, kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj osuđeni žalitelji izvanrednim pravnim lijekom traže ukidanje pravomoćne osuđujuće kaznene presude, pozivajući se na primjenu načela blažeg kaznenog zakona, koji je bio primjenjiv u postupku o meritumu te kojim se predviđao rok zastare koji je kraći i koji je istekao prije donošenja pravomoćne presude u predmetu, a koji je nakon toga utvrđen odlukom nacionalnog Ustavnog suda, kojom je proglašen neustavnim tekst zakona o prekidu roka zastare kaznene odgovornosti (presuda [Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 358/2022]), s obzirom na propust zakonodavca da tekst zakona uskladi s drugom presudom istog ustavnog suda, donesenom četiri godine prije [te presude br. 358/2022] (presuda [Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018]), a u tom se razdoblju sudska praksa redovnih sudova formirana na temelju [te presude br. 297/2018] već bila ustalila na način da je taj tekst, kako je protumačen [navedenom presudom br. 297/2018], i dalje bio na snazi, što je imalo za konkretnu posljedicu to da je upola skraćen rok zastare za sva kaznena djela za koja nije donesena pravomoćna osuđujuća presuda prije [presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018] i da je, slijedom toga, u predmetnom slučaju obustavljen kazneni postupak protiv optuženikâ?
3. U slučaju potvrdnog odgovora [na prvo i drugo pitanje] te isključivo ako se ne može pružiti tumačenje u skladu s pravom Unije, treba li načelo nadređenosti prava Unije tumačiti na način da mu se protive nacionalno zakonodavstvo ili praksa prema kojima su nacionalni redovni sudovi vezani odlukama nacionalnog ustavnog suda i obvezujućim odlukama nacionalnog vrhovnog suda te zbog toga ne mogu – jer bi inače počinili stegovnu povredu – po službenoj dužnosti izuzeti iz primjene sudsku praksu koja proizlazi iz tih odluka iako smatraju da je, s obzirom na presudu Suda […], ta sudska praksa u suprotnosti s, među ostalim, člankom 2., člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom i člankom 4. stavkom 3. UEU‑a u vezi s člankom 325. stavkom 1. UFEU‑a, u okviru primjene Odluke [2006/928], uzimajući u obzir članak 49. stavak 1. posljednju rečenicu [Povelje], kao što je to slučaj u glavnom postupku?”
45 U obavijesti od 24. ožujka 2023., koju je Sud zaprimio istog dana, sud koji je uputio zahtjev naveo je nekoliko presuda koje su donesene od 15. prosinca 2022. do 8. ožujka 2023., a u kojima su Curtea de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu, Rumunjska) i Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) prihvatili izvanredne žalbe za ukidanje presude zbog zastare kaznene odgovornosti dotičnih osoba.
46 Osim toga, sud koji je uputio zahtjev u toj je obavijesti naglasio da je žalba u kasacijskom postupku jedini pravni lijek koji po potrebi omogućuje osporavanje pravomoćne sudske odluke na temelju povrede prava Unije kako će ga Sud tumačiti u svojim odgovorima na prethodna pitanja. Međutim, rok od 30 dana od dana dostave odluke žalbenog suda u kojem treba podnijeti žalbu u kasacijskom postupku sprečava podnošenje takve žalbe jer će, kad Sud odluči o ovom zahtjevu za prethodnu odluku, taj rok već isteći u većini predmeta o kojima je riječ.
47 Stoga je sud koji je uputio zahtjev zatražio od Suda da pojasni da je, „u skladu s načelom lojalne suradnje, kako bi se poštovala načela ekvivalentnosti i djelotvornosti u okviru nacionalne postupovne autonomije te zajamčilo jednako postupanje i nediskriminacija stranaka glavnog postupka u odnosu na osobe koje se nalaze u sličnim situacijama, u slučaju žalbe u kasacijskom postupku podnesene protiv pravomoćnih sudskih odluka koje su u međuvremenu donesene u sličnim predmetima, na nacionalnim sudovima da presude da [navedeni rok] počinje teći od dana objave presude Suda” u kojoj odlučuje o ovom zahtjevu za prethodnu odluku.
Pokretanje hitnog prethodnog postupka
48 Koristeći se ovlašću dodijeljenom člankom 107. stavkom 3. Poslovnika Suda, predsjednik Suda zatražio je od četvrtog vijeća, imenovanog u skladu s člankom 108. stavkom 1. tog Poslovnika, ispitivanje potrebe da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odlučuje u hitnom postupku iz članka 23.a prvog stavka Statuta Suda Europske unije.
49 Iz članka 107. stavka 1. Poslovnika proizlazi da se u hitnom postupku može odlučivati samo o zahtjevima za prethodnu odluku kojima se postavlja jedno ili više pitanja koja se tiču područja iz glave V. trećeg dijela UFEU‑a, s obzirom na to da se ta glava bavi područjem slobode, sigurnosti i pravde.
50 U ovom se slučaju prethodna pitanja odnose, među ostalim, na tumačenje članka 2. stavka 1. Konvencije PFI, koja je sastavljena na temelju članka K.3 UEU‑a. Potonji je članak postao članak 31. UEU‑a, čije su odredbe preuzete u člancima 82., 83. i 85. UFEU‑a, koji su obuhvaćeni glavom V. trećeg dijela UFEU‑a.
51 Iz toga proizlazi da se u ovom zahtjevu za prethodnu odluku javljaju pitanja koja se odnose na jedno od područja iz te glave V. i da se stoga o njemu može odlučivati u hitnom postupku.
52 Kad je riječ o kriteriju hitnosti, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je taj kriterij ispunjen kada je na datum podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku dotična osoba u glavnom postupku lišena slobode i kada njezino zadržavanje u pritvoru ovisi o rješavanju tog postupka (presuda od 12. siječnja 2023., MV (Izricanje jedinstvene kazne), C‑583/22 PPU, EU:C:2023:5, t. 45. i navedena sudska praksa).
53 U tom pogledu iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su žaliteljima iz glavnog postupka izrečene kazne zatvora i da dvoje od njih, K. A. i S. P., upravo izvršavaju svaki svoju kaznu.
54 U odgovoru na zahtjev za pojašnjenje koji je Sud 15. ožujka 2023. postavio sudu koji je uputio zahtjev, potonji je sud pojasnio da se, s jedne strane, ta dva žalitelja iz glavnog postupka trenutačno nalaze u zatvorskoj ustanovi radi izvršenja njegove kaznene presude br. 285/AP od 30. lipnja 2020. i da bi se, s druge strane, prekinulo izvršenje njihove kazne zatvora ako odluči prihvatiti izvanredne žalbe koje su mu oni podnijeli s ciljem ukidanja njihove osuđujuće presude.
55 Usto, iz objašnjenja tog suda proizlazi da ishod izvanrednih žalbi za ukidanje presude koje su podnijeli žalitelji iz glavnog postupka ovisi o odgovorima Suda na postavljena pitanja.
56 U tim okolnostima, na temelju članka 108. stavka 1. Poslovnika, četvrto vijeće Suda odlučilo je 23. ožujka 2023., na prijedlog suca izvjestitelja te nakon što je saslušalo nezavisnog odvjetnika, o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odlučiti u hitnom prethodnom postupku.
57 Osim toga, to je vijeće na temelju članka 113. stavka 2. Poslovnika odlučilo ovaj predmet uputiti Sudu kako bi bio dodijeljen velikom vijeću.
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
58 L. N. i C. I. tvrdili su da je zahtjev za prethodnu odluku u cijelosti nedopušten. L. N. je u tom pogledu osobito tvrdio da Odluka 2006/928 i Direktiva PFI nisu relevantne u okolnostima glavnog postupka.
59 Osim toga, rumunjska vlada ističe da je treće postavljeno pitanje hipotetske prirode.
60 Naposljetku, C. O., C. I. i rumunjska vlada ističu nedopuštenost zahtjeva iz točke 47. ove presude jer u okviru glavnog postupka sudu koji je uputio zahtjev nije podnesena žalba u kasacijskom postupku, nego izvanredne žalbe za ukidanje presude.
61 Valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova koja je određena člankom 267. UFEU‑a isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da uvažavajući posebnosti predmeta ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Slijedom navedenog, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud načelno mora donijeti odluku (presuda od 21. ožujka 2023., Mercedes‑Benz Group (Odgovornost proizvođačâ vozila koja imaju poremećajne uređaje), C‑100/21, EU:C:2023:229, t. 52. i navedena sudska praksa).
62 Iz navedenoga proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti odgovoriti na prethodno pitanje nacionalnog suda samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja (presuda od 21. ožujka 2023., Mercedes‑Benz Group (Odgovornost proizvođačâ vozila koja imaju poremećajne uređaje), C‑100/21, EU:C:2023:229, t. 53. i navedena sudska praksa).
63 U ovom slučaju, na prvom mjestu, kad je riječ o trima prethodnim pitanjima suda koji je uputio zahtjev, valja naglasiti, kao prvo, da bi tumačenje prava Unije koje traži taj sud moglo dovesti do toga da on izuzme iz primjene presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i 358/2022 i/ili presudu Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) br. 67/2022, na koje su se žalitelji iz glavnog postupka pozvali kako bi se utvrdila zastara njihove kaznene odgovornosti. Stoga ta pitanja nisu hipotetska.
64 S obzirom na to, kao drugo, valja istaknuti da, s jedne strane, Direktiva PFI, za čije članke 2. i 12. sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje u svojem prvom prethodnom pitanju, na temelju svojeg članka 16. zamjenjuje Konvenciju PFI od 6. srpnja 2019. Međutim, činjenice iz kojih proizlazi glavni postupak počinjene su tijekom 2010. Stoga se navedena direktiva očito ne primjenjuje na taj spor, tako da njezino tumačenje očito nije nužno za njegovo rješenje.
65 S druge strane, s obzirom na to da, prema informacijama kojima raspolaže Sud, činjenice o kojima je riječ u glavnom postupku ne predstavljaju korupciju, očito je da ni tumačenje Odluke 2006/928 nije relevantno za davanje odgovora na prvo i drugo prethodno pitanje.
66 Suprotno tomu, kao treće, kad je riječ o drugim odredbama prava Unije na koje se odnose tri prethodna pitanja suda koji je uputio zahtjev, dovoljno je podsjetiti na to da se, kada nije očito da tumačenje odredbe prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, prigovor neprimjenjivosti te odredbe na predmet u glavnom postupku ne odnosi na dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku, već ulazi u meritum pitanja (presude od 19. prosinca 2019., Dobersberger, C‑16/18, EU:C:2019:1110, t. 21. i od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku), C‑528/21, EU:C:2023:341, t. 52.).
67 Na drugom mjestu, kad je riječ o zahtjevu iz točke 47. ove presude, njime se, u skladu s objašnjenjima suda koji je uputio zahtjev, nastoji utvrditi zahtijeva li se pravom Unije da rok od 30 dana koji je predviđen za podnošenje žalbe u kasacijskom postupku počne teći od datuma na koji će Sud donijeti svoju presudu u ovom predmetu.
68 Međutim, u okviru glavnog postupka sudu koji je uputio zahtjev nije podnesena žalba u kasacijskom postupku, nego izvanredne žalbe za ukidanje presude, kao što su to istaknuli C. O., C. I. i rumunjska vlada.
69 Stoga se pitanje iz točke 47. ove presude odnosi na hipotetski problem u smislu sudske prakse navedene u točki 62. te presude te ga prema tome treba proglasiti nedopuštenim.
70 Iz prethodno navedenog proizlazi da je ovaj zahtjev za prethodnu odluku dopušten, osim, s jedne strane, prvog i drugog pitanja u dijelu u kojem se odnose na tumačenje Direktive PFI i Odluke 2006/928, kao i, s druge strane, pitanja iz točke 47. ove presude.
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
71 Prvo i drugo pitanje, koja valja ispitati zajedno, odnose se na tumačenje članka 2., članka 4. stavka 3. i članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, članka 325. stavka 1. UFEU‑a, članka 49. stavka 1. posljednje rečenice Povelje, članka 2. stavka 1. Konvencije PFI, kao i Direktive 2006/112.
72 Međutim, iz obrazloženja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se dvojbe suda koji je uputio zahtjev na kojima se temelje ta pitanja u biti odnose na tumačenje, s jedne strane, odredbi prava Unije kojima se državama članicama nalaže da učinkovito suzbijaju nezakonita djelovanja usmjerena protiv financijskih interesa Unije i, s druge strane, jamstava koja proizlaze iz načela zakonitosti kaznenih djela i kazni.
73 U tim okolnostima prvo i drugo pitanje treba ispitati samo s obzirom na članak 325. stavak 1. UFEU‑a, članak 49. stavak 1. Povelje i članak 2. stavak 1. Konvencije PFI.
74 Iz toga slijedi da sud koji je uputio zahtjev tim pitanjima u biti pita treba li te odredbe tumačiti na način da su sudovi države članice dužni izuzeti iz primjene, s jedne strane, presude ustavnog suda te države članice kojima je utvrđena nevaljanom nacionalna zakonodavna odredba kojom se uređuju razlozi za prekid roka zastare u kaznenim stvarima jer se povređuje načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni u smislu zahtjeva koji se odnose na predvidljivost i preciznost kaznenog zakona, kao i, s druge strane, presudu vrhovnog suda navedene države članice, iz koje proizlazi da se pravila kojima se uređuju ti razlozi za prekid, koja proizlaze iz te ustavne sudske prakse, mogu primijeniti retroaktivno kao blaži kazneni zakon (lex mitior) kako bi se osporile pravomoćne osuđujuće presude, uzimajući u obzir da je posljedica tih presuda da će se velik broj kaznenih predmeta, uključujući predmete koji se odnose na kaznena djela teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije, obustaviti zbog zastare kaznene odgovornosti.
75 Najprije valja istaknuti da su stranke u okviru svojih pisanih očitovanja i na raspravi pred Sudom raspravljale o točnom dosegu pravila kojima se u Rumunjskoj uređuje prekid rokova zastare u kaznenim stvarima u razdoblju od 25. lipnja 2018., odnosno datuma objave presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018, do 30. svibnja 2022., odnosno datuma stupanja na snagu Uredbe sa zakonskom snagom br. 71/2022.
76 U tom pogledu valja podsjetiti na to da je u postupku iz članka 267. UFEU‑a, koji se zasniva na jasnom razgraničenju funkcija nacionalnih sudova i Suda, nacionalni sud jedini ovlašten utvrditi i ocijeniti činjenice iz glavnog postupka te tumačiti i primijeniti nacionalno pravo (presude od 31. siječnja 2023., Puig Gordi i dr., C‑158/21, EU:C:2023:57, t. 61. i od 21. ožujka 2023., Mercedes‑Benz Group (Odgovornost proizvođačâ vozila koja imaju poremećajne uređaje), C‑100/21, EU:C:2023:229, t. 59.).
77 U ovom slučaju, u skladu s objašnjenjima suda koji je uputio zahtjev, iz presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022, sažetih u točkama 23. do 29. ove presude, proizlazi da se tijekom razdoblja od 25. lipnja 2018. do 30. svibnja 2022. u rumunjskom pravu nije predviđao nijedan razlog za prekid roka zastare kaznene odgovornosti. Prema tome, kako bi se odgovorilo na prvo i drugo pitanje, valja smatrati da je tijekom tog razdoblja bilo takvo stanje u rumunjskom pravu.
78 S obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 76. ove presude, na ta pitanja valja odgovoriti i na temelju tumačenja koje je sud koji je uputio zahtjev dao u pogledu presude Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) br. 67/2022, u skladu s kojom se, na temelju tumačenja potonjeg suda u pogledu načela retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior), učinci nepostojanja razloga za prekid tog roka u rumunjskom pravu mogu retroaktivno primijeniti na postupovne radnje izvršene prije 25. lipnja 2018., odnosno datuma objave presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018.
Povreda obveze suzbijanja prijevara usmjerenih protiv financijskih interesa Unije poduzimanjem odvraćajućih i učinkovitih mjera
79 Budući da iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se glavni postupak odnosi, među ostalim, na kazneno djelo teške prijevare u području PDV‑a, valja podsjetiti na to da su države članice dužne poduzeti potrebne mjere kako bi zajamčile djelotvorno i potpuno ubiranje vlastitih sredstava Unije koja su prihodi od primjene jedinstvene stope na usklađenu osnovicu PDV‑a (presuda od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 182. i navedena sudska praksa).
80 S obzirom na navedeno, propisivanje kaznenih sankcija radi zaštite financijskih interesa Unije, a osobito naplata tih prihoda, spada u područje primjene podijeljene nadležnosti između Unije i država članica, u smislu članka 4. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, t. 43.).
81 U predmetnom slučaju, na dan nastanka činjenica iz glavnog postupka, sustav zastare primjenjiv na kaznena djela usmjerena protiv financijskih interesa Unije nije bio predmet usklađivanja zakonodavca Unije, koje je naknadno tek djelomično uslijedilo donošenjem Direktive PFI (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, t. 44.) koja, kao što se to već istaknulo u točki 64. ove presude, nije primjenjiva na spor o kojem je riječ u glavnom postupku.
82 Stoga je donošenje pravila kojima se uređuje zastara kaznene odgovornosti za kaznena djela usmjerena protiv financijskih interesa Unije na dan nastanka činjenica u glavnom postupku bilo u nadležnosti država članica. Međutim, te su države prilikom izvršavanja te nadležnosti obvezne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije (vidjeti u tom smislu presude od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija, C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2019:139, t. 57. i od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 216.).
83 U tom pogledu valja naglasiti, kao prvo, da članak 325. stavak 1. UFEU‑a nalaže državama članicama da odvraćajućim i učinkovitim mjerama suzbijaju prijevaru i sva druga nezakonita djelovanja koja su usmjerena protiv financijskih interesa Unije (presuda od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 181. i navedena sudska praksa).
84 Iako države članice raspolažu slobodom izbora u pogledu primjenjivih sankcija, koje mogu biti u obliku upravnih ili kaznenih sankcija odnosno kombinacija jednih i drugih, one ipak moraju, u skladu s člankom 325. stavkom 1. UFEU‑a, osigurati da su slučajevi teške prijevare ili drugog nezakonitog djelovanja usmjerenog protiv financijskih interesa Unije kažnjivi učinkovitim i odvraćajućim kaznenim sankcijama (vidjeti u tom smislu presude od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 191. i od 8. ožujka 2022., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (Borba protiv prijevara umanjenjem vrijednosti), C‑213/19, EU:C:2022:167, t. 219.).
85 Kao drugo, članak 2. stavak 1. Konvencije PFI nalaže državama članicama da poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se postupanja koja predstavljaju prijevaru usmjerenu protiv financijskih interesa Unije, uključujući prijevare u području PDV‑a, kažnjavaju učinkovitim, razmjernim i odvraćajućim kaznenim sankcijama koje – barem u slučajevima teških prijevara, to jest onih koje se odnose na minimalan iznos, za koji države članice ne mogu odrediti da je veći od 50 000 eura – podrazumijevaju kazne oduzimanja slobode (vidjeti u tom smislu presudu od 2. svibnja 2018., Scialdone, C‑574/15, EU:C:2018:295, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
86 U tom smislu, te države moraju voditi računa o tome da pravila o zastari propisana nacionalnim pravom omogućavaju učinkovit progon kaznenih djela povezanih s takvim prijevarama (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, t. 36.).
87 U ovom slučaju, iz objašnjenja suda koji je uputio zahtjev, koja su sažeta u točkama 23. do 32. ove presude, proizlazi da se, s jedne strane, na temelju presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022, tijekom razdoblja od 25. lipnja 2018., odnosno datuma objave te presude br. 297/2018, do 30. svibnja 2022., odnosno datuma stupanja na snagu Uredbe sa zakonskom snagom br. 71/2022, u rumunjskom pravu nije predviđao nijedan slučaj koji bi omogućio prekid roka zastare kaznene odgovornosti i da se, s druge strane, u skladu s presudom Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) br. 67/2022, na tu ustavnu sudsku praksu može pozvati kao na blaži kazneni zakon (lex mitior), i to uključujući kako bi se osporile pravomoćne osuđujuće presude.
88 Kad je riječ o konkretnim učincima koji bi se mogli povezati s navedenom sudskom praksom, sud koji je uputio zahtjev navodi da bi u okviru glavnog postupka posljedica primjene, kao blažeg kaznenog zakona (lex mitior), pravila koje proizlazi iz presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022 i u skladu s kojim se tijekom razdoblja iz prethodne točke u rumunjskom pravu nije predviđao nijedan razlog za prekid roka zastare kaznene odgovornosti, bila ta da bi rok zastare od deset godina, predviđen za kaznena djela o kojima je riječ u glavnom postupku, istekao prije nego što je osuđujuća presuda protiv žalitelja iz glavnog postupka postala pravomoćna, što bi dovelo do obustave kaznenog postupka i nemogućnosti izricanja te osuđujuće presude.
89 Sud koji je uputio zahtjev naglasio je i da bi presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022 mogle utjecati na „velik broj predmeta”, uključujući predmete okončane izricanjem pravomoćnih osuđujućih presuda, koje bi se mogle osporavati u okviru izvanrednih žalbi kao što su one o kojima je riječ u glavnom postupku.
90 Usto, iako se, kao što se to ističe u točki 65. ove presude, Odluka 2006/928 kao takva ne primjenjuje na kaznena djela utaje poreza, kao što su ona o kojima je riječ u glavnom postupku, podaci koje je Komisija na temelju članka 2. te odluke navela u svojem izvješću od 22. studenoga 2022. Europskom parlamentu i Vijeću o napretku u Rumunjskoj u okviru Mehanizma suradnje i provjere (CVM) (COM(2022) 664 final) ipak potvrđuju da postoji rizik od toga da se velik broj teških prijevara usmjerenih protiv financijskih interesa Unije više neće moći sankcionirati zbog zastare s tim povezane kaznene odgovornosti. Naime, iz tog izvješća, koje je naveo sud koji je uputio zahtjev, proizlazi da bi presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022 mogle dovesti do „obustavljanja kaznenog postupka i ukidanja kaznene odgovornosti u znatnom broju predmeta” i da nastala situacija sadržava „[r]izik od toga da će tisuće optuženika izbjeći kaznenu odgovornost”.
91 Iz prethodnih elemenata može se zaključiti da pravna situacija koja proizlazi iz primjene presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022, kao i presude Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) br. 67/2022, uključuje sustavnu opasnost od nekažnjivosti kaznenih djela teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije, osobito u predmetima čija složenost zahtijeva dulje izvođenje dokaza kaznenih tijela.
92 Međutim, postojanje takve sustavne opasnosti od nekažnjivosti predstavlja slučaj neusklađenosti sa zahtjevima iz članka 325. stavka 1. UFEU‑a i članka 2. stavka 1. Konvencije PFI, koji su navedeni u točkama 83. do 86. ove presude (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 203.).
93 U tom je pogledu, kao prvo, nacionalni zakonodavac dužan poduzeti potrebne mjere za ispunjavanje tih zahtjeva, osobito donošenjem potrebnih odredbi i, prema potrebi, izmjenom postojećih odredbi kako bi se osiguralo da je sustav koji je primjenjiv na progon kaznenih djela i sankciju kaznenih djela teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije, uključujući pravila kojima se uređuje zastara kaznene odgovornosti, u skladu s odredbama članka 325. stavka 1. UFEU‑a i članka 2. stavka 1. Konvencije PFI. Taj sustav treba biti uređen na način da on zbog sebi svojstvenih razloga ne predstavlja sustavnu opasnost od nekažnjivosti radnji koje čine takva kaznena djela i da pritom osigurava zaštitu temeljnih prava okrivljenika (vidjeti u tom smislu presude od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, t. 41. i od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 193.).
94 Međutim, pravna situacija u kojoj su propisi države članice kojima se uređuje prekid roka zastare kaznene odgovornosti proglašeni nevaljanima te ih je Ustavni sud te države članice stoga lišio učinka, a da nacionalni zakonodavac tu situaciju nije ispravio gotovo četiri godine, nije u skladu s obvezom, navedenom u točkama 83. do 86. ove presude, da se osigura da su slučajevi teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije, koji su počinjeni na državnom području, kažnjivi učinkovitim i odvraćajućim kaznenim sankcijama. Naime, takva situacija, koja utječe na odredbu opće primjene koja se primjenjivala na sve kaznene postupke i čiju nezamjenu nakon što je proglašena neustavnom nisu mogla predvidjeti ni tijela zadužena za kazneni progon ni kazneni sudovi, sadržava sebi svojstven rizik da se brojni slučajevi teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije neće moći sankcionirati zbog isteka tog roka, osobito u predmetima čija složenost zahtijeva dulje izvođenje dokaza kaznenih tijela.
Obveze koje imaju nacionalni sudovi
95 Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da načelo nadređenosti prava Unije nalaže nacionalnom sudu koji je u okviru svojih nadležnosti zadužen za primjenu odredbi prava Unije obvezu da, ako nacionalni propis ne može protumačiti u skladu sa zahtjevima prava Unije, osigura puni učinak zahtjevâ tog prava u sporu koji je pred njim pokrenut, prema potrebi izuzimajući po službenoj dužnosti iz primjene svaki nacionalni propis ili praksu, čak i naknadni, koji su protivni izravno primjenjivoj odredbi prava Unije, pri čemu ne mora tražiti ni čekati prethodno ukidanje tog nacionalnog propisa ili prakse kroz zakonodavni ili bilo koji drugi postupak predviđen Ustavom (presude od 9. ožujka 1978., Simmenthal, 106/77, EU:C:1978:49, t. 24.; od 24. lipnja 2019., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, t. 61. i 62., kao i od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 53.).
96 U ovom slučaju, članak 325. stavak 1. UFEU‑a i članak 2. stavak 1. Konvencije PFI sastavljeni su jasno i precizno te ne podliježu nikakvom uvjetu iako imaju izravan učinak (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 253. i navedenu sudsku praksu).
97 Stoga su načelno nacionalni sudovi dužni dati puni učinak obvezama koje proizlaze iz članka 325. stavka 1. UFEU‑a i članka 2. stavka 1. Konvencije PFI i izuzeti iz primjene nacionalne odredbe koje u okviru postupka koji se odnosi na teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije onemogućavaju primjenu učinkovitih i odvraćajućih sankcija radi borbe protiv takvih kaznenih djela (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 194. i navedenu sudsku praksu).
98 Stoga je očito da su nacionalni sudovi načelno dužni, u skladu s tim člankom 325. stavkom 1. i tim člankom 2. stavkom 1., izuzeti iz primjene presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022, iz kojih proizlazi da se tijekom razdoblja od 25. lipnja 2018., odnosno datuma objave te presude br. 297/2018, do 30. svibnja 2022., odnosno datuma stupanja na snagu Uredbe sa zakonskom snagom br. 71/2022, u rumunjskom pravu nije predviđao nijedan razlog za prekid roka zastare kaznene odgovornosti, jer te presude dovode do zastare kaznene odgovornosti u velikom broju slučajeva teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije te stoga, kao što je to utvrđeno u točki 91. ove presude, izazivaju sustavnu opasnost od nekažnjivosti takvih kaznenih djela.
99 Isto tako, nacionalni sudovi načelno su dužni, u skladu s tim odredbama, izuzeti iz primjene presudu Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) br. 67/2022 jer ona u slučajevima teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije omogućuje pozivanje na zastaru kaznene odgovornosti na temelju učinaka presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022 kao blažeg kaznenog zakona (lex mitior) te stoga povećava sustavnu opasnost od nekažnjivosti takvih kaznenih djela.
100 Međutim, također treba provjeriti je li u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku obveza izuzimanja takvih presuda iz primjene protivna zaštiti temeljnih prava.
101 U tom pogledu valja podsjetiti na to da, kao prvo, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, obveza osiguravanja djelotvorne naplate vlastitih sredstava Unije ne oslobađa nacionalna pravosudna tijela obveze poštovanja temeljnih prava zajamčenih Poveljom i općih načela prava Unije, s obzirom na to da kazneni postupci pokrenuti zbog kaznenih djela povezanih s PDV‑om predstavljaju provedbu prava Unije, u smislu članka 51. stavka 1. Povelje (presuda od 17. siječnja 2019., Dzivev i dr., C‑310/16, EU:C:2019:30, t. 33., kao i, u tom smislu, presuda od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 204.).
102 U ovom slučaju, iz objašnjenja suda koji je uputio zahtjev proizlazi da se nacionalna sudska praksa koja je relevantna u okviru glavnog postupka, sažeta u točkama 23. do 32. ove presude, temelji na dvama različitim načelima, odnosno, s jedne strane, kad je riječ o presudama Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022, na načelu zakonitosti kaznenih djela i kazni u smislu zahtjeva koji se odnose na predvidljivost i preciznost kaznenog zakona, kao i, s druge strane, kad je riječ o presudi Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) br. 67/2022, na načelu retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior), uključujući na pravomoćne osuđujuće presude izrečene nakon 25. lipnja 2018.
103 U pravnom poretku Unije, načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni i načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) propisani su člankom 49. stavkom 1. Povelje.
104 Na temelju načela zakonitosti kaznenih djela i kazni, kaznene odredbe moraju, među ostalim, osigurati dostupnost i predvidljivost, kako u pogledu definicije kaznenog djela tako i u pogledu određivanja kazne (vidjeti u tom smislu presude od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, t. 55. i od 11. lipnja 2020., Prokuratura Rejonowa w Słupsku, C‑634/18, EU:C:2020:455, t. 48.).
105 Usto, zahtjev preciznosti primjenjivog zakona, koji je svojstven tom načelu, podrazumijeva da zakon mora jasno definirati kaznena djela i za njih predviđene kazne. Taj je uvjet ispunjen ako pojedinci, na temelju teksta relevantne odredbe i, prema potrebi, pomoću njezina tumačenja od strane sudova, mogu znati koje radnje i propusti dovode do njihove kaznene odgovornosti (presuda od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, t. 56., kao i, u tom smislu, presuda od 11. lipnja 2020., Prokuratura Rejonowa w Słupsku, C‑634/18, EU:C:2020:455, t. 49.).
106 Naposljetku, u skladu s posljednjom rečenicom članka 49. stavka 1. Povelje, načelom retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) zahtijeva se da se, ako je, nakon počinjenja kaznenog djela, zakonom propisana blaža kazna, primjenjuje takva kazna.
107 Najprije, primjena potonjeg načela pretpostavlja sukcesivnu primjenu pravnih sustava u vremenu i temelji se na činjenici da ta sukcesivnost u okviru predmetnog pravnog poretka odražava promjenu stajališta, bilo u vezi s kaznenom kvalifikacijom činjenica koje mogu činiti kazneno djelo ili u vezi s kaznom koju treba primijeniti na takvo kazneno djelo (vidjeti u tom smislu presudu od 7. kolovoza 2018., Clergeau i dr., C‑115/17, EU:C:2018:651, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
108 Nadalje, iz sudske prakse Suda proizlazi da pravila kojima se uređuje zastara u kaznenim stvarima nisu obuhvaćena područjem primjene članka 49. stavka 1. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2015., Taricco i dr., C‑105/14, EU:C:2015:555, t. 54. do 57.).
109 Stoga obveza nacionalnih sudova da izuzmu iz primjene presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022 i presudu Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) br. 67/2022 ne može povrijediti ni načelo predvidljivosti, preciznosti i zabrane retroaktivnosti kaznenih djela i kazni, ni načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior), koja su zajamčena člankom 49. stavkom 1. Povelje.
110 Kao drugo, valja podsjetiti na to da, ako sud države članice mora, kao u ovom slučaju, provjeriti usklađenost s temeljnim pravima nacionalne odredbe ili mjere kojom se, u situaciji u kojoj radnje država članica nisu u potpunosti određene pravom Unije, provodi to pravo u smislu članka 51. stavka 1. Povelje, nacionalna tijela i sudovi mogu primijeniti i nacionalne standarde zaštite temeljnih prava, pod uvjetom da pritom ne ugroze razinu zaštite predviđenu Poveljom, kako je tumači Sud, te nadređenost, jedinstvo i djelotvornost prava Unije (presude od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 29.; od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, t. 47. i od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 211.).
111 U ovom slučaju, u skladu s objašnjenjima suda koji je uputio zahtjev, presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022 i presuda Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) br. 67/2022 temelje se na pretpostavci prema kojoj, u rumunjskom pravu, pravila o prekidu roka zastare kaznene odgovornosti proizlaze iz materijalnog kaznenog prava i stoga se na njih primjenjuje načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni te načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior), koja su zajamčena rumunjskim Ustavom. Ta načela stoga treba smatrati nacionalnim standardima zaštite temeljnih prava u smislu prethodne točke.
112 Iz onog što je navedeno u točkama 108. i 109. ove presude proizlazi da ti nacionalni standardi zaštite temeljnih prava u predmetima kao što su oni o kojima je riječ u glavnom postupku ne mogu ugroziti razinu zaštite predviđenu Poveljom, kako je tumači Sud.
113 U tom pogledu valja podsjetiti na važnost načela zakonitosti kaznenih djela i kazni, kako u pravnom poretku Unije tako i u nacionalnim pravnim porecima, s obzirom na njegove zahtjeve koji se odnose na predvidljivost, preciznost i zabranu retroaktivnosti primjenjivog kaznenog prava (presuda od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, t. 51.).
114 Ti zahtjevi predvidljivosti, preciznosti i zabrane retroaktivnosti kaznenog zakona predstavljaju poseban izraz načela pravne sigurnosti. Naime, to temeljno načelo prava Unije zahtijeva, s jedne strane, da su pravna pravila jasna i precizna i, s druge strane, da je njihova primjena za osobe predvidljiva, osobito kada mogu imati nepovoljne posljedice. Navedeno je načelo bitan element vladavine prava, koji je u članku 2. UEU‑a utvrđen kao temeljna vrijednost Unije i kao vrijednost zajednička državama članicama (vidjeti u tom smislu presude od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 161. i 162. i od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće, C‑156/21, EU:C:2022:97, t. 136. i 223.).
115 U ovom slučaju valja navesti da je rumunjski Ustavni sud, time što je presudio, kao prvo, da je rumunjski zakonodavac povrijedio ustavno načelo predvidljivosti i preciznosti kaznenog zakona time što je omogućio da postupovne radnje prekidaju rok zastare kaznene odgovornosti, iako osumnjičenik ili optuženik nije bio obaviješten o njima, primijenio nacionalni standard zaštite temeljnih prava kojim se nadopunjuje zaštita od proizvoljnosti u kaznenim stvarima koju pravo Unije pruža na temelju načela pravne sigurnosti. Takav je nacionalni standard zaštite temeljnih prava primijenio, kao drugo, i kad je u biti utvrdio da je propust rumunjskog zakonodavca u pogledu zamjene odredbe kaznenog zakona o prekidu tog roka koja je proglašena neustavnom doveo do nove nejasne i nepredvidljive situacije, čime se povrijedilo to ustavno načelo.
116 Sud je upravo s obzirom na važnost te zaštite od proizvoljnosti, kako u pravnom poretku Unije, tako i u pravnim porecima država članica, u točkama 58. do 62. presude od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), u biti ocijenio da je nacionalni standard zaštite kojim se propisuju zahtjevi predvidljivosti, preciznosti i zabrane retroaktivnosti kaznenog zakona, uključujući sustava zastare koji se odnosi na kaznena djela, mogao predstavljati prepreku obvezi koju, u okolnostima o kojima je riječ u predmetu u kojem je donesena ta presuda, nacionalni sudovi imaju na temelju članka 325. stavaka 1. i 2. UFEU‑a, a koja podrazumijeva izuzimanje iz primjene nacionalnih odredbi kojima se uređuje zastara u kaznenim stvarima, i to iako je primjena tih nacionalnih odredbi mogla spriječiti izricanje učinkovitih i odvraćajućih kaznenih sankcija u velikom broju slučajeva teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije.
117 U tom je pogledu relevantna bila i činjenica da sustav zastare primjenjiv na kaznena djela usmjerena protiv financijskih interesa Unije, o kojem je bila riječ u tom predmetu, nije bio, kao u ovom predmetu, potpuno usklađen, kao što se to ističe u točki 81. ove presude.
118 Stoga, s obzirom na razmatranja navedena u točkama 113. do 117. ove presude i kao što je to Sud ocijenio u presudi od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), valja zaključiti da, u okviru predmeta kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku, rumunjski sudovi nisu dužni izuzeti iz primjene nacionalnu sudsku praksu iz točke 111. ove presude, u skladu s člankom 325. stavkom 1. UFEU‑a i člankom 2. stavkom 1. Konvencije PFI, neovisno o postojanju sustavne opasnosti od nekažnjivosti kaznenih djela teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije, jer se presude iz te točke 111. temelje na načelu zakonitosti kaznenih djela i kazni koje je zaštićeno u nacionalnom pravu u smislu zahtjeva koji se odnose na predvidljivost i preciznost kaznenog zakona, uključujući sustava zastare koji se odnosi na kaznena djela.
119 Međutim, iz objašnjenja suda koji je uputio zahtjev proizlazi da se i presuda Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) br. 67/2022 temelji na načelu retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) koje proizlazi iz presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018 i br. 358/2022. U skladu s tumačenjem koje je sud koji je uputio zahtjev dao u pogledu presude Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) br. 67/2022, potonji je sud utvrdio da to načelo omogućuje da se učinci nepostojanja razloga za prekid roka zastare kaznene odgovornosti u rumunjskom pravu koji proizlaze iz tih dviju presuda Curtee Constituțională (Ustavni sud) retroaktivno primijene na postupovne radnje izvršene prije 25. lipnja 2018., odnosno prije datuma objave presude potonjeg suda br. 297/2018.
120 Naime, primjenu nacionalnog standarda zaštite koji se odnosi na načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) treba razlikovati od primjene nacionalnog standarda zaštite koji je Sud ispitao u presudi od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936).
121 U tom pogledu iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da bi primjena tog prvog nacionalnog standarda zaštite mogla povećati sustavnu opasnost da se za kaznena djela teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije ne izreče nikakva kaznena sankcija, protivno članku 325. stavku 1. UFEU‑a i članku 2. stavku 1. Konvencije PFI.
122 Naime, za razliku od nacionalnog standarda zaštite koji se odnosi na predvidljivost kaznenog zakona i kojim se, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, samo neutralizira učinak prekida koji imaju postupovne radnje izvršene u razdoblju od 25. lipnja 2018., odnosno datuma objave presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018, do 30. svibnja 2022., odnosno datuma stupanja na snagu Uredbe sa zakonskom snagom br. 71/2022, nacionalni standard zaštite koji se odnosi na načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) omogućuje, barem u određenim slučajevima, neutralizaciju učinka prekida koji imaju postupovne radnje izvršene čak i prije 25. lipnja 2018., ali nakon stupanja na snagu Kaznenog zakonika 1. veljače 2014., odnosno u razdoblju duljem od četiri godine.
123 U takvim okolnostima, s obzirom na nužno odvagivanje potonjeg nacionalnog standarda zaštite i odredbi članka 325. stavka 1. UFEU‑a i članka 2. stavka 1. Konvencije PFI, treba smatrati da bi primjena navedenog standarda koju nacionalni sudac provodi kako bi osporio prekid roka zastare kaznene odgovornosti zbog postupovnih radnji izvršenih prije 25. lipnja 2018., odnosno datuma objave presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018, mogla ugroziti nadređenost, jedinstvo i djelotvornost prava Unije u smislu sudske prakse navedene u točki 110. ove presude (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 212.).
124 Stoga valja smatrati da nacionalni sudovi u okviru sudskih postupaka koji se vode radi kaznenog sankcioniranja kaznenih djela teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije ne mogu primijeniti nacionalni standard zaštite koji se odnosi na načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior), koje je navedeno u točki 119. ove presude, kako bi osporili prekid roka zastare kaznene odgovornosti zbog postupovnih radnji izvršenih prije 25. lipnja 2018., odnosno prije datuma objave presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) br. 297/2018.
125 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti da članak 325. stavak 1. UFEU‑a i članak 2. stavak 1. Konvencije PFI treba tumačiti na način da sudovi države članice nisu dužni, zbog povrede načela zakonitosti kaznenih djela i kazni koje je zaštićeno nacionalnim pravom u smislu zahtjeva koji se odnose na predvidljivost i preciznost kaznenog zakona, izuzeti iz primjene presude Ustavnog suda te države članice kojima se utvrđuje nevaljanom nacionalna zakonodavna odredba kojom se uređuju razlozi za prekid roka zastare u kaznenim stvarima, čak i ako je posljedica tih presuda to da će se velik broj kaznenih predmeta, uključujući predmete koji se odnose na kaznena djela teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Unije, obustaviti zbog zastare kaznene odgovornosti. Suprotno tomu, navedene odredbe prava Unije treba tumačiti na način da su sudovi te države članice dužni izuzeti iz primjene nacionalni standard zaštite koji se odnosi na načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) i koji omogućuje osporavanje, uključujući u okviru pravnih lijekova protiv pravomoćnih osuđujućih presuda, prekida roka zastare kaznene odgovornosti u takvim predmetima zbog postupovnih radnji izvršenih prije takvog utvrđenja nevaljanosti.
Treće pitanje
126 Sud koji je uputio zahtjev trećim pitanjem u biti pita treba li načelo nadređenosti prava Unije tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis ili praksa na temelju kojih su redovni sudovi države članice obvezani odlukama ustavnog i vrhovnog suda te države članice te zbog toga i zbog mogućeg utvrđivanja stegovne odgovornosti dotičnih sudaca ne mogu po službenoj dužnosti izuzeti iz primjene sudsku praksu koja proizlazi iz tih odluka, čak i ako smatraju, s obzirom na presudu Suda, da je ta sudska praksa protivna pravu Unije.
127 U tom pogledu valja podsjetiti na to da su, iako je ustrojstvo pravosuđa u državama članicama u njihovoj nadležnosti, one ipak prilikom izvršavanja te nadležnosti obvezne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije. Isto vrijedi za područje stegovne odgovornosti sudaca za nepoštovanje odluka ustavnog suda i vrhovnog suda dotične države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 133. i navedenu sudsku praksu).
128 Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelo nadređenosti prava Unije utvrđuje prvenstvo prava Unije nad pravom država članica. Stoga to načelo zahtijeva da sva tijela država članica osiguraju puni učinak različitih odredbi Unije, pri čemu pravo država članica ne može utjecati na učinak koji se tim različitim odredbama priznaje na području tih država (presuda od 18. svibnja 2021., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i dr., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, t. 244. i navedena sudska praksa).
129 Kao što se na to podsjeća u točki 95. ove presude, načelo nadređenosti nalaže nacionalnom sudu obvezu da osigura puni učinak zahtjevâ prava Unije u sporu koji se pred njim vodi i da po potrebi po službenoj dužnosti izuzme iz primjene svaki nacionalni propis ili praksu, čak i naknadnu, koja je protivna odredbi prava Unije s izravnim učinkom, kao što je članak 325. stavak 1. UFEU‑a, a da pritom ne treba tražiti ni čekati da se taj nacionalni propis ili praksa prethodno ukine kroz zakonodavni ili bilo koji drugi postupak predviđen Ustavom.
130 U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev ističe da će možda morati, ako iz odgovora na prvo i drugo pitanje proiziđe da postoji neusklađenost s pravom Unije ili ako se pokaže da tumačenje u skladu s pravom Unije nije moguće s obzirom na razloge koji su mu podneseni, izuzeti iz primjene rješenja iz nacionalne sudske prakse navedene u točki 111. ove presude.
131 Naime, sud koji je uputio zahtjev naglašava da novi sustav stegovnih mjera, predviđen člancima 271. i 272. Zakona br. 303/2022 o statusu sudaca i državnih odvjetnika, omogućuje kažnjavanje sudaca koji su u zloj vjeri ili teškom nepažnjom povrijedili presude Curtee Constituțională (Ustavni sud) ili presude Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) u kojima se odlučivalo o zahtjevima za zaštitu zakonitosti.
132 U tom pogledu valja podsjetiti na to da odluka Suda donesena u prethodnom postupku obvezuje nacionalni sud u pogledu tumačenja odredbi prava Unije o kojima je riječ radi rješavanja spora u glavnom postupku (vidjeti u tom smislu presude od 3. veljače 1977., Benedetti, 52/76, EU:C:1977:16, t. 26. i od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 74.).
133 Nacionalni sud koji je iskoristio mogućnost koju mu pruža članak 267. drugi stavak UFEU‑a stoga mora prema potrebi izuzeti ocjene višeg nacionalnog suda ako smatra da, imajući u vidu tumačenje koje je dao Sud, one nisu u skladu s pravom Unije, prema potrebi izuzimajući iz primjene nacionalno pravilo koje ga obvezuje na postupanje u skladu s odlukama tog višeg suda (presuda od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 75.).
134 Nacionalni sud koji je iskoristio mogućnost ili je poštovao obvezu da Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a ne može biti spriječen izravno primijeniti pravo Unije u skladu s odlukom ili sudskom praksom Suda, inače će umanjiti koristan učinak tog članka. Valja dodati da je ovlast, da u samom trenutku te primjene učini sve što je potrebno za izuzimanje iz primjene nacionalnog propisa ili prakse koji bi eventualno mogli onemogućiti puni učinak pravila prava Unije, sastavni dio dužnosti suda Unije čije je provođenje na nacionalnom sudu koji je u okviru svojih nadležnosti zadužen za primjenu odredbi prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 257.).
135 Međutim, nacionalni propis ili praksa prema kojima odluke ustavnog i vrhovnog suda dotične države članice obvezuju redovne sudove, iako potonji sudovi smatraju, s obzirom na presudu Suda donesenu u prethodnom postupku, da je sudska praksa koja proizlazi iz tih odluka protivna pravu Unije, može spriječiti te sudove da osiguraju puni učinak zahtjevâ tog prava, odnosno učinak sprječavanja koji može biti pojačan činjenicom da se eventualno nepoštovanje te sudske prakse može kvalificirati kao stegovna povreda na temelju nacionalnog prava (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 259.).
136 Konkretnije, kad je riječ o stegovnoj odgovornosti koju suci u skladu s propisima određene države članice mogu snositi u slučaju povrede odluka ustavnog i vrhovnog suda te države članice, činjenica da nacionalni sud izvršava dužnosti koje su mu povjerene Ugovorima i time ispunjava obveze koje ima na temelju njih, pri čemu u skladu s načelom nadređenosti prava Unije provodi odredbu tog prava kao što je članak 325. stavak 1. UFEU‑a ili članak 2. stavak 1. Konvencije PFI, kao i tumačenje Suda u pogledu te odredbe, po definiciji se ne može utvrditi kao stegovna povreda sudaca koji zasjeda u takvom sudu a da se pritom ta odredba i to načelo time ipso facto ne povrijede (vidjeti u tom smislu presude od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 260. i od 13. srpnja 2023., YP i dr. (Ukidanje imuniteta i suspenzija suca), C‑615/20 i C‑671/20, EU:C:2023:562, t. 85. i navedenu sudsku praksu).
137 Iz prethodno navedenog proizlazi da načelo nadređenosti prava Unije treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis ili praksa na temelju kojih su nacionalni redovni sudovi države članice obvezani odlukama ustavnog i vrhovnog suda te države članice te zbog toga i zbog mogućeg utvrđivanja stegovne odgovornosti dotičnih sudaca ne mogu po službenoj dužnosti izuzeti iz primjene sudsku praksu koja proizlazi iz tih odluka, čak i ako smatraju, s obzirom na presudu Suda, da je ta sudska praksa protivna odredbama prava Unije s izravnim učinkom.
Troškovi
138 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
1. Članak 325. stavak 1. UFEU‑a i članak 2. stavak 1. Konvencije sastavljene na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, potpisane u Bruxellesu 26. srpnja 1995. i priložene Aktu Vijeća od 26. srpnja 1995.,
treba tumačiti na način da:
sudovi države članice nisu dužni, zbog povrede načela zakonitosti kaznenih djela i kazni koje je zaštićeno nacionalnim pravom u smislu zahtjeva koji se odnose na predvidljivost i preciznost kaznenog zakona, izuzeti iz primjene presude Ustavnog suda te države članice kojima se utvrđuje nevaljanom nacionalna zakonodavna odredba kojom se uređuju razlozi za prekid roka zastare u kaznenim stvarima, čak i ako je posljedica tih presuda to da će se velik broj kaznenih predmeta, uključujući predmete koji se odnose na kaznena djela teške prijevare usmjerene protiv financijskih interesa Europske unije, obustaviti zbog zastare kaznene odgovornosti.
Suprotno tomu, navedene odredbe prava Unije treba tumačiti na način da su:
sudovi te države članice dužni izuzeti iz primjene nacionalni standard zaštite koji se odnosi na načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) i koji omogućuje osporavanje, uključujući u okviru pravnih lijekova protiv pravomoćnih osuđujućih presuda, prekida roka zastare kaznene odgovornosti u takvim predmetima zbog postupovnih radnji izvršenih prije takvog utvrđenja nevaljanosti.
2. Načelo nadređenosti prava Unije
treba tumačiti na način da mu se:
protivi nacionalni propis ili praksa na temelju kojih su nacionalni redovni sudovi države članice obvezani odlukama ustavnog i vrhovnog suda te države članice te zbog toga i zbog mogućeg utvrđivanja stegovne odgovornosti dotičnih sudaca ne mogu po službenoj dužnosti izuzeti iz primjene sudsku praksu koja proizlazi iz tih odluka, čak i ako smatraju, s obzirom na presudu Suda, da je ta sudska praksa protivna odredbama prava Unije s izravnim učinkom.
Potpisi