ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. M. COLLINS
представено на 6 октомври 2022 година(1)
Дело C‑339/21
Colt Technology Services SpA,
Wind Tre SpA,
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA
срещу
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
Procura Generale della Repubblica presso Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri,
(Преюдициално запитване от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)
„Преюдициално запитване — Директива (EС) 2018/1972 — Член 13 — Условия, свързани с общо разрешение — Принцип на недопускане на дискриминация, пропорционалност и прозрачност — Възможност за законно прихващане, разпоредено от компетентни съдебни органи — Обезщетение — Пълно възстановяване на разходите, понесени от доставчиците на електронни съобщителни услуги“
I. Въведение
1. Длъжни ли са държавите членки да компенсират напълно доставчиците на електронни съобщителни услуги за разходите, които правят, за да дадат възможност за прихващане на електронни съобщения от компетентните национални органи? Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) отправя този преюдициален въпрос, като се позовава по-специално на Директива (ЕС) 2018/1972 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за установяване на Европейски кодекс за електронни съобщения(2).
A. Правото на Съюза
2. В преамбюла на Директива 2018/1972 се предвиждат inter alia следните цели:
„(5) Настоящата директива създава правна рамка, която да гарантира свобода на предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги, обвързана единствено с условията, установени в настоящата директива, и с евентуалните ограничения в съответствие с член 52, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално с мерките относно обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве и в съответствие с член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз („Хартата“).
(6) Настоящата директива не засяга[…] възможността отделните държави членки да вземат необходимите мерки, за да гарантират защитата на основните си интереси по сигурността, да опазват обществения ред и обществената сигурност и да позволяват разследването, разкриването и преследването на престъпления, като се има предвид, че всички ограничения на упражняването на правата и свободите, признати от Хартата, и по-специално в членове 7, 8 и 11 от нея, например ограничения във връзка с обработването на данни, трябва да бъдат предвидени в закон, да зачитат основното съдържание на тези права и свободи и да бъдат съобразени с принципа на пропорционалност, в съответствие с член 52, параграф 1 от Хартата“.
3. Член 1, параграф 3 от Директива 2018/1972 предвижда:
„Настоящата директива не засяга:
[…]
в) действията, предприемани от държавите членки за целите на обществения ред и обществената сигурност и за целите на отбраната;
[…]“.
4. Съгласно член 13, параграф 1 от Директива 2018/1972, озаглавен „Условия, свързани с общото разрешение и правата на ползване на радиочестотен спектър и номерационни ресурси, и специфични задължения“:
„За общото разрешение за предоставяне на електронни съобщителни мрежи или услуги, за правата на ползване на радиочестотен спектър и за правата за ползване на номерационни ресурси могат да се прилагат само условията, посочени в приложение I. Тези условия са недискриминационни, пропорционални и прозрачни“.
5. Приложение I е озаглавено „Списък на условията, които могат да бъдат добавени към общите разрешения, към правата за ползване на радиочестотен спектър и към правата за ползване на номерационни ресурси“. Част A от приложение I съдържа „Общи условия, които могат да бъдат добавени към общото разрешение“ и гласи:
„(4) Възможности за законно прихващане от компетентните национални органи в съответствие с Регламент (ЕС) 2016/679 и с Директива 2002/58/ЕО
[…]“.
Б. Италианското право
6. Член 96 от Decreto legislativo n 259 — Codice delle comunicazioni elletronique от 1 август 2003 г. (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana No 214 от 15 септември 2003 г.; Законодателен декрет № 259 относно Кодекс за електронните съобщения; наричан по-нататък „Законодателен декрет № 259/2003“), озаглавен „Задължителни услуги“, предвижда:
„(1) Операторите са длъжни да изпълняват исканията на компетентните съдебни органи за прихващане или за предоставяне на информация за целите на правосъдието; сроковете и условията се договарят с посочените органи до одобряването на декрета по параграф 2.
(2) До 31 декември 2017 г. министърът на правосъдието и министърът на икономическото развитие, съгласувано с министъра на икономиката и на финансите, приемат декрет за определяне на годишната фиксирана такса за задължителните услуги по параграф 1, с който се преразглеждат позициите по списъка, установен с Декрет на министъра на далекосъобщенията от 26 април 2001 г., публикуван в Официален вестник на Италианската република № 104 от 7 май 2001 г. Декретът:
(a) урежда видовете задължителни услуги и съответните тарифи, така че — като се вземе предвид промяната на цените и услугите — да се постигне намаляване на разходите с не по-малко от 50 процента в сравнение с действащите тарифи. Тарифите включват разходите за всички активирани или използвани услуги едновременно за всеки мрежови идентификатор;
(b) определя субектите, които са длъжни да предоставят задължителните услуги по прихващане, включително сред доставчиците на услуги, чиято инфраструктура позволява достъп до мрежата или разпространението на информационно или комуникационно съдържание, и лицата, които предоставят на каквото и да било основание електронни съобщителни услуги или приложения, дори когато се ползват посредством чужди мрежи за достъп или пренос;
(c) определя задълженията на субектите, които предоставят задължителни услуги, и реда за осъществяването им, включително задължението за спазване на единни информационни процедури при предаването и управлението на съобщения с административен характер, в това число по отношение на етапите преди плащането на тези услуги.
(3) При неизпълнение на задълженията по параграф 2 от Декрета се прилага член 32, параграфи 2, 3, 4, 5 и 6.
(4) До приемането на декрета по параграф 2 информация за телефонния трафик се предоставя безвъзмездно. По отношение на услугите за целите на правосъдието, различни от посочените в първо изречение, продължава да се прилага списъкът, установен с Декрет на министъра на далекосъобщенията от 26 април 2001 г., публикуван в Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana No 104 от 7 май 2001 г.
(5) За предоставянето на услугите, посочени в параграф 2, операторите са длъжни да договарят помежду си правилата за взаимосвързаност с цел да се гарантират доставката и оперативната съвместимост на тези услуги. Министерството може да се намеси, ако е необходимо, по своя инициатива или ако операторите не постигнат съгласие, по искане на един от тях“.
7. В съответствие с член 96, параграф 2 от Законодателен декрет № 259/2003, Decreto interministeriale del Ministro della giustizia e del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell’Economia e delle finanze — Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo No 259 del 2003, от 28 декември 2017 г. (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana No 33 от 9 февруари 2018 г.; Междуведомствен декрет на министъра на правосъдието и министъра на икономическото развитие, съгласуван с министъра на икономиката и на финансите — разпоредби за реорганизация на разходите за задължителните услуги, посочени в член 96 от Законодателен декрет № 259/2003; наричан по-нататък „Междуведомственият декрет от 28 декември 2017 г.“) се определят условията за предоставяне на задължителните услуги, а в приложението към него се определят таксите, които италианските органи заплащат за тези услуги.
III. Спорът в главното производство и преюдициалното запитване
8. Colt Technology Services S.p.A., Wind Tre S.p.A., Telecom Italia S.p.A. и Vodafone Italia S.p.A. са доставчици на електронни съобщителни услуги, които предоставят inter alia интернет услуги, фиксирани и мобилни далекосъобщения в Италия. Те подават отделни жалби против Междуведомствения декрет от 28 декември 2017 г. По-специално те твърдят, че таксите, дължими от италианските органи по силата на този закон, не покриват изцяло разходите за предоставяне на задължителни услуги, свързани с прихващането на електронни съобщения, разпоредено от компетентните национални съдебни органи.
9. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия) отхвърля жалбите на Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia и Vodafone Italia. След това посочените доставчици подават въззивни жалби пред Consiglio di Stato (Държавен съвет), който съединява делата.
10. За да се произнесе по жалбите, на 13 юли 2020 г. Consiglio di Stato (Държавният съвет) отправя преюдициално запитване до Съда относно тълкуването на членове 18, 26 и 102 ДФЕС.
11. На 26 ноември 2020 г. Съдът отхвърля преюдициалното запитване като явно недопустимо(3). Той счита, че запитващата юрисдикция по същество само е повторила доводите, изложени от жалбоподателите в главното производство. По този начин, в противоречие с изискванията на член 94, буква в) от Процедурния правилник на Съда, тя не е посочила нито причините, поради които има въпроси относно тълкуването на членове 18, 26 и 102 ДФЕС, нито връзката между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство(4). Съдът отбелязва също така, че запитващата юрисдикция може да отправи ново преюдициално запитване, съдържащо информация, която би му позволила да даде полезен отговор на поставения въпрос(5).
12. На 31 май 2022 г., в контекста на същото производство, Consiglio di Stato (Държавен съвет) отправя настоящото преюдициално запитване. Той отбеляза, че в съответствие с Директива (ЕС) 2018/1972 общото разрешение за предоставяне на електронни съобщителни услуги може да бъде обвързано със задължение за предоставяне на задължителни услуги, като например прихващане на електронни съобщения, разпоредено от съдебни органи. Макар че член 13 от Директива (ЕС) 2018/1972 изисква условията, свързани с общото разрешение, да бъдат недискриминационни, пропорционални и прозрачни, правото на Съюза не налага изрично да се изплаща пълна компенсация на доставчиците на електронни съобщителни услуги за разходите, които те правят, за да изпълнят съдебни разпореждания за прихващане на такива съобщения.
13. При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли членове 18, 26, 49, 54 и 55 ДФЕС, членове 3 и 13 от [Директива 2018/1972], както и членове 16 и 52 от [Хартата] национална правна уредба, която, като възлага на административния орган да определи компенсацията, дължима на далекосъобщителните оператори за вменената им дейност по прихващане на комуникационни потоци, разпоредено от съдебен орган, не налага спазването на принципа на пълно възстановяване на конкретно направените и надлежно документирани разходи във връзка с тази дейност, а освен това изисква от административния орган да постигне икономия на разходите в сравнение с предходните критерии за изчисляване на компенсацията?“.
14. Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia, Vodafone Italia, италианското правителство и Европейската комисия представят писмени становища. В откритото съдебно заседание на 18 май 2022 г. страните изложиха устно своите доводи и отговориха на въпросите на Съда.
IV. Оценка
A. Прилагане на Директива 2018/1972
15. В съответствие с искането на Съда настоящото заключение се ограничава до анализ на прилагането на Директива 2018/1972 в контекста на преюдициалното запитване.
16. Запитващата юрисдикция пита дали Директива 2018/1972 трябва да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да компенсират напълно доставчиците на електронни съобщителни услуги за разходите, направени от тях във връзка със задължителното прихващане на електронни съобщения, разпоредено от компетентните национални съдебни органи.
17. Към момента на приемане на Междуведомствения декрет от 28 декември 2017 г. е в сила Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“)(6), която е надлежно транспонирана в италианското законодателство. Съгласно членове 124 и 126 Директива (ЕС) 2018/1972 влиза в сила на 20 декември 2018 г., а крайният срок за транспонирането ѝ в законодателствата на държавите членки е 21 декември 2020 г. С член 125 от Директива 2018/1972 се отменя Директива 2002/20, считано от 21 декември 2020 г. Към датата на акта за преюдициално запитване Директива 2018/1972 е влязла в сила, срокът за нейното транспониране в законодателствата на държавите членки е изтекъл и Директива 2002/20 е отменена. Разпоредбите на Директива 2002/20(7) и Директива 2018/1972, които са относими към настоящото преюдициално запитване, са по същество идентични. Писмените и устните становища на всички страни в настоящото производство пред Съда се отнасят до разпоредбите на Директива 2018/1972, но не и на Директива 2002/20. Накрая, запитващата юрисдикция иска тълкуване на разпоредбите на Директива 2018/1972. Поради всички горепосочени причини настоящото заключение тълкува разпоредбите на Директива 2018/1972.
Б. Становищата на страните
18. Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia и Vodafone Italia твърдят, че на въпроса на запитващата юрисдикция следва да се отговори положително. Според тях таксите, определени с Междуведомствения декрет от 28 декември 2017 г., са прекалено ниски и покриват само малка част от разходите, които дружествата правят за прихващането на електронни съобщения, разпоредено от съдебните органи.
19. Освен това те твърдят, че Междуведомственият декрет от 28 декември 2017 г. нарушава член 13 от Директива 2018/1972, тъй като е дискриминационен, непропорционален и непрозрачен. Първо, посоченият декрет дискриминирал по-големите доставчици на електронни съобщителни услуги, които вероятно щели да извършват повече дейности по прихващане от по-малките си конкуренти. Той дискриминирал и италианските доставчици на електронни съобщителни услуги, тъй като установените в други държави членки доставчици не трябвало да понасят разходите за прихващане. Второ, Междуведомственият декрет от 28 декември 2017 г. противоречал на принципа на пропорционалност, тъй като налагал значителни невъзстановими разходи на доставчиците на електронни съобщителни услуги. Това можело да се отрази на адекватната доставка на електронни съобщителни услуги като цяло и да застраши в частност икономическата рентабилност на някои техни доставчици. Vodafone Italia твърди още, че липсата на пълно компенсиране можела да намали качеството на услугите за прихващане, предоставяни от доставчиците на електронни съобщителни услуги, което нямало да обслужва общия интерес. Трето, Wind Tre счита, че процедурата, довела до приемането на Междуведомствения декрет от 28 декември 2017 г., не била прозрачна.
20. Като се позовава по аналогия на правилата, уреждащи предоставянето на универсални услуги, Vodafone Italia добавя, че Директива 2018/1972 установява принципа на пълно компенсиране на разходите, които доставчиците на електронни съобщителни услуги правят, за да предоставят задължителни услуги като прихващането на електронни съобщения, разпоредено от съдебните органи.
21. Италианското правителство твърди, че на въпроса на запитващата юрисдикция следва да се отговори отрицателно. То отбелязва, че Директива (ЕС) 2018/1972 изисква единствено условията, свързани с общото разрешение за предоставяне на електронни съобщителни мрежи или услуги, да са недискриминационни, пропорционални и прозрачни. Тя не предвижда пълно компенсиране на разходите за прихващане на електронни съобщения, разпоредено от съдебните органи. Макар че това е въпрос, който запитващата юрисдикция трябва да прецени, според италианското правителство в запитването не се посочва, че разходите, които доставчиците на електронни съобщителни услуги понасят, поради това че дават възможност за такова прихващане, могат да застрашат финансовата им рентабилност. Липсва фактическо основание за твърдението, че Междуведомственият декрет от 28 декември 2017 г. нарушава принципа на пропорционалност.
22. Комисията отбелязва, че в член 13 от Директива 2018/1972 не се предвижда изрично доставчиците на електронни съобщителни услуги да получават компенсация за разходите, които са направили, за да предоставят задължителни услуги по силата на общо разрешение. Държавите членки разполагат с известна свобода на преценка да регламентират възможността за компенсиране, при условие че спазват принципите на недопускане на дискриминация, пропорционалност и прозрачност.
23. Комисията не е съгласна, че липсата на пълно компенсиране представлява нарушение на принципа на равно третиране. Що се отнася до принципа на пропорционалност, тя твърди, че при липсата на изрична разпоредба в приложимото законодателство, правото на Съюза не съдържа общо изискване икономическите оператори да бъдат компенсирани напълно за разходите, направени вследствие на задължения, наложени в общ интерес. Нещо повече, дори и при обстоятелства, при които може да е уместно да се предвиди справедлива компенсация, тъй като наложените на икономическите оператори задължения не са присъщи на упражняването на тяхната икономическа дейност, Комисията отбелязва, че не съществува изискване да се изплаща пълна компенсация. Такова задължение може дори да намали стимулите за доставчиците на електронни съобщителни услуги да предоставят ефективно задължителните услуги.
В. Анализ на относимите разпоредби на Директива 2018/1972
24. Съгласно постоянната съдебна практика, при тълкуването на правото на Съюза трябва да се вземе предвид съдържанието на въпросните разпоредби, техният контекст и целите на правната уредба, от която те са част(8).
25. Член 1, параграф 3, буква в) от Директива 2018/1972 предвижда, че тя не засяга действията, предприемани от държавите членки по-специално за целите на обществения ред и обществената сигурност и за целите на отбраната. От това следва, че националните мерки, които Директива 2018/1972 не би позволила по принцип, могат все пак да бъдат оправдани с цел защита на обществения ред или обществената сигурност.
26. В член 13, параграф 1 от Директива 2018/1972 се посочва, че за общото разрешение за предоставяне на електронни съобщителни услуги могат да се прилагат само условията, посочени в приложение I към нея. Тези условия трябва да са недискриминационни, пропорционални и прозрачни.
27. Условие 4 в част А от приложение I към Директива 2018/1972 съдържа общите условия, които могат да бъдат добавени към общото разрешение, и позволява на държавите членки да поставят издаването му в зависимост от „възможности за законно прихващане от компетентните национални органи в съответствие с [правилата за защита на личните данни]“.
28. От текста на горните разпоредби става ясно, че държавите членки могат да изискват от доставчиците на електронни съобщителни услуги да предоставят възможност за прихващане на електронни съобщения, когато компетентните национални органи им разпоредят това. Като се имат предвид член 13, параграф 1 и условие 4 в част А от приложение I към Директива 2018/1972, изключението, свързано с обществената сигурност, предвидено в член 1, параграф 3, буква в) от нея, следователно изглежда неотносимо за целите на настоящото преюдициално запитване. Самата Директива 2018/1972 изрично разрешава на държавите членки да изискват от доставчиците на електронни съобщителни услуги да дават възможност за прихващане на електронни съобщения като условие да получат разрешение за предоставяне на тези услуги. Освен това тази директива не изисква изрично от държавите членки да компенсират доставчиците на електронни съобщителни услуги за разходите, които правят, за да дадат възможност за прихващане на тези съобщения.
29. Предвид гореизложеното, изглежда, Съдът трябва да отговори на два въпроса. Първо, в какво се състоят „възможности[те] за законно прихващане от компетентните национални органи“? Второ, може ли фактът, че доставчиците на електронни съобщителни услуги не са компенсирани напълно за разходите, които те правят, когато дават възможност за законно прихващане от компетентните национални органи, да противоречи на принципите на недопускане на дискриминация, пропорционалност и прозрачност?
30. Що се отнася до първия въпрос, изглежда, че условие 4 може да се тълкува по два начина. На първо място, може да се твърди, че „възможности за законно прихващане“ трябва да се тълкува в смисъл, че от доставчиците на електронни съобщителни услуги може да се изисква да направят това прихващане възможно, без да е задължително самите те да прихващат съобщенията. Според този подход от доставчиците на електронни съобщителни услуги може да се изисква да осигурят необходимата техническа инфраструктура и човешки ресурси, за да улеснят прихващането на електронни съобщения от компетентните национални органи. Следователно принуждаването на доставчиците на електронни съобщителни услуги сами да извършват прихващане би изисквало от тях нещо повече от простото създаване на условия за законно прихващане, като по този начин се налага тежест, извън онова, което могат да включват условията, добавени към общото разрешение.
31. Друго възможно е условие 4 да се тълкува в смисъл, че е използван изразът „възможности за законно прихващане от компетентните национални органи“, тъй като само компетентните национални органи могат да разпоредят законно прихващане на електронни съобщения. Независимо от тяхното участие от практическа гледна точка, доставчиците на електронни съобщителни услуги винаги могат само да дават възможност за законно прихващане на електронни съобщения, тъй като самите те нямат правомощието да го извършват. Такова тълкуване, което признава на компетентните национални органи изключителното правомощие да разпореждат законното прихващане на електронни съобщения, е в съответствие и с целите, които тази мярка преследва. По този начин условие 4 в част А от това приложение предвижда компетентните национални органи да изискват повече от минимална степен на сътрудничество от доставчиците на електронни съобщителни услуги, когато става въпрос за законно прихващане на такива съобщения. Прегледът на текста на Директива 2018/1972 на различните езици също изглежда в подкрепа на идеята, че законното прихващане на електронни съобщения е прерогатив на компетентните национални органи(9).
32. В допълнение към съображенията, свързани с понятието „законно прихващане“, съществуват прагматични причини в подкрепа на тезата за тълкуване на условие 4 в част А от приложение I към Директива 2018/1972 в смисъл, че оправомощава държавите членки да изискват от доставчиците на електронни съобщителни услуги да прихващат съобщения като условие да получат разрешение да предоставят тези услуги. За да се осигури ефективното и ефикасно прихващане на електронни съобщения, когато това е необходимо, изглежда разумно държавите членки да разчитат на доставчиците на електронни съобщителни услуги, които познават собствените си инфраструктури и чийто персонал е в състояние най-добре да прихваща съобщения в тези мрежи. Ефективността и ефикасността на прихващането биха могли да бъдат застрашени, ако от националните органи се изисква сами да прихващат електронни съобщения, осъществявани чрез мрежите на различни доставчици на далекосъобщителни услуги, посредством различни технически способи и инфраструктури.
33. В резултат на това считам, че условие 4 в част А от приложение I към Директива 2018/1972, съгласно което държавите членки могат да изискват от доставчиците на електронни съобщителни услуги да дават възможност за законно прихващане на съобщения, включва изискването тези доставчици на услуги да извършват прихващането по указания на компетентните национални органи.
34. Сега ще разгледам втория въпрос, посочен в точка 29 от настоящото заключение.
35. Първо, правото на Съюза забранява всякаква дискриминация на основание гражданство в обхвата на приложение на Договорите и без да се засягат специалните разпоредби, съдържащи се в него(10). Забраната обхваща не само преките дискриминационни практики, основани на гражданството, но и всички непреки форми на дискриминация, които чрез прилагане на други критерии за разграничаване фактически водят до същия резултат(11). В съдебната практика също така се посочва, че общият принцип на недискриминация не допуска различно третиране на сходни положения и еднакво третиране на различни положения(12).
36. Както бе обяснено по-подробно в точка 19 от настоящото заключение, жалбоподателите в главното производство твърдят, че Междуведомственият декрет от 28 декември 2017 г. дискриминира както по-големите доставчици на електронни съобщителни услуги, така и доставчиците на електронни съобщителни услуги, установени в Италия.
37. Изглежда, че пред запитващата юрисдикция не са представени доказателства в подкрепа на твърдението, че вследствие на Междуведомствения декрет от 28 декември 2017 г. по-големите доставчици на електронни съобщителни услуги са обект на дискриминация. Във всеки случай, въпреки че от по-големите доставчици на електронни съобщителни услуги по-често може да се изисква да дадат възможност за законно прихващане на съобщения, отколкото от тези с по-малко клиенти, първите вероятно реализират повече приходи. Доколкото може да се установи от оскъдните материали, с които разполага Съдът, изглежда вероятно, че по принцип финансовото отражение на разходите за законно прихващане спрямо приходите може да бъде сходно за всички доставчици на електронни съобщителни услуги.
38. Що се отнася до твърдяната дискриминация, основана на гражданство, съгласно установената съдебна практика член 18 ДФЕС не се отнася до различия в третирането на лицата и предприятията под юрисдикцията на Европейския съюз, които могат да произтичат от различията в законодателствата на различните държави членки, стига те да засягат всички лица, за които се прилагат, в съответствие с обективни критерии и независимо от гражданството(13). Достатъчно е да се каже, че италианските доставчици на електронни съобщителни услуги, каквито са жалбоподателите в главното производство, и доставчиците на електронни съобщителни услуги, установени в други държави членки, са задължени да си сътрудничат с компетентните национални органи на територията, на която са съответно установени. Обстоятелството, че доставчиците на електронни съобщителни услуги, установени в други държави членки, по принцип са обвързани със задължение за сътрудничество с националните органи на територията, на която са установени, а не с италианските съдебни органи, не представлява дискриминация.
39. На второ място, дали фактът, че приложимото национално законодателство предвижда финансова компенсация за дейността по законно прихващане, без да гарантира, че доставчиците на електронни съобщителни услуги получават пълна компенсация за разходите, които са направили при осъществяването на тази дейност, противоречи на принципа на пропорционалност, предвиден в член 13, параграф 1 от Директива 2018/1972? Този въпрос, изглежда, е в основата на настоящото дело.
40. В началото искам да отбележа, че принципът на пропорционалност има много отклонения в съдебната практика в зависимост от разглеждания въпрос.
41. Що се отнася до това дали национална правна уредба като разглежданата в главното производство е пропорционална, запитващата юрисдикция има задачата да провери, при цялостна преценка на всички релевантни правни и фактически обстоятелства, дали подобна правна уредба е в състояние да гарантира осъществяването на преследваните цели и дали не надхвърля необходимото за постигането им, и ако това е така, дали тази цел не би могла да се постигне с мерки с по-малък обхват. Задача на Съда е да ѝ предостави всички необходими за това насоки за тълкуване на правото на Съюза, които ще ѝ дадат възможност да извърши този анализ(14).
42. В този контекст искам да направя две бележки относно задачата, поставена пред запитващата юрисдикция. Жалбоподателите в главното производство оспорват Междуведомствения декрет от 28 декември 2017 г., с който италианските органи определят таксите, плащани за задължителното прихващане на съобщения, под размера на разходите, които според тях са необходими за извършване на това прихващане. Целта на този декрет, изглежда, е да се ограничат разходите за тази дейност от държавния бюджет, като се разпределят между икономическите оператори, работещи в този сектор. Изглежда, че това е легитимна цел от общ интерес(15). Освен това, макар че в крайна сметка това е въпрос от компетентността на запитващата юрисдикция, няма основание да се счита, че Междуведомственият декрет от 28 декември 2017 г. е неподходящ за постигането на тази цел.
43. Що се отнася до това дали Междуведомственият декрет от 28 декември 2017 г. надхвърля необходимото за постигане на легитимната цел, която преследва, запитващата юрисдикция може да провери дали тежестта, която той налага на доставчиците на електронни съобщителни услуги, не е явно прекомерна. В това отношение искам да отбележа, че жалбоподателите в главното производство Telecom Italia и Vodafone Italia, които се опитват да определят количествено тази финансова тежест, посочват направени разходи в размер на около 6‑7 милиона евро, които не са били покрити от получените през 2017 г. и 2018 г. такси. В отговор на въпросите на Съда по време на заседанието тези два доставчика на услуги признават, че видно от публично достъпните им годишни финансови отчети, през същия период, оборотът им от предоставянето на интернет услуги, фиксирани и мобилни далекосъобщителни услуги в Италия възлиза на няколко милиарда евро. На този фон изглежда малко вероятно финансовата тежест, която Междуведомственият декрет от 28 декември 2017 г. налага на доставчиците на електронни съобщителни услуги, да застраши предоставянето на тези услуги или икономическата рентабилност на доставчиците на услуги, както твърдят някои от тях.
44. На трето място, принципът на прозрачност изисква всички условия и изисквания на този механизъм за разпределяне да са обявени чрез достъпни, достатъчно ясни, точни, еднозначни и предвидими правила за тяхното прилагане, за да позволяват на всеки разумно информиран и полагащ обичайна грижа оператор да разбере точния им обхват и да избегне всякакъв риск от произвол. Тези параметри трябва да бъдат определени съгласно обективни критерии, за да се позволи на операторите да изчислят своите разходи(16).
45. Жалбоподателите в главното производство не твърдят, че методологията за изчисляване на компенсациите се основава на критерии, които не са достъпни, ясни, точни, обективни или предвидими, или са двусмислени. Всъщност изглежда, че приложението към Междуведомствения декрет от 28 декември 2017 г., в което са посочени таксите, дължими от италианските органи за всяка категория дейности по прихващане, отговаря на тези изисквания. В действителност Wind Tre, изглежда, критикува обстоятелството, че доставчиците на електронни съобщителни услуги не са имали възможност да изразят опасенията си в хода на процедурата, довела до приемането на таксите, посочени в това приложение. Макар че това е въпрос от компетентността на запитващата юрисдикция, далеч не е ясно дали принципът на прозрачност включва правото на доставчиците на електронни съобщителни услуги да участват активно в процедурата, довела до определянето на спорните такси.
46. Накрая, за пълнота на изложението, искам да отбележа, че доводът на Vodafone Italia, според който съществува принцип на пълно възстановяване на разходите, свързани с предоставянето на универсални услуги, е несъстоятелен. Задължителните услуги, разглеждани в настоящото дело, а именно законното прихващане на електронни съобщения, не са универсални услуги, предоставяни на крайните потребители. Те са по-скоро форма на съдействие на публичните органи при изпълнение на техните задължения за защита на общия интерес, които държавите членки освен това могат изрично да налагат като условие, за да издадат разрешения за предоставяне на електронни съобщителни услуги. Независимо от това дали съществува принцип на пълно възстановяване на разходите за предоставяне на универсални услуги от доставчиците на електронни съобщителни услуги, което съвсем не изглежда очевидно(17), няма причина да се прилага такъв принцип по аналогия.
V. Заключение
47. В светлината на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), както следва:
„Директива (ЕС) 2018/1972 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 г. за установяване на Европейски кодекс за електронни съобщения
следва да се тълкува в смисъл, че:
не изисква националното законодателство да предвижда пълно компенсиране за доставчиците на електронни съобщителни услуги на разходите, които правят, за да дадат възможност за прихващане на електронни съобщения, разпоредено от съдебните органи. В съответствие с член 13, параграф 1 от тази директива държавите членки могат да прилагат механизъм за компенсиране на такива разходи, при условие че този механизъм е недискриминационен, пропорционален и прозрачен“.