STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ANTHONYHO MICHAELA COLLINSE
přednesené dne 6. října 2022(1)
Věc C‑339/21
Colt Technology Services SpA,
Wind Tre SpA,
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA
proti
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
Procura Generale della Repubblica presso Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Směrnice (EU) 2018/1972 – Článek 13 – Podmínky spojené s všeobecným oprávněním – Zásada nediskriminace, proporcionality a transparentnosti – Umožnění zákonného odposlechu nařízeného příslušnými soudními orgány – Náhrada – Úplná náhrada nákladů poskytovatelů služeb elektronických komunikací“
I. Úvod
1. Musí členské státy nahradit poskytovatelům služeb elektronických komunikací v plném rozsahu náklady, které těmto poskytovatelům vzniknou tím, že příslušným vnitrostátním orgánům umožní odposlech elektronických komunikací? Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) klade tuto otázku zejména s odkazem na směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1972 ze dne 11. prosince 2018, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace(2).
II. Relevantní právní předpisy
A. Právo Evropské unie
2. Preambule směrnice 2018/1972 uvádí zejména následující cíle:
„(5) Tato směrnice vytváří právní rámec pro volné zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, podléhající pouze podmínkám stanoveným v této směrnici a omezením v souladu s čl. 52 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, zejména opatřením týkajícím se veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví, a v souladu s čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen ‚Listina‘).
(6) Touto směrnicí není dotčena možnost členských států přijímat nezbytná opatření k zajištění ochrany svých zásadních bezpečnostních zájmů, ochrany veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti a umožňovat vyšetřování, odhalování a stíhání trestných činů, s přihlédnutím k tomu, že jakékoli omezení uplatňování práv a svobod uznaných Listinou, a to zejména v jejích článcích 7, 8 a 11, jako jsou omezení týkající se zpracování údajů, mají být stanovena zákonem, respektovat podstatu těchto práv a svobod a podléhat zásadě proporcionality v souladu s čl. 52 odst. 1 Listiny.“
3. Článek 1 odst. 3 směrnice 2018/1972 stanoví:
„Touto směrnicí nejsou dotčeny:
[…]
c) opatření přijatá členskými státy za účelem zajištění veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, jakož i za účelem obrany;
[…]“
4. Článek 13 odst. 1 směrnice 2018/1972, nadepsaný „Podmínky spojené s všeobecným oprávněním a s právy na užívání rádiového spektra a číslovacích zdrojů a zvláštní povinnosti“, stanoví:
„Všeobecné oprávnění pro zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací a práva na užívání rádiového spektra a práva na užívání číslovacích zdrojů mohou podléhat pouze podmínkám uvedeným v příloze I. Tyto podmínky musí být nediskriminační, přiměřené a transparentní. […]“
5. Příloha I je nadepsána „Seznam podmínek, které mohou být spojeny s všeobecnými oprávněními, s právy na užívání rádiového spektra a s právy na užívání číslovacích zdrojů“. Část A přílohy I, jež obsahuje „obecné podmínky, které mohou být spojeny s všeobecným oprávněním“, stanoví:
„[…]
(4) Umožnění zákonného odposlechu příslušnými vnitrostátními orgány v souladu s nařízením (EU) 2016/679 a se směrnicí 2002/58/ES.
[…]“
B. Italské právo
6. Článek 96 decreto legislativo n 259 – Codice delle comunicazioni elletroniche ze dne 1. srpna 2003 (Gazzetta Ufficiale No 214 ze dne 15. září 2003; legislativní nařízení č. 259 o kodexu elektronických komunikací; dále jen „legislativní nařízení č. 259/2003“), nadepsaný „Povinné služby“, stanoví:
„(1) Poskytování služeb pro soudní účely na žádost příslušných soudů o odposlech a poskytnutí informací je pro hospodářské subjekty povinné; lhůty a podmínky budou s uvedenými orgány dohodnuty do schválení vyhlášky uvedené v odstavci 2.
(2) Pro účely přijetí paušálního ročního poplatku za povinné služby uvedené v odstavci 1 vydá ministr spravedlnosti a ministr pro hospodářský rozvoj ve shodě s ministrem hospodářství a financí nejpozději do 31. prosince 2017 vyhlášku, kterou bude provedena revize položek sazebníku uvedených ve vyhlášce ministra komunikací ze dne 26. dubna 2001, zveřejněném v Úředním věstníku Italské republiky č. 104 ze dne 7. května 2001. Vyhláška:
(a) upraví druhy povinných služeb a určí jejich sazby, a to s přihlédnutím k vývoji nákladů a služeb, s cílem dosáhnout úspory nákladů nejméně 50 procent oproti uplatňovaným sazbám. V sazbě jsou zahrnuty náklady na všechny služby současně aktivované nebo používané každou síťovou identitou;
(b) identifikuje subjekty mající povinnost k povinným službám spočívajícím v zajišťování odposlechů, a to i mezi poskytovateli služeb, jejichž infrastruktury umožňují přístup k síti nebo šíření informací nebo komunikací, a těmi, kteří na základě jakéhokoli titulu poskytují služby elektronické komunikace nebo aplikace, i pokud je lze použít prostřednictvím přístupových nebo přenosových sítí, jež jim nepatří;
(c) definuje povinnosti subjektů majících povinnost k povinným službám a způsoby jejich provádění, včetně dodržování stejnorodých informačních postupů při přenosu a správě komunikací správní povahy, včetně ve vztahu k fázím předcházejícím platbě za tyto služby.
(3) V případě nedodržení povinností obsažených ve vyhlášce uvedené v odstavci 2 se použije čl. 32 odst. 2, 3, 4, 5 a 6.
(4) Až do přijetí vyhlášky uvedené v odstavci 2 se poskytování informací týkajících se telefonického provozu uskutečňuje bezplatně. Pokud jde o jiné služby pro soudní účely, než jsou služby uvedené v první větě, použije se sazebník přijatý vyhláškou ministra komunikací ze dne 26. dubna 2001 zveřejněnou v Úředním věstníku Italské republiky č. 104 ze dne 7. května 2001.
(5) Pro umožnění plateb za služby uvedené v odstavci 2 jsou hospodářské subjekty povinny mezi sebou sjednat podmínky propojení s cílem zajistit poskytování a interoperabilitu těchto služeb. Ministerstvo může zasáhnout, je-li to nezbytné, z vlastního podnětu, nebo pokud se hospodářské subjekty nedohodnou, na žádost některého z nich.“
7. V souladu s článkem 96 odst. 2 legislativního nařízení č. 259/2003 stanoví decreto interministeriale del Ministro della giustizia e del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze – Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo n 259 del 2003, ze dne 28. prosince 2017 (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana No 33 ze dne 9. února 2018; meziresortní vyhláška vydaná ministrem spravedlnosti a ministrem pro hospodářský rozvoj ve shodě s ministrem hospodářství a financí – Ustanovení týkající se reformy výdajů za povinné služby uvedené v článku 96 legislativního nařízení č. 259/2003; dále jen „meziresortní vyhláška ze dne 28. prosince 2017“) podmínky pro poskytování povinných služeb a ve své příloze stanoví poplatky, které italské orgány za tyto služby platí.
III. Spor v původním řízení a předběžná otázka
8. Společnosti Colt Technology Services SpA, Wind Tre SpA, Telecom Italia SpA a Vodafone Italia SpA jsou poskytovateli služeb elektronických komunikací, kteří v Itálii poskytují mimo jiné internet a pevné a mobilní telekomunikace. Tyto zúčastněné napadly samostatnými žalobami meziresortní vyhlášku ze dne 28. prosince 2017. Zejména uvedly, že poplatky placené italskými orgány na základě uvedené vyhlášky nepokrývají v plné výši náklady na poskytování povinných služeb souvisejících s odposlechem elektronických komunikací nařízeným příslušnými vnitrostátními soudními orgány.
9. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie) zamítl žaloby podané společnostmi Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia a Vodafone Italia. Uvedení poskytovatelé následně podali odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada), která tato odvolání spojila.
10. Za účelem rozhodnutí o odvoláních předložila Consiglio di Stato (Státní rada) dne 13. července 2020 Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článků 18, 26 a 102 SFEU.
11. Dne 26. listopadu 2020 Soudní dvůr uvedenou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odmítl jako zjevně nepřípustnou(3). Soudní dvůr měl za to, že předkládající soud v podstatě pouze zopakoval argumenty předložené žalobkyněmi v původním řízení. Předkládající soud tedy v rozporu s požadavky čl. 94 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora neuvedl důvody, které jej vedly k tomu, proč položil otázku ohledně výkladu článků 18, 26 a 102 SFEU, ani vztah mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými na spor v původním řízení(4). Soudní dvůr rovněž uvedl, že předkládající soud může předložit novou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, která bude obsahovat údaje umožňující Soudnímu dvoru poskytnout užitečnou odpověď na položenou otázku(5).
12. Dne 31. května 2022 podala Consiglio di Stato (Státní rada) v rámci téhož řízení projednávanou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Uvedla, že podle směrnice 2018/1972 může všeobecné oprávnění k poskytování služeb elektronických komunikací podléhat povinnosti poskytovat takové povinné služby, jako je odposlech elektronických komunikací nařízený soudními orgány. I když článek 13 směrnice 2018/1972 vyžaduje, aby podmínky spojené s všeobecným oprávněním byly nediskriminační, přiměřené a transparentní, unijní právo výslovně nevyžaduje, aby poskytovatelům služeb elektronických komunikací byly v plném rozsahu uhrazeny náklady, které jim vzniknou při plnění soudních příkazů k odposlechu takových komunikací.
13. Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání články 18, 26, 49, 54 a 55 SFEU, články 3 a 13 [směrnice 2018/1972], jakož i články 16 a 52 [Listiny] vnitrostátní právní úpravě, která při pověření správního orgánu stanovením náhrady, jež má být přiznána telekomunikačním operátorům za povinné zachycování komunikačních toků nařízené soudem, nevyžaduje dodržení zásady úplné náhrady nákladů, které byly skutečně vynaloženy a řádně doloženy operátory ve vztahu k těmto činnostem, a která rovněž ukládá správnímu orgánu, aby dosáhl úspory ve vztahu k předchozím kritériím výpočtu náhrady?“
14. Společnosti Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia, Vodafone Italia, italská vláda, jakož i Evropská komise předložily písemná vyjádření. Řeči zúčastněných a jejich odpovědi na otázky Soudního dvora byly vyslechnuty na jednání konaném dne 18. května 2022.
IV. Posouzení
A. Použití směrnice 2018/1972
15. V souladu s žádostí Soudního dvora se toto stanovisko bude zabývat pouze analýzou použití směrnice 2018/1972 v kontextu předložené předběžné otázky.
16. Předkládající soud se táže, zda směrnice 2018/1972 musí být vykládána v tom smyslu, že vyžaduje, aby členské státy stanovily pro poskytovatele služeb elektronických komunikací plnou náhradu nákladů vzniklých v souvislosti s povinným odposlechem elektronických komunikací nařízeným příslušnými vnitrostátními soudními orgány.
17. V době přijetí meziresortní vyhlášky ze dne 28. prosince 2017 byla v platnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice)(6), která byla řádně provedena do italského práva. Podle článků 124 a 126 směrnice 2018/1972 vstoupila tato směrnice v platnost dne 20. prosince 2018 a do 21. prosince 2020 musela být provedena do právních řádů členských států. Článek 125 směrnice 2018/1972 zrušil směrnici 2002/20 s účinností od 21. prosince 2020. Ke dni předložení předkládacího rozhodnutí již byla směrnice 2018/1972 v platnosti, datum jejího provedení do právních předpisů členských států uplynulo a směrnice 2002/20 byla zrušena. Ustanovení směrnice 2002/20(7) a směrnice 2018/1972, jež jsou relevantní pro projednávanou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, jsou v podstatě totožná. Písemná a ústní vyjádření všech zúčastněných, které se účastnily tohoto řízení před Soudním dvorem, odkazují na ustanovení směrnice 2018/1972, nikoli na ustanovení směrnice 2002/20. A konečně předkládající soud žádá o výklad ustanovení směrnice 2018/1972. Ze všech výše uvedených důvodů toto stanovisko vykládá ustanovení směrnice 2018/1972.
B. Argumentace zúčastněných
18. Společnosti Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia a Vodafone Italia tvrdí, že otázka položená předkládajícím soudem by měla být zodpovězena kladně. Tvrdí, že poplatky zavedené meziresortní vyhláškou ze dne 28. prosince 2017 jsou příliš nízké a pokrývají jen malou část nákladů, které těmto zúčastněným vznikají v souvislosti s odposlechem elektronických komunikací nařízeným soudními orgány.
19. Tyto zúčastněné dále uvádějí, že meziresortní vyhláška ze dne 28. prosince 2017 je v rozporu s článkem 13 směrnice 2018/1972, jelikož je diskriminační, nepřiměřená a netransparentní. Zaprvé meziresortní vyhláška ze dne 28. prosince 2017 diskriminuje větší poskytovatele služeb elektronických komunikací, kteří mohou provádět více odposlechů než jejich menší protějšky. Rovněž diskriminuje italské poskytovatele služeb elektronických komunikací, jelikož poskytovatelé, kteří jsou usazeni v jiných členských státech, nemusí nést náklady na odposlech. Zadruhé meziresortní vyhláška ze dne 28. prosince 2017 je v rozporu se zásadou proporcionality, protože ukládá poskytovatelům služeb elektronických komunikací značné nevratné náklady. To může obecně ovlivnit odpovídající poskytování služeb elektronických komunikací a konkrétně ohrozit ekonomickou životnost některých poskytovatelů služeb elektronických komunikací. Společnost Vodafone Italia dále tvrdí, že neexistence úplné náhrady může snížit kvalitu služeb souvisejících s odposlechem poskytovaných poskytovateli služeb elektronických komunikací, což by bylo v rozporu s obecným zájmem. Zatřetí společnost Wind Tre zastává názor, že řízení, na základě něhož byla přijata meziresortní vyhláška ze dne 28. prosince 2017, nebylo transparentní.
20. Společnost Vodafone Italia se analogicky opírá o pravidla pro poskytování univerzálních služeb a dodává, že směrnice 2018/1972 zavádí zásadu plné náhrady nákladů, které poskytovatelům služeb elektronických komunikací vznikají při poskytování povinných služeb, jako je odposlech elektronických komunikací nařízený soudními orgány.
21. Italská vláda tvrdí, že otázka položená předkládajícím soudem by měla být zodpovězena záporně. Uvádí, že směrnice 2018/1972 pouze vyžaduje, aby podmínky spojené s všeobecným oprávněním k zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací byly nediskriminační, přiměřené a transparentní. Uvedená směrnice nestanoví plnou náhradu za odposlech elektronických komunikací nařízený soudními orgány. Přestože to musí určit předkládající soud, italská vláda tvrdí, že předkládací rozhodnutí neuvádí, že náklady, které nesou poskytovatelé služeb elektronických komunikací v důsledku umožnění takového odposlechu, mohou ohrozit jejich finanční životnost. Nelze tvrdit, že meziresortní vyhláška ze dne 28. prosince 2017 odporuje zásadě proporcionality.
22. Komise uvádí, že článek 13 směrnice 2018/1972 výslovně nestanoví, že poskytovatelé služeb elektronických komunikací obdrží náhradu nákladů, které jim vzniknou v souvislosti s poskytováním povinných služeb na základě všeobecného oprávnění. Členské státy mají určitý prostor pro uvážení, aby upravily možnost náhrady, musí však respektovat zásadu nediskriminace, přiměřenosti a transparentnosti.
23. Komise zpochybňuje argument, podle kterého neexistence plné náhrady představuje porušení zásady rovného zacházení. Pokud jde o zásadu proporcionality, Komise tvrdí, že při neexistenci výslovného ustanovení v použitelné právní úpravě unijní právo neobsahuje obecnou povinnost nahradit hospodářským subjektům v plném rozsahu náklady vzniklé v důsledku povinností obecného zájmu. Navíc i za okolností, kdy může být vhodné stanovit spravedlivou náhradu, jelikož povinnosti uložené hospodářským subjektům nejsou vlastní výkonu hospodářské činnosti, kterou tyto subjekty provádějí, Komise poznamenává, že neexistuje žádný požadavek na vyplacení plné náhrady. Povinnost tak učinit by dokonce mohla snížit motivaci poskytovatelů služeb elektronických komunikací účinně poskytovat povinné služby.
C. Analýza relevantních ustanovení směrnice 2018/1972
24. V souladu s ustálenou judikaturou je nutno pro výklad ustanovení unijního práva zohlednit znění těchto ustanovení, jejich kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž jsou součástí(8).
25. Článek 1 odst. 3 písm. c) směrnice 2018/1972 stanoví, že touto směrnicí nejsou dotčeny opatření přijatá členskými státy mimo jiné za účelem zajištění veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti. Z toho vyplývá, že vnitrostátní opatření, která by směrnice 2018/1972 v zásadě jinak neumožňovala, mohou být přesto odůvodněna za účelem ochrany veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.
26. Článek 13 odst. 1 směrnice 2018/1972 stanoví, že všeobecné oprávnění pro poskytování služeb elektronických komunikací může podléhat pouze podmínkám uvedeným v příloze I této směrnice. Tyto podmínky musí být nediskriminační, přiměřené a transparentní.
27. Podmínka 4 uvedená v části A přílohy I směrnice 2018/1972, která obsahuje obecné podmínky, které mohou být spojeny s všeobecným oprávněním, umožňuje členským státům podmínit takové oprávnění „umožněním zákonného odposlechu příslušnými vnitrostátními orgány v souladu s [pravidly v oblasti ochrany údajů]“.
28. Ze znění výše uvedených ustanovení vyplývá, že členské státy mohou od poskytovatelů služeb elektronických komunikací požadovat, aby umožnili odposlech elektronických komunikací, pokud jim to příslušné vnitrostátní orgány nařídí. S ohledem na čl. 13 odst. 1 a podmínku 4 uvedenou v části A přílohy I směrnice 2018/1972 se tedy výjimka týkající se veřejné bezpečnosti stanovená v čl. 1 odst. 3 písm. c) uvedené směrnice jeví pro účely projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jako irelevantní. Samotná směrnice 2018/1972 výslovně umožňuje členským státům uložit poskytovatelům služeb elektronických komunikací povinnost umožnit odposlech elektronických komunikací jako podmínku pro poskytování těchto služeb. Uvedená směrnice navíc výslovně nevyžaduje, aby členské státy poskytly poskytovatelům služeb elektronických komunikací náhradu nákladů, které jim vzniknou umožněním odposlechu těchto komunikací.
29. S ohledem na výše uvedené vyvstávají před Soudním dvorem patrně dvě otázky. Zaprvé z čeho sestává „umožnění zákonného odposlechu příslušnými vnitrostátními orgány“? Zadruhé může být neexistence plné náhrady nákladů poskytovatelů služeb elektronických komunikací, které jim vzniknou tím, že umožní příslušným vnitrostátním orgánům zákonný odposlech, v rozporu se zásadami nediskriminace, přiměřenosti a transparentnosti?
30. Pokud jde o první otázku, mám za to, že podmínku 4 lze vykládat dvěma způsoby. V první řadě by se dalo argumentovat, že „umožnění zákonného odposlechu“ by mělo být vykládáno tak, že poskytovatelé služeb elektronických komunikací mohou být povinni tento odposlech umožnit, aniž by nutně sami uvedenou komunikaci odposlouchávali. Podle tohoto přístupu by mohlo být po poskytovatelích služeb elektronických komunikací požadováno, aby zavedli nezbytnou technickou infrastrukturu a lidské zdroje pro usnadnění odposlechu elektronických komunikací příslušnými vnitrostátními orgány. Uložit poskytovatelům služeb elektronických komunikací povinnost, aby sami prováděli odposlech, od nich tedy vyžaduje více než pouhé umožnění zákonného odposlechu, čímž vzniká zátěž přesahující rámec toho, co mohou zahrnovat podmínky spojené s všeobecným oprávněním.
31. Alternativně může být podmínka 4 vykládána tak, že pojem „umožnění zákonného odposlechu příslušnými vnitrostátními orgány“ se používá proto, že pouze příslušné vnitrostátní orgány mají pravomoc nařídit zákonný odposlech elektronických komunikací. Bez ohledu na jejich zapojení z praktického hlediska mohou poskytovatelé služeb elektronických komunikací umožnit zákonný odposlech elektronických komunikací pouze v uvedeném případě, protože sami k tomu nemají pravomoc. Takový výklad, který uznává, že pravomoc nařídit zákonné odposlechy elektronických komunikací mají pouze příslušné vnitrostátní orgány, je rovněž v souladu s cíli, které toto opatření sleduje. Podmínka 4 v části A uvedené přílohy tedy předpokládá, že příslušné vnitrostátní orgány vyžadují od poskytovatelů služeb elektronických komunikací více než minimální míru spolupráce, pokud jde o zákonný odposlech těchto komunikací. Přezkum jednotlivých jazykových verzí směrnice 2018/1972 také patrně podporuje myšlenku, že zákonný odposlech elektronických komunikací je výsadou příslušných vnitrostátních orgánů(9).
32. Kromě úvah týkajících se pojmu „zákonný odposlech“ existují i pragmatické důvody podporující tvrzení, že podmínku 4 uvedenou v části A přílohy I směrnice 2018/1972 je třeba vykládat tak, že opravňuje členské státy, aby jako podmínku povolení k poskytování těchto služeb vyžadovaly od poskytovatelů služeb elektronických komunikací, aby odposlouchávali komunikaci. V zájmu zajištění účinného a efektivního odposlechu elektronické komunikace v případě potřeby se zdá být rozumné, aby se členské státy spoléhaly na poskytovatele služeb elektronických komunikací, kteří znají své vlastní infrastruktury a mají personál, který může v těchto sítích nejlépe odposlouchávat komunikaci. Účinnost a efektivita odposlechu by mohla být ohrožena, pokud by samy vnitrostátní orgány musely odposlouchávat elektronickou komunikaci prováděnou prostřednictvím sítí různých poskytovatelů telekomunikačních služeb pomocí různých technických metod a infrastruktur.
33. Proto se domnívám, že podmínka 4 uvedená v části A přílohy I směrnice 2018/1972, která umožňuje, aby členské státy vyžadovaly, aby poskytovatelé služeb elektronických komunikací umožnili zákonný odposlech komunikací, zahrnuje požadavek, aby tito poskytovatelé služeb prováděli tento odposlech podle pokynů příslušných vnitrostátních orgánů.
34. Nyní přistoupím ke druhé otázce uvedené v bodě 29 tohoto stanoviska.
35. Zaprvé unijní právo zakazuje jakoukoli diskriminaci na základě státní příslušnosti v rámci použití Smluv, a aniž by byla dotčena zvláštní ustanovení v nich obsažená(10). Tento zákaz se vztahuje nejen na přímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, ale také na všechny nepřímé formy diskriminace, které prostřednictvím použití jiných rozlišovacích kritérií vedou ke stejnému výsledku(11). Z judikatury rovněž vyplývá, že obecná zásada zákazu diskriminace zakazuje zacházet s obdobnými situacemi rozdílně a s rozdílnými situacemi stejně(12).
36. Jak je podrobněji vysvětleno v bodě 19 tohoto stanoviska, žalobkyně v původním řízení tvrdí, že meziresortní vyhláška ze dne 28. prosince 2017 diskriminuje větší poskytovatele služeb elektronických komunikací i poskytovatele služeb elektronických komunikací usazené v Itálii.
37. Před předkládajícím soudem zřejmě neexistuje žádný důkaz, který by podpořil tvrzení, že v důsledku meziresortní vyhlášky ze dne 28. prosince 2017 jsou diskriminováni větší poskytovatelé služeb elektronických komunikací. V každém případě, zatímco větší poskytovatelé služeb elektronických komunikací mohou být na základě větší zákaznické základny povinni umožnit zákonný odposlech komunikací častěji než ti poskytovatelé, kteří mají méně zákazníků, první z uvedených pravděpodobně získají více příjmů. Jak lze zjistit z mála informací, které má Soudní dvůr k dispozici, jeví se pravděpodobné, že finanční dopad nákladů na zákonný odposlech ve vztahu k příjmům může být v zásadě podobný pro všechny poskytovatele služeb elektronických komunikací.
38. Pokud jde o tvrzenou diskriminaci na základě státní příslušnosti, z ustálené judikatury vyplývá, že se článek 18 SFEU nevztahuje na případné odlišnosti v zacházení, které mohou pro osoby a podniky podléhající jurisdikci Evropské unie vyplývat z rozdílů, jež existují mezi právními řády různých členských států, pokud jsou jimi dotčeny všechny osoby spadající do jejich působnosti, podle objektivních kritérií a bez ohledu na jejich státní příslušnost(13). V tomto ohledu stačí konstatovat, že italští poskytovatelé služeb elektronických komunikací, jako jsou žalobkyně v původním řízení, a poskytovatelé služeb elektronických komunikací usazení v jiných členských státech, podléhají povinnosti spolupracovat s příslušnými vnitrostátními orgány nacházejícími se na území, kde jsou uvedení poskytovatelé usazeni. Skutečnost, že se na poskytovatele služeb elektronických komunikací usazených v jiných členských státech obvykle vztahuje povinnost spolupracovat s vnitrostátními orgány nacházejícími se na území jejich sídla, a nikoli s italskými soudními orgány, nepředstavuje diskriminaci.
39. Zadruhé je v rozporu se zásadou proporcionality, na kterou odkazuje čl. 13 odst. 1 směrnice 2018/1972, skutečnost, že použitelná vnitrostátní právní úprava stanoví finanční náhradu za zákonný odposlech, aniž poskytovatelům služeb elektronických komunikací zaručuje plnou náhradu nákladů, které jim vzniknou v souvislosti s výkonem této činnosti? Tato otázka je patrně jádrem projednávané věci.
40. Na začátek uvádím, že zásada proporcionality má v judikatuře mnoho odchylek, v závislosti na posuzovaném předmětu.
41. Pokud jde o přiměřenost takové vnitrostátní právní úpravy, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, přísluší předkládajícímu soudu, aby provedl celkové posouzení všech relevantních skutečností a právních otázek, aby určil, zda je tato právní úprava způsobilá k dosažení legitimních cílů, které sleduje, a zda nepřekračuje meze toho, co je pro tento účel nezbytné, pokud těchto cílů nelze dosáhnout méně omezujícími opatřeními. Je na Soudním dvoru, aby poskytl předkládajícímu soudu veškeré prvky výkladu vztahující se k unijnímu právu, které mu umožní provést tuto analýzu(14).
42. V této souvislosti bych rád uvedl dvě poznámky k tomu, co má předkládající soud za úkol. Žalobkyně v původním řízení napadají meziresortní vyhlášku ze dne 28. prosince 2017, na základě níž italské orgány stanovily nižší poplatky za povinný odposlech, než jaké jsou podle žalobkyň náklady na provedení tohoto odposlechu. Cílem uvedené vyhlášky je patrně omezit náklady veřejné pokladny na tuto činnost tím, že se o tyto náklady podělí s hospodářskými subjekty činnými v tomto odvětví. Tento cíl se jeví jako legitimní cíl obecného zájmu(15). Kromě toho, i když to v konečném důsledku přísluší posoudit předkládajícímu soudu, není zřejmé, že meziresortní vyhláška ze dne 28. prosince 2017 není vhodná k dosažení tohoto cíle.
43. Pokud jde o otázku, zda meziresortní vyhláška ze dne 28. prosince 2017 překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení legitimního cíle, který chce sledovat, může předkládající soud přezkoumat, zda zátěž, již uvedená vyhláška ukládá poskytovatelům služeb elektronických komunikací, je zjevně nepřiměřená. V tomto ohledu podotýkám, že ty žalobkyně v původním řízení, které se pokusily vyčíslit tuto finanční zátěž, jmenovitě společnosti Telecom Italia a Vodafone Italia, odkazovaly na vynaložené náklady ve výši přibližně 6-7 milionů eur, jež nebyly pokryty poplatky obdrženými v roce 2017 a 2018. V odpovědi na otázky Soudního dvora na jednání tito dva poskytovatelé připustili, že jejich veřejně dostupné finanční výroční zprávy ukazují, že ve stejném období činil jejich obrat z poskytování internetových, pevných a mobilních telekomunikačních služeb v Itálii několik miliard eur. V tomto kontextu se jeví jako nepravděpodobné, že by finanční zátěž, kterou meziresortní vyhláška ze dne 28. prosince 2017 ukládá poskytovatelům služeb elektronických komunikací, ohrozila poskytování těchto služeb nebo ekonomickou životnost poskytovatelů služeb, jak někteří tvrdili.
44. Zatřetí zásada transparentnosti vyžaduje, aby všechny podmínky a podrobnosti mechanismu byly stanoveny prostřednictvím dostatečně dostupných, přesných, jasných a jednoznačných pravidel, jejichž uplatňování je předvídatelné, aby každý přiměřeně informovaný subjekt postupující s obvyklou řádnou péčí mohl pochopit jejich přesný dosah a předejít jakémukoli riziku svévole. Tyto parametry musí být stanoveny v souladu s objektivními kritérii, aby subjekty mohly vypočítat své pravděpodobné náklady(16).
45. Žalobkyně v původním řízení netvrdí, že by metodika výpočtu náhrady byla založena na kritériích, která nebyla dostupná, jasná, přesná, objektivní nebo předvídatelná nebo že by tato kritéria byla nejednoznačná. Jeví se totiž, že příloha meziresortní vyhlášky ze dne 28. prosince 2017, jež stanoví poplatky, které mají italské orgány zaplatit za každou kategorii odposlechu, tyto požadavky respektuje. Společnost Wind Tre ve skutečnosti patrně kritizuje fakt, že poskytovatelé služeb elektronických komunikací neměli příležitost vyjádřit své obavy během řízení, které vedlo k přijetí poplatků stanovených v uvedené příloze. I když to přísluší ověřit předkládajícímu soudu, není zdaleka zjevné, že zásada transparentnosti zakotvuje právo poskytovatelů služeb elektronických komunikací aktivně se účastnit řízení, jež vedlo ke stanovení sporných poplatků.
46. Konečně pro úplnost poznamenávám, že argument vznesený společností Vodafone Italia, podle kterého existuje zásada úplné náhrady nákladů spojených s poskytováním univerzálních služeb, je nesprávný. Povinné služby dotčené v projednávané věci, tedy zákonný odposlech elektronických komunikací, totiž nejsou univerzálními službami poskytovanými koncovým uživatelům. Jsou spíše formou pomoci veřejným orgánům při plnění jejich povinností chránit obecný zájem, kterou navíc členské státy mohou výslovně stanovit jako podmínku pro udělení povolení k poskytování služeb elektronických komunikací. Bez ohledu na to, zda existuje zásada plné úhrady za poskytování univerzálních služeb poskytovatelům služeb elektronických komunikací, což není zdaleka jasné(17), neexistuje žádný důvod pro analogické použití takové zásady.
V. Závěry
47. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžnou otázku položenou Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) odpověděl následovně:
„Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1972 ze dne 11. prosince 2018, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace,
musí být vykládána v tom smyslu, že
nevyžaduje, aby vnitrostátní právní předpisy stanovily povinnost nahradit provozovatelům elektronických komunikací v plném rozsahu náklady, které jim vznikají umožněním odposlechu elektronických komunikací nařízeného soudními orgány. Podle čl. 13 odst. 1 uvedené směrnice mohou členské státy využít mechanismu náhrad takových nákladů za podmínky, že takový mechanismus je nediskriminační, přiměřený a transparentní.“