JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ANTHONY MICHAEL COLLINS
6 päivänä lokakuuta 2022(1)
Asia C‑339/21
Colt Technology Services SpA,
Wind Tre SpA,
Telecom Italia SpA ja
Vodafone Italia SpA
vastaan
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
Procura Generale della Repubblica presso Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri
(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi (EU) 2018/1972 – 13 artikla – Yleisvaltuutukseen sisällytettävät ehdot – Syrjimättömyyden, oikeasuhteisuuden ja avoimuuden periaatteet – Toimivaltaisten oikeusviranomaisten mahdollisuus lailliseen telekuunteluun – Korvaus – Sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille aiheutuneiden kustannusten täysimääräinen korvaaminen
I. Johdanto
1. Onko jäsenvaltioiden korvattava sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille täysimääräisesti kustannukset, joita niille aiheutuu, kun ne antavat toimivaltaisille kansallisille viranomaisille mahdollisuuden telekuunteluun? Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) esittää tämän kysymyksen viitaten erityisesti eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä 11.12.2018 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin (EU) 2018/1972.(2)
II. Asiaa koskevat oikeussäännöt
A. Euroopan unionin oikeus
2. Direktiivin 2018/1972 johdanto-osassa asetetaan muun muassa seuraavat tavoitteet:
”(5) Tällä direktiivillä luodaan oikeudelliset puitteet sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamisen vapauden varmistamiseksi siten, että sitä rajoittavat yksinomaan tässä direktiivissä säädetyt ehdot ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT’, 52 artiklan 1 kohdan mukaiset rajoitukset, erityisesti yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden perusteella toteutettavat toimenpiteet, jotka ovat sopusoinnussa Euroopan unionin perusoikeuskirjan, jäljempänä ’perusoikeuskirja’, 52 artiklan 1 kohdan kanssa.
(6) Tällä direktiivillä ei rajoiteta kunkin jäsenvaltion mahdollisuutta toteuttaa tarvittavia toimenpiteitä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden takaamiseksi sekä rikosten tutkinnan ja paljastamisen ja niistä syytteeseenpanon mahdollistamiseksi, ottaen huomioon, että perusoikeuskirjassa ja erityisesti sen 7, 8 ja 11 artiklassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien harjoittamisen rajoituksista, kuten tietojen käsittelyä koskevista rajoituksista, on säädettävä lailla, niissä on kunnioitettava kyseisten oikeuksien ja vapauksien sisältöä ja niissä on noudatettava suhteellisuusperiaatetta perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisesti.”
3. Direktiivin 2018/1972 1 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä ei rajoiteta:
– –
c) jäsenvaltioiden yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä puolustukseen liittyviä tarkoituksia varten toteuttamia toimia;
– –”
4. Direktiivin 2018/1972 13 artiklan, jonka otsikko on ”Yleisvaltuutukseen sekä radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskeviin oikeuksiin sisällytettävät ehdot ja erityisvelvollisuudet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Sähköisten viestintäverkkojen tai ‑palvelujen tarjontaa koskevaan yleisvaltuutukseen sekä radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskeviin oikeuksiin voidaan soveltaa ainoastaan liitteessä I lueteltuja ehtoja. Näiden ehtojen on oltava syrjimättömiä, oikeasuhteisia ja avoimia – –”
5. Kyseisen direktiivin liitteen I otsikko on ”Luettelo ehdoista, jotka voidaan liittää yleisvaltuutuksiin, radiotaajuuksien käyttöä koskeviin oikeuksiin ja numerovarojen käyttöä koskeviin oikeuksiin”. Liitteessä I olevassa A osassa, joka sisältää ”yleiset ehdot, jotka voidaan liittää yleisvaltuutukseen”, säädetään seuraavaa:
”– –
4) Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten mahdollisuus lailliseen telekuunteluun asetuksen (EU) 2016/679 ja direktiivin 2002/58/EY mukaisesti.
– –”
B. Italian oikeus
6. Sähköisiä viestintäpalveluja koskevasta säännöstöstä 1.8.2003 annetun asetuksen nro 259 (decreto legislativo n 259 – Codice delle comunicazioni elletroniche, jäljempänä asetus nro 259/2003) (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nro 214, 15.9.2003) 96:ssä, jonka otsikko on ”Pakolliset palvelut”, säädetään seuraavaa:
”1. Palvelujen tarjoaminen lainkäyttöä varten toimivaltaisten oikeusviranomaisten pyytäessä telekuuntelupalveluja ja tietoja on operaattoreille pakollista; määräajoista ja yksityiskohtaisista menettelyistä sovitaan kyseisten viranomaisten kanssa siihen asti, kunnes 2 momentissa tarkoitettu asetus on hyväksytty.
2. Edellä 1 momentissa tarkoitettujen pakollisten palveluiden suorittamisesta maksettavat kiinteät vuosimaksut otetaan käyttöön oikeusministerin ja talouskehitysministerin talous- ja valtiovarainministerin kuulemisen jälkeen antamalla asetuksella, joka näiden on annettava 31.12.2017 mennessä ja jolla pannaan täytäntöön tietoliikenneministerin 26.4.2001 antamassa asetuksessa, joka on julkaistu 7.5.2001 Gazzetta ufficiale della Repubblica italianassa nro 104, tarkoitettu tarkistettu korvausluettelo. Asetuksessa vahvistetaan seuraavat:
a) Siinä säädetään pakollisista palveluista ja määritetään niistä maksettavat korvaukset ottaen huomioon kustannusten ja palvelujen kehitys siten, että käytössä oleviin korvauksiin verrattuna saavutetaan vähintään 50 prosentin säästö. Korvaus sisältää kustannukset kaikista palveluista, jotka on samanaikaisesti otettu käyttöön tai joita kukin verkkotunnus käyttää.
b) Asetuksessa määritetään, ketkä ovat velvollisia tarjoamaan telekuuntelupalveluja, mukaan lukien palveluntarjoajat, joiden infrastruktuuri mahdollistaa pääsyn verkkoon tai tiedon- tai viestintäsisällön jakelun, ja ne tahot, jotka tarjoavat millä perusteella tahansa sähköisiä viestintäpalveluja tai sovelluksia, vaikka niitä voitaisiin käyttää muissa kuin omissa käyttöoikeus- tai siirtoverkoissa.
c) Asetuksessa määritetään pakollisiin palveluihin velvoitettujen tahojen velvollisuudet ja niiden täytäntöönpanoa koskevat menettelyt, joihin kuuluvat homogeenisten tietojenkäsittelymenetelmien noudattaminen hallinnollisten viestien toimittamisessa ja hallinnoinnissa, mukaan lukien näiden palvelujen maksamista edeltävät vaiheet.
3. Jos 2 momentissa tarkoitetussa asetuksessa säädettyjä velvollisuuksia ei noudateta, sovelletaan 32 §:n 2, 3, 4, 5 ja 6 momenttia.
4. Edellä 2 momentissa tarkoitetun asetuksen antamiseen asti puhelinliikennettä koskevien tietojen antaminen tapahtuu maksutta. Muihin kuin ensimmäisessä virkkeessä määriteltyihin lakikäyttöön tarkoitettuihin palveluihin sovelletaan edelleen tietoliikenneministerin 26.4.2001 antamalla asetuksella vahvistettua korvausluetteloa, joka on julkaistu 7.5.2001 Gazzetta ufficiale della Repubblica italianassa nro 104.
5. Edellä 2 momentissa tarkoitettujen palvelujen tarjoamiseksi operaattoreille on velvollisuus neuvotella keskenään yhteenliittämisjärjestelyistä näiden palvelujen tarjoamisen ja yhteentoimivuuden varmistamiseksi. Ministeriö voi puuttua asiaan tarvittaessa omasta aloitteestaan tai, jos toimijoiden välillä ei päästä sopuun, jonkin niistä pyynnöstä.”
7. Asetuksen nro 259/2003 96 §:n 2 momentin mukaisesti oikeusministerin ja talouskehitysministerin yhteistyössä talous- ja valtiovarainministerin kanssa 28.12.2017 antamassa asetuksessa – Asetuksen nro 259/2003 96 §:ssä tarkoitettujen pakollisten etuuksien menojen uudelleenjärjestely (decreto interministeriale del Ministro della giustizia e del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze – Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo n 259 del 2003, jäljempänä 28.12.2017 annettu ministerien asetus) (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nro 33, 9.2.2018) määritetään ehdot pakollisten palvelujen tarjoamiselle, ja sen liitteessä vahvistetaan maksut, joita Italian viranomaisten on maksettava tällaisista palveluista.
III. Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisupyyntö
8. Colt Technology Services SpA, Wind Tre SpA, Telecom Italia SpA ja Vodafone Italia SpA ovat sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajia, jotka tarjoavat muun muassa internetpalveluja sekä kiinteiden televerkkojen ja matkaviestinverkkojen palveluja Italiassa. Ne riitauttivat erillisillä kanteilla 28.12.2017 annetun ministerien asetuksen. Ne väittivät erityisesti, että maksut, joita Italian viranomaisten on maksettava mainitun päätöksen perusteella, eivät kata täysin kustannuksia, joita aiheutuu pakollisten palvelujen tarjoamisesta, jotka liittyvät toimivaltaisten kansallisten oikeusviranomaisten määräämään telekuunteluun.
9. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) hylkäsi Colt Technology Servicesin, Wind Tren, Telecom Italian ja Vodafone Italian nostamat kanteet. Kyseiset palveluntarjoajat valittivat tämän jälkeen Consiglio di Statoon, joka yhdisti valitukset.
10. Voidakseen ratkaista valitukset Consiglio di Stato esitti 13.7.2020 unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön SEUT 18, SEUT 26 ja SEUT 102 artiklan tulkinnasta.
11. Unionin tuomioistuin katsoi 26.11.2020, että kyseiseltä ennakkoratkaisupyynnöltä puuttuivat selvästi tutkittavaksi ottamisen edellytykset.(3) Unionin tuomioistuimen mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli tyytynyt lähinnä toistamaan kantajien pääasian oikeudenkäynnissä esittämät väitteet. Se ei siten ollut selostanut niitä syitä, joiden vuoksi se pyysi tulkitsemaan SEUT 18, SEUT 26 ja SEUT 102 artiklaa tai selventämään näiden määräysten ja pääasiaan sovellettavan kansallisen lainsäädännön välistä suhdetta, toisin kuin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan c alakohdassa edellytetään.(4) Unionin tuomioistuin myös totesi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voisi esittää uuden ennakkoratkaisupyynnön, joka sisältää tiedot, joiden perusteella se voi antaa siihen hyödyllisen vastauksen.(5)
12. Saman menettelyn yhteydessä Consiglio di Stato esitti 31.5.2022 nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön. Se huomautti, että direktiivin 2018/1972 mukaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamista koskevan yleisvaltuutuksen ehdoksi voidaan asettaa velvollisuus tarjota pakollisia palveluja, kuten oikeusviranomaisen määräämä telekuuntelu. Vaikka direktiivin 2018/1972 13 artiklassa edellytetään, että yleisvaltuutukseen sisällytettävien ehtojen on oltava syrjimättömiä, oikeasuhteisia ja avoimia, unionin oikeudessa ei nimenomaisesti edellytetä, että kustannukset, joita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille aiheutuu telekuuntelua koskevien tuomioistuinten määräysten noudattamisesta, on korvattava täysimääräisesti.
13. Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko SEUT 18, SEUT 26, SEUT 49, SEUT 54 ja SEUT 55 artikla, [direktiivin 2018/1972] 3 ja 13 artikla sekä [perusoikeuskirjan] 16 ja 52 artikla esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla teleoperaattoreille oikeusviranomaisen edellyttämästä tietoliikenteen pakollisesta seurannasta maksettavan korvauksen määrittäminen delegoidaan hallintoviranomaiselle edellyttämättä tätä noudattamaan teleoperaattorien tosiasiallisesti aiheutuneiden ja asianmukaisesti dokumentoitujen kustannusten täysimääräisen korvaamisen periaatetta ja jolla lisäksi velvoitetaan hallintoviranomaista pyrkimään säästöihin korvauksen aiempiin laskentakriteereihin verrattuna?”
14. Kirjallisia huomautuksia esittivät Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia, Vodafone Italia, Italian hallitus ja Euroopan komissio. Osapuolet esittivät suulliset lausumansa ja vastasivat unionin tuomioistuimen kysymyksiin 18.5.2022 pidetyssä istunnossa.
IV. Asian tarkastelu
A. Direktiivin 2018/1972 soveltaminen
15. Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään tarkastelemaan direktiivin 2018/1972 soveltamista ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä.
16. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiiviä 2018/1972 tulkittava siten, että siinä edellytetään, että jäsenvaltiot korvaavat täysimääräisesti sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille kustannukset, joita niille aiheutuu toimivaltaisten kansallisten oikeusviranomaisten määräämästä telekuuntelusta.
17. Kun ministerien päätös annettiin 28.12.2017, voimassa oli sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi),(6) ja se oli saatettu asianmukaisesti osaksi Italian lainsäädäntöä. Direktiivin 2018/1972 124 ja 126 artiklan mukaan direktiiviä alettiin soveltaa 20.12.2018, ja määräaika sen saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä oli 21.12.2020. Direktiivin 2018/1972 125 artiklalla direktiivi 2002/20 kumottiin 21.12.2020 lukien. Ennakkoratkaisupyynnön esittämisajankohtana direktiivi 2018/1972 oli tullut voimaan, määräaika sen saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä oli päättynyt ja direktiivi 2002/20 oli kumottu. Tämän ratkaisupyynnön kannalta merkitykselliset direktiivin 2002/20(7) ja direktiivin 2018/1972 säännökset ovat olennaisin osin samansisältöiset. Kaikkien unionin tuomioistuimen menettelyyn osallistuneiden osapuolten kirjallisissa ja suullisissa huomautuksissa viitataan direktiivin 2018/1972 eikä direktiivin 2002/20 säännöksiin. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää tulkitsemaan direktiivin 2018/1972 säännöksiä. Kaikista edellä mainituista syistä tässä ratkaisuehdotuksessa tulkitaan direktiivin 2018/1972 säännöksiä.
B. Asianosaisten lausumat
18. Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia ja Vodafone Italia katsovat, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään kysymykseen olisi vastattava myöntävästi. Ne väittävät, että 28.12.2017 annetussa ministerien asetuksessa vahvistetut maksut ovat liian alhaisia ja kattavat ainoastaan pienen murto-osan kustannuksista, joita niille aiheutuu oikeusviranomaisten määräämästä telekuuntelusta.
19. Ne myös väittävät, että 28.12.2017 annetulla ministerien asetuksella rikotaan direktiivin 2018/1972 13 artiklaa siltä osin kuin se on syrjivä ja suhteeton ja se ei ole avoin. Ensinnäkin 28.12.2017 annetussa ministerien asetuksessa syrjitään suurempia sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajia, jotka todennäköisesti harjoittavat enemmän telekuuntelutoimintaa kuin pienemmät vastaavien palvelujen tarjoajat. Sillä myös syrjitään italialaisia sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajia, koska muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden palveluntarjoajien ei tarvitse vastata telekuuntelusta aiheutuvista kustannuksista. Toiseksi 28.12.2017 annettu ministerien asetus on suhteellisuusperiaatteen vastainen, koska sen seurauksena sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille aiheutuu huomattavia kustannuksia, joita ne eivät voi saada takaisin. Tämä voi vaikuttaa sähköisten viestintäpalvelujen riittävään tarjontaan yleisesti ja erityisesti vaarantaa tiettyjen sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien taloudellisen elinkelpoisuuden. Vodafone Italia väittää lisäksi, että täysimääräisen korvauksen puuttuminen voi heikentää sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien tarjoamien telekuuntelupalvelujen laatua, mikä olisi yleisen edun vastaista. Kolmanneksi Wind Tre katsoo, että ministerien asetuksen antamiseen 28.12.2017 johtanut menettely ei ollut avoin.
20. Vodafone Italia vetoaa analogisesti yleispalvelujen tarjoamista koskeviin sääntöihin ja lisää, että direktiivissä 2018/1972 vahvistetaan periaate, jonka mukaan kustannukset, joita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille aiheutuu pakollisten palvelujen, kuten oikeusviranomaisten määräämän telekuuntelun, tarjoamisesta, korvataan täysimääräisesti.
21. Italian hallituksen mukaan ennakkoratkaisukysymykseen olisi vastattava kieltävästi. Se huomauttaa, että direktiivissä 2018/1972 edellytetään pelkästään, että sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoamista koskevan yleisvaltuutuksen sisältämät ehdot ovat syrjimättömiä, oikeasuhteisia ja avoimia. Siinä ei säädetä oikeusviranomaisten määräämästä telekuuntelusta aiheutuvien kustannusten täysimääräisestä korvaamisesta. Vaikka tämä onkin asia, joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ratkaistava, Italian hallitus väittää, ettei ennakkoratkaisupyynnöstä ilmene, että kustannukset, joita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille aiheutuu tällaisen telekuuntelun mahdollistamisesta, voivat vaarantaa niiden taloudellisen elinkelpoisuuden. Italian hallituksen mukaan tosiseikat eivät tue väitettä, jonka mukaan 28.12.2017 annettu ministerien asetus on suhteellisuusperiaatteen vastainen.
22. Komissio huomauttaa, ettei direktiivin 2018/1972 13 artiklassa säädetä nimenomaisesti, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat saavat korvauksen kustannuksista, joita niille aiheutuu yleisvaltuutuksen mukaisten pakollisten palvelujen tarjoamisesta. Jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa säännellä korvauksen saatavuutta, kunhan ne noudattavat syrjimättömyyden, oikeasuhteisuuden ja avoimuuden periaatteita.
23. Komissio kiistää väitteen, jonka mukaan täysimääräisen korvauksen puuttuminen merkitsee yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista. Suhteellisuusperiaatteesta komissio toteaa, että silloin kun siitä ei säädetä nimenomaisesti sovellettavassa lainsäädännössä, unionin oikeuteen ei sisälly yleistä vaatimusta korvata talouden toimijoille täysimääräisesti kustannukset, joita niille aiheutuu yleisen edun nimissä asetettujen velvoitteiden seurauksena. Lisäksi silloinkin, kun oikeudenmukaisen korvauksen maksaminen voi olla asianmukaista, koska talouden toimijoille asetetut velvoitteet eivät liity kiinteästi niiden harjoittamaan taloudelliseen toimintaan, komissio huomauttaa, ettei ole olemassa vaatimusta täyden korvauksen maksamisesta. Tällainen velvoite voi jopa heikentää sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien kannustimia tarjota pakollisia palveluja tehokkaasti.
C. Direktiivin 2018/1972 asiaa koskevien säännösten tarkastelu
24. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on.(8)
25. Direktiivin 2018/1972 1 artiklan 3 kohdan c alakohdassa säädetään, että direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden muun muassa yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyviä tarkoituksia varten toteuttamia toimia. Tästä seuraa, että kansalliset toimenpiteet, joita direktiivissä 2018/1972 ei muutoin lähtökohtaisesti sallittaisi, voivat olla silti oikeutettuja yleisen järjestyksen tai turvallisuuden suojelemiseksi.
26. Direktiivin 2018/1972 13 artiklan 1 kohdassa säädetään, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjontaa koskevaan yleisvaltuutukseen voidaan soveltaa ainoastaan liitteessä I lueteltuja ehtoja. Näiden ehtojen on oltava syrjimättömiä, oikeasuhteisia ja avoimia.
27. Direktiivin 2018/1972 liitteessä I olevan A osan, joka sisältää yleiset ehdot, jotka voidaan liittää yleisvaltuutukseen, 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat liittää tällaiseen yleisvaltuutukseen seuraavan ehdon: ”toimivaltaisten kansallisten viranomaisten mahdollisuus lailliseen telekuunteluun [tietosuojasääntöjen] mukaisesti”.
28. Edellä mainittujen säännösten sanamuodosta ilmenee, että jäsenvaltiot voivat edellyttää, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat mahdollistavat telekuuntelun silloin, kun toimivaltaiset kansalliset viranomaiset määräävät ne tekemään niin. Kun otetaan huomioon direktiivin 2018/1972 13 artiklan 1 kohta ja liitteessä I olevan A osan 4 kohta, kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdan c alakohdassa säädetty yleistä turvallisuutta koskeva poikkeus vaikuttaa siten merkityksettömältä tämän ennakkoratkaisupyynnön kannalta. Direktiivissä 2018/1972 itsessään annetaan nimenomaisesti jäsenvaltioille mahdollisuus vaatia, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat mahdollistavat telekuuntelun, ehtona sille, että ne valtuutetaan tarjoamaan näitä palveluja. Kyseisessä direktiivissä ei myöskään nimenomaisesti edellytetä, että jäsenvaltiot korvaavat kustannukset, joita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille aiheutuu telekuuntelun mahdollistamisesta.
29. Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuimessa tulee esille kaksi kysymystä. Ensinnäkin, mistä ”toimivaltaisten kansallisten viranomaisten mahdollisuus lailliseen telekuunteluun” koostuu? Toiseksi, voiko se, ettei sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille korvata täysimääräisesti kustannuksia, joita niille aiheutuu toimivaltaisten kansallisten viranomaisten mahdollisuudesta lailliseen telekuunteluun, olla syrjimättömyyden, oikeasuhteisuuden ja avoimuuden periaatteiden vastaista?
30. Ensimmäisen kysymyksen osalta vaikuttaa siltä, että liitteessä I olevan A osan 4 kohta mahdollistaa kaksi tulkintaa. Ensinnäkin voitaisiin väittää, että ”mahdollisuutta lailliseen telekuunteluun” on tulkittava siten, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien voidaan vaatia mahdollistavan tämän telekuuntelun ilman, että ne välttämättä kuuntelevat tätä viestintää itse. Tämän lähestymistavan mukaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien voitaisiin edellyttää ottavan käyttöön välttämätöntä teknistä infrastruktuuria ja henkilöresursseja helpottaakseen toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tekemää telekuuntelua. Sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien velvoittaminen suorittamaan telekuuntelu itse vaatii siten niiltä enemmän kuin pelkkä laillisen telekuuntelun mahdollistaminen, ja sillä asetetaan rasite, joka ylittää sen, mitä yleisvaltuutukseen liitetyt ehdot voivat käsittää.
31. Kyseisen 4 kohdan vaihtoehtoisen tulkinnan mukaan käsitettä ”toimivaltaisten kansallisten viranomaisten mahdollisuus lailliseen telekuunteluun” käytetään, koska ainoastaan toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on toimivalta määrätä laillisesta telekuuntelusta. Riippumatta niiden osallisuudesta käytännön näkökulmasta sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat voivat ainoastaan mahdollistaa laillisen telekuuntelun, koska niillä itsellään ei ole valtaa harjoittaa sitä. Tällainen tulkinta, jossa tunnustetaan se, että toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on yksinomainen toimivalta määrätä laillisesta telekuuntelusta, on myös niiden tavoitteiden mukainen, joihin kyseisellä toimella pyritään. Liitteessä I olevan A osan 4 kohdassa säädetään siten tilanteesta, jossa toimivaltaiset kansalliset viranomaiset edellyttävät sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajilta laajempaa kuin vähimmäistason yhteistyötä, kun kyse on laillisesta telekuuntelusta. Direktiivin 2018/1972 eri kieliversioiden tarkastelu vaikuttaa myös tukevan ajatusta siitä, että laillinen telekuuntelu on toimivaltaisten kansallisten viranomaisten etuoikeus.(9)
32. Laillisen telekuuntelun käsitteeseen liittyvien näkökohtien lisäksi on pragmaattisia syitä tukea näkemystä, jonka mukaan direktiivin 2018/1972 liitteessä I olevan A osan 4 kohtaa on tulkittava siten, että siinä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamista koskevan valtuutuksen ehdoksi, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat suorittavat viestinnän telekuuntelua. Jotta varmistetaan tarvittaessa tehokas telekuuntelu, vaikuttaa perustellulta, että jäsenvaltiot turvautuvat sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajiin, jotka tuntevat omat infrastruktuurinsa ja joiden henkilöstöllä on parhaat edellytykset telekuunteluun näissä verkoissa. Telekuuntelun tehokkuus voisi vaarantua, jos kansallisten viranomaisten olisi itse vastattava useiden televiestintäpalvelujen tarjoajien, jotka käyttävät erilaisia teknisiä menetelmiä ja erilaista teknistä infrastruktuuria, verkoissa tapahtuvan sähköisen viestinnän telekuuntelusta.
33. Katson näin ollen, että direktiivin 2018/1972 liitteessä I olevan A osan 4 kohta, jossa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus edellyttää, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat mahdollistavat laillisen telekuuntelun, sisältää vaatimuksen, jonka mukaan nämä palveluntarjoajat suorittavat telekuuntelua toimivaltaisten kansallisten viranomaisten ohjeiden mukaisesti.
34. Tarkastelen seuraavaksi tämän ratkaisuehdotuksen 29 kohdassa yksilöityä toista kysymystä.
35. Ensinnäkin unionin oikeudessa kielletään kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä perussopimusten soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten erityismääräysten soveltamista.(10) Kyseinen kielto käsittää paitsi kansalaisuuteen perustuvan välittömän syrjinnän myös kaikki sellaiset välillisen syrjinnän muodot, joissa tosiasiallisesti päädytään samaan lopputulokseen muita erotteluperusteita soveltamalla.(11) Oikeuskäytännössä myös todetaan, että yleisessä syrjintäkiellon periaatteessa kielletään kohtelemasta samanlaisia tilanteita eri tavalla ja toisaalta kohtelemasta erilaisia tilanteita samalla tavalla.(12)
36. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 19 kohdassa selitetään tarkemmin, pääasian kantajat väittävät, että 28.12.2017 annetulla ministerien asetuksella syrjitään sekä suurempia sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajia että Italiaan sijoittautuneita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajia.
37. Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa ei nähdäkseni ole esitetty mitään näyttöä sen väitteen tueksi, että 28.12.2017 annetun ministerien asetuksen seurauksena suurempia sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajia syrjitään. Joka tapauksessa, vaikka suurempia sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajia voidaan laajemman asiakaspohjansa vuoksi vaatia mahdollistamaan laillinen telekuuntelu useammin kuin sellaisia tarjoajia, joilla on vähemmän asiakkaita, ensiksi mainitut saavat todennäköisemmin myös enemmän tuloja. Sikäli kuin unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta niukasta aineistosta voidaan päätellä, vaikuttaa todennäköiseltä, että laillisen telekuuntelun kustannusten taloudellinen vaikutus suhteessa tuloihin voi lähtökohtaisesti olla samankaltainen kaikilla sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajilla.
38. Kun tarkastellaan väitettyä kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 18 artikla ei koske niitä kohtelun eroavaisuuksia, joita niille henkilöille ja yrityksille, joihin unionin oikeutta sovelletaan, voi aiheutua eri jäsenvaltioiden välisistä eroista, mikäli nämä erot koskevat kaikkia niiden soveltamisalaan kuuluvia henkilöitä objektiivisin perustein ja kansalaisuudesta riippumatta.(13) Tältä osin on riittävää todeta, että pääasian kantajien kaltaisia italialaisia sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajia ja muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajia koskee velvollisuus tehdä yhteistyötä sen jäsenvaltion toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa, johon ne ovat sijoittautuneet. Se, että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat ovat tavallisesti velvollisia tekemään yhteistyötä sen jäsenvaltion toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa, johon ne ovat sijoittautuneet, eikä Italian oikeusviranomaisten kanssa, ei merkitse syrjintää.
39. Toiseksi, onko se seikka, että sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä säädetään taloudellisen korvauksen maksamisesta laillisen telekuuntelun harjoittamisesta, mutta siinä ei taata, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille telekuuntelusta aiheutuvat kustannukset korvataan täysimääräisesti, ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen kanssa, johon direktiivin 2018/1972 13 artiklan 1 kohdassa viitataan? Tämä kysymys vaikuttaa muodostavan käsiteltävän asian ytimen.
40. Huomautan aluksi, että suhteellisuusperiaatetta on sovellettu oikeuskäytännössä monella tapaa tarkasteltavana olevasta aiheesta riippuen.
41. Kun tarkastellaan sitä, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö oikeasuhteinen, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä on tarkastaa arvioidessaan kaikkia asiassa merkityksellisiä oikeudellisia seikkoja ja tosiseikkoja, onko kyseinen lainsäädäntö omiaan takaamaan tavoiteltujen hyväksyttävien päämäärien saavuttamisen ylittämättä sitä, mikä on tarpeen niiden saavuttamiseksi, siltä osin kuin näitä päämääriä ei ole mahdollista saavuttaa lievemmillä keinoilla. Unionin tuomioistuimen on kuitenkin esitettävä sille tätä tarkoitusta varten kaikki unionin oikeuden tulkintaa koskevat seikat, joiden avulla ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi lausua asiasta.(14)
42. Tässä yhteydessä esitän kaksi huomautusta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen edessä olevasta tehtävästä. Pääasian antajat riitauttavat 28.12.2017 annetun ministerien asetuksen, jossa Italian viranomaiset vahvistavat pakollisesta viestinnän telekuuntelusta maksettavat maksut, jotka ovat kantajien mukaan telekuuntelusta aiheutuvia kustannuksia alhaisempia. Kyseisen päätöksen tavoitteena on ilmeisestikin rajoittaa tästä toiminnasta valtiontaloudelle aiheutuvia kustannuksia jakamalla ne kyseisellä alalla toimivien talouden toimijoiden kanssa. Tämä tavoite on nähdäkseni yleisen edun mukainen hyväksyttävä tavoite.(15) Lisäksi, vaikka tämä onkin viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle kuuluva asia, ei ole mitenkään selvää, ettei 28.12.2017 annettu ministerien asetus sovellu tämän tavoitteen saavuttamiseen.
43. Kun tarkastellaan sitä, ylitetäänkö 28.12.2017 annetussa ministerien asetuksessa se, mikä on tarpeen sen hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi, johon sillä tiettävästi pyritään, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voisi tutkia, onko kyseisellä päätöksellä sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille asetettu rasite ilmeisen liiallinen. Tältä osin huomautan, että pääasian kantajat, jotka pyrkivät määrittämään määrällisesti tätä taloudellista rasitetta, nimittäin Telecom Italia ja Vodafone Italia, viittasivat noin 6–7 miljoonan euron kustannuksiin, joita ei voitu kattaa vuosina 2017 ja 2018 saaduilla maksuilla. Vastauksena unionin tuomioistuimen istunnossa esittämiin kysymyksiin nämä kaksi palveluntarjoajaa myönsivät, että niiden julkiset vuositilinpäätökset viittaavat siihen, että niiden samana ajanjaksona internetpalvelujen sekä kiinteiden televerkkojen ja matkaviestinverkkojen palvelujen tarjoamisesta Italiassa saama liikevaihto oli useita miljardeja euroja. Tätä taustaa vasten vaikuttaa epätodennäköiseltä, että taloudellinen rasite, joka 28.12.2017 annetulla ministerien asetuksella asetetaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille, vaarantaisi näiden palvelujen tarjoamisen tai kyseisten palveluntarjoajien taloudellisen elinkelpoisuuden, kuten on väitetty.
44. Kolmanneksi avoimuusperiaate edellyttää, että kaikki mekanismin ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt ilmoitetaan säännöissä, jotka ovat saatavuudeltaan, selvyydeltään, täsmällisyydeltään, yksiselitteisyydeltään ja soveltamisen ennakoitavuudeltaan riittäviä siten, että mahdollistetaan kaikille kohtuullisen valistuneille ja tavanomaisen huolellisille operaattoreille niiden täsmällisen merkityksen ymmärtäminen ja kaiken mielivallan vaaran välttäminen. Nämä viitearvot on määritettävä puolueettomia perusteita noudattaen, jotta operaattorit voivat laskea todennäköiset kustannuksensa.(16)
45. Pääasian kantajat eivät väitä, että korvauksen laskentamenetelmä perustui kriteereihin, jotka eivät olleet saatavissa, selviä, täsmällisiä, objektiivisia tai ennakoitavissa tai jotka olivat moniselitteisiä. Kyseisen 28.12.2017 annetun ministerien asetuksen liite, jossa vahvistetaan maksut, joita Italian viranomaiset maksavat kustakin telekuuntelutoiminnan ryhmästä, vaikuttaa itse asiassa olevan näiden vaatimusten mukainen. Wind Tre vaikuttaa todellisuudessa arvostelevan sitä, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajilla ei ollut tilaisuutta ilmaista huolenaiheitaan menettelyssä, joka johti kyseisessä liitteessä vahvistettujen maksujen hyväksymiseen. Vaikka tämä onkin asia, josta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistuttava, on kaikkea muuta kuin selvää, että avoimuusperiaate sisältää sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien oikeuden osallistua aktiivisesti riidanalaisten maksujen vahvistamiseen johtaneeseen menettelyyn.
46. Täydellisyyden vuoksi totean lopuksi, että Vodafone Italian esittämä väite, jonka mukaan on olemassa periaate yleispalvelujen tarjoamiseen liittyvien kustannusten täysimääräisestä korvaamisesta, on virheellinen. Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat pakolliset palvelut, nimittäin sähköisen viestinnän laillinen telekuuntelu, eivät ole loppukäyttäjille suoritettavia yleispalveluja. Niillä pikemminkin autetaan viranomaisia niiden hoitaessa tehtäväänsä turvata yleinen etu, ja jäsenvaltiot saavat lisäksi nimenomaisesti asettaa näiden palvelujen tarjoamisen sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamiseen annettavien valtuutusten ehdoksi. Riippumatta siitä, onko olemassa periaate sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien suorittamien yleispalvelujen täysimääräisestä korvaamisesta, mikä ei ole lainkaan selvää,(17) ei ole mitään syytä soveltaa tällaista periaatetta analogisesti.
V. Ratkaisuehdotus
47. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä 11.12.2018 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä (EU) 2018/1972
on tulkittava siten, että
siinä ei edellytetä, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään niiden kustannusten, joita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille aiheutuu oikeusviranomaisten määräämän telekuuntelun mahdollistamisesta, täysimääräisestä korvaamisesta. Kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat käyttää tällaisten kustannusten korvaamiseen mekanismia, joka on syrjimätön, oikeasuhteinen ja avoin.