CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANTHONY M. COLLINS
présentées le 6 octobre 2022 (1)
Affaire C‑339/21
Colt Technology Services SpA,
Wind Tre SpA,
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA
contre
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
Procura Generale della Repubblica presso Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri
[demande de décision préjudicielle formée par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie)]
« Renvoi préjudiciel – Directive (UE) 2018/1972 – Article 13 – Conditions dont peut être assortie une autorisation générale – Principes de non‑discrimination, de proportionnalité et de transparence – Facilitation de l’interception légale ordonnée par les autorités judiciaires compétentes – Indemnisation – Remboursement intégral des coûts supportés par les fournisseurs de services de communications électroniques »
I. Introduction
1. Les États membres sont-ils tenus de rembourser intégralement aux fournisseurs de services de communications électroniques les coûts que ceux-ci supportent lorsqu’ils facilitent l’interception de communications électroniques par les autorités nationales compétentes ? Telle est la question que pose le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) en se référant, notamment, à la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant le code des communications électroniques européen (2).
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
2. Le préambule de la directive 2018/1972 expose, entre autres, les objectifs suivants :
« (5) La présente directive devrait créer un cadre juridique garantissant la liberté de fournir des réseaux et des services de communications électroniques sous la seule réserve des conditions qu’elle fixe et de toute restriction découlant de l’article 52, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment des mesures concernant l’ordre public, la sécurité publique et la santé publique, et en conformité avec l’article 52, paragraphe 1, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après dénommée “Charte”).
(6) La présente directive est sans préjudice de la possibilité dont dispose chaque État membre d’adopter les mesures nécessaires pour garantir la protection de ses intérêts essentiels en matière de sécurité, pour assurer l’ordre public et la sécurité publique et pour permettre la détection et la poursuite des infractions pénales et les enquêtes en la matière, en tenant compte du fait que toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la Charte, en particulier à ses articles 7, 8 et 11, telles que les limitations concernant le traitement des données, doit être prévue par la loi, respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés et être conforme au principe de proportionnalité, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. »
3. L’article 1er, paragraphe 3, de la directive 2018/1972 dispose :
« La présente directive est sans préjudice :
[...]
c) des mesures prises par les États membres à des fins de maintien de l’ordre public, de sécurité publique et de défense ;
[...] »
4. L’article 13 de la directive 2018/1972, intitulé « Conditions dont peuvent être assortis l’autorisation générale et les droits d’utilisation du spectre radioélectrique et des ressources de numérotation, et obligations spécifiques », dispose à son paragraphe 1 :
« L’autorisation générale s’appliquant à la fourniture de réseaux ou de services de communications électroniques et les droits d’utilisation du spectre radioélectrique et des ressources de numérotation peuvent être soumis uniquement aux conditions énumérées à l’annexe I. Ces conditions sont non discriminatoires, proportionnées et transparentes. [...] »
5. L’annexe I de la directive 2018/1972 s’intitule « Liste des conditions dont peuvent être assortis les autorisations générales, les droits d’utilisation du spectre radioélectrique et les droits d’utilisation des ressources de numérotation ». La partie A de cette annexe I, qui répertorie les « conditions générales dont peut être assortie une autorisation générale », prévoit :
« [...]
4. Facilitation de l’interception légale par les autorités nationales compétentes, conformément au règlement (UE) 2016/679 et à la directive 2002/58/CE.
[...] »
B. Le droit italien
6. L’article 96 du decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (décret législatif no 259 portant code des communications électroniques), du 1er août 2003 (GURI no 214, du 15 septembre 2003, ci-après le « décret législatif no 259/2003 »), intitulé « Prestations obligatoires », dispose :
« 1. Les prestations à des fins de justice réalisées en vue de répondre aux demandes d’interceptions et d’informations émanant des autorités judiciaires compétentes sont obligatoires pour les opérateurs ; les délais et les modalités sont déterminés en concertation avec les autorités susmentionnées jusqu’à l’approbation du décret visé au paragraphe 2.
2. En vue de l’adoption de la redevance forfaitaire annuelle pour les prestations obligatoires visées au paragraphe 1, un décret du ministre de la Justice et du ministre du Développement économique, pris en concertation avec le ministre de l’Économie et des Finances, adopté au plus tard le 31 décembre 2017, met en œuvre la révision des rubriques de la liste de prix établie par le décret du ministre des Communications du 26 avril 2001, publié à la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana no 104 du 7 mai 2001. Le décret :
a) régit les types de prestations obligatoires et en fixe les tarifs en tenant compte de l’évolution des coûts et des services, de manière à réduire les dépenses d’au moins 50 % par rapport aux tarifs pratiqués. Les tarifs incluent les coûts de l’ensemble des services simultanément actifs ou utilisés par chaque identité de réseau ;
b) identifie les personnes soumises à l’obligation de réaliser des prestations d’interception, y compris parmi les fournisseurs de services dont les infrastructures permettent d’accéder au réseau ou de diffuser des contenus d’information ou de communication et ceux qui, à quelque titre que ce soit, fournissent des services de communication électronique ou des applications, même si elles sont utilisables au travers de réseaux d’accès ou de transport de tiers ;
c) définit les obligations des personnes tenues aux prestations obligatoires et les modalités de mise en œuvre de ces prestations, notamment le respect de procédures informatiques uniformes pour la transmission et la gestion des communications à caractère administratif, y compris en ce qui concerne les phases préliminaires au paiement de ces mêmes prestations.
3. En cas de non‑respect des obligations figurant dans le décret visé au paragraphe 2, l’article 32, paragraphes 2, 3, 4, 5 et 6, est applicable.
4. Jusqu’à l’adoption du décret visé au paragraphe 2, la fourniture d’informations relatives au trafic téléphonique est effectuée gratuitement. En ce qui concerne les prestations à des fins de justice autres que celles qui sont visées à la première phrase, la liste des prix adoptée par le décret du ministre des Communications du 26 avril 2001, publié à la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana no 104 du 7 mai 2001, reste applicable.
5. Aux fins du service des prestations visées au paragraphe 2, les opérateurs sont tenus de négocier entre eux les modalités d’interconnexion afin de garantir la fourniture et l’interopérabilité des prestations elles‑mêmes. Le ministère peut intervenir, si nécessaire, de sa propre initiative ou, en l’absence d’accord entre les opérateurs, à la demande de l’un d’entre eux. »
7. Conformément à l’article 96, paragraphe 2, du décret législatif no 259/2003, le decreto interministeriale del Ministro della giustizia e del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze – Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo n. 259 del 2003 (décret interministériel du ministre de la Justice et du ministre du Développement économique, en concertation avec le ministre de l’Économie et des Finances, portant réorganisation des dépenses pour les prestations obligatoires visées à l’article 96 du décret législatif no 259/2003), du 28 décembre 2017 (GURI no 33, du 9 février 2018, ci-après le « décret interministériel du 28 décembre 2017 »), établit les conditions de fourniture des prestations obligatoires et indique dans son annexe quelles sont les rétributions que les autorités italiennes doivent allouer pour de telles prestations.
III. Le litige au principal et la demande de décision préjudicielle
8. Colt Technology Services SpA, Wind Tre SpA, Telecom Italia SpA et Vodafone Italia SpA sont des sociétés fournissant des services de communications électroniques, parmi lesquels des services Internet et de télécommunications fixes et mobiles en Italie. Ces sociétés ont attaqué le décret interministériel du 28 décembre 2017 par des recours distincts. Elles ont notamment fait valoir que les rétributions que les autorités italiennes doivent leur allouer au titre de ce décret ne couvrent pas intégralement les coûts supportés en vue de fournir les prestations obligatoires afférentes à l’interception de communications électroniques ordonnée par les autorités judiciaires nationales compétentes.
9. Le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium, Italie) a rejeté les recours introduits par les sociétés Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia et Vodafone Italia. Ces fournisseurs de services de communications électroniques ont ensuite interjeté appel devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État), lequel a décidé de joindre les recours en appel.
10. Le 13 juillet 2020, en vue de statuer sur les recours en appel, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a saisi la Cour d’une demande de décision préjudicielle portant sur l’interprétation des articles 18, 26 et 102 TFUE.
11. Le 26 novembre 2020, la Cour a rejeté cette demande de décision préjudicielle comme étant manifestement irrecevable (3). Elle a considéré que la juridiction de renvoi s’était limitée, pour l’essentiel, à citer les arguments des requérantes au principal. La juridiction de renvoi n’avait ainsi précisé ni les raisons qui l’avaient conduite à s’interroger sur l’interprétation des articles 18, 26 et 102 TFUE ni le lien qu’elle avait établi entre ces dispositions et la réglementation nationale applicable au litige au principal, contrairement aux exigences fixées à l’article 94, sous c), du règlement de procédure de la Cour (4). La Cour a par ailleurs relevé que la juridiction de renvoi pouvait soumettre une nouvelle demande de décision préjudicielle comprenant les indications lui permettant de donner une réponse utile à la question posée (5).
12. Le 31 mai 2021, dans le cadre de la même affaire, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a saisi la Cour de la présente demande de décision préjudicielle. Il a constaté que, en vertu de la directive 2018/1972, l’autorisation générale s’appliquant à la fourniture de services de communications électroniques peut être soumise à l’exigence de fournir des prestations obligatoires telles que l’interception de communications électroniques ordonnée par des autorités judiciaires. Si l’article 13 de la directive 2018/1972 prévoit que les conditions dont est assortie une autorisation générale doivent être non discriminatoires, proportionnées et transparentes, le droit de l’Union n’exige toutefois pas expressément que soient intégralement remboursés aux fournisseurs de services de communications électroniques les coûts que ceux-ci supportent en se conformant aux décisions judiciaires leur ordonnant d’intercepter de telles communications.
13. Dans ce contexte, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Les articles 18, 26, 49, 54 et 55 TFUE, les articles 3 et 13 de la directive [2018/1972] ainsi que les articles 16 et 52 de la [Charte] s’opposent-ils à une réglementation nationale qui, dans le cadre de la délégation à l’autorité administrative du soin de fixer la rémunération à allouer aux opérateurs de télécommunications pour l’exécution obligatoire des actes d’interception de flux de communications ordonnés par les autorités judiciaires, ne lui impose pas de respecter le principe du remboursement intégral des coûts effectivement supportés et dûment documentés par les opérateurs en lien avec ces actes et, en outre, oblige l’autorité administrative à faire en sorte que les dépenses soient réduites par rapport aux critères précédents en matière de calcul de la rémunération ? »
14. Les sociétés Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia, Vodafone Italia, le gouvernement italien ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations écrites. Lors de l’audience du 18 mai 2022, les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions de la Cour.
IV. Analyse
A. Application de la directive 2018/1972
15. Conformément à la demande de la Cour, mon analyse dans les présentes conclusions se limitera à l’application de la directive 2018/1972 dans le contexte de la question préjudicielle.
16. La juridiction de renvoi demande si la directive 2018/1972 doit être interprétée en ce sens qu’elle impose aux États membres de rembourser intégralement aux fournisseurs de services de communications électroniques les coûts que ceux-ci supportent dans le cadre de l’interception obligatoire de communications électroniques ordonnée par les autorités judiciaires nationales compétentes.
17. Au moment de l’adoption du décret interministériel du 28 décembre 2017, c’est la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation ») (6), qui était en vigueur et elle avait été dûment transposée en droit italien. La directive 2018/1972 est entrée en vigueur, conformément à ses articles 124 et 126, le 20 décembre 2018, avec une date butoir pour sa transposition dans le droit des États membres fixée au 21 décembre 2020. L’article 125 de la directive 2018/1972 a abrogé la directive 2002/20 avec effet au 21 décembre 2020. À la date du prononcé de l’ordonnance de renvoi, la directive 2018/1972 était entrée en vigueur, son délai de transposition dans le droit des États membres était expiré et la directive 2002/20 avait été abrogée. Le contenu des dispositions des directives 2002/20 (7) et 2018/1972 pertinentes pour la présente demande de décision préjudicielle est, en substance, le même. Les observations écrites et orales de l’ensemble des parties ayant pris part à la présente procédure devant la Cour se réfèrent aux dispositions de la directive 2018/1972, et non à celles de la directive 2002/20. Enfin, la juridiction de renvoi demande une interprétation des dispositions de la directive 2018/1972. Pour toutes les raisons qui précèdent, les présentes conclusions porteront sur l’interprétation des dispositions de la directive 2018/1972.
B. Observations des parties
18. Selon les sociétés Colt Technology Services, Wind Tre, Telecom Italia et Vodafone Italia, il convient de répondre à la question de la juridiction de renvoi par l’affirmative. Ces sociétés soutiennent que les rétributions fixées par le décret interministériel du 28 décembre 2017 sont excessivement basses et ne couvrent qu’une petite partie des coûts qu’elles supportent dans le cadre de l’interception de communications électroniques ordonnée par des autorités judiciaires.
19. Elles font valoir en outre que le décret interministériel du 28 décembre 2017 viole l’article 13 de la directive 2018/1972 dans la mesure où il est discriminatoire, disproportionné et non transparent. En premier lieu, ce décret opère une discrimination à l’encontre des grands fournisseurs de services de communications électroniques qui sont susceptibles d’exercer davantage d’activités d’interception que leurs homologues de plus petite taille. Il introduit également une discrimination au détriment des fournisseurs italiens de services de communications électroniques dès lors que ceux qui sont établis dans d’autres États membres ne sont pas tenus de supporter les coûts de l’interception. En deuxième lieu, ledit décret est contraire au principe de proportionnalité dans la mesure où il impose aux fournisseurs de services de communications électroniques des coûts considérables et irrécouvrables. Cela peut avoir une incidence sur la fourniture adéquate de services de communications électroniques, en général, et compromettre la viabilité économique de certains fournisseurs de services de communications électroniques, en particulier. La société Vodafone Italia fait valoir, par ailleurs, que l’absence de remboursement intégral est susceptible de réduire la qualité des prestations d’interception effectuées par des fournisseurs de services de communications électroniques, ce qui irait à l’encontre de l’intérêt général. En troisième lieu, la société Wind Tre estime que la procédure ayant abouti à l’adoption du décret interministériel du 28 décembre 2017 n’était pas transparente.
20. En s’appuyant, par analogie, sur les règles régissant la fourniture de services universels, la société Vodafone Italia ajoute que la directive 2018/1972 institue le principe du remboursement intégral des coûts supportés par les fournisseurs de services de communications électroniques dans le cadre de la fourniture de prestations obligatoires telles que l’interception de communications électroniques ordonnée par des autorités judiciaires.
21. Selon le gouvernement italien, il convient de répondre à la question de la juridiction de renvoi par la négative. Il relève en effet que la directive 2018/1972 exige simplement que les conditions dont est assortie une autorisation générale s’appliquant à la fourniture de réseaux ou de services de communications électroniques soient non discriminatoires, proportionnées et transparentes. Cette directive ne prévoit pas le remboursement intégral des coûts en cas d’interception de communications électroniques ordonnée par des autorités judiciaires. Bien qu’il revienne à la juridiction de renvoi d’apprécier ce point, le gouvernement italien fait valoir qu’il ne résulte pas de l’ordonnance de renvoi que les coûts supportés par les fournisseurs de services de communications électroniques du fait de la facilitation d’une telle interception sont susceptibles de compromettre la viabilité financière de ceux-ci. L’argument selon lequel le décret interministériel du 28 décembre 2017 viole le principe de proportionnalité manque en fait.
22. La Commission observe que l’article 13 de la directive 2018/1972 ne prévoit pas expressément le remboursement des coûts supportés par les fournisseurs de services de communications électroniques au titre de la fourniture de prestations obligatoires dans le cadre d’une autorisation générale. Les États membres disposent d’une certaine marge d’appréciation pour réglementer l’institution d’un remboursement, sous réserve qu’ils respectent les principes de non‑discrimination, de proportionnalité et de transparence.
23. La Commission conteste l’argument selon lequel l’absence de remboursement intégral est constitutive d’une violation du principe d’égalité de traitement. S’agissant du principe de proportionnalité, la Commission soutient que, en l’absence d’une disposition expresse dans la réglementation applicable, le droit de l’Union ne comporte aucune obligation générale de rembourser intégralement aux opérateurs économiques les coûts que ceux-ci supportent du fait d’obligations imposées dans l’intérêt général. En outre, même dans les cas où il peut être approprié de verser une compensation équitable, puisque les obligations imposées aux opérateurs économiques ne sont pas inhérentes à l’exercice de l’activité dans leur secteur économique, la Commission observe qu’il n’existe pas d’obligation de remboursement intégral. Une obligation à cet effet pourrait même réduire les incitations, pour les fournisseurs de services de communications électroniques, à fournir des prestations obligatoires de manière efficace.
C. Analyse des dispositions pertinentes de la directive 2018/1972
24. Selon une jurisprudence constante, pour l’interprétation des dispositions du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte de leur libellé, de leur contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elles font partie (8).
25. L’article 1er, paragraphe 3, sous c), de la directive 2018/1972 prévoit que celle-ci est sans préjudice des mesures prises par les États membres, entre autres, à des fins de maintien de l’ordre public et de sécurité publique. Il s’ensuit que des mesures nationales autrement non autorisées, par principe, par cette directive pourraient néanmoins être justifiées si elles visaient à protéger l’ordre public ou la sécurité publique.
26. L’article 13, paragraphe 1, de la directive 2018/1972 énonce que l’autorisation générale s’appliquant à la fourniture de services de communications électroniques peut être soumise uniquement aux conditions énumérées à l’annexe I de cette directive. Ces conditions doivent être non discriminatoires, proportionnées et transparentes.
27. La partie A de l’annexe I de la directive 2018/1972, qui énumère les conditions dont peut être assortie une autorisation générale, contient une condition no 4 permettant aux États membres de subordonner la délivrance d’une telle autorisation à la « [f]acilitation de l’interception légale par les autorités nationales compétentes, conformément aux [règles en matière de protection des données] ».
28. Il ressort du libellé des dispositions susmentionnées que les États membres peuvent exiger des fournisseurs de services de communications électroniques qu’ils facilitent l’interception de communications électroniques lorsque les autorités nationales compétentes leur enjoignent de le faire. Eu égard à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2018/1972 et à la condition no 4 figurant dans la partie A de l’annexe I de cette directive, l’exception relative à la sécurité publique, prévue à l’article 1er, paragraphe 3, sous c), de ladite directive, semble donc dénuée de pertinence aux fins de la présente demande de décision préjudicielle. En effet, c’est la directive 2018/1972 elle-même qui permet expressément aux États membres d’exiger des fournisseurs de services de communications électroniques qu’ils facilitent l’interception de communications électroniques pour pouvoir être autorisés à fournir ces services. En outre, cette directive n’exige pas expressément des États membres qu’ils prévoient un remboursement des coûts supportés par les fournisseurs de services de communications électroniques lorsque ceux-ci facilitent l’interception de telles communications.
29. Eu égard aux éléments qui précèdent, deux questions semblent se poser devant la Cour. D’une part, en quoi consiste la « facilitation de l’interception légale par les autorités nationales compétentes » ? D’autre part, l’absence de remboursement intégral des fournisseurs de services de communications électroniques au titre des coûts qu’ils supportent en facilitant l’interception légale par les autorités nationales compétentes peut-elle se révéler contraire aux principes de non‑discrimination, de proportionnalité et de transparence ?
30. S’agissant de la première question susmentionnée, la condition no 4 figurant dans la partie A de l’annexe I de la directive 2018/1972 semble se prêter à deux interprétations possibles. En premier lieu, il pourrait être soutenu que l’expression « facilitation de l’interception légale » doit se comprendre en ce sens que les fournisseurs de services de communications électroniques seraient contraints de rendre cette interception réalisable, sans nécessairement intercepter eux-mêmes de telles communications. Selon cette approche, les fournisseurs de services de communications électroniques pourraient être tenus de mettre en place les infrastructures techniques et ressources humaines indispensables à la facilitation de l’interception de communications électroniques par les autorités nationales compétentes. Par conséquent, obliger les fournisseurs de services de communications électroniques à procéder eux-mêmes aux interceptions leur demanderait plus de temps et d’efforts que l’acte de simplement faciliter l’interception légale, imposant de la sorte une charge allant au-delà de ce que les conditions dont est assortie une autorisation générale pourraient englober.
31. En second lieu, une autre interprétation possible de la condition no 4 figurant dans la partie A de l’annexe I de la directive 2018/1972 est que le fait que seules les autorités nationales compétentes ont le pouvoir d’ordonner l’interception légale de communications électroniques justifie l’expression « facilitation de l’interception légale par les autorités nationales compétentes ». Quelle que soit l’ampleur de leur intervention d’un point de vue concret, les fournisseurs de services de communications électroniques ne feront jamais que faciliter l’interception légale de communications électroniques dès lors qu’ils ne disposent pas eux-mêmes de ce pouvoir. Une telle interprétation reconnaissant que les autorités nationales compétentes sont les seules à être investies du pouvoir d’ordonner l’interception légale de communications électroniques est en outre conforme aux objectifs poursuivis par cette mesure. La condition no 4 figurant dans la partie A de l’annexe I de la directive 2018/1972 suppose donc que les autorités nationales compétentes exigent des fournisseurs de services de communications électroniques davantage qu’un degré minimal de coopération lorsqu’il s’agit d’intercepter légalement de telles communications. L’examen de différentes versions linguistiques de la directive 2018/1972 semble également soutenir la thèse selon laquelle l’interception légale de communications électroniques est la prérogative des autorités nationales compétentes (9).
32. Outre les considérations entourant la notion d’« interception légale », des éléments d’ordre pratique plaident en faveur de la thèse selon laquelle la condition no 4 figurant dans la partie A de l’annexe I de la directive 2018/1972 doit se comprendre comme habilitant les États membres à exiger des fournisseurs de services de communications électroniques qu’ils interceptent des communications, en tant que condition de l’autorisation de fournir ces services. Afin de garantir, le cas échéant, une interception de communications électroniques effective et efficace, il serait logique que les États membres puissent s’appuyer sur des fournisseurs de services de communications électroniques qui connaissent leurs propres infrastructures et dont le personnel est le mieux placé pour intercepter des communications sur ces réseaux. L’effectivité et l’efficacité de l’interception pourraient être compromises si les autorités nationales étaient amenées à intercepter elles-mêmes des communications électroniques effectuées à travers les réseaux des divers fournisseurs de services de télécommunications, au moyen de différentes modalités et infrastructures techniques.
33. Par conséquent, j’estime que la condition no 4 figurant dans la partie A de l’annexe I de la directive 2018/1972, qui permet aux États membres d’exiger des fournisseurs de services de communications électroniques qu’ils facilitent l’interception légale de communications, comporte l’exigence que ces fournisseurs de services procèdent à l’interception conformément aux instructions des autorités nationales compétentes.
34. Je vais à présent examiner la seconde question énoncée au point 29 des présentes conclusions.
35. En premier lieu, le droit de l’Union interdit toute discrimination exercée en raison de la nationalité dans le domaine d’application des traités et sans préjudice des dispositions particulières qu’ils prévoient (10). Cette interdiction recouvre non seulement les discriminations directes, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes indirectes de discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent au même résultat (11). Il ressort également de la jurisprudence que le principe général de non‑discrimination interdit, d’une part, de traiter de manière différente des situations similaires et, d’autre part, de traiter de la même manière des situations différentes (12).
36. Comme cela a été expliqué plus en détail au point 19 des présentes conclusions, les requérantes au principal soutiennent que le décret interministériel du 28 décembre 2017 opère une discrimination à l’encontre des grands fournisseurs de services de communications électroniques et à l’encontre des fournisseurs de tels services établis en Italie.
37. Aucun élément de preuve produit devant la juridiction de renvoi ne semble conforter la thèse selon laquelle, du fait du décret interministériel du 28 décembre 2017, les grands fournisseurs de services de communications électroniques subissent une discrimination. En tout état de cause, si ces fournisseurs peuvent, du fait de l’ampleur relativement importante de leur clientèle, être tenus de faciliter l’interception légale de communications plus fréquemment que leurs homologues dont la clientèle est moindre, ils percevront probablement davantage de revenus. Pour autant que les éléments insuffisamment étoffés dont la Cour dispose permettent de l’établir, il paraît probable que, par principe, l’incidence financière des coûts liés à l’interception légale soit, rapportée aux revenus, similaire pour tous les fournisseurs de services de communications électroniques.
38. S’agissant de la discrimination qui serait exercée en raison de la nationalité, il ressort d’une jurisprudence constante que l’article 18 TFUE ne vise pas les éventuelles disparités de traitement qui peuvent résulter, pour les personnes et entreprises soumises à la juridiction de l’Union, des divergences existant entre les législations des différents États membres, dès lors que celles-ci affectent toutes personnes tombant sous leur application, selon des critères objectifs et sans égard à leur nationalité (13). Il suffit de relever que les fournisseurs de services de communications électroniques établis en Italie, à l’instar des requérantes au principal, et les fournisseurs de services de communications électroniques établis dans d’autres États membres sont tenus de collaborer avec les autorités nationales compétentes du territoire où ils sont respectivement établis. La circonstance que les fournisseurs de services de communications électroniques établis dans d’autres États membres soient normalement tenus de collaborer avec les autorités nationales du territoire de leur établissement, plutôt qu’avec les autorités judiciaires italiennes, n’est pas constitutive de discrimination.
39. En deuxième lieu, le fait que la réglementation nationale applicable prévoit une compensation financière pour les activités d’interception légale sans garantir aux fournisseurs de services de communications électroniques le remboursement intégral des coûts qu’ils supportent dans le cadre de l’exercice de ces activités est‑il contraire au principe de proportionnalité auquel se réfère l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2018/1972 ? Cette question semble constituer le cœur de la présente affaire.
40. À titre liminaire, j’observerais que la jurisprudence compte plusieurs déclinaisons du principe de proportionnalité, en fonction du sujet concerné.
41. S’agissant de la proportionnalité d’une réglementation nationale telle que celle en cause dans l’affaire au principal, c’est à la juridiction de renvoi qu’il revient de procéder à une appréciation globale de toutes les circonstances de droit et de fait pertinentes, afin de déterminer si une telle réglementation est apte à réaliser les objectifs légitimes qu’elle poursuit et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire à cette fin, pour autant que ces objectifs ne puissent pas être atteints par des mesures d’une moindre ampleur. Il revient à la Cour de fournir à la juridiction de renvoi tous les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui lui permettront de procéder à cette appréciation (14).
42. Dans ce contexte, je souhaite formuler deux observations quant à la tâche de la juridiction de renvoi. Les requérantes au principal attaquent le décret interministériel du 28 décembre 2017 par lequel les autorités italiennes ont fixé les rétributions allouées pour l’interception obligatoire de communications à un niveau inférieur à ce que les requérantes au principal prétendent être le montant des coûts de réalisation de l’interception. Ce décret a visiblement pour objectif de limiter les coûts de cette activité pour les finances publiques, en les partageant avec les opérateurs économiques du secteur. Cet objectif semble constituer un objectif légitime d’intérêt général (15). En outre, même s’il appartient in fine à la juridiction de renvoi d’apprécier ce point, le décret interministériel du 28 décembre 2017 ne paraît pas manifestement inapte à réaliser ledit objectif.
43. Quant au point de savoir si le décret interministériel du 28 décembre 2017 va au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser l’objectif légitime qu’il prétend poursuivre, la juridiction de renvoi pourrait examiner si la charge que ce décret fait peser sur les fournisseurs de services de communications électroniques est manifestement excessive. À cet égard, je souhaite relever que les requérantes au principal qui ont tenté de quantifier cette charge financière, à savoir les sociétés Telecom Italia et Vodafone Italia, se sont référées à des coûts supportés d’un montant se situant entre environ 6 et 7 millions d’euros, qui n’avaient pas été couverts par les rétributions allouées en 2017 et en 2018. En réponse aux questions de la Cour lors de l’audience de plaidoiries, ces deux fournisseurs de services ont reconnu que, selon leurs rapports financiers annuels publiés, au cours de la même période, leur chiffre d’affaires provenant de la fourniture de services Internet et de télécommunications fixes et mobiles en Italie s’est élevé à plusieurs milliards d’euros. Dans ce contexte, il paraît peu probable que la charge financière que le décret interministériel du 28 décembre 2017 fait peser sur les fournisseurs de services de communications électroniques puisse compromettre la fourniture de tels services ou la viabilité économique de ces fournisseurs, comme certains l’ont fait valoir.
44. En troisième lieu, le principe de transparence exige que toutes les conditions et modalités d’un mécanisme soient énoncées au moyen de règles suffisamment accessibles, claires, précises, univoques et prévisibles dans leur application afin de permettre à tout opérateur raisonnablement informé et normalement diligent d’en comprendre la portée exacte et d’éviter tout risque d’arbitraire. De tels paramètres doivent être fixés conformément à des critères objectifs pour permettre aux opérateurs de calculer leurs coûts probables (16).
45. Les requérantes au principal ne prétendent pas que la méthode de calcul de la compensation reposait sur des critères qui n’étaient ni accessibles, clairs, précis, objectifs ou prévisibles, ni que ces critères étaient équivoques. En fait, l’annexe du décret interministériel du 28 décembre 2017, qui fixe les rétributions que les autorités italiennes doivent allouer pour chaque catégorie d’activité d’interception, semble répondre à ces exigences. En réalité, la société Wind Tre paraît critiquer le fait que les fournisseurs de services de communications électroniques n’ont pas eu la possibilité de faire valoir leurs préoccupations au cours de la procédure qui a conduit à l’adoption des rétributions fixées par cette annexe. S’il revient à la juridiction de renvoi d’apprécier ce point, l’idée que le principe de transparence englobe le droit, pour les fournisseurs de services de communications électroniques, de participer activement à une procédure ayant abouti à la fixation des rétributions attaquées est loin d’aller de soi.
46. En quatrième et dernier lieu, dans un souci d’exhaustivité, je souhaite relever que l’argument avancé par la société Vodafone Italia, selon lequel il existe un principe de remboursement intégral des coûts liés à la fourniture de services universels, repose sur une erreur de compréhension. Les prestations obligatoires en cause dans la présente affaire, à savoir l’interception légale de communications électroniques, ne constituent pas des services universels fournis à des utilisateurs finaux. Il s’agit plutôt d’une forme d’assistance, apportée aux autorités publiques dans le cadre de l’accomplissement de leur mission de sauvegarde de l’intérêt général, que les États membres sont, par ailleurs, expressément autorisés à imposer en tant que condition de délivrance des autorisations de fournir des services de communications électroniques. Indépendamment du point de savoir s’il existe un principe de remboursement intégral des fournisseurs de services de communications électroniques pour la fourniture de services universels, ce qui ne relève absolument pas de l’évidence (17), il n’y a aucune raison d’appliquer un tel principe par analogie.
V. Conclusion
47. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre en ces termes à la question préjudicielle posée par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) :
La directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant le code des communications électroniques européen,
doit être interprétée en ce sens que :
elle n’exige pas qu’une réglementation nationale prévoie le remboursement intégral des fournisseurs de services de communications électroniques au titre des coûts qu’ils supportent en facilitant l’interception de communications électroniques ordonnée par des autorités judiciaires. En vertu de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive, les États membres peuvent mettre en œuvre un mécanisme visant au remboursement de tels coûts, à la condition que ce mécanisme soit non discriminatoire, proportionné et transparent.